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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

SUMRIO

UNIDADE I O Cenrio de Construo da Improbidade Administrativa
1. Autonomia constitucional e definio de improbidade administrativa
2. Sujeitos. Definio de agente pblico (agentes polticos e outros) e demais
responsveis jurdicos (convnio, consrcio, terceiro setor e parceiros privados)

UNIDADE II - Atos de Improbidade Administrativa
1. A estrutura normativa dos atos de improbidade
2. Atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilcito
3. Atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio
4. Atos que atentam contra os princpios da administrao
5. Controle judicial do ato de improbidade

UNIDADE III Sanes, Prescrio e Decadncia
1. Introduo
2. As sanes em espcie (art. 37, 4 e 5, CF e art. 12 da LIA)
3. O critrio de aplicao das sanes
4. Prescrio e Decadncia

UNIDADE IV - Procedimento Administrativo e Processo Judicial
1. Inqurito Civil
2. Legitimidade ativa
3. Causa de pedir e pedido
4. Legitimidade passiva e competncia
5. Pedido cautelar
6. Anlise da petio inicial
7. Fase instrutria
8. Sentena
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UNIDADE I O Cenrio de Construo da Improbidade Administrativa

1. Autonomia constitucional e definio de improbidade administrativa
Costumeiramente se assevera, tanto na doutrina quanto na jurisprudncia, que
so trs as instncias de responsabilidade jurdica contempladas na Constituio Federal
e no ordenamento jurdico em geral: civil, criminal e administrativa.
A responsabilidade civil, clssica por sua origem junto formao do prprio
Direito, serve-nos ainda, a despeito de suas particularidades por se referir a situaes
jurdicas de direito privado, enquanto teoria geral de responsabilidade ao decompor os
elementos que devem ser considerados em qualquer situao jurdica que envolva a
possibilidade de responsabilizao de um sujeito: comportamento (objetivo ou
subjetivo, e nesta hiptese, por dolo ou culpa), nexo causal e dano.
A responsabilidade criminal erige-se com o Direito Penal e reconhece-se nela
uma estrutura metodolgica independente na qual se enfatiza a tipicidade dos
comportamentos que podem levar s penas, e muitas destas aptas a cercear um dos bens
mais caros ao ser humano, a liberdade.
A responsabilidade administrativa refere-se s situaes jurdico-administrativas,
dizer, vnculos entre o cidado e o Estado, ora em relao de sujeio geral (todos e
quaisquer cidados encontram-se indistinta e potencialmente submetidos situao
jurdica disciplinada em lei, a exemplo do Cdigo de Trnsito Brasileiro e de suas
regras sobre a conduo de veculos com as respectivas infraes e consequentes
sanes administrativas), ora em relao de sujeio especial (vnculos nos quais apenas
alguns cidados submetem-se, espontnea ou forosamente, a exemplo do estatuto
jurdico de certa categoria de servidores pblicos, ou o regimento interno de uma
universidade pblica, ou de um hospital pblico ou mesmo as normas que regem a
rotina dentro de uma unidade prisional).
Correlato ento ao tema da responsabilidade jurdica e s suas espcies o
Direito Sancionador, isto , a sistematizao de conceitos, institutos, categorias, de um
regime jurdico prprio de estipulao das infraes (tipos infracionais) e respectivas
sanes (penas).
No Direito Privado em geral (Direito Civil, Cdigo de Defesa do Consumidor e
outros diplomas) perquire-se, por exemplo, se o dano moral tem natureza jurdica de
pena, quais so os limites possveis, no mbito da responsabilidade contratual,
previso (tipificao) de infraes contratuais etc. Igualmente no Direito Penal,
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desenvolvem-se elaboradas teorias sobre a descrio de fatos-tipos e as consequentes
sanes.
No Direito Administrativo, por sua vez, h alguns anos assomou-se o Direito
Sancionador num captulo independente de modo a ser possvel melhor compreend-lo
e sistematiz-lo nas relaes de direito pblico e, no obstante alguma pontual
divergncia existente, a doutrina em geral sustenta que um elemento indispensvel
qualificao de infraes e sanes administrativas remete-se ao sujeito que age, a
Administrao Pblica. Em outros termos, trata-se de infraes e sanes
administrativas se a prpria Administrao Pblica no exerccio de funo
administrativa quem atua.
Neste contexto se percebe alguma aparente dificuldade em se identificar qual
rea do Direito deve-se ajustar logo, assimilar-se ao regime jurdico a
responsabilidade do agente pblico que comete atos de improbidade administrativa.
Pois se evidencia a inadequao de dizer-se que poderia ser a responsabilidade
civil na medida em que a pessoa a eventualmente ser responsabilizada no age em nome
prprio, no se encontra numa relao entre particulares, mas atua em cumprimento de
uma misso pblica porque investido em competncias previstas em lei satisfao do
interesse pblico.
Do mesmo modo, seria inapropriado se indistintamente fosse aplicado o Direito
Penal a situaes que no encontram compatibilidade com a descrio de crimes. Em
exemplo a esclarecer o que se afirma considere-se que no h qualquer semelhana na
descrio dos fatos-tipos de improbidade em comparao com os tipos penais.
Por ltimo, h dificuldade de simplesmente afirmar que a responsabilidade por
improbidade administrativa mera categoria jurdica do Direito Administrativo
Sancionador porque, como acima foi adiantado, reconhece-se por infrao e sano
administrativa aquelas que so apuradas e aplicadas no exerccio de funo
administrativa, e no, tal como ocorre com a improbidade administrativa, em processo
judicial.
Mas o desconforto inicial na prpria alocao da teoria da improbidade
administrativa (se responsabilidade civil, criminal ou administrativa) remete-nos alm
das assertivas tradicionais sobre as trs instncias de responsabilidade jurdica de modo
a fazer perceber que a inequvoca matriz das esferas de responsabilizao no pode ser
outra a no ser a prpria Constituio Federal de 1988. Dela partimos para realar que
entendemos que na contemporaneidade, diante ento da realidade jurdico-positiva que
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se apresenta em nosso Pas, insuficiente a reproduo da clssica diviso em trs das
responsabilidades jurdico-constitucionais.
Isto porque a responsabilidade por improbidade administrativa, em leitura tpica
e sistemtica da Constituio Federal, encontra sua prpria autonomia.
Neste sentido, na doutrina, Jos Roberto Pimenta Oliveira
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expressamente
defende que a improbidade administrativa enquanto esfera de responsabilidade jurdica
apresenta inequvoca autonomia constitucional, o que em tudo se reflete na forma de
tratamento do tema ao se aplicar a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a Lei n
8.429/92.
Considerem-se alguns exemplos: a) a tipificao dos atos de improbidade
administrativa no ocorre nos moldes do Direito Penal, pois a estrita tipicidade exigida
(a descrio minudente do fato apto a qualificar-se como tipo penal) no poderia sequer
ser logicamente exigvel diante de to mltiplas e diversificadas formas de expressar-se
a funo administrativa. Portanto, apesar de crticas que so feitas, e no podem ser
desprezadas, a respeito do excesso de abertura e da ambiguidade de alguns atos de
improbidade administrativa, de todo modo no seria correto exigir que houvesse, a
exemplo do crime, o mesmo detalhamento do comportamento ftico passvel de
tipicidade; b) na dosimetria da pena a sua individualizao, direito fundamental previsto
no art. 5, XLVI, da Constituio Federal, deve ainda reputar que o sujeito agiu, ao
cometer a improbidade administrativa, investido em funo pblica, ou seja, enquanto
algum a quem foram confiados deveres e poderes para bem cumprir com os interesses
da coletividade, e no os seus particulares; c) na conduo do processo judicial que
apura a eventual ocorrncia de atos de improbidade administrativa, no obstante a
indispensvel aferio dos elementos subjetivos (dolo e culpa esta ltima quando
admitida pelo tipo infracional, o que ocorre com o art. 10 da Lei 8.429/92), a
identificao do ilcito administrativo em si, em particular do desvio de finalidade,
afere-se objetivamente, pois o descompasso da prtica do ato concluso que se
encontra por sua desconformidade no com o mvel ntimo do sujeito, mas com o que o
ordenamento jurdico dispe enquanto comportamento exigido.
Mas alm dos breves exemplos mencionados, e de volta autonomia da
improbidade administrativa enquanto esfera prpria de responsabilidade constitucional
ao lado, e no dentro das demais instncias de responsabilidade , este pressuposto do

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OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Improbidade administrativa e sua autonomia constitucional, Belo
Horizonte: Frum, 2009.
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qual partimos considera, como acima adiantamos, a prpria Constituio Federal
enquanto matriz das responsabilidades jurdicas.
Na Constituio Federal de 1988 a expresso improbidade administrativa
aparece, no corpo do texto principal (sem considerar o Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias), duas vezes.
A primeira vez no art. 15 que dispe sobre a cassao de direitos polticos cuja
perda ou suspenso pode dar-se, nos termos do inciso V, por prtica de ato de
improbidade administrativa. A segunda, e mais importante, por ser realmente a norma
da qual se erige esta esfera de responsabilizao, encontra-se no art. 37, 4, ao dispor
que Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Por evidente, a autonomia constitucional da responsabilidade por improbidade
administrativa no se encerra nesses artigos, mas deles se inicia, edifica-se, em leitura
tpica e sistemtica da Constituio Federal.
Primeiro, em razo do art. 1 da Constituio Federal, texto normativo que
anuncia os princpios fundamentais, de pronto afirmar ser o Brasil uma Repblica. Pois
ao se assegurar o princpio republicano enquanto fundamento do sistema constitucional
enfatiza-se a res publica, isto , que o agir em exerccio de funo pblica uma
atuao em nome da sociedade e no por interesse pessoal , o que por consequncia
significa dizer que h ao menos trs deveres que se imbricam ao exerccio de qualquer
misso pblica, seja na condio de agente ou mesmo de particular em parceria com o
Estado, trs deveres que naturalmente decorrem do princpio republicano:
a) Transparncia: se h poderes pblicos enfeixados em cargos ou empregos
pblicos, ou delegados a particulares que se tornam colaboradores e parceiros do
Estado, de toda sorte so instrumentos conferidos a quem investido na funo para a
realizao do interesse da sociedade, e se h recursos pblicos (capital, emprstimo de
bens, cesso de servidores pblicos) ento preciso esclarecer de que modo so
utilizados.
b) Prestao de contas: se qualquer conduta no mbito da funo pblica
representa, em ltima anlise, um agir em nome da sociedade, ento se deve dizer o que
se fez, de qual modo e para qual fim. Um corolrio da prpria transparncia, ento, pois
ao se tornarem efetivamente pblicas as atividades que envolvem recursos do Estado o
escopo no poderia ser outro seno as contas serem expostas sociedade.
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c) Responsabilidade: a transparncia e a prestao de contas tm por mote a
titularidade do poder, e o povo o seu soberano titular (art. 1, pargrafo nico, da
Constituio Federal), ento se deve responder pela eventual violao da confiana que
foi depositada e no correspondida.
O princpio republicano ento se difunde para concretizar-se em particular
direito fundamental do cidado de exigir a proteo, por ao popular, contra a prtica
de ato lesivo ao patrimnio pblico, o que nele se devem compreender os patrimnios
moral, histrico, cultural e ainda o meio ambiente (art. 5, LXXIII).
E ainda o princpio republicano orienta a hermenutica constitucional junto aos
princpios que fundam o regime jurdico-administrativo no art. 37, caput, da
Constituio Federal ao se imporem legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia na condio de normas estruturantes realizao do interesse
pblico.
Por estas razes, no tanto pela expresso improbidade administrativa no
texto constitucional (art. 15, V, e art. 37, 4), mas antes e principalmente por ser a
responsabilidade uma das facetas do princpio republicano (art. 1, caput), pressuposto
fundador do nosso Estado Democrtico e Social de Direito, eixo metodolgico do
prprio regime jurdico-administrativo (art. 37), que na atualidade, em pleno sculo XXI
e em anlise da realidade posta em nossa ordem jurdica, entendemos ter a improbidade
administrativa verdadeira autonomia constitucional enquanto instncia de
responsabilidade.
A definio de improbidade administrativa deve ento partir destas
consideraes.
De acordo com o dicionrio de vocabulrio jurdico de De Plcido e Silva, probo
e probidade advm do latim probus, probitas: o que reto, leal, justo, honesto, mas se
refere tambm maneira criteriosa de proceder
2
. Derivado de improbitas significa
tambm m qualidade, imoralidade, malcia, desonestidade, m fama, incorreo, m
conduta, m ndole, mau carter. mprobo, ainda segundo este dicionrio, o mau,
perverso, corrupto, devasso, desonesto, falso, enganador
3
. Do dicionrio etimolgico da
lngua portuguesa de Antnio Geraldo da Cunha
4
probo refere-se a quem apresenta
carter ntegro, o que significa dizer, em sentido inverso, que mprobo quem falta com

2
De Plcido e Silva, Vocabulrio jurdico, II, p. 454.
3
Op. cit., p. 432.
4
CUNHA, Antnio Geraldo da. Dicionrio etimolgico da lngua portuguesa, p. 522.
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a integridade. Neste sentido, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves
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destacam ainda
uma origem mais remota: probus quer dizer o que brota bem (pro+bho da raiz bhu,
nascer, brotar).
Portanto, probidade significa, inicialmente, o comportamento honesto, ntegro,
leal, mas ainda quer dizer, em sentidos secundrios, o que brota bem, quem observa a
maneira criteriosa de proceder.
Improbidade administrativa, enfim, define-se como o comportamento que viola a
honestidade e a lealdade esperadas no trato da coisa pbica, seja na condio de agente
pblico ou de parceiro privado. Improbidade administrativa representa a
desconsiderao da lealdade objetivamente assumida por quem lida com bens e poderes
cujo titular ltimo o povo.

2. Sujeitos. Definio de agente pblico (agentes polticos e outros) e demais
responsveis jurdicos (convnio, consrcio, terceiro setor e parceiros privados)
Das tantas classificaes que se apresentam na doutrina acerca dos agentes
pblicos, uma delas, a de Celso Antnio Bandeira de Mello
6
, cumpre com o nosso
propsito de identificarmos quem so os primeiros responsveis por zelar pela coisa
pblica.
Nos limites do quanto necessrio a este estudo pode-se dizer que os agentes
pblicos so o gnero que se qualifica pelo desempenho de qualquer funo estatal. Ou
dito de outro modo, enquanto um sujeito exerce uma funo estatal ele deve ser
considerado agente pblico. Pouco importa se se encontra lotado junto Administrao
Direta ou na Administrao Indireta (autarquias, fundaes, empresas pblicas e
sociedades de economia mista), ou mesmo se um particular em colaborao com o
Estado em razo de especfico vnculo travado (tal como acontece com os
concessionrios e os permissionrios de servio pblico). Necessrio, em ltima anlise,
qualificao de agente pblico esses dois requisitos: a) objetivo: a natureza estatal da
atividade desempenhada; b) subjetivo: a investidura nesta atividade.
Portanto, agentes pblicos so o gnero no qual se encontram as seguintes
espcies:

5
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro:
Lumen Juris, 2011, p. 109.
6
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 29 ed., rev. e at., So
Paulo: Malheiros Editores, 2012, cap. V.
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a) Agentes polticos: so os titulares de cargos estruturais organizao poltica
do Pas, o vnculo que entretm com o Estado de natureza poltica, dizer, no
profissional, submetem-se ao regime estatutrio definido primordialmente pela prpria
Constituio. So exemplos: Chefes do Executivo, Ministros e Secretrios, Senadores,
Deputados e Vereadores.
b) Servidores estatais: so tanto os servidores pblicos quanto os servidores de
pessoas governamentais com personalidade jurdica de direito privado (como o caso
das empresas pblicas e das sociedades de economia mista). O vnculo com o Estado
tem natureza profissional.
Os servidores pblicos, por sua vez, compreendem duas espcies: b.1)
servidores titulares de cargos pblicos; b.2) empregados pblicos;
c) particulares em colaborao com o Poder Pblico: so todos os que firmam
com o Estado um vnculo jurdico do qual se legitima a atuao em sua representao,
pouco importa se por breve tempo ou em situao de estabilidade. So exemplos os
requisitados a exercerem alguma atividade pblica, tal como os mesrios e os
convocados ao servio militar, alm de notrios, tabelies e registradores, e ainda as
pessoas jurdicas de direito privado que realizam o servio pblico por delegao, o que
o caso dos concessionrios e permissionrios de servios pblicos e dos que firmam
uma parceria pblico-privada.
Ao se prestigiar o princpio republicano, e em especial a responsabilidade que
dele se decorre, o art. 1 da Lei 8.429/92 estendeu a qualificao do ato de improbidade
administrativa a qualquer agente pblico que aja contra o patrimnio pblico em seu
sentido amplo, o que se compreende, como acima foi visto, a moralidade administrativa
e outros valores consagrados constitucionalmente como indispensveis ao interesse da
coletividade e respeito ao povo enquanto titular do poder.
O art. 2 da Lei 8.429/92 evidencia o sentido amplo de agente pblico nos
termos expostos acima de modo a abarcar no apenas os servidores estatais (titulares de
cargos pblicos e empregos pblicos), mas ainda os agentes pblicos e mesmo os
particulares em colaborao com o Estado.
O art. 3 da Lei 8.429/92 expande a responsabilizao a qualquer sujeito que
(...) induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob
qualquer forma direta ou indireta (...), o que ainda abarca, alm de algum em simples
conluio com um agente pblico, qualquer outra pessoa que se valha de recursos
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pblicos (capital, bens ou a simples cesso de servidores), tal qual acontece com as
entidades do denominado Terceiro Setor.
Em suma, alm dos agentes pblicos qualquer outra pessoa, a qual ttulo for, que
com o Estado estabelea um vnculo no qual lhe seja disponibilizado recursos
financeiros, ou o uso privativo de bens pblicos (a exemplo da concesso de uso de bem
pblico, ou mesmo de servidores pblicos que lhe sejam cedidos, como pode acontecer
com as Organizaes Sociais), pode responder por improbidade administrativa, mas
desde que se encontre em concurso (por induzir, concorrer ou se beneficiar do ato de
improbidade administrativa) com um agente pblico.
Portanto, convnios e consrcios, ou as entidades do denominado Terceiro Setor
(Organizaes Sociais e Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico), que em
qualquer relao jurdica com o Estado, apresentem um vnculo de carter negocial,
pouco importa o ttulo jurdico que qualifique a parceria, sempre que se fizer presente a
fruio de recursos pblicos, todos os envolvidos so igualmente responsveis pela
gesto dos bens e valores republicanos.

UNIDADE II - Atos de Improbidade Administrativa

1. Estrutura Normativa dos Atos de Improbidade Administrativa
Os atos de improbidade administrativa esto previstos na Lei n 8.429/92 em
trs espcies. Os atos que importam em enriquecimento ilcito (art. 9), os que causam
leso ao errio (art. 10) e os que atentam contra os princpios da administrao pblica
(art. 11). Na tipificao dos atos de improbidade administrativa a lei utilizou dois
modelos de tcnica legislativa. O emprego de conceitos jurdicos indeterminados e
outros tipos de contedo mais preciso e determinado constante nos incisos dos artigos
de cada espcie de improbidade. Embora em vrios tipos dos incisos tambm haja
abertura.
No caput dos artigos de cada espcie de improbidade, a lei prescreveu tipos
abertos como: a) auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida; b) provocar
leso ao errio por qualquer ao ou omisso que enseje perda patrimonial; c) praticar
qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade e lealdade s instituies. A abertura permite amoldar o enquadramento de
situaes de fato em face da constante mudana de mtodos de infraes aos princpios
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da administrao pblica, dando "flexibilidade normativa aos mecanismos punitivos, de
tal modo a coibir manobras formalistas conducentes impunidade"
7
.
O modelo de tipo aberto serve para o "enquadramento do infindvel nmero de
ilcitos passveis de serem praticados, os quais so frutos inevitveis da criatividade e do
poder de improvisao humanos"
8
. O modelo refora o papel do Poder Judicirio a
quem compete decidir sobre a aplicao das sanes por improbidade e que ir
concretizar nos casos em julgamento os conceitos indeterminados, observados os
parmetros legislativos e administrativos de integrao. A outra tcnica adotada na lei
prescreve de forma mais especfica os tipos legais, a exemplo de "receber vantagem
econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio,
providncia ou declarao a que esteja obrigado" (art. 9, X); "conceder benefcio
administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares
aplicveis espcie" (art. 10, VII); e "frustrar a licitude de concurso pblico" (art. 11,
V).
Na forma como posta na lei "existe uma autonomia funcional do caput dos
textos com relao aos incisos e vice-versa"
9
, com complementao subsidiria entre
eles. Comumente se revela o carter exemplificativo do rol dos tipos, em especial pela
meno a "notadamente" que consta no caput dos artigos 9, 10 e 11. A referncia
vlida no sentido de que os tipos especficos dos incisos no esgotam a possibilidade de
enquadramento de condutas mprobas, mas elas precisam ser reconduzidas ao caput.
que o direito sancionatrio convive com tipos em linguagem aberta, mas no com a
ausncia normativa de tipos, sendo certo que a "necessidade de prvia estipulao da
conduta vedada uma das principais funes do tipo, presente em qualquer atividade
sancionadora"
10
.
A concretizao dos conceitos normativos indeterminados abre uma importante
perspectiva no campo da improbidade administrativa que se reporta forma de
integrao dos tipos previstos na Lei n 8.429/92. Destaca-se que alguns tipos carecem
de integrao e remetem para outras normas jurdicas ou para certos atos
administrativos "cuja violao pressuposto indispensvel configurao do ato de

7
OSRIO, Fbio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. 2 ed. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2010. p. 328.
8
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro:
Lumen Juris, 2011. p. 279.
9
OSRIO, Fbio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. 2 ed. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2010. p. 217.
10
OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo
Horizonte: Frum, 2009. p. 251.
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improbidade" e que outros tipos "descrevem com preciso a conduta passvel de
configurar improbidade administrativa, no dependendo de integrao por uma segunda
norma ou ato administrativo"
11
. H quem defenda que a intermediao legislativa ocorre
em todos os tipos da lei de improbidade que possuem o rtulo de normas em branco e
so "complementados por legislaes setoriais, instituindo regras que se sistematizam e
se incorporam aos princpios".
12

O tema tem todo o interesse para o julgamento das aes de improbidade
administrativa. Convm enfatizar que as condutas dos agentes pblicos, de regra, so
formalizadas em atos administrativos que requerem o cumprimento de legislaes
prprias, de acordo com seu contedo, e da observncia dos pressupostos de validade de
competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. Na maioria dos tipos especficos das
modalidades de improbidade administrativa a definio sobre a incidncia do ato como
mprobo passa pela antecedente aferio da legalidade ou pertinncia juridicidade do
ato administrativo. Da a correo da tese de que a integrao depende da anlise de
outras leis que no a de improbidade e ainda da adequao normativa do ato
administrativo subjacente. Para mostrar a relevncia dessa questo extrai-se de deciso
do STJ o comando no sentido de que no " possvel o julgamento de ao civil pblica,
em que se pugna pelo reconhecimento de ato de improbidade, sem que haja
pronunciamento sobre a legalidade ou ilegalidade do ato administrativo questionado, o
que configura omisso no julgado".
13
Por outro enfoque, da anlise dos tipos previstos
nos incisos dos artigos 9, 10 e 11, da Lei n 8.429/92 colhe-se que existem tipos que, de
regra, podem ser aplicados diretamente sem necessidade de integrao (art. 9, IV, V;
art. 10, XIII; art. 11, III, VII). Para contemplar a necessidade de integrao em todos os
casos preciso pensar na linha de que todas as condutas da lei representam uma
infrao a um dever do agente pblico, o que de fato acontece.
O sistema tripartite de improbidade detm uma conexo entre eles, de modo que
todo ato de improbidade j revela uma leso aos princpios da administrao (art. 11),
14

antes de poder ser classificado como leso ao errio (art. 10) ou enriquecimento ilcito
(art. 9). comum nas aes de improbidade a desclassificao do ato imputado na

11
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro:
Lumen Juris, 2011. p. 281/282.
12
OSRIO, Fbio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. 2 ed. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2010. p. 218/219.
13
REsp n 617.851. Rel. Min. Eliana Calmon.
14
OSRIO, Fbio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. 2 ed. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2010. p. 218.
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petio inicial para outro. O STJ j firmou entendimento de que no "infringe o
princpio da congruncia a deciso judicial que enquadra o ato de improbidade em
dispositivo diverso do indicado na inicial, eis que deve a defesa ater-se aos fatos e no
capitulao legal"
15
.
A lei de improbidade no trata do concurso de infraes como existente no
Direito Penal. Embora seja possvel a prtica de atos mprobos em concurso material e
formal, com a forma atualmente positivada no se pode transpor para a seara cvel a
tcnica adotada no Direito Penal para "pretender que os responsveis, na mesma ao,
sejam condenados nas sanes do artigo 12, em regime de cumulao, ou que lhes seja
imposto qualquer acrscimo sancionatrio no autorizado na lei das penalidades
previstas no seu artigo 12"
16
. Na hiptese de concurso de infraes a tipos diversos
aplica-se o princpio da consuno ou absoro para prevalecer a norma de nvel
punitivo mais elevado. Nesse desiderato, pondera-se que presente "a coexistncia do art.
11, seja com o art. 9, seja com o art. 10, ser por qualquer deles absorvido, dado que
qualificados pela maior extenso material, isto , pela projeo de seus efeitos, para
alm do mero confronto conduta/dever. No h, pois, concorrncia, mas absoro, para
fins sancionatrios"
17
.
A improbidade administrativa importa na responsabilizao de agente pblico (e
eventualmente um terceiro) por matriz normativa de sede constitucional (art. 37, 4) e
concretizao legislativa (Lei n 8.429/92) com contedo sancionatrio em que impera a
anlise da culpabilidade, do elemento subjetivo da conduta (dolo ou culpa) para
possibilitar a punio. Exige-se dolo para os atos dos artigos 9 e 11 e dolo ou culpa
para os do artigo 10. O STJ possui jurisprudncia consolidada na direo de que "para
que seja reconhecida a tipificao da conduta do ru como incurso nas previses da Lei
de Improbidade Administrativa, necessria a demonstrao do elemento subjetivo,
consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9 e 11 e, ao menos, pela
culpa, nas hipteses do artigo 10"
18
.




15
REsp n 842428. Rel. Min. Eliana Calmon.
16
OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo
Horizonte: Frum, 2009. p. 292.
17
JNIOR, Waldo Fazzio. Improbidade Administrativa. So Paulo: Atlas, 2012. p. 129.
18
AgRg no AREsp 20.747/SP. Rel. Min. Benedito Gonalves.
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2. Atos de Improbidade Administrativa que importam enriquecimento Ilcito
Os tipos que traduzem enriquecimento ilcito esto previstos no art. 9, da Lei n
8.429/92.
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando
enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem
patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato,
funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art.
1 desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou
imvel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou
indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou
presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa
ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das
atribuies do agente pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para
facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou
imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas no
art. 1 por preo superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para
facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o
fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior ao
valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade
ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art.
1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos,
empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou
indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar,
de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de
qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal
vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta
ou indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou
avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre
quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei;
P g i n a | 14

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato,
cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza
cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou
renda do agente pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de
consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que
tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao
ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico,
durante a atividade;
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao
ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou
indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou
declarao a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
art. 1 desta lei.
A norma do art. 9 caput reflete um conceito indeterminado passvel de
integrao. Ela no apresenta uma tipificao especfica, mas aberta para abarcar a
conduta que importe em enriquecimento ilcito por aferio de "qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida" em razo do exerccio de cargo, mandato, funo,
emprego ou atividade pblica. Desse modo, o "caput serve funo de tipo subsidirio,
porque forma de enriquecimento ilcito no colhida pelos dispositivos reconduzvel
norma geral, na atividade de subsuno"
19
.
Os incisos trazem um modelo mais determinado em sua tipificao para
prescrever condutas que representam: a) o recebimento de vantagem econmica
indevida (art. 9, I, II, II, V, V, IX); b) a utilizao particular de bem pblico e a
incorporao deles ao patrimnio privado (art. 9, IV, XI, XII); c) a ostentao de
patrimnio particular desproporcional renda do agente pblico ou patrimnio a
descoberto; e d) a atuao em conflito de interesses pblicos e privados por prestar
consultoria ou assessoramento a pessoa fsica ou jurdica com interesses nas atividades

19 OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional.
Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 251.
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pblicas exercidas pelo agente (art. 9, VIII). As hipteses previstas, de ordinrio,
visualizam o enriquecimento ilcito do prprio agente pblico, exceto nos incisos I e VII
do art. 9 que incluem a vantagem indevida ou aquisio de patrimnio "para outrem".
O reconhecimento do enriquecimento ilcito no importa necessariamente na
produo de dano ao errio. Algumas figuras tpicas refletem o dano ao errio (art. 9 II,
III, IV, VI, XI e XII) e outras no exigem o dano (art. 9, caput, I, V, VII, VIII, IX e X).
Cabe evidenciar que certos tipos trazem a necessidade de exame do ato
administrativo onde se deve identificar a ofensa legalidade ou juridicidade para
integrar a norma sancionatria (art. 9, II, III, VI, X).
No elemento subjetivo a conduta para se enquadrar no art. 9 requer dolo, a
conscincia pelo agente de sua ilicitude. Dada a dificuldade de anlise nesse tema
sugere-se que o elemento subjetivo seja aferido "de acordo com as circunstncias
perifricas ao caso concreto, como o conhecimento dos fatos e das consequncias, o
grau de discernimento exigido para a funo exercida e a presena de possveis escusas,
como a longa repetitio e a existncia de pareceres embasados na tcnica e na razo"
20
.
Rechaa-se a culpa como elemento subjetivo para o enriquecimento ilcito, j que a
"conduta de auferir vantagem patrimonial indevida em razo da funo pblica no
pode ser fruto de atuao culposa, de negligncia, imprudncia ou impercia"
21
.

3. Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio
Os tipos que prescrevem prejuzo ao errio esto contidos no art. 10, da Lei n
8.429/92.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa
leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa,
que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao
ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei;

20
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro:
Lumen Juris, 2011. p. 331.
21
OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo
Horizonte: Frum, 2009. p. 275.
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II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica
privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta
lei, sem a observncia das formalidades legais ou
regulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente
despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistncias,
bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das
formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem
integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no
art. 1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas,
por preo inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem
ou servio por preo superior ao de mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas
legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou
inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a
observncia das formalidades legais ou regulamentares
aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo
indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no
autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda,
bem como no que diz respeito conservao do patrimnio
pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas
pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao
irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se
enriquea ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular,
veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer
natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das
P g i n a | 17

entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho
de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por
essas entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por
objeto a prestao de servios pblicos por meio da gesto
associada sem observar as formalidades previstas na lei;
(Includo pela Lei n 11.107, de 2005)
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem
suficiente e prvia dotao oramentria, ou sem observar as
formalidades previstas na lei. (Includo pela Lei n 11.107, de
2005)
A norma do art. 10 caput expe um tipo aberto que abarca ao ou omisso,
dolosa ou culposa que cause leso ao errio por perda, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao do patrimnio das entidades protegidas. A diretriz do
artigo "fornecida pela compreenso da noo de perda patrimonial, que o efeito do
ato comissivo ou omissivo do agente e se expressa na reduo ilcita de valores
patrimoniais
22
. Aqui tambm se faz aluso ao carter exemplificativo dos tipos
23
.
Adverte-se, no entanto, que na realidade, o que se tem, segundo a linguagem
normativa, uma conduta genrica na cabea do artigo e padres especficos da
mesma natureza nos incisos, numa relao de especializao e no meramente
exemplificativa. Acaso ocorra prejuzo ao patrimnio pblico e o comportamento do
agente no venha a se adequar a qualquer dos incisos, mas vier a amoldar-se ao caput,
essa modalidade de ato de improbidade estar configurada
24
.
As condutas especiais dos incisos do art. 10 podem ser agrupadas a partir de
dados comuns e que no esto na norma geral e outros que so reflexos de sua
especificao, como: a) o enriquecimento ilcito de terceiro (art. 10, I, II, III, XII, XIII);
b) as fraudes em licitaes (IV, V); c) a desdia na concesso de benefcios e na
arrecadao tributria (VII, X) e, d) a gesto irregular de recursos e negcios pblicos
(VI, IX, XI)
25
.

22 JNIOR, Wallace Paiva Martins. Probidade Administrativa. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 249.
23 DECOMAIN, Pedro Roberto. Improbidade Administrativa. So Paulo: Dialtica, 2007. p. 109.
JNIOR, Wallace Paiva Martins. Probidade Administrativa. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 249. p.
251.
24 BERTONCINI, Mateus. Ato de Improbidade Administrativa: 15 anos da Lei 8.429/1992 So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2007. p. 202.
25 Ibidem, p. 209.
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Registra-se controvrsia doutrinria sobre o conceito de leso ao errio previsto
no art. 10, caput. Uma corrente doutrinria afasta a interpretao literal da norma que se
refere a "leso ao errio que enseje perda patrimonial" para reclamar uma interpretao
teleolgico-sistemtica que insere o conjunto de prescries da prpria Lei n 8.429/91
e a dico dos artigos1, 5, 7, 8, 10, 16, 17, 2 e 21, I. Conclui que a "expresso
perda patrimonial, tambm constante do referido dispositivo, alcana qualquer leso
causada ao patrimnio pblico, concebido este em sua inteireza"
26
. Com tal
interpretao o conceito engloba "no apenas o Tesouro Nacional e os bens pblicos,
mas tambm o patrimnio ambiental, histrico, artstico, esttico, turstico, etc."
27
.
Outra corrente aponta que a diretriz constitucional tem endereo certo para os bens
jurdicos tutelados pelo art. 37, 4 quando menciona errio e a lei "fala em bens ou
haveres (art. 10, caput), bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades tuteladas (art. 10, I, II), tributo ou renda (art. 10, X), verba
pblica (art. 10, XI)".
28
A posio restringe o alcance de patrimnio pblico para situ-
lo apenas no plano do conceito de errio com dimenso econmico-financeira dos entes
pblicos protegidos.
O STJ possui jurisprudncia cristalizada com o entendimento de que o "ato de
improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei n 8.429/92 exige a comprovao
do dano ao errio"
29
. Requer-se, assim, a existncia de prejuzo patrimonial efetivo, o
que se confirma pela necessidade de ressarcimento integral do dano previsto no art. 12,
II para o caso do art. 10 e nas demais hipteses o ressarcimento integral do dano,
quando houver
30
. Em que pese a prevalncia jurisprudencial dessa posio, de se
registrar que esse entendimento afasta o denominado "dano presumido". Na defesa da
leso presumida pondera-se que "nos casos do art. 10 da Lei n 8.429/92, assim como do
art. 4 da lei n 4.717/65, h presuno de lesividade, competindo ao agente pblico a
prova da regular aplicao do dinheiro pblico em face da ausncia de formalidades no
empenho das verbas pblicas. Nesse sentido, conforme determinao do inciso I do art.
21 da LIA, no ser necessrio a demonstrao efetiva do prejuzo sofrido pelo errio,

26 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro:
Lumen Juris, 2011. p. 310/311.
27 SARMENTO, George. Improbidade Administrativa. Porto Alegre: Sntese, 2002. p. 92.
28 OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional.
Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 258.
29 REsp 1151884/SC, Rel. Min. Castro Meira.
30 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro:
Lumen Juris, 2011. p. 309.
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sendo este presumido"
31
. No STJ a orientao jurisprudencial de exigir-se o dano
efetivo
32
, tendo havido divergncia pela manuteno do dano presumido.
33

Refletindo questionamento j realizado no tocante necessidade de avaliao do
ato administrativo em que ocorrida a imputada improbidade para certificar de sua
efetiva ocorrncia, nas tipificaes do art. 10, e seus incisos, registram-se posies
doutrinrias a atestar que todas traduzem ilegalidade ou desvio de finalidade do ato
administrativo, implicando prejuzo ao patrimnio
34
e de que "no possvel afastar a
nota da ilegalidade dos atos praticados no exerccio da funo pblica, claramente
configurada em todos os tipos. No h aqui possibilidade de improbidade sem
cometimento de ilegalidade no exerccio da atividade funcional"
35
.
No elemento subjetivo a conduta para se enquadrar no art. 10 e seus incisos pode
ser dolosa ou culposa. Dentre as trs espcies de atos de improbidade administrativa
somente os que provoquem leso ao errio admitem a conduta culposa para autorizar a
sano. que o "despreparo para o cargo, o desleixo com a coisa pblica, a conivncia
com os desmandos de superiores hierrquicos ou a desdia na gesto dos recursos
estatais fazem com que o funcionrio, no exerccio de suas atribuies, provoque
prejuzos ao errio"
36
. A da culpa como elemento subjetivo para ato mprobo recebe
algumas contestaes. Uma primeira do prprio papel do legislador na concretizao do
comando constitucional para dizer-se que foi alm do que deveria com ofensa

31
JNIOR, Wallace Paiva Martins. Probidade Administrativa. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 252.
32
REsp 1038777/SP, Rel. Min. Luiz Fux. "O elemento subjetivo essencial caracterizao da
improbidade administrativa, sendo certo, ainda, que a tipificao da leso ao patrimnio pblico (art. 10,
caput, da Lei 8429/92) exige a prova de sua ocorrncia, merc da impossibilidade de condenao ao
ressarcimento ao errio de dano hipottico ou presumido".
33 Destaca-se passagem do voto da Min. Eliana Calmon no REsp n 621.415 - MG. "De referncia
primeira questo, importante frisar que no se exige, para a configurao do ato de improbidade, a
existncia de dano ou prejuzo material. Alis, desde a poca em que surgiu no direito brasileiro a ao
popular, tenta-se ligar a idia de prejuzo ou dano perda do errio, deixando margem o imenso
prejuzo que pode ser causado ao meio ambiente, s artes, moralidade ou at mesmo ao patrimnio
histrico e cultural da nao, nem sempre mensurvel em dinheiro. O equivocado raciocnio est hoje
inteiramente superado porque na ao civil pblica, acertadamente, a expresso ATOS LESIVOS,
constante do art. 1 da Lei 4.717/65, (ao popular), foi substituda pela expresso DANOS MORAIS E
PATRIMONIAIS, o que deixa clara a inteno poltico-legislativa de sancionar no somente os atos
danosos aos cofres pblicos, mas tambm as improbidades geradoras de danos imateriais, visto que tais
atos atingem a moralidade, requisito que hoje est explicitado na Constituio Federal como princpio da
administrao pblica. Assim, possvel haver leso presumida, na medida em que a moralidade passou a
ser, por princpio, dever do administrador e direito pblico subjetivo. Esse entendimento encontrava
respaldo em julgados desta Corte, mas hoje h consenso, diante da prevalncia de julgado recente na
Seo, quanto necessidade imperiosa de prova da leso. Sobre esse entendimento guardo reserva".
34
SARMENTO, George. Improbidade Administrativa. Porto Alegre: Sntese, 2002. p. 92.
35
OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo
Horizonte: Frum, 2009. p. 260.
36
SARMENTO, George. Improbidade Administrativa. Porto Alegre: Sntese, 2002. p. 92.
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proporcionalidade e razoabilidade pela incluso da culpa
37
e uma segunda para
afirmar-se que "no se pode conceber a ideia de que algum atue com desonestidade ou
de maneira corrupta, com desvio de carter, simplesmente por negligncia,
imprudncia ou impercia, que so modalidades culposas"
38
.

4. Atos que Atentam Contra os Princpios da Administrao
Os tipos que prescrevem ofensa aos princpios da administrao pblica esto
contidos no art. 11, da Lei n 8.429/92.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou
omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou
diverso daquele previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo
das atribuies e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de
terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida
poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria,
bem ou servio.
A norma do art. 11 caput prescreve um tipo aberto que engloba ao ou omisso
que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s
instituies. A lei usou da mesma tcnica legislativa adotada para os artigos 9 e 10,
fixando uma norma geral no caput com especificaes de condutas nos incisos,
mantendo uma relao de complementao entre elas, ou seja, "o tipo geral (art.11,
caput) tambm exerce a funo de tipo subsidirio, porque certa conduta funcional,
ilegal, desleal e parcial no tipificada nos incisos poder ser subsumida na norma

37
FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade Administrativa: comentrios Lei n 8.429/92 e legislao
complementar. 4 ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 82.
38
FIGUEIREDO, Isabela Giglio. Improbidade Administrativa - dolo e Culpa. So Paulo: Quartier Latin,
2010. p. 127.
P g i n a | 21

indicada
39
ou exerce a funo de norma de reserva, j que "ainda que a conduta no
tenha causado danos ao patrimnio pblico ou acarretado o enriquecimento ilcito do
agente, ser possvel a configurao da improbidade sempre que restar demonstrada a
inobservncia dos princpios regentes da atividade estatal"
40
. Conjuga-se o dever de
observncia dos agentes pblicos quanto aos princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade expostos no art. 4 com os deveres que expressam o princpio
da moralidade de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies do
art. 11.
A posio mais corrente a de que a norma do art. 11 alcana os princpios da
administrao de modo amplo e no apenas aqueles literalmente citados nos artigos 37,
da Constituio Federal e 4 da Lei n 8.429/92. Declara-se que "o enunciado do art. 11
alude aos princpios administrativos como um todo, no apenas aqueles gravados no
art. 37, caput, da Constituio Federal
41
ou que a enumerao legal dos princpios
mera exemplificao, j que revelam de forma ampliada a preocupao com a violao
ao princpio da moralidade
42
. Nessa viso, destaca-se que a improbidade fica associada
violao do princpio da juridicidade
43
.
Como concretizao do princpio da moralidade defende-se que os valores
morais devem ser extrados das pautas de conduta previstas no sistema jurdico, no se
aceitando a posio de que as regras morais j juridicizadas estejam fora desse
sistema
44
. Em posio similar, com relevantes complementos, assevera-se que o
controle de legalidade em sentido estrito e da moralidade efetiva-se no mundo jurdico,
vale dizer, controlar "a moralidade significa verificar a adequao dos atos
administrativos ao conjunto de princpios explcitos e implcitos presentes na
Constituio e na legislao infraconstitucional, notadamente a simetria com o dever de
boa administrao e com a efetividade do bem comum"
45
.
As condutas especiais dos incisos do art. 11 reproduzem especializao do
princpio da legalidade (I, II, III, IV, V, VI); tambm do princpio da eficincia (I, II) e

39
OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo
Horizonte: Frum, 2009. p. 266.
40
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro:
Lumen Juris, 2011. p. 318.
41
JNIOR, Waldo Fazzio. Improbidade Administrativa. So Paulo: Atlas, 2012. p. 300.
42
JNIOR, Wallace Paiva Martins. Probidade Administrativa. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 283.
43
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro:
Lumen Juris, 2011. p. 318.
44
FIGUEIREDO, Marcelo. O controle da Moralidade na Constituio. 1 ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
p. 100.
45
SARMENTO, George. Improbidade Administrativa. Porto Alegre: Sntese, 2002. p. 117.
P g i n a | 22

da publicidade (IV) e ainda da moralidade dependendo do caso em apreciao
46
. A
conduta para se enquadrar nos referenciados atos de improbidade no precisa causar
dano ao errio
47
. As condutas do art. 11 e seus incisos exigem a conscincia da ilicitude,
o dolo, que na interpretao do STJ o dolo genrico ou sem fim especfico.
48

A abertura expressa no tipo geral e nos incisos do art. 11 da Lei n 8.429/92 e a
desnecessidade para sua incidncia de enriquecimento ilcito ou dano ao errio, abre
amplo espectro para a sano por improbidade e traz tona a delicada questo da
equiparao da ilegalidade improbidade
49
. O STJ tem expressado a interpretao de
que a "Lei n 8.429/92 visa a resguardar os princpios da administrao pblica sob o
prisma do combate corrupo, da imoralidade qualificada e da grave desonestidade
funcional, no se coadunando com a punio de meras irregularidades administrativas
ou transgresses disciplinares, as quais possuem foro disciplinar adequado para
processo e julgamento"
50
.
Para a caracterizao das condutas tpicas que representam ofensa aos princpios
necessrio o exame do ato administrativo onde se deve identificar a ofensa
legalidade ou juridicidade para integrao da norma sancionatria (art. 11, I, II, III, IV,
V, VI, VII). No merece recepo a crtica de que a postura do legislador tem que ser
analtica e precisa na definio dos tipos e nem a que afasta a adoo da norma em
branco
51
. O legislador utilizou-se de tcnica legislativa em que a indeterminao da

46
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro:
Lumen Juris, 2011. p. 318.
47
"...evidencia no ser o dano aos cofres pblicos elemento essencial das condutas mprobas descritas nos
incisos dos arts. 9 e 11 da Lei 9.429/92". REsp 604151/RS, Rel. Ministro Jos Delgado, Rel. p/ Acrdo
Ministro Teori Albino Zavascki.
48
" ...o elemento subjetivo, necessrio configurao de improbidade administrativa censurada nos
termos do art. 11 da Lei 8.429/1992, o dolo genrico de realizar conduta que atente contra os princpios
da Administrao Pblica, no se exigindo a presena de dolo especfico". REsp 951389/SC, Rel.
Ministro Herman Benjamin.
49
Deveras, novamente a lei peca por excesso ao equiparar o ato ilegal ao ato de improbidade; ou por
outra, o legislador, invertendo a dico constitucional, acaba por dizer que ato de improbidade pode ser
decodificado como toda e qualquer conduta atentatria legalidade, lealdade, imparcialidade etc. Como
se fosse possvel, de uma penada, equiparar coisas, valores e conceitos distintos. O resultado o arbtrio.
Em sntese, no pode o legislador dizer que tudo improbidade. FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade
Administrativa: comentrios Lei n 8.429/92 e legislao complementar. 4 ed. So Paulo: Malheiros,
2000. p. 104.
50
AgRg no REsp 1245622/RS, Rel. Min. Humberto Martins.
51
"No aceitamos a possibilidade jurdica de o legislador contemplar como 'atos de improbidade'
condutas que no estejam textualmente contempladas na lei. dizer, faz-se necessria a descrio
analtica da conduta tida 'por ato de improbidade'. Inaceitvel, a nosso juzo, a descrio de alguns 'tipos'
e em seguida a remisso a outros 'similares'. Do mesmo modo, tambm no aceitamos a teoria das assim
chamadas 'normas penais em branco' - onde os elementos componentes do tipo penal (ou administrativo)
no vm, todos eles, descritos no texto normativo, mas complementam-se mediante a remisso a outras
normas legais. No aceitamos que tais normas (suplementares) possam ser veiculadas, integradas, por
norma de nvel infralegal (decreto, portaria, ou ato administrativo de qualquer espcie);...".
P g i n a | 23

norma geral est em sintonia com a indeterminao da regra constitucional
sancionatria cuja "comprovao da ilegalidade da conduta assegura a
determinabilidade do tipo"
52
. Isso fica bem demonstrado na conduta prevista no art. 11,
inciso I, da Lei n 8.429/92, que possui a seguinte redao: "praticar ato visando fim
proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia".
A indeterminao que contm o texto normativo passa por um mecanismo de
"determinao" pela necessria anlise do ato administrativo. No julgamento de uma
ao civil por improbidade administrativa, o juiz ou tribunal ter que examinar o ato
administrativo efetuado e sua adequao com a lei regente da matria que pode ser a lei
de licitaes, uma lei tributria, ou de outra modalidade, e ainda verificar a
compatibilidade com os pressupostos de validade do ato. O recurso integrao
imprescindvel, j que o tipo legal do art. 11, I, por si s, no oferece elementos para a
identificao da improbidade.

5. Controle Judicial do Ato de Improbidade
Apresentado um panorama parcial dos atos de improbidade administrativa e
observados os objetivos do Grupo de Trabalho da ENFAM
53
que tem a finalidade de
elaborar uma contribuio para o cumprimento de metas institudas pelo CNJ, dentre
elas a Meta 18 que impe julgar at 31/12/2013 as aes de improbidade distribudas
at 31/12/2011, sugere-se um roteiro de anlise para auxiliar a metodologia das
decises
54
.
O roteiro comea com a adoo da distino entre improbidade formal e
improbidade material,
55
o que equivale, guardadas as propores, tipicidade formal e
tipicidade material do Direito Penal. Destaca-se na composio da improbidade formal:
a) A adequao da situao de fato previso legal de violao aos princpios da

FIGUEIREDO, Marcelo. O controle da Moralidade na Constituio. 1 ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p.
61/62.
52
OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo
Horizonte: Frum, 2009. p. 263.
53
Portaria Enfam n 02, de 04 de fevereiro de 2013: Institui Grupo de Trabalho para desenvolver curso de
aperfeioamento para magistrados na modalidade de ensino a distncia em temas atinentes improbidade
administrativa.
54
O roteiro uma primeira verso na tentativa de auxiliar na sistematizao dos julgamentos das aes de
improbidade extradas de experincia em julgamentos e inspirao tambm em modelo contido em
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro: Lumen
Juris, 2011. p. 347/352. Os debates do curso e o enfrentamento de aes em concreto far com que seja
aperfeioado.
55
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro:
Lumen Juris, 2011. p. 350/351.
P g i n a | 24

administrao (art. 11). Nessa tarefa cabe utilizar o recurso integrao das leis
regentes do contedo da matria e dos pressupostos de validade do ato administrativo
(art. 2 da Lei n 4.717/65 - lei da ao popular), j que a maioria dos tipos da lei de
improbidade remete para uma avaliao da ilegalidade do ato. Mesmo para aqueles que
permitem uma subsuno direta (art. 9, IV e V) a conduta tambm deve ser avaliada no
cotejo com os princpios da administrao, pois, antes de implicarem enriquecimento
ilcito a conduta ofensiva a princpios da administrao. b) Constatada a ilegalidade ou
injuridicidade e classificada a conduta como ofensiva a princpio da administrao
deve-se avaliar se houve dano ao errio ou enriquecimento ilcito que motive eventual
mudana de classificao jurdica da conduta para o art. 9 ou art. 10. Cumpridas estas
etapas tem-se o que se denomina improbidade formal.
Na aferio da improbidade material tem-se por norte: a) Anlise da conduta
sob a tica da ofensa relevante aos bens jurdicos tutelados nos artigos 9, 10 e 11, em
concretizao ao art. 37, da Constituio Federal. Prima-se aqui pela aferio do
desvalor da ao e do desvalor do resultado no caso concreto para identificar-se a
relevncia material da agresso perpetrada pela conduta ilcita, de modo a incorporar ao
ato de interpretao a constatao de que o elemento axiolgico nela exibido est
presente no caso e que autoriza a tipificao material
56
. b) Na apreciao do caso
concreto, como critrios para excluir a improbidade material, compete comprovar "a
reduzida capacidade da ao em produzir ofensa ao bem jurdico tutelado tal qual
postulada no tipo sancionatrio incidente na espcie, a diminuta reprovabilidade da
forma de atuao engendrada pelo responsvel, a inexpressiva leso jurdica perpetrada
pela infrao tico-jurdica"
57
. O prximo estgio a aferio do elemento subjetivo
para averiguar-se se houve dolo ou culpa na conduta. O dolo exigido para os tipos dos
artigos 9, 10 e 11, e a culpa apenas para o art. 10. Cumpridas todas as etapas tem-se a
caracterizao do ato de improbidade.





56
OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo
Horizonte: Frum, 2009. p. 280.
57
Ibidem, p. 283.
P g i n a | 25

UNIDADE III Sanes, Prescrio e Decadncia.

1. Introduo

A sano jurdica a consequncia que deve recair sobre um sujeito que
descumpre um mandamento contido numa norma jurdica que, no caso, protege a
probidade administrativa.
O art. 37, 4, da Constituio Federal prev as seguintes hipteses de sanes:
a) perda da funo pblica; b) suspenso dos direitos polticos; c) ressarcimento ao
errio; e, d) indisponibilidade de bens. Esta ltima, apesar de prevista como sano
jurdica ao lado das demais citadas, na verdade, possui natureza diversa de uma sano
jurdica, qualificando-se como sendo uma medida acautelatria a ser decretada nos
termos do art. 7, da LIA.
A Lei de Improbidade Administrativa a despeito de possuir natureza civil
58
,
consolida o regime jurdico repressivo em defesa da probidade administrativa e adiciona
s sanes constitucionais, as seguintes: a) perda de bens ou valores acrescidos
ilicitamente; b) multa civil; c) proibio de contratar com o Poder Pblico; e, d)
proibio de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios.
A veiculao dessas sanes por intermdio de norma jurdica
infraconstitucional no retira sua juridicidade por se ajustar a uma interpretao
conforme a Constituio Federal. Porm, ela deve traduzir a vontade popular,
observando-se o devido processo legal legislativo desenvolvido perante o Poder
Legislativo
59
.
Alm da diversidade de sanes jurdicas vimos que elas possuem natureza
heterognica, por exemplo, poltica, administrativa, ressarcitria, entre outras.
Quanto s instncias jurdicas penal, administrativa, civil e de improbidade
administrativa --, h uma relativa independncia entre elas, revelando-se certa
autonomia. Um exemplo que pode ser invocado o da cobrana de multa pelo TCU e a
sano decorrente da ao de improbidade.

58
ADI n. 2.797-DF, Min. Cezar Peluso.
59
Eurico Ferraresi, Improbidade Administrativa, So Paulo: Editora Mtodo, 2011, pg. 141.
P g i n a | 26

A condenao criminal repercute na ao de improbidade, mas a absolvio no
crime s favorece o ru de improbidade se o juiz declarar a inexistncia do fato ou a
excluso da autoria
60
.
Registramos, ainda, sobre esse tema das instncias, que h o art. 935 do Cdigo
Civil que impede o questionamento na via civil sobre a existncia do fato, ou sobre
quem seja o autor, quando esse j se achar decidido no juzo criminal.

2. As sanes em Espcie (art. 37, 4 e 5, CF e art. 12 da LIA)

A perda da funo pblica deve recair sobre aqueles sujeitos que assumem o
encargo de cumprir um conjunto de atribuies pblicas estabelecidas em lei, visando
satisfazer o interesse pblico primrio da coletividade. Remetemos o leitor para a
Unidade I, item 2, que trata dos agentes pblicos. O objetivo desta sano a extino
do vnculo jurdico entre o agente pblico e o Poder Pblico. Abrange aqueles
ocupantes de cargos efetivos, vitalcios, em comisso, os empregados pblicos e os que
detm mandato administrativo.
Destacamos entre os agentes pblicos os agentes polticos que possuem vnculo
jurdico com o Poder Pblico de natureza poltica. Essa relao jurdica faz com que
surja a posio de que alguns destes agentes polticos no se submeteriam a LIA, pois, a
Constituio Federal, prev procedimento prprio, por exemplo, o processo de
impeachment e o processo jurdico previsto na Lei dos Crimes de Responsabilidade;
enquadram-se nesta situao o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente, os
Senadores e Deputados Federais, Estaduais e Distritais (v. item 4 do Cap. IV).
Sobre a extenso dos efeitos dessa sano jurdica, h as seguintes situaes, por
exemplo: a) acmulo de cargos pblicos: Quando restar reconhecida a prtica da
improbidade com conduta funcional vinculada s funes pblicas exercidas pelo
agente pblico, passveis de acumulao constitucional (art. 37, XVI e XVIII, CF),
haver igualmente perda de ambas
61
; e, b) no caso do agente pblico estar
aposentado: o efeito da sentena ex nunc e s passa a incidir os efeitos com seu
trnsito em julgado o que torna, em tese, incabvel, a cassao de sua aposentadoria
62
.

60
Carvalho Filho, Jos dos Santos. Improbidade Administrativa, prescrio e outros prazos extintivos.
So Paulo: Editora Atlas, 2012, pg.103.
61
Oliveira, Jos Roberto Pimenta, ob.cit. pg. 29.
62
STJ, Resp 1.186/123-SP, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 2.12.2010.
P g i n a | 27

A sano de ressarcimento ao errio tem natureza reparatria e no pode ser
considerada como sendo uma sano propriamente dita. Por isso, permite a aplicao
cumulativa com uma sano jurdica prevista no art. 12 da LIA. Nesse caso, os bens so
penhorveis por conta da Lei 8009/90, art. 3, inciso VI.
Por exemplo, o agente condenado por improbidade administrativa com base no
artigo 10 (dano ao errio) deve, obrigatoriamente, ressarcir os cofres pblicos
exatamente na extenso do prejuzo causado e, concomitantemente, deve sofrer alguma
das sanes previstas no artigo 12.
Quanto multa civil, devido sua natureza de pena, deve ser revertida em favor
da pessoa jurdica prejudicada e no ao fundo previsto no art. 13 da Lei n 7.347/85.
Visa sancionar o agente mprobo. Por ser de ndole punitiva impede a solidariedade e se
limita pessoa do condenado. Por fora do art. 20 da LIA, inexigvel o trnsito em
julgado, aplicando-se as regras do processo civil para a execuo provisria do julgado.
O E.STJ firmou o seguinte entendimento: As duas Turmas especializadas em
direito pblico j consolidaram a tese de que, uma vez caracterizado o prejuzo ao
errio, o ressarcimento obrigatrio e no pode ser considerado propriamente uma
sano, mas conseqncia imediata e necessria do ato combatido.
No julgamento do REsp 622.234, o Ministro Mauro Campbell Marques explicou
que, nos casos de improbidade administrativa, existem duas consequncias de cunho
pecunirio, que so a multa civil e o ressarcimento: A primeira vai cumprir o papel de
verdadeiramente sancionar o agente mprobo, enquanto o segundo vai cumprir a misso
de caucionar o rombo consumado em desfavor do errio, esclareceu Marques (texto
extrado do prprio stio do E. STJ, em 2 de janeiro de 2013).
A sano de contratar com o Poder Pblico pode ser restringida, consoante o
caso, localidade em que ocorreu o ato de improbidade administrativa. Assim, STJ, 1
Turma, Resp 1.003.179/RO, Min. Teori Albino Zavascki, j. un. 5.8.2008, DJe
18.8.2008
63
. H, todavia, outro entendimento, mais extensivo, que confere expresso
Poder Pblico tanto a administrao direta como indireta, e de qualquer dos Poderes da
Unio, Estados, Distrito Federal e dos Municpios (art. 37, caput, CF).
Essa sano atinge a pessoa fsica ou jurdica e tem como objetivo impedir
qualquer relao bilateral com o Poder Pblico (convnios, contratos administrativos,
emprstimos, entre outros). Se em vigor um contrato administrativo onde uma pessoa

63
Bueno, Cssio Scarpinella. Curso Sistematizado de Processo Civil, 2 tomo, III, 3 ed. rev. e at., So
Paulo: Editora Saraiva, 2013, pg. 162.
P g i n a | 28

jurdica foi considerada mproba deve haver a abertura de um processo administrativo
que no final culmine na prpria extino unilateral do mencionado contrato. Se se
estiver na fase licitatria, o proponente mprobo deve ser inabilitado. Essa a
inteligncia dos artigos 32, par. 2, 78, I, e 79, I, todos da Lei n. 8666/93.
A sano de perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio do
sujeito visa reestabelecer uma situao anterior; de ndole real e admite a
solidariedade. Aplica-se o art. 1796 do Cdigo Civil e, por conta do art. 20 da LIA
inexigvel o trnsito em julgado para a execuo do julgado. Devem ser aqui utilizadas
as regras prprias do processo civil. Tambm por fora do art. 3, inciso VI, da Lei
8009/90 no h falar em impenhorabilidade de bens.
A sano de proibio de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios
visa impedir que o agente mprobo que agiu com desonestidade para com o Poder
Pblico venha se valer de benefcios que a legislao em vigor prev. Assim, temos os
casos da moratria, do parcelamento de dbitos tributrios, da iseno tributria, da
anistia, entre outros.
Finalmente, a indisponibilidade dos bens possui natureza acautelatria e est
disciplinada pelo Art. 7, da LIA; no se trata verdadeiramente de uma sano jurdica,
devido, pois, ao seu contedo e regime jurdico.
Sobre o tema das sanes jurdicas da improbidade administrativa, destacamos o
ilustrativo quadro sintico, extrado do livro de Celso Spitzcovsky
64
, que diz respeito
suspenso de direitos polticos, multa e proibio de contratao e percepo de
benefcios:
Suspenso de Direitos
Polticos
Multa Proibio de
contratao e
percepo de
benefcios

Art. 9.

Art. 10

Art. 11
8 a 10 anos

5 a 8 anos

3 a 5 anos
At 3 vezes o valor do
acrscimo patrimonial
At 2 vezes o valor do
dano
At 100 vezes o valor
da remunerao do
agente
Por 10 anos

Por 5 anos

Por 3 anos.

64
Celso Spitzcovsky, Improbidade Administrativa, So Paulo: Editora Mtodo, 2009, pg. 220.
P g i n a | 29

3. O Critrio de Aplicao das Sanes

Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade fazem parte de qualquer
estrutura bsica de um sistema jurdico punitivo porque eles que tornam possvel a
individualizao da sano aplicada; so os responsveis pela adequao entre os meios
e fins, pelo ajuste entre a sano da improbidade administrativa e as circunstncias de
cada ilcito configurado.
Por conta disso, a aplicao das penas [...] por improbidade administrativa esto
definidas no art. 12 da LIA: ressarcimento aos cofres pblicos (se houver), perda da
funo pblica, suspenso dos direitos polticos, pagamento de multa civil e proibio
de contratar com o poder pblico ou receber benefcios e incentivos fiscais ou
creditcios. De acordo com a jurisprudncia do STJ, essas penas no so
necessariamente aplicadas de forma cumulativa. Cabe ao magistrado dosar as sanes
de acordo com a natureza, gravidade e conseqncias do ato mprobo. indispensvel,
sob pena de nulidade, a indicao das razes para a aplicao de cada uma delas,
levando em considerao os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade
65
.
Nesse contexto, v-se que o ru necessariamente no ter que sofrer a aplicao
de todas as sanes, mas to-somente aquelas proporcionais e razoveis ao caso
concreto. Por conta disso, os Tribunais de forma legtima e jurdica, devem rever as
penas aplicadas em primeiro grau ajustando-as com razoabilidade e proporcionalidade
ao caso concreto.
Ainda, no h falar em aplicao de sano pela prtica de um ato de
improbidade administrativa em outra via, salvo a judicial; nesta via ressaltamos que, por
conta do princpio da segurana jurdica, no caso de j ter operado a prescrio, no
poder o ru sofrer qualquer condenao ou aplicao de sano de improbidade
administrativa.
Finalmente, destacamos que na aplicao das sanes tambm irrelavante o
modo seqencial das penas dispostas no mencionado art. 12 da LIA. Deve haver,
naturalmente, a devida motivao na sentena da sano ou sanes fixadas!




65
REsp 658.389, Rel. Min. Eliana Calmon.

P g i n a | 30

4. Prescrio e Decadncia

Faz parte da ideologia plasmada no nosso direito em vigor o combate
improbidade administrativa por vulnerar o prprio Estado de Direito Brasileiro.
Todavia, por conta do princpio da segurana jurdica, no possvel descartar a
prescrio, salvo nos casos em que o Constituinte entendeu por bem estabelecer a
estratgia da imprescritibilidade, conforme ocorre no art. 37, 5, CF. Sobre este
assunto, alis, registre-se o entendimento predominante do grupo de estudos
responsvel por este trabalho, no sentido de que a ao de ressarcimento do dano
decorrente de improbidade imprescritvel, nos termos da parte final do dispositivo
constitucional acima exposto.
O contedo jurdico da prescrio quanto ao tema da improbidade administrativa
diz respeito pretenso punitiva estatal e no propriamente extino da ao. Nesse
mesmo entendimento Jos Carvalho dos Santos Filho
66
, para quem a pretenso nasce
com a violao do direito, sendo a ao a conduta positiva para fazer valer a pretenso
que formalmente se desenvolve com a propositura de uma ao judicial.
Nesse contexto, a LIA, no art. 23 (com redao equivocada), estabelece em dois
incisos as hipteses de prescrio, sendo que o inciso I se caracteriza pela
transitoriedade, enquanto que o inciso II, pela definitividade:
I - at cinco anos aps o trmino do exerccio de
mandato, de cargo em comisso ou de funo de
confiana;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei
especfica para faltas disciplinares punveis com
demisso a bem do servio pblico, nos casos de
exerccio de cargo efetivo ou emprego.
O prazo que se aplica ao agente poltico extensivo aos particulares vinculados
ao ato improbo e que por ele podero responder ao lado do agente pblico. E tambm
no caso de o co-ru ser um particular, a ao de ressarcimento de danos imprescritvel.
O termo inicial da contagem do prazo prescricional corresponde ao momento no
qual o legitimado ativo para a propositura da ao toma conhecimento inequvoco do
ato improbo, conforme j reconheceu o Superior Tribunal de Justia.
67


66
Ob.cit., pg. 109.
67
EDRESP 200602324520 - 999324, DJE de17/12/2010.
P g i n a | 31

O termo inicial do prazo prescricional da ao de improbidade administrativa, no
caso de reeleio de prefeito, o trmino do segundo mandato.
68

Na hiptese em que o agente se mantm em cargo comissionado por perodos
sucessivos, o termo a quo da prescrio relativa a ato de improbidade administrativa o
momento do trmino do ltimo exerccio, quando da extino do vnculo com a
Administrao.
69

A prescrio interrompida pela notificao vlida do requerido para apresentar
a sua manifestao preliminar (art. 17, 7, da LIA), observando-se, no que couber, o
artigo 219 do CPC e o artigo 202 do Cdigo Civil. Caso no seja realizada a notificao
prvia, a citao que ter fora interruptiva da prescrio. Ademais, nos termos da
Smula 106 do STJ: Proposta ao no prazo fixado para o seu exerccio, a demora na
citao, por motivos inerentes ao mecanismo da justia, no justifica o acolhimento da
argio de prescrio ou decadncia".
Havendo pedidos cumulativos, o reconhecimento da prescrio em relao ao
pedido condenatrio no obsta o prosseguimento da ao quanto ao pedido
ressarcitrio.
70


68
RESP 200901596121 1153079 DJE de 29/04/2010.
69
REsp 1179085/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/03/2010,
DJe 08/04/2010.
70
PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. ATO DE IMPROBIDADE. AO PRESCRITA
QUANTO AOS PEDIDOS CONDENATRIOS (ART. 23, II, DA LEI N. 8.429/92).
PROSSEGUIMENTO DA DEMANDA QUANTO AO PLEITO RESSARCITRIO.
IMPRESCRITIBILIDADE. 1. O ressarcimento do dano ao errio, posto imprescritvel, deve ser tutelado
quando veiculada referida pretenso na inicial da demanda, nos prprios autos da ao de improbidade
administrativa ainda que considerado prescrito o pedido relativo s demais sanes previstas na Lei de
Improbidade. 2. O Ministrio Pblico ostenta legitimidade ad causam para a propositura de ao civil
pblica objetivando o ressarcimento de danos ao errio, decorrentes de atos de improbidade, ainda que
praticados antes da vigncia da Constituio Federal de 1988, em razo das disposies encartadas na Lei
7.347/85. Precedentes do STJ: REsp 839650/MG, SEGUNDA TURMA, DJe 27/11/2008; REsp
226.912/MG, SEXTA TURMA, DJ 12/05/2003; REsp 886.524/SP, SEGUNDA TURMA, DJ
13/11/2007; REsp 151811/MG, SEGUNDA TURMA, DJ 12/02/2001. 3. A aplicao das sanes
previstas no art. 12 e incisos da Lei 8.429/92 se submetem ao prazo prescricional de 05 (cinco) anos,
exceto a reparao do dano ao errio, em razo da imprescritibilidade da pretenso ressarcitria (art. 37,
5, da Constituio Federal de 1988). Precedentes do STJ: AgRg no REsp 1038103/SP, SEGUNDA
TURMA, DJ de 04/05/2009; REsp 1067561/AM, SEGUNDA TURMA, DJ de 27/02/2009; REsp
801846/AM, PRIMEIRA TURMA, DJ de 12/02/2009; REsp 902.166/SP, SEGUNDA TURMA, DJ de
04/05/2009; e REsp 1107833/SP, SEGUNDA TURMA, DJ de 18/09/2009. 4. Consectariamente, uma vez
autorizada a cumulao de pedidos condenatrio e ressarcitrio em sede de ao por improbidade
administrativa, a rejeio de um dos pedidos, in casu, o condenatrio, porquanto considerada prescrita a
demanda (art. 23, I, da Lei n 8.429/92), no obsta o prosseguimento da demanda quanto ao pedido
ressarcitrio em razo de sua imprescritibilidade. 5. Recurso especial do Ministrio Pblico Federal
provido para determinar o prosseguimento da ao civil pblica por ato de improbidade no que se refere
ao pleito de ressarcimento de danos ao errio, posto imprescritvel. (REsp 1089492/RO, , julgado em
04/11/2010).
P g i n a | 32

Pelo fato de a regra vertida no art. 17, 7, da Lei n 8.429/92 dirigir-se aos
magistrados, a eventual nulidade de ato citatrio por ausncia de notificao prvia no
enseja a consumao da prescrio se as citaes realizadas e consideradas nulas
realizaram-se em tempo hbil.
71

O prazo prescricional deve ser contado individualmente, de acordo com as
condies de cada ru, haja vista o disposto no comando legal e a prpria natureza
subjetiva da pretenso sancionatria e do instituto em tela.
72

Exercendo o agente pblico, cumulativamente, cargo efetivo e cargo
comissionado, ao tempo do ato reputado mprobo, h de prevalecer o primeiro (cargo
efetivo), para fins de contagem prescricional, pelo simples fato de o vnculo entre
agente e Administrao pblica no cessar com a exonerao do cargo em comisso.
73

Tratando-se de infrao administrativa que tambm caracteriza ilcito penal, o
prazo de prescrio para a ao de improbidade o da lei penal, dispondo o art. 109, do
Cdigo Penal, que a prescrio, antes de transitar em julgado a sentena final, regula-se
pelo mximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime. E a tutela da probidade
impossibilita adotar o prazo de prescrio da pena in concreto.
Nos demais casos, aplica-se o previsto no Estatuto que rege a relao jurdica
entre o sujeito e o Ente Pblico.
Por se tratar de matria de ordem pblica, a prescrio deve ser decretada de
ofcio pelo juiz sem a necessidade de ser postulada pela parte ou interessado. Pelo
mesmo fundamento incabvel a renncia da prescrio e a alterabilidade de prazos.
A decadncia assume o contedo jurdico de ser uma condio de
procedibilidade, para o exerccio de uma faculdade de agir.
Como somente as aes condenatrias admitem pretenso, no h falar em
decadncia quando se trata de pretenso punitiva como o caso da improbidade
administrativa
74
.
A ttulo de concluso, no poderamos deixar de mencionar que a Resoluo n.
44 do CNJ, na redao da Resoluo n. 172/2013 do mesmo rgo, que regulamenta o
Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa assegura a

71
AGRESP - AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL 200600037700 810789, DJE
de29/04/2010.
72
REsp 1088247/PR, julgado em 19/03/2009.
73
REsp 200801124618 1060529, DJE de 18/09/2009.
74
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Improbidade Administrativa, prescrio e outros prazos
extintivos. So Paulo: Editora Atlas, 2012. p. 120 e 121.
P g i n a | 33

efetividade do regime punitivo da improbidade assim como a Meta Nacional n. 18 para
o Judicirio Brasileiro alcanar em 2013.
Tais medidas so instrumentais das normas que tratam da proteo da probidade
administrativa; a soma e entrelaamento de todas elas revelam a existncia de uma nova
expresso de valor cvico que repercute na noo jurdica de cidadania; e a cidadania,
por sua vez, constitui um dos fundamentos essenciais do nosso Estado Democrtico e
Social de Direito Brasileiro.

UNIDADE IV: Procedimento Administrativo e Processo Judicial

1. Inqurito Civil
Destaca-se, primeiramente, que a prvia instaurao de inqurito civil (art. 8 e
9 da Lei n 7.347/1985) ou de outro procedimento investigativo sobre a prtica de ato
de improbidade no imprescindvel para o ajuizamento da ao judicial de
improbidade administrativa. A ao pode ser proposta sem que haja inqurito civil ou
outro procedimento prvio, e por isso eventuais vcios verificados em averiguaes
preliminares, sindicncias, processos administrativos disciplinares (que devem observar
os princpios do contraditrio e da ampla defesa art. 5, LIV e LV da CF) e inquritos
civis so insuficientes para gerar a nulidade do processo judicial no qual as respectivas
peas foram encartadas
75
. As provas lcitas autnomas juntadas ao processo judicial ou
nele produzidas no so contaminadas por vcios verificados em procedimentos prvios.

2. Legitimidade ativa
O artigo 17 da Lei n 8.429/1992 dita que tanto o Ministrio Pblico, quanto a
pessoa jurdica interessada (pessoa lesada que contava com verba pblica, subsdios ou
benefcios fiscais para o exerccio de sua atividade), pode promover a ao de
improbidade administrativa.
No caso de a demanda ser ajuizada pela pessoa jurdica interessada, o Ministrio
Pblico intervm como fiscal da lei. E se proposta pelo Ministrio Pblico, a pessoa
jurdica lesada deve ser citada, com a advertncia de que ao invs de contestar o pedido

75
... O inqurito civil, como pea informativa, tem por fim embasar a propositura da ao, que
independe da prvia instaurao do procedimento administrativo. Eventual irregularidade praticada na
fase pr-processual no capaz de inquinar de nulidade a ao civil pblica, assim como ocorre na esfera
penal, se observadas as garantias do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditrio (REsp
1119568 / PR, j. 02/09/2010).
P g i n a | 34

poder abster-se de faz-lo ou mesmo atuar ao lado do autor, na forma do artigo 17,
3, da Lei n 8.429/1992, c.c. o artigo 6, 3, da Lei n 4.717/1965.
No se trata, contudo, de litisconsrcio necessrio, razo pela qual a ausncia de
citao da pessoa jurdica lesada insuficiente para gerar qualquer nulidade
76
.

3. Causa de Pedir e Pedido
Os atos de improbidade administrativa que integram a causa de pedir da
respectiva ao judicial esto tipificados nos artigos 9, 10 e 11 da Lei n 8.429/1992
77
.
H que se observar, contudo, que a causa de pedir na ao de improbidade firma-se na
descrio dos fatos (base da defesa do ru) e no na sua qualificao jurdica, de forma
que eventual capitulao legal equivocada pelo autor no implica necessariamente na
rejeio da petio inicial ou na improcedncia da ao, sendo certo que a
desclassificao jurdica de um tipo para outro na sentena no gera nulidade nem
afronta o princpio da congruncia
78
.
Conforme lio de Rogrio Pacheco Alves e Emerson Garcia
79
, Em razo da
prpria natureza da conduta perquirida, no haveria que se falar, inclusive, em
adstrio do rgo jurisdicional a uma possvel delimitao do pedido, quer
qualitativa, quer quantitativa, pois, tratando-se de direito eminentemente indisponvel,
no compete ao autor da demanda restringir as consequncias dos atos de
improbidade, restando-lhe, unicamente, deduzir a pretenso de que sejam aplicadas as
sanes condizentes com a causa de pedir que declinara na inicial.
Destaque-se que embora os atos descritos no artigo 10 da Lei 8.429/1992
possam tipificar improbidade administrativa ainda que o agente tenha agido de forma
culposa (os tipos previstos nos artigos 9 e 11 somente caracterizam improbidade
administrativa se presente o dolo), a Lei de Improbidade Administrativa no se destina a
punir o agente pblico inbil ou incompetente, mas sim o desonesto. H que se
demonstrar, portanto, que o agente tinha conscincia de que seu ato era potencialmente
lesivo ao errio pblico.

76
... Na ao civil pblica por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministrio Pblico, o
Municpio interessado litisconsorte facultativo e no necessrio, consoante se depreende da leitura
conjunta do 3 do artigo 17 da Lei n. 8.429/92 e do 3 do artigo 6 da Lei n. 4.717/65 ( REsp
593264, j. de 21/06/2005).
77
V. itens 2, 3 e 4 da Unidade II.
78
Nesse sentido o REsp n. 817557, j. de 10/02/2010.
79
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa, 4
a
edio, 2008, Rio de
Janeiro, Ed. Lumem Juris.
P g i n a | 35

Observa-se, contudo, que a petio inicial pode ser instruda to somente com
documentos ou justificao que contenham indcios suficientes da prtica do ato de
improbidade (ou razes fundadas da impossibilidade da apresentao de tais elementos),
j que o processo dotado de ampla fase instrutria e assim no se pode exigir prova
suficiente para uma condenao desde o seu nascimento.
Os pedidos relativos a cada uma das espcies de improbidade esto descritos no
art. 12 da Lei n 8.429/1992, cabendo ainda a postulao de reparao de danos morais
80

e pedidos cumulativos
81
, inclusive aqueles que so antecedentes lgicos ou
consequncia natural do reconhecimento da improbidade, a exemplo da desconstituio
de um contrato decorrente de conduta afrontosa aos princpios da administrao pblica.




80
... 3. No h vedao legal ao entendimento de que cabem danos morais em aes que discutam
improbidade administrativa seja pela frustrao trazida pelo ato mprobo na comunidade, seja pelo
desprestgio efetivo causado entidade pblica que dificulte a ao estatal. 4. A aferio de tal dano deve
ser feita no caso concreto com base em anlise detida das provas dos autos que comprovem efetivo dano
coletividade, os quais ultrapassam a mera insatisfao com a atividade administrativa (REsp 960.926, j.
de 18/03/2008).
81
... 1... Mostra-se lcita, tambm, a cumulao de pedidos de natureza condenatria, declaratria e
constitutiva pelo Parquet por meio dessa ao ( REsp 507.142, j. de 15/12/2005).
Hiptese Pena
perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio
ressarcimento integral do dano
quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos
pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez
anos
ressarcimento integral do dano
perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia
perda da funo pblica
suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos
pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano
ressarcimento integral do dano, se houver
perda da funo pblica
suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos
pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs
anos
art. 11. Constitui ato de
improbidade administrativa que
atenta contra os princpios da
administrao pblica qualquer
ao ou omisso que viole os
deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e
lealdade s instituies.
art. 9. Constitui ato de
improbidade administrativa
importando enriquecimento ilcito
auferir qualquer tipo de vantagem
patrimonial indevida em razo do
exerccio de cargo, mandato,
funo, emprego ou atividade nas
entidades mencionadas no art. 1
desta Lei.
Art. 12 Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de
improbidade sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
art. 10. Constitui ato de
improbidade administrativa que
causa leso ao errio qualquer
ao ou omisso, dolosa ou
culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao
dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1
desta Lei.
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco
anos
P g i n a | 36






4. Legitimidade passiva e competncia
O sujeito passivo da ao de improbidade o agente pblico (servidor ou no,
nos termos do art. 2 da Lei n 8.429/1992
82
) autor do ato de improbidade.
Note-se que terceiros que induzam ou concorram para a prtica do ato de
improbidade, ou dele se beneficiem, sob qualquer forma direta ou indireta, igualmente
s podem figurar no polo passivo, na condio de litisconsorte do agente pblico. No
h lei que determine a formao de tal litisconsrcio, tampouco relao jurdica una e
indivisvel entre a administrao pblica, o agente pblico e o terceiro, razes pelas
quais o litisconsrcio facultativo.
Os sucessores dos rus tambm podem ser includos no polo passivo da ao,
respondendo at o limite do valor da herana (art. 8 da Lei n 8.429/1992).
Quanto possibilidade, ou no, de agentes polticos figurarem como sujeito
passivo na ao de improbidade, observamos que a Lei n 8.429/1992 dita que suas
disposies so aplicveis aos agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia (art. 4),
inclusive queles que so escolhidos por meio de eleies e/ou possuam mandato
eletivo (art. 2 e 23, I).
Dois so os argumentos centrais utilizados por aqueles que desejam subtrair os
agentes polticos do alcance da Lei de Improbidade Administrativa:

82
ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE. CONCEITO E ABRANGNCIA DA EXPRESSO
"AGENTES PBLICOS". HOSPITAL PARTICULAR CONVENIADO AO SUS (SISTEMA NICO
DE SADE). FUNO DELEGADA.
1. So sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa, no s os servidores pblicos, mas todos
aqueles que estejam abrangidos no conceito de agente pblico, insculpido no art. 2, da Lei n. 8.429/92.
2. Deveras, a Lei Federal n 8.429/92 dedicou cientfica ateno na atribuio da sujeio do dever de
probidade administrativa ao agente pblico, que se reflete internamente na relao estabelecida entre ele e
a Administrao Pblica, superando a noo de servidor pblico, com uma viso mais dilatada do que o
conceito do funcionrio pblico contido no Cdigo Penal (art. 327). 3. Hospitais e mdicos conveniados
ao SUS que alm de exercerem funo pblica delegada, administram verbas pblicas, so sujeitos ativos
dos atos de improbidade administrativa. 4. Imperioso ressaltar que o mbito de cognio do STJ, nas
hipteses em que se infirma a qualidade, em tese, de agente pblico passvel de enquadramento na Lei de
Improbidade Administrativa, limita-se a aferir a exegese da legislao com o escopo de verificar se houve
ofensa ao ordenamento. 5. Ademais, a efetiva ocorrncia do periculum in mora e do fumus boni juris so
condies de procedncia do mrito cautelar, sindicvel pela instncia de origem tambm com respaldo
na Smula 07. 6. Em conseqncia dessa limitao, a comprovao da ocorrncia ou no do ato improbo
matria ftica que esbarra na interdio erigida pela Smula 07, do STJ. 7. Recursos parcialmente
providos, apenas, para reconhecer a legitimidade passiva dos recorridos para se submeteram s sanes da
Lei de Improbidade Administrativa, acaso comprovadas as transgresses na instncia local. (REsp
495933/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/03/2004, DJ 19/04/2004, p.
155).
P g i n a | 37

1 - Os agentes pblicos esto sujeitos a um regime prprio de
responsabilidade, a exemplo do crime de responsabilidade regrado pela Lei n
1.079/1950.
O argumento frgil. O 4 do art. 37 da CF, em sua parte final, explicita que
os atos de improbidade so passveis de punio sem prejuzo da ao penal cabvel,
enquanto o artigo 12 da Lei n 8.429/1992 explicita que as cominaes nele previstas
so aplicadas independentemente das sanes penais, civis e administrativas que
tambm podem recair sobre os mprobos. A concluso que a improbidade ilcito
pluriobjetivo, porque desafia valores ou bens jurdicos tutelados na legislao penal,
civil, poltica e administrativa
2 - H que se observar a mesma prerrogativa de foro prevista para os crimes
comuns, aplicando-se analogamente o disposto nas alneas b e c do inciso I do
art. 102 da CF.
O argumento igualmente frgil, inobstante antiga composio do STF o tenha
acolhido por seis votos a cinco para as autoridades sujeitas ao regime da Lei n
1.079/1950 (que no diz respeito aos prefeitos), durante o julgamento da Reclamao n
2.138, j. de 08/08/2007, em desconformidade com deciso anterior do prprio STF
proferida de maneira incidental, por votao unnime, menos de dois meses antes
(Pet.QO n 3.923, j. de 13/06/2007).
que somente a norma constitucional pode estabelecer a competncia de um
Tribunal. E inexiste na Constituio Federal qualquer disposio que atribua aos
Tribunais competncia originria para julgar ao civil de improbidade administrativa.
Nesse sentido, alis, a deciso proferida pelo STF na ADI 2.797, j. de 15/09/2005, que
julgou inconstitucional, dentre outras, a seguinte disposio da Lei n 10.628/2002, que
havia dado nova redao ao art. 84 do CPP:
2 - A ao de improbidade, de que trata a Lei n 8.429,
de 2 de junho de 1992, ser proposta perante o tribunal
competente para processar e julgar criminalmente o
funcionrio ou autoridade na hiptese de prerrogativa de
foro em razo do exerccio da funo pblica, observado
o disposto no 1.
Necessrio relembrar que ao contrrio das decises proferidas em Reclamaes
ou Pet.QO, desde a Emenda Constitucional n 45, de 30 de dezembro de 2004, as
decises proferidas em ADI (a exemplo da ADI 2.797 acima citada) possuem eficcia
P g i n a | 38

contra todos e fora vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio, que
no o prprio Supremo Tribunal Federal.
Desse modo, tem-se, em resumo, que a ao de improbidade administrativa deve
ser processada perante o juiz federal ou estadual de primeiro grau do local do dano ou
da prtica do ato de improbidade (art. 2 da Lei n 7.347/1985), a exemplo do que h
muito tempo j se verifica na ao popular, ainda que o sujeito passivo seja um agente
poltico com prerrogativa de foro na esfera criminal. Nesse sentido as notas abaixo
83
.

5. Pedido cautelar
Qualquer dos legitimados ativos para a ao de improbidade administrativa pode
requerer ao juiz competente a decretao da indisponibilidade dos bens dos supostos
mprobos (art. 7 da LIA) e/ou o sequestro dos bens do agente pblico ou de terceiro
que tenha enriquecido ilicitamente ou causado danos ao patrimnio pblico (art. 16 da
LIA), inclusive de contas bancrias e aplicaes financeiras no Brasil ou no exterior, de
forma a garantir o ressarcimento dos danos ou o efetivo perdimento dos bens
ilicitamente acrescidos aos seus patrimnios (artigos 5, 6 e 16 da LIA).

83 ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTES
POLTICOS. APLICABILIDADE DA NORMA. DANO E ELEMENTO SUBJETIVO
CONFIRMADOS PELO ACRDO. SMULA 7/STJ. 1. Trata-se, na origem, de Ao Civil Pblica
contra ato de improbidade praticado por prefeito. Afirma-se que foi celebrado convnio para realizao de
obra (quadra poliesportiva) iniciada em terreno particular e no concluda, a despeito da suficincia dos
recursos e da lavratura de termo de aceitao da obra. Pediu-se a devoluo de valores e a aplicao de
sanes. A sentena de procedncia parcial foi mantida pelo Tribunal a quo. 2. A Corte Especial do STJ
decidiu pela submisso dos agentes polticos LIA (Rcl 2790/SC, Corte Especial, Rel. Ministro Teori
Albino Zavascki, DJe 4/3/2010). Os precedentes do STJ ratificam a aplicabilidade da LIA a prefeitos. 3.
Para a condenao, o acrdo se amparou em extensa anlise dos elementos de prova dos autos, que
apontaram para a existncia de ato de improbidade, com referncia expressa ao dano e ao elemento
subjetivo. Sua reviso demanda reexame de provas, vedado pela Smula 7/STJ. 4. Agravo Regimental
no provido. (STJ, AgRg no AREsp 129.895/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA, julgado em 21/08/2012, DJe 27/08/2012)
ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICABILIDADE A
PREFEITO MUNICIPAL. PRAZO PRESCRICIONAL QUE FLUI A PARTIR DA EXTINO DO
SEGUNDO MANDATO EM CASO DE REELEIO PARA MANDATOS SUCESSIVOS. I - Hiptese
em que o agravante, ento prefeito municipal reeleito para mandatos sucessivos, foi demandado ao
fundamento de ter praticado atos de improbidade administrativa. II - A mais recente jurisprudncia do
STJ tem admitido a incidncia da Lei de Improbidade Administrativa aos prefeitos municipais (AgRg no
REsp n 1.182.298/RS, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe de 25/04/2011; AgRg no REsp n
1.189.265/MS, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe de 14/02/2011). III - Em se tratando de reeleio
de prefeito municipal para mandatos sucessivos, o prazo prescricional previsto no inc. I do art. 23 da Lei
n. 8.429/92 comea a fluir a partir da extino do segundo mandato. Precedentes: REsp n 1.153.079/BA,
Rel. Min. HAMILTON CARVALHIDO, DJe de 29/04/2010; REsp n 1.107.833/SP, Rel. Min. MAURO
CAMPBELL MARQUES, DJe de 18/09/2009. IV - Agravo regimental improvido. (STJ, AgRg no
AREsp 23.443/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/04/2012,
DJe 02/08/2012).
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Outro pedido possvel o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo,
emprego ou funo, sem prejuzo de sua remunerao, quando a medida se fizer
necessria para a instruo processual (art. 20 da LIA).
Alm dos pedidos preventivos expressamente previstos na LIA, outros podem
ser feitos para assegurar o resultado prtico do processo ou a sua eficcia, inclusive
quanto satisfao da eventual multa civil
84
(art. 12), quando evidenciada a gravidade
dos fatos. Trata-se de tutela de evidncia e no propriamente de tutela de urgncia
85
.

84
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS.
GARANTIA DE EVENTUAL EXECUO. LIMITES. VALOR DO DANO AO ERRIO,
ACRESCIDO DE POSSVEL IMPOSIO DE MULTA CIVIL, ESTIMADO PELO AUTOR DA
AO. RESPONSABILIDADE SOLIDRIA AT A INSTAURAO DE LIQUIDAO. PODERES
DE CAUTELA E DE CONDUO DO FEITO PELOS MAGISTRADOS. OBSERVNCIA DE
PRECEITOS LEGAIS SOBRE VEDAO INDISPONIBILIDADE. 1. pacfico nesta Corte
Superior entendimento segundo o qual a indisponibilidade de bens deve recair sobre o patrimnio dos
rus em ao de improbidade administrativa de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de
eventual prejuzo ao errio, levando-se em considerao, ainda, o valor de possvel multa civil como
sano autnoma. Precedentes. 2. Na espcie, o Ministrio Pblico Federal quantifica inicialmente o
prejuzo ao errio na esfera de vinte e cinco milhes de reais. Esta , portanto, a quantia a ser levada em
conta na decretao de indisponibilidade dos bens, no esquecendo o valor do pedido de condenao em
multa civil, se houver (vedao ao excesso de cautela). 3. Ocorre que, contando a ao civil pblica com
vinte e cinco rus, e dado o desenvolvimento incipiente da instruo processual, no possvel aferir,
agora, o grau de participao de cada parte na consecuo de eventuais condutas mprobas. 4. Da porque
aplica-se a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia no sentido de que, at a liquidao, devem
permanecer bloqueados tanto quantos bens foram bastantes para dar cabo da execuo em caso de
procedncia da ao, na medida em que vigora entre os rus uma responsabilidade do tipo solidria.
Precedentes. 5. Deixe-se claro, entretanto, que ao juiz responsvel pela conduo do processo cabe
guardar ateno, entre outros, aos preceitos legais que resguardam certas espcies patrimoniais contra a
indisponibilidade, mediante atuao processual dos interessados - a quem caber, p. ex., fazer prova que
determinadas quantias esto destinadas a seu mnimo existencial. 6. Recurso especial provido. (REsp
1195828/MA, , julgado em 02/09/2010).
85
Ressalte-se, por fim, a recente deciso da 1 Seo do STJ no sentido de que no necessria, para o
deferimento da indisponibilidade, a comprovao de que os rus estejam dilapidando seu patrimnio, ou
na iminncia de faz-lo, tendo em vista que o periculum in mora est implcito no comando legal,
conforme se infere da ementa a seguir transcrita: ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA POR
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS.
ART. 7 DA LEI N 8.429/92. TUTELA DE EVIDNCIA. COGNIO SUMRIA. PERICULUM IN
MORA. EXCEPCIONAL PRESUNO. FUNDAMENTAO NECESSRIA. FUMUS BONI IURIS.
NECESSIDADE DE COMPROVAO. CONSTRIO PATRIMONIAL PROPORCIONAL
LESO E AO ENRIQUECIMENTO ILCITO RESPECTIVO. BENS IMPENHORVEIS.
EXCLUSO.
1. Trata-se de recurso especial em que se discute a possibilidade de se decretar a indisponibilidade de
bens na Ao Civil Pblica por ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 7 da Lei 8.429/92,
sem a demonstrao do risco de dano (periculum in mora), ou seja, do perigo de dilapidao do
patrimnio de bens do acionado.
2. Na busca da garantia da reparao total do dano, a Lei n 8.429/92 traz em seu bojo medidas cautelares
para a garantia da efetividade da execuo, que, como sabemos, no so exaustivas. Dentre elas, a
indisponibilidade de bens, prevista no art. 7 do referido diploma legal.
3. As medidas cautelares, em regra, como tutelas emergenciais, exigem, para a sua concesso, o
cumprimento de dois requisitos: o fumus boni juris (plausibilidade do direito alegado) e o periculum in
mora (fundado receio de que a outra parte, antes do julgamento da lide, cause ao seu direito leso grave
ou de difcil reparao).
4. No caso da medida cautelar de indisponibilidade, prevista no art. 7 da LIA, no se vislumbra uma
tpica tutela de urgncia, como descrito acima, mas sim uma tutela de evidncia, uma vez que o periculum
in mora no oriundo da inteno do agente dilapidar seu patrimnio e, sim, da gravidade dos fatos e do
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montante do prejuzo causado ao errio, o que atinge toda a coletividade. O prprio legislador dispensa a
demonstrao do perigo de dano, em vista da redao imperativa da Constituio Federal (art. 37, 4) e
da prpria Lei de Improbidade (art. 7).
5. A referida medida cautelar constritiva de bens, por ser uma tutela sumria fundada em evidncia, no
possui carter sancionador nem antecipa a culpabilidade do agente, at mesmo em razo da perene
reversibilidade do provimento judicial que a deferir.
6. Verifica-se no comando do art. 7 da Lei 8.429/1992 que a indisponibilidade dos bens cabvel quando
o julgador entender presentes fortes indcios de responsabilidade na prtica de ato de improbidade que
cause dano ao Errio, estando o periculum in mora implcito no referido dispositivo, atendendo
determinao contida no art. 37, 4, da Constituio, segundo a qual "os atos de improbidade
administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo
da ao penal cabvel".
7. O periculum in mora, em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da
medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior j apontou pelo entendimento segundo o qual,
em casos de indisponibilidade patrimonial por imputao de conduta mproba lesiva ao errio, esse
requisito implcito ao comando normativo do art. 7 da Lei n. 8.429/92. Precedentes: (REsp
1315092/RJ, Rel. Ministro NAPOLEO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acrdo Ministro TEORI
ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/06/2012, DJe 14/06/2012; AgRg no AREsp
133.243/MT, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/05/2012, DJe
24/05/2012; MC 9.675/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA,
julgado em 28/06/2011, DJe 03/08/2011; EDcl no REsp 1211986/MT, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/05/2011, DJe 09/06/2011.
8. A Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes trfegos, ocultamento ou dilapidao
patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnolgicos de comunicao de dados que tornaria
irreversvel o ressarcimento ao errio e devoluo do produto do enriquecimento ilcito por prtica de ato
mprobo, buscou dar efetividade norma afastando o requisito da demonstrao do periculum in mora
(art. 823 do CPC), este, intrnseco a toda medida cautelar sumria (art.789 do CPC), admitindo que tal
requisito seja presumido preambular garantia de recuperao do patrimnio do pblico, da coletividade,
bem assim do acrscimo patrimonial ilegalmente auferido.
9. A decretao da indisponibilidade de bens, apesar da excepcionalidade legal expressa da
desnecessidade da demonstrao do risco de dilapidao do patrimnio, no uma medida de adoo
automtica, devendo ser adequadamente fundamentada pelo magistrado, sob pena de nulidade (art. 93,
IX, da Constituio Federal), sobretudo por se tratar de constrio patrimonial.
10. Oportuno notar que pacfico nesta Corte Superior entendimento segundo o qual a indisponibilidade
de bens deve recair sobre o patrimnio dos rus em ao de improbidade administrativa de modo
suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuzo ao errio, levando-se em considerao,
ainda, o valor de possvel multa civil como sano autnoma.
11. Deixe-se claro, entretanto, que ao juiz responsvel pela conduo do processo cabe guardar ateno,
entre outros, aos preceitos legais que resguardam certas espcies patrimoniais contra a indisponibilidade,
mediante atuao processual dos interessados - a quem caber, p. ex., fazer prova que determinadas
quantias esto destinadas a seu mnimo existencial.
12. A constrio patrimonial deve alcanar o valor da totalidade da leso ao errio, bem como sua
repercusso no enriquecimento ilcito do agente, decorrente do ato de improbidade que se imputa,
excludos os bens impenhorveis assim definidos por lei, salvo quando estes tenham sido,
comprovadamente, adquiridos tambm com produto da empreitada mproba, resguardado, como j dito , o
essencial para sua subsistncia.
13. Na espcie, o Ministrio Pblico Federal quantifica inicialmente o prejuzo total ao errio na esfera
de, aproximadamente, R$ 15.000.000,00 (quinze milhes de reais), sendo o ora recorrente
responsabilizado solidariamente aos demais agentes no valor de R$ 5.250.000,00 (cinco milhes e
duzentos e cinquenta mil reais). Esta , portanto, a quantia a ser levada em conta na decretao de
indisponibilidade dos bens, no esquecendo o valor do pedido de condenao em multa civil, se houver
(vedao ao excesso de cautela).
14. Assim, como a medida cautelar de indisponibilidade de bens, prevista na LIA, trata de uma tutela de
evidncia, basta a comprovao da verossimilhana das alegaes, pois, como visto, pela prpria natureza
do bem protegido, o legislador dispensou o requisito do perigo da demora. No presente caso, o Tribunal a
quo concluiu pela existncia do fumus boni iuris, uma vez que o acervo probatrio que instruiu a petio
inicial demonstrou fortes indcios da ilicitude das licitaes, que foram suspostamente realizadas de forma
fraudulenta. Ora, estando presente o fumus boni juris, como constatado pela Corte de origem, e sendo
P g i n a | 41

Conforme bem tem sido sustentado pelo Grupo Permanente de Atuao Proativa
da AGU, com a finalidade de assegurar a efetividade da prestao jurisdicional e tendo
em vista que, no raras vezes, os bens tornados indisponveis esto sujeitos
deteriorao e consequente desvalorizao, importante que o juzo, a partir de
requerimento fundamentado da parte autora e com fundamento no poder geral de
cautela e na inteligncia do art. 670, inciso I, do CPC (aplicvel analogicamente
hiptese), autorize a sua alienao antecipada, por meio de leilo pblico, aplicando-se
por analogia a Recomendao n 30 do Conselho Nacional de Justia.
O pedido cautelar pode ser preparatrio (e dirigido ao juiz competente para a
ao de improbidade) ou incidental (no curso do processo).

6. Anlise da petio inicial
A petio inicial pode ser instruda to somente com documentos ou justificao
que contenham indcios suficientes do ato de improbidade (ou razes fundadas da
impossibilidade da apresentao de tais elementos - 6 do art. 17 da LIA), pois, como
j visto, o processo dotado de ampla fase instrutria e assim no se pode exigir prova
suficiente para uma condenao desde o seu nascimento
86
. A simples propositura da
ao torna prevento o juzo para todas as aes posteriormente intentadas e que
possuam o mesmo pedido ou causa de pedir (art. 17, 5, da LIA).

dispensada a demonstrao do risco de dano (periculum in mora), que presumido pela norma, em razo
da gravidade do ato e a necessidade de garantir o ressarcimento do patrimnio pblico, conclui-se pela
legalidade da decretao da indisponibilidade dos bens.
15. Recurso especial no provido. (STJ, REsp 1319515/ES, Rel. Ministro NAPOLEO NUNES MAIA
FILHO, Rel. p/ Acrdo Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEO, julgado em
22/08/2012, DJe 21/09/2012.)
86
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
LICITAO. CONTRATO. IRREGULARIDADE PRATICADA POR PREFEITO. ART. 17, 6, LEI
8.429/92. CONCEITO DE PROVA INDICIRIA. INDCIOS SUFICIENTES DA EXISTNCIA DO
ATO CONFIGURADOS. 1. A constatao pelo Tribunal a quo da assinatura, pelo ex-prefeito, de
contratos tidos por irregulares, objeto de discusso em Ao de Improbidade Administrativa, configura
"indcios suficientes da existncia do ato de improbidade", de modo a autorizar o recebimento da inicial
proposta pelo Ministrio Pblico (art. 17, 6, da Lei 8.429/92). 2. A expresso "indcios suficientes",
utilizada no art. 17, 6, da Lei 8.429/92, diz o que diz, isto , para que o juiz d prosseguimento ao
de improbidade administrativa no se exige que, com a inicial, o autor junte "prova suficiente"
condenao, j que, do contrrio, esvaziar-se-ia por completo a instruo judicial, transformada que seria
em exerccio dispensvel de duplicao e (re)produo de prova j existente. 3. No mbito da Lei
8.429/92, prova indiciria aquela que aponta a existncia de elementos mnimos - portanto, elementos
de suspeita e no de certeza - no sentido de que o demandado partcipe, direto ou indireto, da
improbidade administrativa investigada, subsdios fticos e jurdicos esses que o retiram da categoria de
terceiros alheios ao ato ilcito. 4. luz do art. 17, 6, da Lei 8.429/92, o juiz s poder rejeitar
liminarmente a ao civil pblica proposta quando, no plano legal ou ftico, a improbidade administrativa
imputada, diante da prova indiciria juntada, for manifestamente infundada. 5. Agravo Regimental
provido. (AgRg no Ag 730230 / RS, DJU de 7/2 /2008)
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Apesar de a ao de improbidade seguir o rito ordinrio do Cdigo de Processo
Civil (art. 17 da Lei n 8.429/1992), a LIA estabelece algumas especificaes, a
exemplo da notificao do ru para apresentao de manifestao preliminar em 15 dias
( 7 do art. 17), do juzo fundamentado de admissibilidade da petio inicial em at 30
dias do decurso do prazo para a apresentao da manifestao preliminar ( 8 do art.
17) e da aplicao subsidiria do 3 artigo 6 da Lei de Ao Popular (Lei n
4.717/1965), que faculta pessoa jurdica lesada pela improbidade aderir ao pedido do
autor caso a ao seja proposta pelo Ministrio Pblico.
Estando a petio inicial em devida forma, o juiz mandar notificar o ru para
apresentao da manifestao prvia. Do contrrio, se houver vcio sanvel, dar
oportunidade para que o autor emende a petio inicial; e se o vcio for insanvel,
indeferir a petio inicial.
Conforme se extrai da Concluso n 13 do I Curso Terico e Prtico de
Aperfeioamento da Atividade Judicante realizado pela Enfam com juzes da Fazenda
Pblica de diversas unidades da federao em janeiro de 2013
87
, Em ateno ao
princpio do devido processo legal, a notificao do ru para apresentar defesa prvia
na ao civil pblica por improbidade obrigatria, nos termos do art. 17, 7, da Lei
n 8.429, de 2 de junho de 1992. Contudo, a ausncia da notificao prvia em questo
somente acarreta nulidade processual se houver comprovao de efetivo prejuzo.
Decorrido o prazo de 15 dias para a manifestao preliminar do ru (ou prazo
em dobro se os requeridos estiverem representados por advogados diversos art. 191 do
CPC), abre-se o prazo de at 30 dias para o juiz decidir, fundamentadamente, se recebe
a petio inicial e determina a citao (conforme se ver a seguir, trata-se na verdade de
uma intimao) do ru para apresentar contestao, ou se rejeita a petio inicial por
estar convencido da inexistncia do ato de improbidade (extino com juzo de mrito),
da improcedncia da ao (extino com juzo de mrito) ou da inadequao da via

87O curso terico e prtico de Aperfeioamento da Atividade Judicante agregou juzes de onze
comarcas da Justia Estadual piauiense no perodo de 14 a 18 de janeiro de 2013, todas com expressivo
nmero de processos de competncia das Varas da Fazenda Pblica, e oito magistrados de outros estados
da Federao, especialistas em Processo Civil e Direito Pblico, a fim de que juntos formulassem
concluses capazes de aprimorar as atividades judicantes. Como resultado da anlise dos processos,
foram aprovadas 35 concluses, que podero subsidiar o trabalho dos magistrados do Piau e,
possivelmente, de outros estados. Parte dos estudos serviu, inclusive, para que, de imediato, inmeros
processos recebessem o devido andamento, por meio de decises e sentenas minutadas durante o evento
pelos juzes competentes. A ntegra das 35 concluses aprovadas por, no mnimo, 2/3 (dois teros) dos
magistrados que participaram do curso esto no site www.enfam.jus.br.
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eleita (esta ltima hiptese autoriza a extino do processo sem julgamento do mrito
em qualquer fase do processo).
O recurso cabvel contra a deciso que recebe a petio inicial o agravo (retido
ou na forma de instrumento conforme as regras do art. 522 do CPC, cuja redao
posterior ao disposto no 10 do art. 17 da LIA, que prev o agravo de instrumento na
hiptese). Se a petio inicial for rejeitada com a extino do processo, o recurso
cabvel a apelao, exceto se rejeio parcial (a exemplo da excluso de um co-
requerido), quando ser cabvel o recurso de agravo.
A Concluso n 20 do referido I Curso Terico e Prtico bem esclarece, ainda,
que Na ao civil por improbidade administrativa, notificado o ru e apresentadas as
manifestaes preliminares, com a relao processual triangularizada e a realizao
concreta do contraditrio constitucionalmente assegurado, recebida a petio inicial
pelo cumprimento dos requisitos previstos na lei, descabe a expedio de novo
mandado de citao, sendo suficiente a intimao na pessoa do advogado constitudo,
para fins de contestao. Recomenda-se que a advertncia de que no ser realizada
nova citao conste do mandado da notificao inicial.
Na verdade, conforme leciona Cassio Scarpinella Bueno
88
, a fim de que se evite
agresso ao princpio da economia e da eficincia processuais, A notificao e a
citao de que tratam, respectivamente, os 7 e 9 destacados devem ser entendidas
como citao e intimao, respetivamente.
Havendo resposta preliminar e/ou contestao, est afastada a revelia, cujo
eventual decreto no caso de inrcia do requerido deve ter seus efeitos analisados sob a
luz do art. 320, II, do CPC, quando for o caso.
Importante observar, tambm, a Concluso n25 do I Curso Terico e Prtico de
Aperfeioamento da Atividade Judicante, do seguinte teor: Na hiptese de
litisconsrcio multitudinrio nas aes civis por improbidade administrativa,
recomenda-se o desmembramento do processo mediante formao de autos
suplementares, especialmente quando a pluralidade de partes comprometer a rpida
soluo do litgio ou dificultar a defesa, em ateno ao princpio fundamental da
celeridade previsto no inciso LXXVIII do art. 5 da Constituio Federal, mantida a
preveno da Vara em respeito ao Juzo natural.

88
BUENO, Cssio Scarpinella. Curso Sistematizado de Direito Processual Civil, Editora Saraiva, volume
II, tomo III, 3 edio, p. 159.
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Caso o Ministrio Pblico no seja o sujeito ativo, dever o parquet ser intimado
para atuar como fiscal da lei (art. 82, III, do CPC), cabendo ao juzo observar o disposto
no art. 83 do CPC.
A Concluso n12 do I Curso Terico e Prtico orienta: Em respeito ao
disposto no art. 246 do CPC, nas aes civis em que participa o representante do
Ministrio Pblico como fiscal da lei, a nulidade processual ocorrer somente quando
no houver sua intimao, e no em consequncia da falta de sua efetiva manifestao
nos autos, a qual se submete ao prudente crivo do prprio parquet. Em respeito ao
princpio da sanao dos atos jurdicos, nos casos em que a interveno ministerial for
necessria, sua manifestao ulterior nos autos suprir a deficincia decorrente de
falta de manifestao anterior, ainda que sua participao ocorra apenas no momento
de oferecimento de parecer final. Somente ser reconhecida a nulidade processual por
esse fundamento se for demonstrado, concretamente, o prejuzo ao interesse pblico
tutelado.

7. A fase instrutria
A instruo da ao de improbidade segue o rito ordinrio do Cdigo de
Processo Civil, observadas as seguintes particularidades: a) no cabe transao e no h
designao de audincia de tentativa de conciliao, pois o valor em questo (probidade
na administrao) indisponvel (art. 17, 1, da LIA) e; b) os depoimentos e
inquiries devem observncia ao disposto no art. 221, caput e 1 do Cdigo de
Processo Penal, de forma que a diversas autoridades deve ser facultada a oportunidade
de ajustar com o juzo dia e hora para serem ouvidas, sendo que algumas delas podem
optar por prestar seus depoimentos por escrito, aps receberem por ofcio as perguntas
formuladas pelas partes e deferidas pelo juiz.

8. A sentena
A sentena de procedncia da ao deve observar o disposto no 4 do art. 37 da
CF, c.c. os artigos 5, 6, 12 (incisos I, II ou III), 18, 20 e 21 da Lei n 8.429/1992.
H que se observar, ainda, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade,
de forma que a sano individual imposta a cada um dos rus observe a gravidade de
sua conduta (a individualizao garantia constitucional art. 5, XLVI, da CF).
Destaque-se, ainda, que a dosimetria da pena deve considerar que as sanes previstas
em cada um dos incisos do art. 12 da LIA (cf. tabela exposta no item 3 Causa de Pedir
P g i n a | 45

e Pedido, supra) podem ser aplicadas de forma cumulativa ou no, sendo certo que a
reparao do dano ao errio visa to somente a recomposio da situao antes
existente, enquanto a multa civil tem por finalidade a efetiva punio do mprobo.
No se vislumbra a necessidade de o pedido inicial ser determinado, at porque
somente aps a fase instrutria que se poder ter maior clareza quanto ao grau de
reprovabilidade da conduta do mprobo. E na hiptese de o mprobo praticar
simultaneamente conduta prevista em mais de um artigo da LIA, h que se explicitar os
artigos pelos quais foi condenado (o que pode refletir diretamente na incidncia da
inelegibilidade prevista no art. 1, I, L, da Lei n. 64/90, cf exposto abaixo), mas a
soluo para a fixao da pena est na aplicao do princpio da consuno, de forma
que havendo sanes da mesma natureza a mais grave absorver a de menor gravidade.
No que pertine independncia de instncias, caso o mesmo fato tambm gere
um processo criminal, quatro hipteses podem ser verificadas:
a) A condenao criminal no pode ser negada em outro juzo.
b) Nos casos de absolvio pelo categrico reconhecimento da inexistncia do
fato ou da negativa da autoria, no caber a ao civil de improbidade.
c) A absolvio fundada na insuficincia de provas, em razo de o fato no
constituir crime ou em decorrncia da extino da punibilidade na esfera
penal insuficiente para impedir a ao civil de improbidade.
d) A absolvio fundamentada em causa excludente da antijuridicidade
(legtima defesa, estado de necessidade, exerccio regular de um direito ou
estrito cumprimento do dever legal) pode afastar a responsabilidade,
observando-se, no que couber, os artigos 929 e 930 Cdigo Civil.
Acrescente-se, ainda, que a aprovao ou a rejeio das contas do administrador
pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal de Contas no impede que na esfera
jurisdicional seja demonstrada a prtica de ato de improbidade administrativa (art. 21,
II, da Lei n 8.429/1992).
Quanto improcedncia da ao, h que se observar que constitui crime a
representao por improbidade quando ficar evidenciado que o autor da denncia sabia
da inocncia do acusado (art. 19 da LIA). Por outro lado, inexistindo m-f do autor,
no h que se fixar condenao em honorrios advocatcios (e da mesma forma o
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parquet no faz jus a honorrios advocatcios se a ao por ele proposta for julgada
procedente)
89
.
Ante a similitude do patrimnio protegido pela Ao de Improbidade e pela
Ao Popular, o reexame necessrio cabvel quando houver pedido cumulativo de
anulao ou a declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio pblico e a sentena
concluir que o autor carecedor da ao ou que esta improcedente (art. 19 da Lei n
4.717/1965).
Por fim, h que se observar que, nos termos da Resoluo n. 44 do CNJ, na
redao da Resoluo n. 172/2013 do mesmo rgo, o juzo da execuo da deciso
condenatria transitada em julgado em aes de improbidade administrativa, nos termos
da lei n. 8.429/1992 (cujo art. 12 prev a possibilidade de o ru ser sancionado com a
suspenso dos seus direitos polticos ativos e passivos por um prazo de 3 a 12 anos), ou
o rgo colegiado que prolatou acrdo condenatrio que implique a inelegibilidade do
ru, nos termos da Lei Complementar n. 64/1990, fornecer ao CNJ, por meio
eletrnico, as informaes necessrias para cadastramento dos feitos.
Relembramos que a LC 64/1990, na redao a LC n. 135/2010 (popularizada
como Lei da Ficha Limpa), em seu artigo 1, I, L, traz que os condenados suspenso
dos seus direitos polticos por ato doloso de improbidade administrativa que importe
leso ao patrimnio pblico e enriquecimento ilcito so inelegveis desde a condenao
transitada em julgado, ou da condenao proferida por rgo colegiado (transitada em
julgado ou no), at o transcurso de oito anos contados do cumprimento da pena.
H, portanto, duas imposies autnomas e distintas:
A primeira a suspenso dos direitos polticos (ativos e passivos) em
decorrncia de condenao transitada em julgado por ato doloso ou culposo de
improbidade administrativa, nos termos dos artigos 9, 10 ou 11 da Lei n. 8.429/1992,
pena que se aplicada deve constar expressamente da sentena e que pode variar de 3 a
10 anos, conforme o caso.
A segunda a inelegibilidade por oito anos que atinge automaticamente aquele
que condenado suspenso dos seus direitos polticos por deciso transitada em
julgado, ou proferida por rgo colegiado, na qual se reconhea a prtica de ato doloso
de improbidade administrativa que importe leso ao patrimnio pblico e
enriquecimento ilcito (artigos 9 ou 10 da Lei n. 8.429/1992). Nessa segunda hiptese a

89
REsp 493.823, j. de 09/12/2003 e REsp 1.153.656, j. 10/05/2011.
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inelegibilidade tem por termo inicial a condenao pelo rgo colegiado ou o trnsito
em julgado da sentena do juiz singular, e se prolonga por oito anos aps o
cumprimento da pena (assim a inelegibilidade pode chegar a 18 anos, caso a
condenao pelo ato de improbidade inclua a pena de suspenso dos direitos polticos
por dez anos).
Observamos, por fim, que a conjuno aditiva e sugere que a inelegibilidade
por 08 anos, alm do cumprimento da pena, exige condenao fundada nos artigos 9 e
10 da Lei n. 8.429/1992. Mas a interpretao finalstica da Lei n. 135/2010, que inseriu
a alnea L no art. 1, inciso I, da Lei n. 64/1990, autoriza, tambm, a interpretao de
que a inelegibilidade incide sobre aqueles que foram condenados pela prtica de ato
doloso de improbidade administrativa que importe leso ao patrimnio pblico ou
enriquecimento ilcito.


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