COISAS DO DIREITO

DIREITO ADMINISTRATIVO
Gustavo Fernandes

@gustavo_fernandes_sales
gustavo.fernandes@tjdft.jus.br
 AULA 03
PODERES DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
 1. NOÇÕES INTRODUTÓRIAS:

Para a consecução dos fins públicos, o ordenamento jurídico confere aos agentes
do Estado poderes administrativos, instrumentos por meio dos quais os órgãos e
entidades estatais executam suas funções (função instrumental).
O princípio da indisponibilidade do interesse público veda à Administração
Pública dispor de tais interesses, próprios da coletividade. Por isso, os poderes
atribuídos à Administração têm o caráter de poderes-deveres, não podendo ela deixar
de exercê-los, já que não pode abrir mão dos interesses coletivos – são
irrenunciáveis. Constatada a prática de um ilícito administrativo, por exemplo, não
pode a Administração Pública deixar de exercer o poder de polícia.
 Lei 9.784/99, art. 2º, caput, inciso II – exige o “atendimento a fins
de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes
ou competências, salvo autorização em lei”.

PODERES ADMINISTRATIVOS
São poderes instrumentais e, ao mesmo, tempo, deveres
atribuídos à Administração Pública.
São irrenunciáveis e devem ser obrigatoriamente exercidos
pelos titulares.
 2. CONCEITO:

Poderes administrativos são “o conjunto de prerrogativas de

direito público que a ordem jurídica confere aos agentes
administrativos para o fim de permitir que o Estado alcance seus fins”
(CARVALHO FILHO, 2019, p. 53).
 3. ABUSO DO PODER:

No abuso de poder, o agente público age em desconformidade com a lei,

desviando-se do fim público nela estipulado ou violando regras de competência.
Aliás, todo abuso de poder seria uma afronta ao princípio da legalidade, segundo
autorizada doutrina, embora a questão não seja unânime (CARVALHO FILHO, 2019,
p. 52).
Consoante explica Carvalho Filho (2019, p. 50), o abuso de poder “é a conduta
ilegítima do administrador, quando atua fora dos objetivos expressa ou implicitamente
traçados na lei”. A conduta pode ser comissiva ou omissiva (omissão no cumprimento
dos deveres e funções).
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: CESPE - 2019 - PRF - Policial Rodoviário Federal. O abuso
de poder, que inclui o excesso de poder e o desvio de finalidade,
não decorre de conduta omissiva de agente público.
Gabarito: errado.
 As duas formas de abuso são:
1. Excesso de poder: o agente atua fora dos limites de sua competência
(vício de competência);
2. Desvio de poder ou de finalidade: o agente, embora dentro de sua
competência, afasta-se do interesse público que deve nortear todo o
desempenho administrativo. O agente busca alcançar fim diverso daquele que a
lei lhe permitiu (vício de finalidade). Essa figura encontra previsão expressa na
Lei da ação popular, que reputa nulo o ato administrativo praticado com tal
vício (Lei 4.717/65, art. 2º, caput, “e”, e parágrafo único, “e” ).
 A conduta abusiva enseja invalidação, que se pode se dar na própria esfera
administrativa (autotutela) ou mediante ação judicial, a exemplo do mandado
de segurança (art. 5º, LXIX, CF).
O Poder Judiciário não pode substituir a decisão do administrador, isto é, não
pode analisar o mérito de um ato administrativo discricionário, mas apenas os
aspectos de legalidade. O que fica sujeito ao controle jurisdicional é a
adequação do ato administrativo à lei, vale dizer, os limites do mérito,
impostos por lei (CARVALHO, 2019, p. 124).
Em alguns casos, a conduta do agente público poderá tipificar o abuso de
autoridade, antes definido e punido pela Lei 4.898/65, e, mais recentemente,
pela Lei 13.869/19.
 4. PODER VINCULADO E DISCRICIONÁRIO:

Cuida-se de classificação proposta pela doutrina que tem por critério o grau de
liberdade do agente público ao atuar.
Nas situações em que a lei conferir possibilidade de escolhas ao agente, o ato será
discricionário. Nesses casos, o agente poderá avaliar a conveniência e a
oportunidade dos atos que vai praticar, em vista do objetivo maior que é o
atendimento aos interesses da coletividade (CARVALHO FILHO, 2019, p. 53).
Nas situações em que a lei prescrever todos os elementos do ato, sem conferir
margem de escolha, o ato será vinculado.
 Defende a doutrina que elementos vinculados serão sempre a competência, a
finalidade e a forma, além de outros que a norma indicar para a consecução do
ato (MEIRELLES, 2016, p. 139). Já o objeto (conteúdo) e o motivo do ato
administrativo podem ser discricionários ou vinculados.
O motivo será discricionário quando a lei não o definir ou quando utilizar
conceitos jurídicos indeterminados, que devem ser apreciados pela
Administração Pública (“falta grave”, “procedimento irregular”). Mas há casos
em que o motivo é vinculado (ex.: aposentadoria compulsória).
O objeto ou conteúdo será vinculado quando a lei estabelecer só um como
possível para atingir determinado fim, e discricionário quando estabelecer
vários objetos para atingir o mesmo fim. Exemplo: a prática de tal conduta pode
ser punida com penas de suspensão ou de multa (DI PIETRO, 2019, p. 253).
 ELEMENTOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Elementos VINCULADOS do ato Sujeito

administrativo
Finalidade (salvo em seu aspecto
genérico)
Forma (exceto quando não houver forma
definida em lei ou quando for estipulada
mais de uma)

Elementos do ato administrativo que Motivo

podem ser DISCRICIONÁRIOS (mérito
administrativo) Objeto (conteúdo)
 O controle judicial será sempre possível, seja em relação aos atos
vinculados, seja em relação aos discricionários, como determina o princípio da
legalidade.
No que toca aos vinculados, bastará que o juiz confronte a lei e o ato para
constatar a sua validade ou ilegalidade (CARVALHO FILHO, 2019, p. 55-6).
Os atos discricionários permitem controle em relação aos elementos
vinculados, mas inibem qualquer tentativa de o juiz tentar substituir o
administrador na escolha dos critérios de conveniência e oportunidade. O que se
mostra possível é a análise de eventual transgressão dos limites traçados pela
lei e conferidos ao administrador, em um juízo de razoabilidade e
proporcionalidade.
 “Erro é considerar-se o ato discricionário imune à apreciação judicial,
pois a Justiça poderá dizer sobre sua legitimidade e os limites de opção do
agente administrativo, ou seja, a conformidade da discricionariedade com a lei
e com os princípios jurídicos. No exame dessa conformidade a razoabilidade e
a proporcionalidade devem ser conjugadas com a necessidade do próprio ato.
O que o Judiciário não pode é, no ato discricionário, substituir o
discricionarismo do administrador pelo do juiz. Não pode, assim, ‘invalidar
opções administrativas ou substituir critérios técnicos por outros que repute
mais convenientes ou oportunos, pois essa valoração’ é privativa da
Administração. Mas pode sempre proclamar as nulidades e coibir os abusos da
Administração” (MEIRELLES, 2016, p. 142).
 5. PODER NORMATIVO (REGULAMENTAR):

É o poder que a Administração Pública tem para expedição de atos com

efeitos gerais e abstratos: os chamados atos administrativos normativos. Estes
devem ser expedidos sempre dentro dos limites da lei, sem inovar a ordem
jurídica, e sua função é a “explicitação ou especificação de um conteúdo
normativo preexistente, visando à sua execução no plano da praxis” (REALE
apud DI PIETRO, 2019, p. 118).
 O ato normativo por excelência é o regulamento (veiculado por
meio de um decreto), mas não é o único: há instruções normativas,
resoluções e portarias, todos eles podendo ser editados
independentemente de previsão da lei a ser minudenciada.
À exceção do regulamento, todos esses atos administrativos são de
competência de autoridades que não apenas o Chefe do Executivo.
 A doutrina admite dois tipos de regulamento, estes, sim, de competência
originária do Chefe do Poder Executivo, embora seja possível a delegação a
certas autoridades no segundo caso:
1. Regulamentos executivos. Expedidos para detalhar a lei, sem poder de
criação de obrigações de fazer ou não fazer a particulares (CF, art. 84, IV). São
indelegáveis.
2. Regulamentos autônomos. Independem da lei e substituem o texto legal,
sempre de forma excepcional e mediante previsão no texto da Lei Maior. CF,
art. 84, VI: compete privativamente ao Presidente da República dispor,
mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração
federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de
órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
 Nos termos do art. 84, parágrafo único, o Presidente da República
poderá delegar as atribuições mencionadas nos incisos VI (decreto
autônomo), XII (conceder indulto e comutar penas) e XXV,
primeira parte (prover os cargos públicos federais, o que implica a
permissão para delegar o ato de desprovimento ou demissão), aos
Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao
Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas
respectivas delegações.
 José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 67) distingue os decretos e
regulamentos “como atos administrativos”, editados por meio de
efetivo poder regulamentar, e os decretos oriundos do exercício da
função política de competência do Presidente da República, que são atos
normativos primários, como os decretos de intervenção (CF, art. 36, § 1º)
e os de estado de defesa e estado de sítio (CF, arts. 136, § 1º, e 138).
Poderíamos incluir nessa função política, ainda, os decretos do Chefe de
Estado que concedem indultos e comutam penas (CF, art. 84, XII).
Embora também possam ser considerados autônomos – já que emanam
diretamente da Constituição –, não são autênticos atos administrativos,
mas políticos. O autor enquadra nessa mesma categoria os regimentos
dos Tribunais e as resoluções das Casas Legislativas.
 O controle dos regulamentos executivos é feito não pela própria
Administração Pública, em razão da autotutela, mas também pelo
Judiciário, quando há ofensa ao princípio da legalidade, e pelo
Congresso Nacional, no âmbito federal.
CF, Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
(...) V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem
do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.
 Deslegalização:
A ideia dominante no sistema clássico da separação de poderes, a
de que o legislador não pode delegar integralmente seu poder
legiferante a outros órgãos, salvo nos casos expressamente
previstos na Constituição, tem sofrido flexibilização.
Com a crescente complexidade das atividades técnicas da
Administração, muitas vezes a competência para regulamentar
determinada matéria é transferida da lei para outras fontes
normativas, por escolha do próprio legislador. É que vem
acontecendo na França e, mais recentemente, no Brasil.
 Carvalho Filho ressalta que esse fenômeno da deslegalização não
permite a delegação completa e integral, mas apenas de questões
técnicas. Explica o autor (2019, p. 61-2):
“Ao exercê-la [a competência legislativa], o legislador reserva para
si a competência para o regramento básico, calcado nos critérios
políticos e administrativos, transferindo tão somente a competência
para a regulamentação técnica mediante parâmetros previamente
enunciados na lei. É o que no Direito americano se denomina
delegação com parâmetros (delegation with standarts). Daí poder
afirmar-se que a delegação só pode conter a discricionariedade
técnica.”
 O órgão técnico não apenas complementará a lei, mas inovará o
ordenamento jurídico por meio de normas técnicas não contidas na
legislação, o que faz com que alguns doutrinadores passem a falar em
poder regulador para distingui-lo do poder regulamentar.
Segundo Ricardo Alexandre, a deslegalização ocorria por meio de
uma terceira espécie de regulamento (além do regulamento executivo
e do regulamento autônomo), chamada regulamento autorizado (ou
delegado), que cria normas técnicas não contidas na lei, fazendo-o
em razão de expressa determinação legal (2018, p. 389).
 5. PODER DISCIPLINAR:

O poder disciplinar “é o que cabe à Administração Pública para apurar

infrações e aplicar penalidades aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas
à disciplina administrativa” (DI PIETRO, 2019, p. 121).
Quando incide sobre os servidores públicos (vínculo funcional), o poder
disciplinar é entendido como uma decorrência da hierarquia. No entanto,
poderá recair sobre pessoas que não estão sujeitas ao poder hierárquico, mas
que possuem um vínculo especial com a Administração Pública, a exemplo dos
estudantes de escolas públicas e das pessoas que contratam com o Poder
Público (concessionários e permissionários de serviços públicos).
 Para Hely Lopes Meirelles (2016, p. 145), trata-se de uma
supremacia especial que o Estado exerce sobre aqueles que possuem
um determinado vínculo com a Administração Pública.
Não pode ser confundido com as sanções impostas a quem não tem
vínculo especial com o Estado e não está sujeito à disciplina interna
da Administração Pública, quando, então, qualquer tipo de medida
punitiva derivará do poder de polícia, a exemplo de uma multa por
infração de trânsito.
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: CESPE - 2019 - TCE-RO - Procurador do Ministério Público de Contas. Aplicação
de multa a sociedade empresária em razão de descumprimento de contrato
administrativo celebrado por dispensa de licitação constitui manifestação do poder
disciplinar.
Gabarito: certo.

Prova: FCC - 2019 - AFAP - Analista de Fomento – Crédito. A celebração de contrato

administrativo entre empresa particular e a Administração pública permite a incidência do
poder disciplinar em relação à contratada, tendo em vista que essa atuação abrange
relações jurídicas que excedem o vínculo funcional, tal como vínculo contratual.
Gabarito: certo.
 Segundo a doutrina, o poder disciplinar é discricionário, mas não em todos os
aspectos (DI PIETRO, 2019, p. 119; CUNHA JR., 2018, p. 83). Se a Administração
tiver conhecimento de uma infração, é obrigada a punir, não tendo liberdade de
escolha entre fazê-lo ou não. Mas, com relação à sanção a ser aplicada, há uma certa
(e limitada) margem de apreciação outorgada pela lei à autoridade competente, o que
não elimina a necessidade de motivação das decisões e de respeito ao devido
processo legal, com a observância do contraditório e da ampla defesa.
Assim, para uma boa parte da doutrina, o poder disciplinar é vinculado quanto ao
dever de punir e discricionário quanto à seleção da pena aplicável. Nesse sentido,
Hely Lopes Meirelles (2016, p. 146-7) aduz que o administrador tem o poder-dever
de aplicar a pena disciplinar, uma vez que a condescendência na punição é
considerada crime contra a Administração Pública, mas, no seu prudente critério,
aplicará a sanção que julgar cabível, oportuna e conveniente, dentre as enumeradas
em lei ou regulamento.
 A partir da 31ª edição de sua obra (2018), Di Pietro alterou seu entendimento
e passou a defender que, mesmo quando há certa margem de apreciação à
autoridade administrativa no âmbito do poder disciplinar, não há falar-se em
juízo de oportunidade e conveniência. Segundo a autora, “mesmo em relação à
escolha da sanção cabível, não se pode falar em discricionariedade propriamente
dita, mas em certa margem de apreciação outorgada pela lei à autoridade
administrativa, uma vez que os Estatutos funcionais não estabelecem regras
rígidas como as que se impõem na esfera criminal. (...) Seria inaceitável que a
sanção pudesse ser escolhida segundo critérios de oportunidade e conveniência”
(DI PIETRO, 2019, p. 122).
 “(...) Discricionariedade também não existe com relação a certas
infrações que a lei não define; é o caso do ‘procedimento irregular’ e
da ‘ineficiência no serviço’, puníveis com pena de demissão, e da
‘falta grave’, punível com suspensão; são expressões imprecisas (os
chamados conceitos jurídicos indeterminados), de modo que a lei
deixou à Administração a possibilidade de enquadrar os casos
concretos em uma ou outra dessas infrações. Mas a decisão tem que
se basear nos fatos apurados e a escala da pena tem que ser motivada”
(DI PIETRO, 2019, p. 123).
 Também entendendo que o ato decorrente do poder disciplinar é plenamente
vinculado, posiciona-se o STJ:
“(...) Por fim, não é demais lembrar que, em face dos princípios da
proporcionalidade, dignidade da pessoa humana e culpabilidade, aplicáveis ao
regime jurídico disciplinar, não há juízo de discricionariedade no ato
administrativo que impõe sanção disciplinar a Servidor Público, razão pela
qual o controle jurisdicional é amplo, de modo a conferir garantia aos servidores
públicos contra eventual excesso administrativo, não se limitando, portanto,
somente aos aspectos formais do procedimento sancionatório. (AgInt no AREsp
1.395.319/ES, j. 17.12.19).
 PODER DISCIPLINAR
Parcela da É vinculado quanto ao dever de punir e, de certo
doutrina modo, discricionário quanto à seleção e
extensão da pena aplicável.
STJ e Di É plenamente vinculado.
Pietro
 6. PODER HIERÁRQUICO:

É o poder de que dispõe o Executivo (ou melhor, a Administração Pública)

“para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação
de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do
seu quadro de pessoal” (MEIRELLES, 2016, p. 142).
A hierarquia é característica típica da Administração Pública, incidente no
seu âmbito interno. Para Carvalho Filho (2019, p. 71), trata-se do
“escalonamento no plano vertical dos órgãos e agentes da Administração que
tem como objetivo a organização da função administrativa”.
 São decorrências da hierarquia as seguintes atribuições (DI PIETRO, 2019,
p. 123-4):
1. Editar atos normativos de efeitos apenas internos, como resoluções e
portarias que vinculam somente os órgãos subordinados, e não pessoas
estranhas à relação hierárquica;
2. Dar ordens aos subordinados;
3. Anular atos ilegais e revogar os inoportunos;
4. Aplicar sanções em caso de infrações disciplinares (poder disciplinar);
5. Avocar e delegar atribuições.
 Não há hierarquia com relação aos órgãos consultivos, os quais “fogem à
relação hierárquica no que diz respeito ao exercício de suas funções” (DI
PIETRO, 2018, p. 124).
Por ser um poder interno (é estabelecido entre órgãos de uma mesma pessoa
administrativa), também não há hierarquia entre a Administração Direta, de
um lado, e as entidades que compõem a Administração Indireta, de outro.
Entre elas, há apenas uma forma de controle que não decorre da hierarquia, mas
da vinculação ou tutela (supervisão ministerial). Por isso, em regra, não se
admite recurso hierárquico contra decisão da entidade dirigido ao Ministério
supervisor, já que este exerce um controle apenas finalístico, salvo se houver
previsão legal expressa, quando teremos o chamado recurso hierárquico
impróprio.
 No âmbito dos Poderes Judiciário e Legislativo também não há falar-se em
hierarquia no que diz respeito às suas funções institucionais, pois o que existe é
uma distribuição de competências entre instâncias, cada qual com sua
independência, o mesmo se aplicando às Casas Legislativas (DI PIETRO, 2019,
p. 125). Na esfera do Poder Judiciário, rememore-se, ainda, o princípio da livre
convicção do juiz, que lhe garante independência funcional.
A hierarquia é privativa da função executiva ou administrativa
(MEIRELLES, 2016, p. 142).
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: FCC - 2019 - TRF - 4ª REGIÃO - Analista Judiciário - Oficial de
Justiça Avaliador Federal. Sobre os assim chamados “poderes da
Administração Pública”, afirma-se corretamente que o dever de
obediência, característico do poder hierárquico, não se aplica no exercício
da função legislativa.
Gabarito: certo.
 DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO DE COMPETÊNCIA
Segundo a doutrina, delegar significa “conferir a outrem atribuições que
originariamente competiam ao delegante”, o que é, em princípio, admissível
dentro do mesmo Poder; nosso sistema constitucional, porém, não conceberia a
delegação de atribuições de um Poder a outro, salvo expressa previsão
constitucional (MEIRELLES, 2016, p. 144).
No âmbito do direito positivo, a Lei 9.784/99 dispõe que a competência é
irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como
própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos (art. 11).
 Nos termos do art. 12 da mencionada lei, “um órgão administrativo
e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar
parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que
estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for
conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social,
econômica, jurídica ou territorial”, cabendo o mesmo pelos órgãos
colegiados aos seus respectivos presidentes (art. 12, parágrafo único).
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: CESPE - 2019 - TJ-PR - Juiz Substituto. De acordo com a Lei n.º
9.784/1999, que regula processos administrativos no âmbito federal, um
órgão administrativo ou o seu titular poderá delegar parte da sua
competência a outros órgãos ou titulares, desde que não haja
impedimento legal, e que a delegação seja feita com base na
conveniência.
Gabarito: certo.
 Da leitura do parágrafo único do art. 12, é possível perceber que a lei
do processo administrativo permite tanto a delegação vertical (a um
órgão ou agente subordinado à autoridade delegante) como a delegação
horizontal (a um órgão ou agente que não lhe seja hierarquicamente
subordinado).
Segundo a doutrina, por emanar do poder hierárquico, as delegações
não podem ser recusadas pelo inferior, e também não podem ser
subdelegadas sem expressa autorização do delegante (MEIRELLES,
2016, p. 144). Ressalvamos a delegação a órgãos de mesma hierarquia
(delegação horizontal); nesse caso, não havendo relação de subordinação,
o delegatário hipotético poderia se recusar a exercer as tarefas que lhe são
repassadas.
 A delegação possui algumas exceções, conforme art. 13, que prevê
casos indelegáveis, quais sejam:
I. a edição de atos de caráter normativo;
II.a decisão de recursos administrativos;
III. as matérias de competência exclusiva do órgão ou
autoridade.
Como exceção da exceção, anote-se que, nos termos do art. 84,
parágrafo único, da CF, é possível a delegação da edição de um tipo
de ato normativo: o decreto autônomo do art. 84, VI, da CF.
 Já o art. 14 traz diversas regras que complementam o delineamento
normativo da delegação. De acordo com o caput, o ato de delegação e sua
revogação deverão ser publicados no meio oficial.
O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os
limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o
recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada
(§ 1º).
O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade
delegante (§ 2º). Ademais, a delegação de competência não afasta a
possibilidade de seu exercício pela autoridade delegante, de modo que o
delegante permanece apto a exercer, concorrentemente com o delegatário,
as atribuições abrangidas pela delegação.
 As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente
esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado (§ 3º). Nesse
sentido, a Súmula 510-STF prescreve que “praticado o ato por
autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o
mandado de segurança ou a medida judicial”.
A avocação de competência ocorre quando o órgão hierarquicamente
superior chama para si a competência atribuída a um agente ou órgão
subordinado, conforme autorizado pelo art. 15, do que se extrai que não
cabe avocação fora da linha hierárquica. Na dicção legal, será permitida,
em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão
hierarquicamente inferior.
 7. PODER DE POLÍCIA:
É a “atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos
individuais em benefício do interesse público” (DI PIETRO, 2019, p. 153) ou a
“prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração
Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor
do interesse da coletividade” (CARVALHO FILHO, 2019, p. 79).
Decorre, pois, do princípio da supremacia do interesse público sobre o
particular, ou seja, diz respeito à supremacia geral, ao contrário do poder
disciplinar, que pressupõe um vínculo especial.
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: VUNESP - 2019 - TJ-RS - Titular de Serviços de Notas e de
Registros - Provimento. O poder de polícia tem como destinatários todos
os particulares submetidos à autoridade do Estado, não se aplicando aos
vínculos formados em relação de sujeição especial com o poder público.
Gabarito: certo.
 O conceito legal é extraído do Código Tributário Nacional: CTN, Art. 78. Considera-
se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando
direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de
intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina
da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando
desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do
processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso
ou desvio de poder.
 A razão de o poder de polícia ser conceituado normativamente pelo CTN
decorre do fato de constituir o exercício desse poder um dos fatos
geradores da taxa, consoante art. 145, II, da CF (DI PIETRO, 2019, p.
153).
Em consequência, para remunerar o poder de polícia não é cabível a
cobrança de tarifa ou preço público, que tem natureza negocial ou
contratual (CARVALHO FILHO, 2019, p. 79).
Ademais, para que seja legítima a cobrança de taxa pelo Poder Público,
a entidade deve exercer efetivamente o poder de polícia. Contudo,
entende o STF que se existir no ente público órgão específico e estrutura
implantada, considera-se presumido o poder de polícia (RE 588.322-
RO, j. em 16.06.2010).
 A competência para o exercício do poder de polícia é da pessoa
federativa que recebeu o poder de regular a matéria, de acordo com o
princípio da predominância do interesse (CARVALHO FILHO, 2019,
p. 80).
Competências privativas ensejarão a invalidade do ato de polícia
praticado por agente de pessoa federativa que não detém competência
para regular a matéria, a exemplo da medida de polícia imposta pelo
Estado-membro em relação a atividades nucleares, tema de
competência privativa da União (CF, art. 22, XXVI).
Competências concorrentes, contudo, ensejarão o exercício
conjunto do poder de polícia por pessoas de nível federativo diverso.
 No exercício do poder de polícia, a Administração pode editar atos
normativos, perpetrando restrições por meio de decretos, portarias,
resoluções etc., bem como praticar atos concretos, como os atos
sancionatórios (multas) e os atos de consentimento (licenças e
autorizações) (CARVALHO FILHO, 2019, p. 87).
Em relação aos Poderes estatais, a doutrina afirma que o poder de
polícia é exercido pelo Legislativo e pelo Executivo:
• Legislativo: por meio de lei são criadas as limitações administrativas
ao exercício das liberdades públicas;
• Executivo: regulamenta as leis e controla a sua aplicação de modo
preventivo (fiscalização, autorizações) ou repressivo (medidas coercitivas).
 O poder de polícia é exercido pela polícia administrativa, que, em geral, age
preventivamente (mas pode agir repressivamente, quando, por exemplo, proíbe
o porte de arma), e pela polícia judiciária, que atua de forma repressiva (mas
nada impede que previna a ocorrência de crimes).

Polícia Atua na área do ilícito Incide sobre bens, direitos

administrativa puramente ou atividades.
administrativo.

Polícia judiciária Atua na área do ilícito Incide sobre pessoas,

penal. individual ou
indiscriminadamente.
 ESPÉCIES DE PODER DE POLÍCIA
1. Poder de polícia em sentido amplo: é justamente o exercido
por meio de toda e qualquer atuação restritiva do Estado, incluindo
atos do Poder Legislativo.
2. Poder de polícia em sentido estrito: corresponde apenas à
atuação concreta da Administração Pública (CARVALHO, 2019, p.
133). Nesse sentido estrito, o poder de polícia corresponde a
atividades tipicamente administrativas, subjacente à lei já preexistente
(CARVALHO FILHO, 2019, p. 78).
 1. Poder de polícia originário: é aquele exercido pelas pessoas
políticas da Federação, alcançando as leis e os atos administrativos por
elas editados (poder de polícia em sentido amplo) (CARVALHO
FILHO, 2019, p. 81-2).
2. Poder de polícia delegado: exercido pelas pessoas
administrativas vinculadas ao Estado, que desempenham, por
delegação realizada por lei formal, função pública.
Mesmo pessoas jurídicas de direito privado, como empresas
públicas, podem receber o poder de polícia em sua modalidade
fiscalizatória, embora não possam ser delegatárias de poder de criação
das normas restritivas de polícia (CARVALHO FILHO, 2019, p. 83).
 CARACTERÍSTICAS DO PODER DE POLÍCIA
A doutrina costuma enumerar cinco características:
discricionariedade, autoexecutoriedade, coercibilidade,
indelegabilidade e atividade negativa, mas é preciso fazer algumas
atualizações e ressalvas a essa visão tradicional, que não mais espelha a
realidade.
1. Discricionariedade: está presente na maioria das medidas de
polícia, em razão da margem de liberalidade de apreciação quanto ao
motivo ou o objeto do ato, bem como em relação ao melhor momento
para que a Administração aja e qual a sanção mais adequada a ser
aplicada no caso concreto, diante das previsões na norma legal.
 Exemplo de ato administrativo de polícia discricionário é a
autorização para portar arma de fogo.
Contudo, ainda que de maneira excepcional, há casos em que o
poder de polícia é vinculado, a exemplo das licenças para dirigir
veículos automotores e para construir (DI PIETRO, 2019, p. 156).
Conforme ensina Meirelles (2016, p. 159), “o ato de polícia é, em
princípio, discricionário, mas passará a ser vinculado se a norma
legal que o rege estabelecer o modo e forma de sua realização”.
 2. Autoexecutoriedade:
É a “possibilidade que tem a Administração de, com os próprios meios,
por em execução as suas decisões, sem precisar recorrer previamente ao
Poder Judiciário” (DI PIETRO, 2019, p. 156).
Embora independam de intervenção de outros Poderes, as sanções de
polícia devem ser aplicadas em observância ao devido processo legal, com
aplicação dos princípios do contraditório e da ampla defesa, sob pena de
invalidade (CARVALHO FILHO, 2019, p. 97). A Administração só pode
aplicar sanção sumariamente e sem defesa nos casos urgentes que ponham
em risco a segurança e a saúde públicas, ou quando se tratar de infração
instantânea surpreendida na sua flagrância (MEIRELLES, 2016, p. 160-1).
 Alguns autores defendem o desdobramento do princípio em dois:
a. exigibilidade – a Administração Pública se vale de meios
indiretos de coação, como a multa;
b. executoriedade – a Administração pode realizar diretamente a
execução forçada, usando da força pública, a exemplo de quando
apreende uma mercadoria ou interdita uma fábrica (meios diretos de
coação).
Só há executoriedade quando a lei autoriza expressamente ou
quando se trata de medida urgente. Portanto, nem todas as medidas
de polícia possuem tal característica, embora em todas esteja presente
a exigibilidade.
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: FCC - 2019 - TJ-AL - Juiz Substituto. A atuação da Administração
Pública se dá sob diferentes formas, sendo o exercício do poder de polícia
uma de suas expressões, dotada de exigibilidade, que confere meios
indiretos para sua execução, como a aplicação de multas, e admitindo,
quando previsto em lei ou para evitar danos irreparáveis ao interesse
público, a autoexecutoriedade, com o uso de meios diretos de coação.
Gabarito: certo.
 Em relação à multa, a Administração Pública, embora possa aplicá-la, não
pode executá-la. Segundo o Carvalho Filho, “há atos que não autorizam a
imediata execução pela Administração, como é o caso das multas, cuja cobrança
só é efetivamente concretizada pela ação própria na via judicial” (2019, p. 92).

COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO

Prova: VUNESP - 2019 - TJ-RS - Titular de Serviços de Notas e de
Registros - Provimento. As penas de multa, quando forem resultado do
exercício do poder de polícia, são autoexecutáveis.
Gabarito: errado.
 Outra hipótese que não admite a executoriedade é a seguinte, encampada pela
jurisprudência do STJ: “Os atos de polícia são executados pela própria autoridade
administrativa, independentemente de autorização judicial. Se, todavia, o ato de polícia
tiver como objeto a demolição de uma casa habitada, a respectiva execução deve
ser autorizada judicialmente e acompanhada por oficiais de justiça” (REsp
1.217.234/PB, 1ª Seção, j. em 14.08.2013).

COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO

Prova: CESPE - 2019 - MPC-PA - Procurador de Contas. A demolição de
casa habitada determinada por força de ato de polícia administrativa
independe de prévia autorização judicial.
Gabarito: errado.
 3. Coercibilidade: é a imposição coativa das medidas adotadas
pela Administração, sendo indissociável da autoexecutoriedade (DI
PIETRO, 2019, p. 157). Essa característica estampa o grau de
imperatividade de que se revestem os atos de polícia, ou seja, o
particular deve observar os comandos da polícia administrativa,
independentemente da concordância em prestar ou não obediência às
imposições (2019, p. 93).
É o atributo da coercibilidade do ato de polícia que justifica o
emprego da força física – proporcional e necessária – quando houver
oposição do infrator (MEIRELLES, 2016, p. 161).
 Exemplo diz respeito às medidas excepcionais impostas pela Lei 13.979/2020 para
enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente
do coronavírus (art. 3º), tais como isolamento, quarentena e determinação de realização
compulsória de exames médicos, testes laboratoriais, coleta de amostras clínicas,
vacinação e outras medidas profiláticas, ou tratamentos médicos específicos.

COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO

Prova: CESPE - 2019 - TJ-BA - Juiz de Direito Substituto. O poder de
polícia administrativo possui autoexecutoriedade, princípio segundo o qual
o ato emanado será obrigatório, independentemente da vontade do
administrado.
Gabarito: errado.
 4. Indelegabilidade: o poder de polícia é atividade típica de Estado, que não
pode ser exercida por particular. Por isso, já entendeu o STF que a interpretação
de diversos artigos da Constituição Federal “leva à conclusão, no sentido da
indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado,
que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao
exercício de atividades profissionais regulamentadas (...)” (ADI 1.717, j.
07.11.02).
Os Conselhos de fiscalização profissional, como CREA e CRM, possuem
natureza jurídica de autarquia, sujeitando-se, portanto, ao regime jurídico de
direito público. No STJ: “Os conselhos profissionais têm poder de polícia para
fiscalizar as profissões regulamentadas, inclusive no que concerne à cobrança
de anuidades e à aplicação de sanções” (Tese 5 da Jurisprudência em Teses,
Vol. 135).
 Em provas, deve ser citada, também, a seguinte posição do STJ, para quem é
lícita a delegação a pessoas privadas de atividades de polícia exclusivamente
materiais, como o poder meramente fiscalizatório: Tese 9 da Jurisprudência em
Teses, Vol. 82: “Não é possível a aplicação de sanções pecuniárias por
sociedade de economia mista, facultado o exercício do poder de polícia
fiscalizatório”.
Confira-se o seguinte julgado, que se baseia nas lições de Diogo de Figueiredo
Moreira Neto:
“A controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do poder de polícia
por particulares (no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de
economia mista). (...) As atividades que envolvem a consecução do poder de
polícia podem ser sumariamente divididas em quatro grupo, a saber: (i)
legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção. (...)”
 “No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade no
trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece normas genéricas
e abstratas para a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a
emissão da carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento); a
Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar se há respeito à
velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e também a Administração
sanciona aquele que não guarda observância ao CTB (sanção). Somente os atos
relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles
referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder
Público. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por
particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro - aplicação de
multas para aumentar a arrecadação. (...)” (REsp 817.534/MG, j. 10.11.09).
 CICLOS DO PODER DE POLÍCIA
1. Ordem de polícia Indelegável, por ser ato de Ex.: requisitos exigidos
(preceito legal básico) império pela lei para obtenção da
CNH
2. Consentimento de Delegável (aspectos Ex.: emissão de CNH ou
polícia (ato de anuência, materiais necessários à qualquer outro ato de
expedido formalmente execução do poder de licença ou autorização
como um alvará) polícia)
3. Fiscalização de polícia Delegável (aspectos Ex.: operação e
(verificação do materiais necessários à manutenção de pardais
cumprimento das ordens execução do poder de eletrônicos
de polícia) polícia)
4. Sanção de polícia Indelegável, por ser ato de Ex.: aplicação de multas
(submissão do infrator a império de trânsito
medidas sancionatórias)
 5. Atividade negativa ou positiva:
Tradicionalmente, afirma-se que o poder de polícia sempre impõe uma
obrigação de não fazer ao particular, ou seja, uma abstenção. Contudo,
modernamente, fala-se da possibilidade de imposição de obrigações de fazer,
como as impostas ao proprietário para que use o imóvel em consonância com a
função social.
Em suma: a polícia administrativa age não só através de proibições, mas
também de ordens, e, sobretudo, por meio do estabelecimento de limitações
administrativas (MEIRELLES, 2016, p. 161).
 Prescrição das sanções de polícia:
Por ser um ato administrativo, a medida de polícia pode ser submetida ao
controle da própria Administração Pública (autotutela) ou do Poder
Judiciário. Não seria razoável, entretanto, que as sanções e a prática de atos
que restringem a esfera jurídica dos particulares pudessem ser impostas e
adotadas a qualquer tempo.
A Lei 9.873/99, que incide apenas no âmbito da Administração Pública
Federal e não se aplica às infrações de natureza funcional (art. 5º), estabelece o
seguinte: Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando
apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no
caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
 A legislação prevê, ainda, a possibilidade de prescrição intercorrente.
Segundo o § 1º do mencionado dispositivo, incide a prescrição no procedimento
administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou
despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da
parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional
decorrente da paralisação, se for o caso.
Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir
crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal (§ 2º).
 Segundo a Tese 2 fixada pelo STJ (Jurisprudência em Tese Vol. 82), “o prazo
prescricional para as ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados
e Municípios, quando não existir legislação local específica, é quinquenal,
conforme previsto no art. 1º do Decreto n. 20.910/32, sendo inaplicáveis as
disposições contidas na Lei n. 9.873/99, cuja incidência limita-se à
Administração Pública Federal Direta e Indireta”.
Do mesmo modo, “prescreve em cinco anos, contados do término do
processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a
execução da multa por infração ambiental. (Súmula n. 467/STJ) (Tese julgada
sob o rito do art. 543-C do CPC/73 - TEMA 324)”.
 A Lei 9.873/99 dispõe, ainda:
a) sobre as causas de interrupção da prescrição da ação
punitiva (art. 2º), como a notificação ou citação do indiciado ou
acusado, inclusive por meio de edital (inc. I), qualquer ato
inequívoco, que importe apuração do fato (inc. II), a decisão
condenatória recorrível (inc. III) ou qualquer ato inequívoco que
importe em manifestação expressa de tentativa de solução
conciliatória no âmbito interno da administração pública federal (inc.
IV);
 b) sobre as causas de interrupção do prazo prescricional da ação
executória (art. 2º-A), como o despacho do juiz que ordenar a citação
em execução fiscal (inc. I), o protesto judicial (inc. II), qualquer ato
judicial que constitua em mora o devedor (inc. III), qualquer ato
inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do
débito pelo devedor (inc. IV) ou qualquer ato inequívoco que importe
em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no
âmbito interno da administração pública federal (inc. V); e
c) sobre a suspensão da prescrição (art. 3º), que se dará durante a
vigência dos compromissos de cessação ou de desempenho,
respectivamente, previstos nos arts. 53 e 58 da Lei nº 8.884/1994.
COISAS DO DIREITO
DIREITO ADMINISTRATIVO
Gustavo Fernandes

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