Formas de

controle
legislativo
 Leal, Cintia.
SST Formas de controle legislativo/ Cintia Leal
Local: 2020
nº de p. : 13

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 Formas de controle
legislativo

Apresentação
Nesta unidade, você vai conhecer as formas de controle, que podem ocorrer pelos
âmbitos administrativo, legislativo e judicial. Este entendimento, além de ser de
suma importância para o operador do Direito, também o torna um cidadão e um
profissional mais consciente da importância de suas ações na sociedade. Procure,
então, utilizar os conhecimentos desta unidade para o melhor desempenho de seu
papel diante dos acontecimentos políticos e sociais que rotineiramente presencia.
Bons estudos!

Do controle legislativo
É o controle realizado pelos parlamentos, aqui incluídas as Comissões
Parlamentares de Inquérito, dito controle político. Em um primeiro momento, trata-
se de controle político (art. 49, X, CF/88), por exemplo, o poder de convocação do
Executivo, de autorização e de sustação de atos e contratos administrativos. As
Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) (art. 58, § 3º, CF/88) possuem os
mesmos poderes investigatórios que os órgãos judiciais para apurar fatos ocorridos
na Administração, podendo, ainda, encaminhar suas conclusões ao Ministério
Público.

Para o Supremo Tribunal Federal, as CPIs detêm poder para:

• convocar investigados e testemunhas;

• requisitar informações e documentos;
• determinar a quebra de sigilo fiscal, bancário e telefônico e
• convocar juízes para depor sobre suas atividades administrativas.

Entretanto, as CPIs não podem:

• determinar a busca e apreensão domiciliar de documentos;

• determinar a indisponibilidade de bens do investigado;
• decretar prisão preventiva e temporária, salvo flagrante delito;
• determinar interceptação telefônica; e
• convocar juízes para depor sobre sua atuação judicial.

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Controle financeiro e orçamentário
Competência outorgada ao Congresso Nacional para julgar anualmente as contas
prestadas pelo presidente da República, com o auxílio do Tribunal de Contas da
União, em razão da origem pública do bem administrado.

Saiba mais
Os Tribunais de Contas são órgãos independentes, mas auxiliares
das Casas Legislativas, tendo competência, também, para
julgamento da legalidade dos atos, contratos, reformas e pensões.

No que se refere ao controle de constitucionalidade, perfaz-se possível nos termos

da Súmula nº 347 do Supremo Tribunal Federal: “O Tribunal de Contas, no exercício
de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder
Público” (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 1963).

Do controle judicial
Trata-se do controle exercido pelo Poder Judiciário sobre todos os demais
órgãos e entidades dos três poderes, na observância da legalidade e do controle
de constitucionalidade. Ocorre, também, no julgamento das ações decorrentes
do controle popular, via ação popular, mandado de segurança e nas ações de
competência do Ministério Público, como ação civil pública de improbidade
administrativa.

Com relação aos atos administrativos, na Teoria Clássica, só cabe ao Poder

Judiciário a análise da legalidade dos atos, não podendo interferir no mérito
administrativo, sob pena de invasão de competência e violação do princípio da
separação dos poderes.

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 Atenção
Segundo a doutrina, são alguns (parâmetros) para o controle
judicial dos atos administrativos:

• quanto maior o grau de restrição imposto a direitos

fundamentais, maior deve ser o grau de controle judicial;

• quanto maior o grau de objetividade das normas e princípios,

mais intenso deve ser o controle judicial;

• quanto maior o grau de tecnicidade da matéria, objeto da

decisão por órgãos dotados de expertise e experiência,
menos intenso deve ser o controle judicial;

• quanto maior o grau de politicidade da matéria, menos

intenso deve ser o controle judicial;

• quanto maior o grau de efetiva participação social no

processo de deliberação que resultou na decisão, menos
intenso deve ser o controle judicial.

Da súmula vinculante
A partir da Emenda Constitucional nº 45/2004, criou o legislador derivado a súmula
com efeito vinculante, obrigando a observância do tema/objeto por ela tratado a
todos os demais membros do Judiciário e da Administração direta e indireta em
todos os níveis federativos. Nesse sentido, o seu descumprimento enseja recurso
de reclamação constitucional. Por exemplo: a Súmula Vinculante nº 11, que trata do
uso das algemas.

Do controle repressivo via ação civil pública por

improbidade administrativa
No que se refere ao controle preventivo ou repressivo da lei, sua severidade se
justifica por uma pretensa singularidade cultural brasileira que leva à afirmação da
existência de uma cultura da improbidade administrativa, conforme pondera Martins
Júnior (2009).

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Por essa razão, a Lei nº 8.429/92, chamada de Lei da Improbabilidade Administrativa
(LIA), sobreveio para regular o comando constitucional (§ 4º, art. 37) para
garantir uma Administração Pública que opere sob os princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e que, por consequência, seja
capaz de alcançar sua finalidade: o interesse público.

O constituinte estabeleceu as sanções que seriam aplicadas ao agente ímprobo,

mas a tarefa de definir, elencar as condutas (comissiva ou omissiva) capazes
de caracterizar o ato de improbidade administrativa ficou a cargo do legislador
infraconstitucional. Além disso, a improbidade é também albergada pelo Direito
do Trabalho e pelo Eleitoral. Para o Direito Eleitoral, empresta-se a acepção
administrativa, enquanto para o Direito do Trabalho não, pois neste há uma
concepção própria.

Saiba mais
Da interpretação da lei, depreende-se que será analisada toda ação ou
omissão praticada somente por agente público ou deste em regime
de cumplicidade com terceiro, em âmbito da Administração Pública
ou que nela tenha reflexo que viole os princípios administrativos e
que, por consequência, dê causa de enriquecimento ilícito, prejuízo
ao erário ou os dois casos. Verificado o nexo de causalidade entre
a conduta e o resultado (independentemente se lesivo ou não) e a
potencial consciência de ilicitude do agente, configurado está o ato
de improbidade administrativa.

Dessa forma, elencou o legislador exemplos de condutas passíveis de caracterizar

os atos de improbidade administrativa, porque em cada um desses há a palavra
“notadamente”, indicativo de que se admitem outros casos – contudo, há quem
discorde.

Saiba mais
O que se intenta é a compreensão, em um plano objetivo, do que
configura o ato e inquirir se toda conduta comissiva ou omissiva
que se proceda no âmbito da Administração, ou a ela esteja
vinculada, é passível de caracterizar improbidade administrativa.

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Sobre esse assunto, divergem os autores no sentido de entender se a lei é ou não
taxativa, uma vez que é genérica e dotada de conceitos indeterminados.

Alves e Garcia (2017) apontam para a coexistência de duas técnicas legislativas

relativas aos dispositivos tipificadores de improbidade. A primeira corresponde à
própria indeterminação dos conceitos jurídicos, mas se apresenta o modo mais
adequado em relação ao enquadramento do infindável número de ilícitos passíveis
de serem praticados, pois são frutos inevitáveis da criatividade e do poder de
improvisação humanos.

A segunda corresponde à formulação exemplificativa dos incisos, uma vez que não é
taxativa, sendo, portanto, previsões possíveis de serem agregadas ao que preceitua
o caput do art. 9º.

Atenção
Para os autores, a técnica utilizada na positivação da LIA indica
que os ilícitos albergados pelos incisos possuem relativa
independência em relação ao que está previsto nos enunciados
dos artigos. Por consequência, é dispensada a valoração dos
conceitos indeterminados prescritos, uma vez que o desvalor
da conduta, o nexo de causalidade e o potencial lesivo foram já
sopesados pelo legislador, tipificando nos incisos as condutas que
indiscutivelmente importam em enriquecimento ilícito, dano ao
erário ou atentam contra os princípios administrativos.

Nesse mesmo sentido são os entendimentos de Di Pietro (2017), para a qual não
se trata de enumeração taxativa, mas meramente exemplificativa; e o mesmo para
Fazzio Júnior (2016), para o qual o vocábulo “notadamente” está expresso nos
artigos da LIA.

Em contrapartida, para Bertoncini (2007), essa concepção não é suficiente, pois a lei
forma um microssistema aberto que respeita os princípios da legalidade e segurança
jurídica, bem como os da própria Administração Pública, o que confere à norma uma
relativa abertura, e não um caráter exemplificativo. Assim, se o tipo legal comporta
relatividade, não é absoluto e, portanto, aberto a outros casos.

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 Saiba mais
A primeira modalidade apresentada pela lei diz respeito ao ato
perpetrado pelo agente decorrente do exercício de seu mandato,
cargo, emprego ou de sua função pública, do qual obtenha
indevida vantagem patrimonial para si ou para outro. Para tanto,
faz-se necessário o ato funcional do agente público, o nexo de
causalidade entre sua conduta e o ilícito benefício econômico para
si ou para terceiro.

Essa configuração de improbidade prescinde do ato de agente público ou de

terceiro que provoque um desfalque aos cofres públicos por permitir, facilitar ou
concorrer para a obtenção de vantagem privada sobre bens, rendas, verbas ou
valores que compunham o patrimônio público. Não obstante, a ausência de referida
lesão aos cofres públicos não impede a persecução administrativa ou judicial de
responsabilidade, tampouco a aplicação das demais penalidades, assim como
a aplicação de sanções independentemente de prejuízo ao erário (art. 21, Lei nº
8.429/92).

Além disso, a referida lei, em seu art. 4º, instituiu que os agentes públicos,
independentemente do nível ou hierarquia, obrigam-se à máxima observância dos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no exercício de
sua função pública. Tipicidade esta que não alcança o terceiro.

Também a ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficiência, basilares da gestão pública, decorrente de conduta
comissiva ou omissiva constitui, de acordo com o art. 11 da LIA, ato de improbidade
administrativa.

Feita uma interpretação literal desse dispositivo, conforme Pazzaglini Filho,

Rosa e Fazzio (1999), depreende-se que todo ato que atente aos princípios da
Administração impostos no texto constitucional ou de qualquer outro positivado em
legislação esparsa constitui ato de improbidade.

Veja, a seguir, a correspondência com os tipos penais.

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 Correspondência com os tipos penais

Enriquecimento Prejuízo ao Violação aos

ilícito erário princípios
Peculato I, IV, XI, XII I, II, III, XIII

Emprego irregular
XI
de verbas públicas

Corrupção passiva II, III, V, VI, VIII, IX, X

Violação de sigilo
III
funcional

Fonte: Elaborado pela autora (2018).

Parte da dificuldade de se definir os atos de improbidade administrativa, além de se

tratar de rol exemplificativo e não taxativo, consiste no fato de que uma conduta se
subsume a mais de um tipo, uma vez que para a configuração da primeira e segunda
modalidades vistas no quadro anterior, a terceira é condição necessária.

Dessa forma, os atos previstos nos incisos I, II, III, IV, V, XII, XIII do art. 9º, abarcados
no art. 10, além da óbvia violação aos princípios administrativos, acarretam também
enriquecimento ilícito. Daí Pazzaglini Filho, Rosa e Fazzio (1999) afirmar que o art.
11 tem caráter residual e, em razão do princípio da subsidiariedade, a ocorrência da
primeira ou segunda modalidade absorve a terceira que, portanto, só se aplica na
ausência das primeiras.

Assim, o legislador determinou no art. 1º da LIA como sujeitos ativos da improbidade

o agente público e também o terceiro que, independentemente de agir de modo
direto ou indireto, induz ou concorre para a execução do ato. Para tanto, elencou
como sujeito passivo a Administração direta e indireta, bem como aquelas entidades
que recebam qualquer tipo de subsídio público para a sua manutenção.

Correspondência entre os atos de improbidade e os sujeitos ativos

Agente público Agente público e 3º

Enriquecimento ilícito IV, VII, XI, XII I, II, III, V, VI, VIII, IX, X

Prejuízo ao erário III, VI, VII, VIII, IV, X, XI I, II, IV, V, XII, XIII, XIV, XV

Fonte: Elaborada pela autora (2008).

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Ainda sobre esse assunto, estabeleceu o texto constitucional que os atos de
improbidade importarão na suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário.

A LIA, por seu turno, ao ramificar os atos ímprobos em três grupos, elencou,
do mesmo modo, as penas aplicáveis a cada um desses, quantificando-as
proporcionalmente em conformidade com o grau de lesão ao princípio da probidade
administrativa. As que demandam quantificação, tal qual multa civil, suspensão dos
direitos políticos e proibição temporária de contratar com a Administração ou desta
receber incentivos, foram arroladas com limites temporais mínimos e máximos.

Nesse sentido, enriquecimento ilícito tem a pena mais severa, em que, além da perda
da função pública e total devolução ao patrimônio público dos valores acrescidos e
de multa até três vezes o valor sobre estes, determinada está também a suspensão
dos direitos políticos, que pode variar de oito a dez anos, bem como a vedação de
contratos com a Administração ou recebimento de incentivos por igual período.

Quanto à lesão ao erário, há previsão de ressarcimento integral do dano, multa até

duas vezes desse valor, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos
de cinco a oito anos, proibição de receber incentivos da Administração ou com ela
contratar por cinco anos.

Saiba mais
Cumpre ressaltar que o legislador foi redundante ao estabelecer
também a perda dos valores indevidamente acrescidos, pois já
há a previsão legal, quando configurado o enriquecimento ilícito.
Violados os princípios da Administração, terá o agente que a esta
ressarcir além, é claro, da perda da função pública, da proibição de
contratar com a Administração ou receber investimento pelo prazo
de três anos.

No que tange à suspensão dos direitos políticos, esta é a penalidade mais branda,
pois estabelece o dispositivo sua suspensão por até três anos; em contrapartida, a
multa pode chegar até 100 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente.

Como já abordado, em certa medida, a complexidade do ato de improbidade reside

na configuração de sua natureza jurídica e sua relação intrincada com outros atos
tipificados como crimes.

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 Atos de improbidade e os tipos de sancionamento

Enriquecimento Prejuízo ao Violação aos

ilícito erário princípios
Perda dos valores
Sim Se houver Se houver
acrescidos

Ressarcimento
Sim Sim Se houver
integral do dano

Perda da função
Sim Sim Sim
pública

Suspensão dos
Oito a dez anos Cinco a oito anos Três a cinco anos
direitos políticos
Até três vezes o valor Até duas vezes o Até 100 vezes o valor
Multa civil do acréscimo valor do dano da remuneração

Vedação de
contratar com a Dez anos Cinco anos Três anos
administração

Fonte: Elaborado pela autora (2018).

Vale destacar que o que se verificou da interpretação dessa norma são apenas
exemplos, já que a lei não delimita os atos. E, para que uma conduta seja
considerada ímproba, é necessária a relação entre essa e o resultado, admitida a
intenção nas três espécies e sem intenção quando do prejuízo ao patrimônio público;
sujeito ativo o agente público isoladamente ou em concorrência com terceiro ou se
praticado por outro agente estranho à função estatal em regime de cumplicidade
com o agente público, este último entendido como gênero, portanto, a lei se aplica
ao agente político.

Dessa forma, tanto o enriquecimento ilícito quanto o prejuízo ao erário têm como
condição necessária para sua consumação a violação aos princípios administrativos,
ainda que a lei ofereça limites máximos e mínimos para a aplicação de sanções a
cada tipo. O que se apresenta como desafio ao juiz é justamente como definir a pena
frente a uma conduta que configure dois ou os três tipos.

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Fechamento
Nesta unidade, estudamos as formas de controle, que podem ocorrer pelos âmbitos
administrativo, legislativo e judicial, assim como vimos que o conhecimento do
Direito Administrativo é fundamental para a melhor compreensão das atividades
prestadas cotidianamente pelo Poder Público.

Compreender como se desenvolvem as ações administrativas e distinguir quem são

os responsáveis por seu desempenho e qual a estrutura necessária para que sejam
exercidas constitui importante ferramenta para que você, estudante, possa interferir
com mais propriedade na vida pública de sua cidade e mesmo de nosso país.

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Referências
ALVES, R. P.; GARCIA, E. Improbidade administrativa. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2017.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.

Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula Vinculante nº 347. O Tribunal de Contas,

no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos
atos do Poder Público. Brasília: STF, 1963. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/
portal/jurisprudencia/menuSumarioSumulas.asp?sumula=2149>. Acesso em: 03
nov. 2020.

BERTONCINI, M. Ato de Improbidade Administrativa: 15 anos da Lei 8.429/1992.

São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.

DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2017.

FAZZIO JR., W. Improbidade Administrativa e Crimes de Prefeitos - de acordo com a

Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2016.

MARTINS JR., W. P. Probidade administrativa. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

PAZZAGLINI FILHO, M.; ROSA, M. F. E.; FAZZIO JR., W. Improbidade Administrativa.

São Paulo: Atlas, 1999.

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