COISAS DO DIREITO

DIREITO ADMINISTRATIVO
Gustavo Fernandes

@gustavo_fernandes_sales
gustavo.fernandes@tjdft.jus.br
 AULA 17

RESPONSABILIDADE CIVIL DO
ESTADO
 1. CONCEITO:

Não apenas a quando exerce a função administrativa, mas também,

excepcionalmente, quando pratica as funções legislativa e jurisdicional, o
Estado, pessoa jurídica que é, pode ser responsabilizado quando, por seus
comportamentos, praticar ato ilícito ou, ainda que lícito, causar ônus maior do
que o imposto aos demais membros da sociedade (violação ao princípio da
isonomia).
A responsabilidade civil é o fenômeno jurídico que impõe à Administração
Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos,
no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las (MEIRELLES,
2016, p. 779).
 Ainda que fora do âmbito contratual, a Administração Pública, ou,
de maneira mais ampla, o Estado, pode causar danos às pessoas por
condutas e por omissões, e até mesmo quando pratica atos lícitos.
Por isso, na breve síntese de DI PIETRO (2019, p. 821), a
responsabilidade extracontratual do Estado “corresponde à obrigação
de reparar danos causados a terceiros em decorrência de
comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos,
lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos”.
  RESPONSABILIDADE CONTRATUAL DO RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL
ESTADO DO ESTADO

Sede Lei 8.666/93, como lei geral CF, art. 37, § 6º

normativa

Danos Danos decorrentes dos contratos Danos causados a terceiros que não
administrativos ostentam vínculo contratual com o
Poder Público, por atuação do
Estado na busca do interesse público

Finalidade Manutenção do equilíbrio Observância da legalidade e da

econômico-financeiro do isonomia
contrato
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: VUNESP - 2019 - TJ-RS - Titular de Serviços de Notas e de
Registros - Remoção. A responsabilidade civil extracontratual do
Estado por atos lícitos ocorrerá quando expressamente prevista em
lei ou a conduta estatal cause sacrifício desproporcional ao
particular.
Gabarito: certo.
 2. FASES EVOLUTIVAS:

A doutrina da responsabilidade civil evolui da fase da irresponsabilidade

para a responsabilidade com culpa, e desta para a responsabilidade pública.
1. Teoria da irresponsabilidade estatal. Os Estados absolutistas não
respondiam por suas condutas, por conta da ideia de soberania absoluta,
representada pela máxima inglesa The king can do no wrong. Segundo
MEIRELLES (2016, p. 780), as duas últimas nações que a sustentavam, a
Inglaterra e os Estados Unidos da América, abandonaram-na pelo Crown
Proceeding Act, de 1947, e pelo Federal Tort Claims Act, de 1946,
respectivamente.
 2. Teorias civilistas. Com a superação da tese da irresponsabilidade,
passou-se a entender, inicialmente, pela responsabilidade do Estado com base
na ideia de culpa, nos moldes do Direito Civil.
De início, fazia-se distinção entre atos de império (sem responsabilidade) e
atos de gestão (responsabilidade subjetiva), mas depois a diferenciação foi
abandonada, mantendo-se apenas a teoria da responsabilidade subjetiva (DI
PIETRO, 2019, p. 823). Era preciso comprovar além da conduta do Estado, do
dano e do nexo causal, o elemento subjetivo: culpa ou dolo do agente.
Ocorre que nem sempre era possível comprovar a culpa do agente, o que
ensejou a natural evolução para novas teorias que pudessem tutelar os
administrados de maneira mais adequada, mediante a incidência de princípios
de Direito Público.
 3. Teorias publicistas. A partir do célebre caso Blanco, ocorrido na França,
em 1873, reconheceu-se que a responsabilidade do Estado não pode ser regida
pelos princípios do Código Civil, que é idealizado para regulamentar as relações
envolvendo direitos privados.
3.1. Primeiro surgiu a teoria da culpa do serviço (faute du service) ou culpa
administrativa: ocorre não em razão da culpa individual do agente público, mas
do fato de o serviço não ter funcionado, ter funcionado intempestivamente ou ter
funcionado mal. Embora a responsabilidade seja independente de dolo ou culpa
do agente público, não se pode falar que é objetiva, porque o lesado ainda terá
de demonstrar a inadequação do serviço devido ou prestado pelo Estado (culpa
anônima). Conforme explica MEIRELLES (2016, p. 781), “esta teoria ainda
pede muito da vítima, que, além da lesão sofrida injustamente, fica no dever de
comprovar a falta do serviço para obter a indenização”.
 3.2. Em momento posterior, ganhou força a teoria do risco – que
fundamenta a responsabilidade objetiva do Estado –, reconhecida
constitucionalmente em 1946 (art. 194). A teoria do risco decorre do
reconhecimento da maior força jurídica, política e econômica do Estado,
com suas prerrogativas. Diante dessa constatação, ensina CARVALHO
FILHO (2019, p. 598), “passou-se a considerar que, por ser mais poderoso,
o Estado teria que arcar com um risco natural decorrente de suas numerosas
atividades: à maior quantidade de poderes haveria de corresponder um risco
maior. Surge, então, a teoria do risco administrativo, como fundamento da
responsabilidade objetiva do Estado”. O risco e a solidariedade social são os
suportes desta doutrina. Não mais se exige a falta do serviço, mas o fato do
serviço (MEIRELLES, 2016, p. 781).
 A ideia de culpa é fulminada pela de nexo de causalidade. Não mais interessa se
o serviço funcionou bem ou mal, mas apenas se foi praticado um ato por um agente
do Estado (conduta) que causou dano ao particular (anormal e específico) (DI
PIETRO, 2019, p. 825), havendo nexo de causalidade entre o ato e o dano.

ELEMENTOS DA Conduta de um agente público (lícita ou ilícita),

RESPONSABILIDADE atuando nessa qualidade.
OBJETIVA DO ESTADO Nexo de causalidade entre o fato e o dano causado
a terceiro (usuário ou não do serviço).
Dano a terceiro, que em caso de conduta lícita
deve ser anormal e específico.
 A teoria do risco se desdobra em duas modalidades:
• Teoria do risco administrativo: a responsabilidade é objetiva, mas são
admitidas causas excludentes da responsabilidade, a serem aventadas e comprovadas
pelo Estado (inversão do ônus probatório): a) culpa exclusiva da vítima; b) culpa
exclusiva de terceiros; e c) força maior. É a teoria adotada, como regra.
• Teoria do risco integral: a responsabilidade é objetiva e não há causas que a
excluem. O ente público é reputado garantidor universal. Segundo parte da doutrina,
é abandonada na prática, por conduzir ao abuso e à iniquidade social (MEIRELLES,
2016, p. 782), mas entende-se que está prevista, excepcionalmente, para os casos de
danos causados por acidentes nucleares (CF, art. 21, XXIII, “d”, disciplinado pela
Lei 6.453/77) , nas hipóteses de danos derivados de atos terroristas ou de guerra
(Leis 10.309/01 e 10.744/03) e em casos de dano ambiental (STJ, AgInt no AREsp
1.461.332/ES, j. 29.10.19).
 TEORIA IDEIA CENTRAL ÔNUS DA PROVA
Teoria da Ausência de responsabilização -
irresponsabilidade do
Estado
Teorias civilistas Responsabilidade subjetiva A vítima deve comprovar que o
com base na culpa e no dolo agente estatal agiu com dolo ou
culpa.
Teoria da falta do Responsabilidade com base na A vítima deve comprovar a falta
serviço, culpa falta do serviço (serviço não do serviço (serviço inexistiu,
administrativa ou culpa
anônima funcionou, funcionou atrasado funcionou mal ou retardou).
ou funcionou mal)
Teoria do risco Responsabilidade objetiva, Inversão do ônus da prova (o
administrativo com admissão de excludentes Estado deve comprovar
de responsabilidade excludente de responsabilidade).
Teoria do risco integral Responsabilidade objetiva, Não há causas excludentes de
sem excludentes responsabilidade do Estado.
3. CENÁRIO ATUAL:

A responsabilidade objetiva do Estado é adotada pela vigente

Constituição Federal, na vertente do risco administrativo, como
regra, e somente excepcionalmente com base no risco integral.
O dispositivo central que merece ser estudado é o seguinte:
CF, Art. 37, § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de
direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo
ou culpa.
 As sociedades de economia mista e as empresas públicas
exploradoras de atividade econômica não estão abarcadas pelo art.
37, § 6º, da CF. A responsabilidade delas será regulada pelo direito
privado, podendo até ser objetiva em certos casos, mas por força do
Código de Defesa do Consumidor, e não da CF.
Contudo, no que toca às pessoas jurídicas prestadores de serviços
públicos, incluem-se não só as empresas estatais, mas também as
concessionárias e permissionárias de serviços públicos. E, neste
caso, o STF consagrou que a responsabilidade é objetiva quando é
causado dano a terceiro, independentemente da qualidade de
usuário do serviço público (RE 591.874, j. 26.8.09).
 Exemplo do cotidiano seria a responsabilização objetiva da empresa que presta
serviço público de transporte coletivo de passageiros (ônibus, p. ex.). O Estado
também responderá objetivamente, porém de forma subsidiária, após esgotadas
todas as tentativas de pagamento por parte da empresa pelos prejuízos causados à
vítima.
Em relação às atividades notariais e de registro, o STF fixou a seguinte tese em
repercussão geral: “O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e
registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros,
assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob
pena de improbidade administrativa” (RE 842.846, j. em 27.02.19). Esses
particulares em colaboração com o Poder Público exercem atividade em nome do
Estado, com lastro em delegação constitucional (art. 236, CF), após aprovação em
concurso público, qualificando-se como agentes públicos. Por isso, o Estado
responde objetivamente pelos danos que eles causarem a terceiros.
 Por outro lado, é de se ressaltar que os notários e tabeliães (pessoas físicas) não se
submetem à disciplina que rege as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviços públicos, uma vez que o art. 37, § 6º, faz referência a “pessoas jurídicas”
prestadoras de serviços públicos, ao passo que notários e tabeliães respondem
civilmente enquanto pessoas naturais delegatárias de serviço público, consoante
disposto no art. 22 da Lei nº 8.935/94, mediante autorização constitucional (art. 236,
CF). Como a responsabilização objetiva depende de expressa previsão normativa e
não admite interpretação extensiva ou ampliativa, incide o disposto na Lei 8.935/94,
que em seu art. 22 prescreve que “os notários e oficiais de registro são civilmente
responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo,
pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem,
assegurado o direito de regresso” (responsabilidade subjetiva). O parágrafo único
do art. 22, por sua vez, estabelece que prescreve em três anos a pretensão de
reparação civil, contado o prazo da data de lavratura do ato registral ou notarial.
 Como o STF ainda não se manifestou expressamente sobre a aplicação da teoria
da dupla garantia em casos envolvendo responsabilidade de notários e oficiais de
registro, bem como diante da previsão constante do art. 22, caput e parágrafo único,
da Lei 8.935/94, é válido anotar o seguinte:

RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS DOS TABELIÃES E OFICIAIS DE REGISTRO

Ação for proposta contra o Estado por atos Responsabilidade objetiva (prazo de 5
do tabelião ou registrador anos)

Ação for proposta diretamente contra o Responsabilidade subjetiva (prazo de 3

tabelião ou registrador anos)
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: CESPE - 2019 - MPC-PA - Procurador de Contas. Conforme
entendimento do STF, a responsabilidade civil do Estado por atos de notários e
oficiais de registro que, nessa qualidade, causarem danos a terceiros é direta,
primária e objetiva.
Gabarito: certo.
VUNESP - 2019 - TJ-RS - Titular de Serviços de Notas e de Registros -
Provimento: Segundo a legislação, é objetiva a responsabilidade civil dos
Tabeliães de Protestos de Títulos por danos causados a terceiros, assegurado o
direito de regresso.
Gabarito: errado.
 Deve-se observar, ainda, que, nos termos do art. 37, § 6º, da CF, o agente
público deve agir nessa qualidade, ou seja, no exercício das funções estatais,
e que, embora a responsabilidade do Estado seja objetiva, a responsabilização
do agente público, perante o Estado, é subjetiva e se dará em ação de regresso.
HELY LOPES MEIRELLES (2016, p. 786) defende que, para a vítima, é
indiferente o título pelo qual o causador direto do dano esteja vinculado à
Administração, bastando que se encontre a serviço do Poder Público, embora
atue fora ou além de sua competência administrativa. Em suas palavras, “desde
que a Administração defere ou possibilita ao seu servidor a realização de certa
atividade administrativa, a guarda de um bem ou a condução de uma viatura,
assume o risco de sua execução e responde civilmente pelos danos que esse
agente venha a causar injustamente a terceiros”.
 Apesar da tese bem lançada do grande administrativista, o STF parece não
acompanhar tal posição no que tange à prática de ilícito por agente público que,
estando de folga, utiliza arma de fogo de propriedade estatal.
No RE 363.423/SP, j. 16.11.04, o Min. Ayres Britto, em voto (inicial, depois
reformulado) vencido, reconheceu a responsabilidade do Estado em caso no qual um
policial militar, estando de folga, usou a arma da corporação para matar
companheira, por ter o ente público fornecido-lhe a arma, assumindo o risco de vir a
responder patrimonialmente pelos excessos cometidos. No entanto, prevaleceu o voto
do Min. Eros Grau, no sentido de que a culpa in eligendo ou in vigilando é pertinente
apenas à teoria da responsabilidade subjetiva, não podendo importar-se para o terreno
da responsabilidade objetiva. Ademais, o caso tratava de um desentendimento
amoroso, levando ao homicídio passional, e não de situação em que o policial,
mesmo de folga, faz uso da sua condição para corrigir pessoas ou reprimir condutas.
 Em um segundo caso, envolvendo disparo em discussão de trânsito
efetuado por policial de folga, com trajes civis, mas com arma da
corporação, a solução foi a mesma (irresponsabilidade do Estado) (RE
508.114-AgR, j. 16.9.08).
A Corte chegou a resultado diverso no ARE 644.395-AgR/GO, DJe
20.10.11, pelo fato de o soldado ter agredido terceira pessoa com a
utilização de arma da corporação militar, mesmo estando fora de serviço,
mas invocando a condição de policial militar para corrigir pessoas.
Caso análogo foi analisado no ARE 919.386-AgR, j. 28.10.16, em que
novamente foi reconhecida a responsabilidade do Estado por agressão de
policial a meliante, efetivada durante perseguição, não obstante estivesse de
folga.
 Vê-se, portanto, que o Supremo Tribunal Federal parecia distinguir duas
hipóteses: a) policial usa arma da corporação atuando na condição de agente
público, embora de folga (em perseguição ou com o objetivo de corrigir pessoas):
responsabilidade objetiva do Estado; b) policial de folga usa arma da corporação
em contexto particular (discussão de trânsito; homicídio passional): ausência de
responsabilidade estatal. Contudo, mesmo nessa segunda hipótese, haveria de se
analisar o caso concreto. Por exemplo: se ficasse demonstrado que o servidor
público estava em momento difícil da sua vida, que escapa à normalidade, como
rompimento recente do casamento somado a outras dificuldades, e que o superior
hierárquico, tendo ciência dessa situação, permitiu que o agente mantivesse a guarda
da arma da corporação, o crime passional por ele praticado ensejaria a
responsabilidade do Estado. Invoca-se a culpa do ente público em relação à
permanência indevida da arma de fogo da corporação com o servidor (conduta
omissiva). Foi o que restou decidido no ARE 1.121.029-AgR, j. 18.10.19.
 Apesar dessa construção, anote-se o RE 603.626 AgR-segundo-EDv, j. 1.8.18. Inicialmente,
o TJMS havia decidido pela ausência de responsabilidade do Estado, uma vez verificada a
agressão praticada por policial de folga em situação privada, a configurar crime passional
(descoberta de traição). Em grau recursal, contudo, o Min. Celso de Mello reverteu a decisão.
O Estado do Mato Grosso do Sul, em embargos de divergência, sustentou que o acórdão
embargado teria contrariado o entendimento da 1ª Turma do STF, no julgamento do RE
363.423, DJ 14.3.08, em que se havia entendido pela ausência de responsabilidade do Estado
em caso de crime praticado por policial militar de folga, com arma da corporação, em contexto
particular (crime passional). O relator, Min. Luiz Fux, seguido à unanimidade pelos demais
membros do STF, afirmou o seguinte: “(...) Deveras, a atual jurisprudência desta Corte está
sedimentada no sentido de que há nexo causal entre a omissão do Estado,
consubstanciada no dever de vigilância do patrimônio público ao se permitir a saída de
policial em dia de folga, portando arma da corporação, e o ato ilícito praticado por este
servidor, a configurar a responsabilidade civil objetiva do Estado, inserta no art. 37, § 6º,
da Constituição Federal” (RE 603.626 AgR-segundo-EDv, j. 1.8.18).
4. CAUSAS EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE
CIVIL DO ESTADO:

A conceituação de caso fortuito e força maior é controvertida

na doutrina, bem como suas consequências. DI PIETRO (2019, p.
830-1) entende que a força maior, como acontecimento
imprevisível e inevitável estranho à vontade das partes (um raio),
exclui a responsabilidade estatal, já que a conduta não lhe é
imputável. Já o caso fortuito, decorrente sempre de ato humano
ou de falha da Administração, ensejaria, sim, a responsabilização
do Estado, a exemplo do rompimento de um cabo elétrico.
 CARVALHO FILHO (2019, p. 610), por outro lado, equipara as duas hipóteses e
anota que ambas (caso fortuito e força maior) elidem a responsabilidade do Estado,
pela inexistência de nexo causal. Ressalva, contudo, a existência de uma dessas
hipóteses associada à ação ou omissão culposa do Estado, quando, então, não terá
havido uma só causa, mas concausas. Assim, não haveria falar-se em excludente de
responsabilidade, mas apenas em indenização mitigada, em respeito à equidade.
Em sentido semelhante, Di Pietro leciona que, mesmo no caso de força maior,
que a priori eliminaria a responsabilidade do Estado, haveria a possibilidade de
responsabilização do ente público, desde que provada a omissão do Poder Público
na realização de um serviço (teoria da culpa administrativa ou culpa do serviço).
Por exemplo, no caso de uma enchente provocada por fortes chuvas aliada à
demonstração de que o Estado deixou de realizar serviço regular de limpeza nos
bueiros ou galerias de águas pluviais (DI PIETRO, 2019, p. 831).
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: VUNESP - 2018 - TJ-SP - Juiz Substituto. Conforme o ordenamento
jurídico pátrio, pode-se afirmar, sobre a responsabilidade objetiva do Estado,
que não há nexo causal entre a conduta da Administração e o dano
decorrente de força maior, razão pela qual em tal situação não se pode falar
em dever de indenizar, ainda que provado que a culpa anônima do serviço
concorreu para o evento.
Gabarito: errado.
 A diferenciação entre caso fortuito e força maior perde relevância
no âmbito dos Tribunais Superiores, que aplicam as mesmas
consequências para os dois casos. Confira-se: “O princípio da
responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que
admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria
responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais
configuradoras de situações liberatórias - como o caso fortuito e a
força maior - ou evidenciadoras de ocorrência de culpa atribuível à
própria vítima (RDA 137/233 - RTJ 55/50).” (RE 109.615, j.
28.5.96).
 A mesma regra da responsabilização por omissão do Poder Público vista
anteriormente se aplica à culpa de terceiros, a exemplo da hipótese de danos
causados por multidões ou por delinquentes, que pode gerar a obrigação estatal
de indenizar o prejuízo, uma vez comprovada a omissão estatal concreta na
prestação do serviço público (DI PIETRO, 2019, p. 831; CARVALHO FILHO,
2019, p. 611).
Já a culpa concorrente apenas atenua a responsabilidade, mas não a elimina.
Também não exclui a responsabilidade civil do Estado o reconhecimento de
causa excludente de ilicitude penal do agente estatal. Aliás, o STJ possui tese
aprovada no seguinte sentido (Edição 61): “A Administração Pública pode
responder civilmente pelos danos causados por seus agentes, ainda que estes
estejam amparados por causa excludente de ilicitude penal.”
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: CESPE - 2019 - Prefeitura de Boa Vista - RR - Procurador
Municipal. Um município poderá ser condenado ao pagamento de
indenização por danos causados por conduta de agentes de sua guarda
municipal, ainda que tais danos tenham decorrido de conduta amparada por
causa excludente de ilicitude penal expressamente reconhecida em sentença
transitada em julgado.
Gabarito: certo.
5. RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO:

A aplicação do art. 37, § 6º, da CF aos atos omissivos do Estado é tema

controvertido. São três as linhas de entendimento principais.
1. Entendimento pela responsabilidade subjetiva do Estado: DI PIETRO se filia
à teoria da responsabilidade subjetiva do Estado, juntamente com CELSO ANTÔNIO
BANDEIRA DE MELLO e outros juristas. Explica a autora (2019, p. 832): “No caso
de omissão do Poder Público os danos em regra não são causados por agentes
públicos. São causados por fatos da natureza ou fatos de terceiros. Mas poderiam ter
sido evitados ou minorados se o Estado, tendo o dever de agir, se omitiu. Isto significa
dizer que, para a responsabilidade decorrente de omissão, tem que haver o dever de
agir por parte do Estado e a possibilidade de agir para evitar o dano. (...) Não há como
falar em responsabilidade objetiva em caso de inércia do agente público que tinha o
dever de agir e não agiu, sem que para isso houvesse uma razão aceitável.”
 Como não se trata da adoção da teoria da responsabilidade
objetiva, mas da responsabilização decorrente da culpa anônima, o
encargo probatório seria atribuído ao particular prejudicado. Esse
entendimento já foi adotado pelo STJ: “(...) A jurisprudência do STJ é
firme no sentido de que a responsabilidade civil do Estado por
condutas omissivas é subjetiva, sendo necessário, dessa forma,
comprovar a negligência na atuação estatal, o dano e o nexo causal
entre ambos (...)” (AgInt no AREsp 1.249.851/SP, j. 20.9.18).
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: CESPE - 2019 - TJ-SC - Juiz Substituto. De acordo com o
entendimento majoritário e atual do STJ, a responsabilidade civil do
Estado por condutas omissivas é subjetiva, sendo necessário
comprovar negligência na atuação estatal, o dano causado e o nexo
causal entre ambos.
Gabarito: certo.
 2. Entendimento pela responsabilidade objetiva do Estado: embora sem citar nomes,
Di Pietro menciona que a doutrina majoritária parece pender para a tese da responsabilidade
objetiva (2019, p. 832). Por essa doutrina, o art. 37, § 6º, da CF abrangeria não apenas os
atos comissivos, mas os atos omissivos imputados aos agentes estatais.
Nesse sentido, CARVALHO FILHO (2019, p. 613-5) afirma expressamente que a
responsabilidade do Estado por omissão é objetiva, embora apresente construção que exija a
demonstração de culpa. HELY LOPES MEIRELLES (2016, p. 785-6), por sua vez, ao
comentar o art. 37, § 6º, da CF, ensina que “o essencial é que o agente da Administração
haja praticado o ato ou a omissão administrativa na qualidade de agente público”, e que
“nessa substituição da responsabilidade individual do servidor pela responsabilidade
genérica do Poder Público, cobrindo o risco da sua ação ou omissão, é que se assenta a
teoria da responsabilidade objetiva da Administração, vale dizer, da responsabilidade sem
culpa, pela só ocorrência da falta anônima do serviço, porque esta falta está, precisamente,
na área dos riscos assumidos pela Administração para a consecução de seus fins”.
 3. Entendimento pela diferenciação entre omissão genérica e omissão específica:
há, ainda, uma terceira corrente, intermediária, defendida por SÉRGIO CAVALIERI
FILHO (2001). Segundo ele, “(...) a responsabilidade subjetiva do Estado, embora não
tenha sido de todo banida da nossa ordem jurídica, só tem lugar nos casos de omissão
genérica da Administração”.
O autor defende a existência de dois tipos de omissão do Estado:
• Omissão específica: pressupõe um dever específico do Estado, que o obrigue a
agir para impedir o resultado danoso. Ocorre “quando o Estado estiver na condição de
garante (ou de guardião) e por omissão sua cria situação propícia para a ocorrência do
evento em situação em que tinha o dever de agir para impedi-lo”. Cita como exemplos
a morte de detento em rebelião em presídio; o suicídio cometido por paciente internado
em hospital público, tendo o médico responsável ciência da intenção suicida do
paciente e nada fazendo para evitar; e o acidente com aluno nas dependências de escola
pública.
 • Omissão genérica: a inação do Estado não se apresenta como causa direta e
imediata da não ocorrência do dano, razão pela qual deve a vítima provar que a falta
do serviço concorreu para o dano. A omissão genérica “tem lugar nas hipóteses em
que não se pode exigir do Estado uma atuação específica; quando a Administração
tem apenas o dever legal de agir em razão, por exemplo, do seu poder de polícia (ou
de fiscalização), e por sua omissão concorre para o resultado, caso em que deve
prevalecer o princípio da responsabilidade subjetiva”. Cita como exemplo a queda de
ciclista em bueiro há muito tempo aberto em péssimo estado de conservação, o que
evidencia a culpa anônima pela falta do serviço.
Assim, em caso de omissão específica, a responsabilidade do Estado será
objetiva; sendo a omissão genérica, a responsabilidade será baseada na falta do
serviço, isto é, não será objetiva, mas subjetiva (embora não se fale em dolo ou
culpa do agente estatal, mas em falha na prestação do serviço – a chamada culpa
anônima).
 No STF, é relevante o seguinte julgado:
“A teor do disposto no artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, há
responsabilidade civil de pessoa jurídica prestadora de serviço
público em razão de dano decorrente de crime de furto praticado em
posto de pesagem, considerada a omissão no dever de vigilância e
falha na prestação e organização do serviço.” (RE 598.356, Primeira
Turma, j. 8.5.18).
No corpo deste julgado, o relator consignou que “não há espaço
para afastar a responsabilidade, independentemente de culpa,
mesmo sob a óptica da omissão, ante o princípio da legalidade,
presente a teoria do risco administrativo”.
 Em julgados de 2017 e 2016, o STF se manifestou da seguinte forma:
“(...) RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR CONDUTA
OMISSIVA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. (...) Nos termos da jurisprudência
deste Supremo Tribunal, a responsabilidade civil – ou extracontratual – pelas
condutas estatais omissivas e comissivas é objetiva, com base na teoria do risco
administrativo.” (RE 499.432-AgR, Primeira Turma, j. em 21.8.17).
“(...) Fixada a tese: “Considerando que é dever do Estado, imposto pelo sistema
normativo, manter em seus presídios os padrões mínimos de humanidade previstos
no ordenamento jurídico, é de sua responsabilidade, nos termos do art. 37, § 6º, da
Constituição, a obrigação de ressarcir os danos, inclusive morais,
comprovadamente causados aos detentos em decorrência da falta ou
insuficiência das condições legais de encarceramento”. (...)” (RE 580.252,
Tribunal Pleno, j. em 16.2.17).
 “(...) RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR MORTE DE
DETENTO. ARTIGOS 5º, XLIX, E 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. 1. A responsabilidade civil estatal, segundo a Constituição
Federal de 1988, em seu artigo 37, § 6º, subsume-se à teoria do risco
administrativo, tanto para as condutas estatais comissivas quanto paras
as omissivas, posto rejeitada a teoria do risco integral. 2. A omissão do
Estado reclama nexo de causalidade em relação ao dano sofrido pela vítima
nos casos em que o Poder Público ostenta o dever legal e a efetiva
possibilidade de agir para impedir o resultado danoso. (...) Repercussão geral
constitucional que assenta a tese de que: em caso de inobservância do seu
dever específico de proteção previsto no artigo 5º, inciso XLIX, da
Constituição Federal, o Estado é responsável pela morte do detento. (...).”
(RE 841.526, Tribunal Pleno, j. em 30.3.16).
 Neste último julgado, o relator, acompanhado pelos demais
membros da Corte, destacou que “não obstante o Estado responda de
forma objetiva também pelas suas omissões, o nexo de causalidade
entre essas omissões e os danos sofridos pelos particulares só restará
caracterizado quando o Poder Público ostentar o dever legal específico
de agir para impedir o evento danoso, não se desincumbindo dessa
obrigação legal. Entendimento em sentido contrário significaria a
adoção da teoria do risco integral, repudiada pela Constituição
Federal”. Também afirmou que “é corrente no meio jurídico a
afirmação de que a Administração só responde pela omissão que é
específica, ou seja, quando ela está obrigada a evitar o dano e
permanece inerte”.
 Aliás, no recente RE 136.861/SP (cf. síntese no Informativo 969-
STF), julgado em 11.03.2020 e no qual se discutiu a
responsabilidade do Município por danos decorrentes de omissão
no dever de fiscalizar comércio de fogos de artifício, a Corte fixou
a seguinte tese: “Para que fique caracterizada a responsabilidade civil
do Estado por danos decorrentes do comércio de fogos de artifício, é
necessário que exista a violação de um dever jurídico específico de
agir, que ocorrerá quando for concedida a licença para
funcionamento sem as cautelas legais ou quando for de conhecimento
do poder público eventuais irregularidades praticadas pelo particular.”
 Pontuou o Relator p/ acórdão, Min. Alexandre de Moraes que a aplicação da
teoria da responsabilidade objetiva exige a comprovação da conduta do
Poder Público, ainda que omissiva, o que não se constatou na hipótese sob
análise, pois não houve requerimento na Polícia Civil para que realizasse a
perícia necessária para a abertura de comércio de fogos com pólvora,
inexistindo, por conseguinte, autorização do Poder Público para que os
proprietários começassem a comercializar. O caso seria de culpa exclusiva dos
proprietários.
O Ministro Barroso, por sua vez, afirmou que a omissão específica no
comércio de fogos de artifício somente ocorreria se tivesse sido concedida a
licença para funcionamento sem as cautelas legais ou se fossem de
conhecimento do poder público eventuais irregularidades praticadas pelo
particular.
 Já o Ministro Marco Aurélio sinalizou que a responsabilidade do
Estado é objetiva, considerado ato comissivo, e subjetiva, quando se
tem ato omissivo.
O Relator originário e vencido no acórdão – Ministro Fachin –
havia destacado ser objetiva a responsabilidade civil atribuível ao
Estado também no caso de condutas omissivas, sendo que, na
hipótese concreta, o Município teria incorrido em violação de seu
dever de exercício do poder de polícia e possibilitado que o comércio
funcionasse clandestinamente e ali houvesse danos derivados de
explosão. Celso de Mello, por fim, destacou a ausência de causa
excludente da responsabilidade estatal.
 De qualquer forma, independentemente do enquadramento em responsabilidade
objetiva ou subjetiva, o que parece se evidenciar é que, em casos em que não há ato
comissivo (atuação) estatal, o Estado, em regra, não responderá por qualquer dano
que o particular tenha sofrido, devendo-se comprovar que havia um dever legal
específico de agir (omissão própria), apto a comprovar a causalidade direta e
imediata entre a conduta omissiva e o dano causado a terceiro.
Excepcionalmente, não havendo um dever jurídico específico, mas apenas genérico
(omissão imprópria), o particular deverá comprovar a falta do serviço.
STF: “(...) Direito Administrativo. 3. Responsabilidade civil contratual do Estado.
(...) Ocorrência de dano. 6. Relação de causalidade. Adoção pela doutrina e
jurisprudência das teorias da causalidade adequada e do dano direto e imediato.
Independentemente de qual se escolha, revela-se essencial que a relação seja direta e
imediata entre o ato e dano praticado. Precedentes (...)” (ACO 1853 AgR-segundo, j.
17.8.18).
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: CESPE - 2019 - DPE-DF - Defensor Público. É possível
responsabilizar a administração pública por ato omissivo do poder público,
desde que seja inequívoco o requisito da causalidade, em linha direta e
imediata, ou seja, desde que exista o nexo de causalidade entre a ação
omissiva atribuída ao poder público e o dano causado a terceiro.
Gabarito: certo.
 Vejamos alguns exemplos extraídos da doutrina e da jurisprudência:
1. Pessoa roubada em um arrastão. Em regra, não há responsabilidade
do Estado, salvo se a vítima comprovar a falta do serviço, ou seja, uma
omissão concreta na realização da segurança pública, decorrente, p. ex., das
notícias frequentes de arrastões naquela região, sem que nada tenha sido feito
pelo Poder Público nos últimos tempos para evitar tal prática.
2. Morte ou lesão causada por detento que fugiu do presídio. Em regra,
o Estado não responde pelos prejuízos às vítimas, exceto se comprovado que
os detentos fogem com frequência daquele estabelecimento penal ou que o
presídio fora construído em região residencial, tendo sido praticado o crime
pouco tempo após a fuga. Fala-se em risco suscitado pelo Estado.
 3. Suicídio de detento. Os familiares somente deverão ser
indenizados pelo Estado caso se comprove, no caso concreto, que não
cumpriu seu dever específico de proteção previsto no art. 5º, XLIX, da
CF. Portanto, nem sempre que houver um suicídio, haverá
responsabilidade civil do Poder Público.
No RE 841.526, j. em 30.3.16, o relator, Min. Luiz Fux, aduziu que
se o preso suicida já vinha apresentando indícios de que poderia tirar a
própria vida, o Estado será responsabilizado e deverá indenizar os
familiares do morto. Contudo, se o preso nunca havia demonstrado
anteriormente que poderia praticar esta conduta, o suicídio repentino e
imprevisível não poderá imputar responsabilização ao Poder Público.
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: CESPE - 2019 - TJ-BA - Juiz de Direito Substituto. O
Estado necessariamente será responsabilizado em caso de suicídio
de pessoa presa, em razão do seu dever de plena vigilância.
Gabarito: errado.
6. REPARAÇÃO DO DANO E AÇÃO DE REGRESSO:
Pelo art. 37, § 6º, da CF, é a pessoa jurídica quem responde
pelo dano causado ao administrado, “assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
Por isso, entende o STF a ação deve ser proposta contra a
pessoa jurídica, pois a CF prevê, além da garantia da vítima de
ser ressarcida, uma garantia em favor do agente público de
responder somente em um segundo momento. É a chamada
teoria da dupla garantia (RE 327.904, j. 15.8.06; RE
470.996/AgR, j. 18.8.09).
 Mais recentemente, no RE 1.027.633/SP, j. em 14.8.2019, o STF fixou o
seguinte entendimento: “A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição
Federal, a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada
contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço
público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. O
tribunal de origem consignou caber à vítima do dano escolher contra quem
propor ação indenizatória. O colegiado asseverou que o aludido dispositivo
constitucional não encerra legitimação concorrente. Assim, a pessoa
jurídica de direito público e a de direito privado prestadora de serviços
públicos respondem pelos danos causados a terceiros, considerado ato
omissivo ou comissivo de seus agentes.” (Informativo 947-STF).
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Provas: CESPE - 2019 - PGE-PE - Conhecimentos Básicos. Agente público
pode ser responsabilizado pelo dano que causar a terceiro na prestação de
serviço público, após ação de regresso ajuizada pela respectiva pessoa
jurídica de direito público.
Gabarito: certo.
Prova: CESPE - 2018 - MPU - Analista do MPU - Direito: A vítima que
busca reparação por dano causado por agente público poderá escolher se a
ação indenizatória será proposta diretamente contra o Estado ou em
litisconsórcio passivo entre o Estado e o agente público causador do dano.
Gabarito: errada.
7. PRESCRIÇÃO:
Por força do art. 1º do Decreto 20.910/1932, “as dívidas passivas da União, dos
Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a
Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em
cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem”.
Embora a lei mencione “todo e qualquer direito ou ação”, restou pacificado na
doutrina e na jurisprudência que o prazo de prescrição quinquenal fixado no
referido Decreto Federal incide apenas em relação aos direitos pessoais.
Com a vigência da Lei 9.494/97, art. 1º-C, o prazo quinquenal foi estendido às
pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviço público: “Prescreverá
em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de
pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviços públicos”.
 No que toca à ação regressiva em desfavor do agente público causador do
dano, a interpretação que o STF dá ao art. 37, § 5º, da CF é no seguinte sentido de
ser “prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de
ilícito civil” (RE 669.069, j. em 3.2.16).
Esse entendimento não abrange as ações de improbidade administrativa. A
propósito, no RE 852.475, j. em 8.8.18, a Corte fixou a seguinte tese: “São
imprescritíveis ações de ressarcimento ao erário fundada na prática de ato
doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”.
De toda forma, embora a questão não seja pacífica, o prazo prescricional nas
ações regressivas (salvo improbidade administrativa) é o da legislação civil, isto é,
de 3 anos, conforme se observa do RE 669.069 e das lições de alguns
doutrinadores. O STJ, por outro lado, apesar da posição do STF, continua
aplicando o prazo quinquenal (AgInt no AREsp 1.451.967/SP, j. 19.9.19).
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: CESPE - 2019 - TJ-BA - Juiz de Direito Substituto. Determinado
taxista dirigia embriagado quando colidiu contra o prédio de determinada
secretaria estadual, que foi danificado com a batida. Nessa situação
hipotética, conforme o entendimento do STJ, o estado federado prejudicado
deverá propor ação de ressarcimento no prazo prescricional de cinco anos,
com base em aplicação analógica do Decreto Federal n.º 20.910/1932.
Gabarito: certo.
8. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATOS LEGISLATIVOS:
A responsabilidade do Estado em decorrência de atos e omissões do Poder
Legislativo é mais restrita, somente sendo aceita pela doutrina moderna nos seguintes
casos (DI PIETRO, 2019, p. 835):
a) Leis inconstitucionais, desde que haja prévia declaração do vício pelo STF;
b) Leis de efeitos concretos, que atinjam pessoas determinadas, causando-lhe
danos especiais; e
c) Omissão no poder de legislar.
MATHEUS CARVALHO (2019, p. 366-7) afirma que, além da declaração da
inconstitucionalidade, deve existir o dano específico a determinada pessoa ou
categoria. MEIRELLES (2016, p. 789-90) não encontra fundamento jurídico para a
responsabilização civil do Estado por danos causados por lei, ainda que declarada
inconstitucional.
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: CESPE - 2019 - TJ-AM - Analista Judiciário - Direito. Em
caso de aplicação de lei de efeitos concretos que gere danos ou
prejuízos a pessoas determinadas, é possível a responsabilização
civil do Estado.
Gabarito: certo.
9. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATOS JUDICIAIS:
Os atos administrativos do Poder Judiciário seguem a regra geral. O
que interessa agora são os atos jurisdicionais.
A regra é a irresponsabilidade do Estado por decisões judiciais que
causem dano a alguém, em razão do princípio da recorribilidade dos
atos jurisdicionais (CARVALHO FILHO, 2019, p. 621), bem como da
proteção conferida à coisa julgada (ALEXANDRE, 2018, p. 1122).
Contudo, é importante ter conhecimento de algumas hipóteses
constitucionais e legais. Nos termos do art. 5º, LXXV, da CF, o Estado
indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar
preso além do tempo fixado na sentença.
 Pelo art. 143 do CPC, o juiz responderá, civil e regressivamente,
por perdas e danos quando: I - no exercício de suas funções, proceder
com dolo ou fraude; II - recusar, omitir ou retardar, sem justo
motivo, providência que deva ordenar de ofício ou a requerimento da
parte.
O parágrafo único do art. 143 dispõe que as hipóteses previstas no
inciso II somente serão verificadas depois que a parte requerer ao juiz
que determine a providência e o requerimento não for apreciado no
prazo de 10 (dez) dias.
 COMO ESSE ASSUNTO FOI COBRADO EM CONCURSO
Prova: VUNESP - 2019 - TJ-RS - Titular de Serviços de Notas e de
Registros - Remoção. O sistema jurídico brasileiro não admite a
responsabilização civil do Estado pela prática de ato jurisdicional.
Gabarito: errado.
10. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR OBRA
PÚBLICA:
São os dois casos que devem ser analisados:
1. Responsabilidade pela má execução da obra: se o Estado é
o executor da obra, sua responsabilidade objetiva é indiscutível.
Se executa a obra por intermédio de um empreiteiro, com quem
celebrou contrato administrativo, a responsabilização do
empreiteiro se dará nos moldes da lei civil, já que cumpre o
contrato sob sua conta e risco, cabendo ao Estado,
subsidiariamente, ressarcir os prejuízos suportados pela vítima.
 2. Responsabilidade pelo simples fato da obra: ainda que a obra
tenha sido construída sem qualquer intercorrência ou culpa, a sua
simples existência poderá causar dano anormal e específico a alguém.
Nesse caso, o Estado terá responsabilidade objetiva,
independentemente de ter executado a obra direta ou indiretamente.
Ainda que a conduta seja lícita, a teoria do risco administrativo
incide e demanda a responsabilização do Estado. Exemplo clássico é
a construção de um cemitério em frente a um hotel, prejudicando suas
atividades.
COISAS DO DIREITO
DIREITO ADMINISTRATIVO
Gustavo Fernandes

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