DIREITO ADMINISTRATIVO

REGIME JURÍDICO
ADMINISTRATIVO

Prof. Fernando Ramos

Aula - 10

- Responsabilidade Civil do

Estado
 INTRODUÇÃO

A noção de responsabilidade implica a ideia de resposta, termo que, por sua vez,
deriva do vocábulo verbal latino respondere, com o sentido de responder, replicar.

De fato, quando o Direito trata da responsabilidade, induz de imediato a

circunstância de que alguém, o responsável, deve responder perante ordem
jurídica em virtude de algum fato precedente.

Tem-se dois pontos a serem considerados, de um lado o fato e de outro a

imputabilidade a alguém. Constituem pressupostos inafastáveis do instituto da
responsabilidade.
 INTRODUÇÃO
O fato gerador varia de acordo com a natureza da norma jurídica que o contempla.
Temos então, que se a norma tem natureza penal, a consumação do fato gerador
provoca responsabilidade penal; se a norma é de direito civil, teremos a
responsabilidade civil; e finalmente, se o fato estiver previsto em norma
administrativa, dar-se-á a responsabilidade administrativa.

Podem eventualmente, conjugar-se as responsabilidades, só ocorrerá se a

conduta violar simultaneamente, normas de naturezas diversas. No crime de
peculato (art. 312, CP), por exemplo, o servidor que se apropria indevidamente de
bem público sob sua custódia tem, cumulativamente, responsabilidade penal, civil
e administrativa.
 RESPONSABILIDADE CIVIL

O tema que enfrentaremos se cinge à responsabilidade civil, isto é, aquela que

decorre da existência de um fato que atribui a determinado indivíduo o caráter
de imputabilidade dentro do direito privado.

A responsabilidade tem como pressuposto o dano (ou prejuízo). Significa dizer que
o sujeito só é civilmente responsável se sua conduta, ou outro fato, provocar dano
a terceiro. Sem dano inexiste responsabilidade civil.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

O tema em foco é a Responsabilidade Civil do Estado, vale dizer, às hipóteses em

que o Estado é civilmente responsável por danos causados a terceiros.

De início importa lembrar que o Estado, como pessoa jurídica, é um ser intangível.
Somente se faz presente no mundo jurídico através de seus agentes, pessoas
físicas cuja conduta é a ele imputada. O Estado por si só não pode causar danos a
outros.

Sendo assim, nesse cenário há três sujeitos: o Estado, o lesado e o agente do

Estado. Nesse sentido, o Estado é civilmente responsável pelos danos que seus
agentes causarem a terceiros.
 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Das doutrinas civilistas foi consagrada a teoria da responsabilidade objetiva do Estado.

Essa forma de responsabilidade dispensa a verificação do fator culpa em relação ao

fato danoso. Por isso, ela incide em decorrência de fatos lícitos ou ilícitos, bastando que
o interessado comprove a relação causal entre o fato e o dano.

Não há dúvida de que a responsabilidade objetiva resultou de acentuado processo

evolutivo, passando a conferir maior benefício ao lesado, por estar dispensado de
provar alguns elementos que dificultam o surgimento do direito à reparação dos
prejuízos, como por exemplo, a identificação do agente, a culpa deste na conduta
administrativa, a falta do serviço, etc.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Código Civil

Era o Código Civil que regulava anteriormente a responsabilidade do Estado, o art.

15 da antiga lei civil (Código de 1916), tinha os seguintes termos:

“As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos de
seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de
modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito
regressivo contra os causadores do dano”.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Esse texto causava dúvida quanto a responsabilidade objetiva ou subjetiva do

Estado, pois a norma exigia a prova da culpa.

O Código Civil em vigor (lei 10.406 de 2002), entretanto alterou o art. 15 e dispôs
no art. 43:

“As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por
atos de seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado
direito de regresso contra os causadores do dano, se houver, por parte destes culpa
ou dolo”.
 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Constituição Federal

A vigente Constituição regula a matéria no art. 37, § 6º, que tem o seguinte teor:

“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de

serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra responsável nos
casos de dolo ou culpa”.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

A matéria já restou superada pelo vigente Código Civil, em total compatibilidade

normativa em face da previsão constitucional, de modo que atualmente nenhuma
dúvida existe quanto a questão de que o Estado sujeita-se à teoria da
responsabilidade objetiva.

Além desse dispositivo, a CF/88 em seu art. 21, XXIII, “d”, prescreve que: compete a
União Federal
“explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer
monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento,
a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados...”
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

“d” a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa.

A norma reforça a sujeição do Poder Público à responsabilidade objetiva, tendo

como fundamento a teoria do risco administrativo, de modo que, se a União ou
outra pessoa de sua administração causarem qualquer tipo de dano no
desempenho das atividades, estarão inevitavelmente sujeitas ao dever de reparar
os respectivos prejuízos através de indenização, sem que possam trazer em sua
defesa o argumento de que não houve culpa no exercício da atividade.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Lei 10.744/2003

Fora do âmbito da CF/88, através da lei 10.744 de 2003, a União assume a

responsabilidade civil perante terceiros, na hipótese de danos a bens e pessoas
provocados por atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos,
ocorridos no Brasil ou no exterior, contra aeronaves de matrícula brasileira
operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público.

Nos termos da norma mencionada, o Estado assume a responsabilidade civil por

atos de terceiros, portanto, mais abrangente que a previsão constitucional.
 ANÁLISE DOS ELEMENTOS CONSTITUCIONAIS

Pessoas responsáveis

A regra constitucional faz referência a duas categorias de pessoas sujeitas à

responsabilidade objetiva: as pessoas jurídicas de direito público e as pessoas
jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos.

Em relação à primeira categoria não novidade, trata-se de componentes da

Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), as autarquias e as
fundações públicas de natureza autárquica.
 ANÁLISE DOS ELEMENTOS CONSTITUCIONAIS

Pessoas responsáveis

A segunda categoria constitui inovação no mandamento constitucional, as pessoas

jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. A intenção do
Constituinte foi a de igualar, para fins de sujeição à teoria da responsabilidade
objetiva, as pessoas de direito público e aquelas que, embora com personalidade
jurídica de direito privado, executassem funções que, em princípio caberiam ao
próprio Poder Público.

Pode-se considerar as seguintes pessoas: Empresas Públicas, Sociedade de

Economia Mista, os concessionários e permissionários de serviços públicos.
ANÁLISE DOS ELEMENTOS CONSTITUCIONAIS

Agentes do Estado

Dispõe o art. 37, § 6º, CF/88 que o Estado é civilmente responsável pelos danos
que seus agentes, nessa qualidade, venham a causar a terceiros. A atuação do
estado se consubstancia por seus agentes, pessoas físicas capazes de manifestar
vontade real.

A expressão “nessa qualidade”, tem razão de ser, porque só pode o Estado ser
responsabilizado se o preposto estatal estiver no exercício de suas funções. O
termo agente, tem sentido amplo, não se confundindo com o termo servidor. Todo
servidor é um agente do Estado, mas nem todo agente é servidor.
 ANÁLISE DOS ELEMENTOS CONSTITUCIONAIS

Duplicidade de Relação Jurídica

O texto constitucional concerne à responsabilidade exibe, nitidamente, duas

relações jurídicas com pessoas diversas.

Na primeira parte do dispositivo, a Constituição regula a relação jurídica entre o

Estado e o lesado, ao passo que na parte final do texto faz menção à relação
jurídica pertinente ao direito de regresso, dela fazendo parte o Estado e seu
agente, ao dizer que o Estado pode exercer seu direito de regresso contra o agente
responsável nos caos de culpa ou dolo.
APLICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA

Pressupostos

A marca característica da responsabilidade objetiva é a desnecessidade de o lesado

pela conduta estatal provar a existência da culpa do agente, o fator culpa, portanto
fica desconsiderado como pressuposto da responsabilidade objetiva.

Para configurar-se esse tipo de responsabilidade, bastam três pressupostos:

 OCORRÊNCIA DO FATO ADMINISTRATIVO: assim considerado como qualquer

forma de conduta, comissiva ou omissiva, legítima ou ilegítima, singular ou
coletiva, atribuída ao Poder Público.
APLICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA

Pressupostos

 DANO: Não há que se falar em responsabilidade civil sem que a conduta do

agente tenha provocado um dano. Não importa a natureza do dano, tanto é
indenizável o dano patrimonial como o dano moral.

 NEXO CAUSAL: é a relação de causalidade entre o fato administrativo e o dano.

Significa dizer que ao lesado, cabe apenas demonstrar que o prejuízo sofrido se
originou da conduta estatal.
APLICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA

Ônus da Prova: INVERSÃO

A questão relativa à prova leva, primeiramente, em conta a defesa do Estado na

ação movida pelo lesado. Diante dos pressupostos da responsabilidade objetiva, ao
Estado só cabe defender-se provando a inexistência do fato administrativo, a
inexistência do dano ou a ausência do nexo causal entre o fato e o dano.
APLICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA

Participação do lesado
Para que se configure a responsabilidade do Estado, é necessário que seja
verificado comportamento do lesado no episódio que lhe provocou o dano.

Se o lesado em nada contribuiu para o dano que lhe causou a conduta estatal, é
apenas o Estado que deve ser civilmente responsabilizado e obrigado a reparar o
dano.

Entretanto, pode ocorrer que o lesado tenha sido o único causador de seu próprio
dano, ou que ao menos tenha contribuído de alguma forma para que o dano
tivesse surgido.
APLICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA

Participação do lesado

No primeiro caso, a hipótese é de autolesão, não tendo o Estado qualquer

responsabilidade civil.

Se o lesado juntamente com a conduta estatal, participou do resultado danoso, a

indenização devida pelo Estado, deve sofrer redução proporcional à extensão da
conduta do lesado que também contribuiu.
APLICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA

Fatos imprevisíveis
Não é raro que os indivíduos sofram danos em razão de fatos que se afiguram
imprevisíveis, aqueles eventos que, por alguma causa, ocorreram sem que as
pessoas possam pressenti-los e até mesmo preparar-se para enfrenta-lo e evitar os
prejuízos (força maior ou caso fortuito).

 Força maior: alguns autores entendem que a força maior é o acontecimento

originário da vontade do homem (greve por exemplo).
 Caso fortuito: evento produzido pela natureza, como tempestades, terremotos,
etc.
APLICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA

Atos de multidões

A regra aceita no direito atual, é a que os danos causados ao indivíduo em

decorrência exclusivamente de tais atos não acarreta a responsabilidade civil do
Estado, já que na verdade, são tidos como atos praticados por terceiros.

Ocorre porém, que em certas situações, se torna notória a omissão do Poder

Público, porque teria ele a possibilidade de garantir o patrimônio das pessoas e
evitar os danos provocados por multidões.
APLICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA

Condutas omissivas

O Estado causa danos a particulares por ação ou omissão. Quando o fato

administrativo é omissivo, será preciso distinguir se a omissão constitui ou não fato
gerador da responsabilidade civil do Estado. Nem toda conduta omissiva retrata
desleixo do Estado em cumprir seu dever legal.

Nesse caso, será necessário a presença dos evidentes elementos que caracterizam
a culpa. A culpa origina-se na espécie do descumprimento do dever legal,
atribuído ao Estado de impedir a consumação do dano.
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