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INTRODUÇÃO
O escopo deste trabalho é apresentar a evolução histórica da responsabilidade civil do
Estado, o atual posicionamento do ordenamento jurídico brasileiro e a Constituição Federal de
1988 quanto ao tema, a questão dos danos decorrentes de omissão da Administração,
responsabilidade estatal por atos lícitos e as excludentes da responsabilidade estatal.
A responsabilidade civil do Estado está prevista no ordenamento jurídico brasileiro
desde a Constituição de 1946, tendo passado por diversas fases para se chegar ao que hoje
entendemos como a obrigação de reparar economicamente os danos causados aos
administrados por atos ilícitos ou até mesmo lícitos, recompensar prejuízos causados tanto no
âmbito patrimonial quanto moral.
Previsto no art. 37, § 6º da Constituição Federal de 1988, a responsabilidade civil do
Estado independe de comprovação de culpa, conforme será abordado em momento oportuno.

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

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EVOLUÇÃO HISTÓRICA

A responsabilidade do Estado é caso de responsabilidade objetiva prevista na

legislação brasileira, todavia, não foi sempre desta forma.

De inicio, cumpre destacar que alguns doutrinadores criticam a expressão

Responsabilidade da Administração Pública, tendo em vista que quem detém a capacidade é o
Estado e as pessoas jurídicas públicas ou privadas que representam o exercício da função
administrativa, mas esta expressão acaba sendo utilizada de modo prático para mencionar não
só a responsabilidade do Estado pessoa jurídica de direito público, mas dos entes formadores
da Administração Indireta.

No Estado despótico e absolutista vigorava a concepção de irresponsabilidade do

Estado, tendo em vista que responsabilizar pecuniariamente seria um risco para a
continuidade dos seus exercícios de forma satisfatória. O funcionário causador do dano era
visto separadamente do Estado, e suas ações não tinham vinculo com a Administração.

A teoria da irresponsabilidade é negação do direito, Sergio Cavalieri Filho

(CAVALIERI, 2010, p. 239) questiona o seguinte: “Se o Estado é o guardião do Direito,
como deixar ao desamparo o cidadão que sofreu prejuízos por ato próprio do Estado?”

A partir destes questionamentos a concepção civilista passou a demonstrar que o

Estado detém direitos e obrigações e inexistem motivos a justificar sua irresponsabilidade.
Marco relevante dói o aresto Blanco, do Tribunal de Conflitos, proferido em 1º de fevereiro
de 1873, regulada a responsabilidade por regras especiais, não de forma geral ou absoluta.
Apenas em 1946 os Estados Unidos da América admitiram a responsabilidade civil do Estado,
através do Federal Tort Claims Act e a Inglaterra em 1947 com o Crown Proceeding Act.

Neste momento a concepção civilista fundada na culpa do funcionário e nos princípios

da responsabilidade o fato de terceiro começou a ser vista dentro da responsabilidade estatal.

Entretanto constatou-se que o Estado é representado pelos dos seus órgãos e age
através dos seus funcionários. Pela Teoria do Órgão “O Estado é concebido como um
organismo vivo, integrado por um conjunto de órgãos que realizam as suas funções”
(CAVALIERI, 2010, p. 240).

As vontades destes órgãos que correspondem às funções estatais não são dos agentes
humanos que atuam e sim do próprio Estado e o dano causado ao particular imputa-se à
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pessoa jurídica da organização a qual faz parte o funcionário causador do dano (CAVALIERI,
2010).

Em razão desta evolução, a culpa deixou de ser individual e passou a ser anônima ou
impessoal, relacionado à falta ou má execução do serviço público. E esta deixaria de ser
responsabilidade objetiva para ser subjetiva, no entendimento do doutrinador Cavalieri Filho,
apud Oswaldo Aranha. Neste caso de não funcionamento do serviço, caberia à vitima
demonstrar a falta ou má prestação para verificar-se a culpa do Estado, exceto nos inúmeros
casos que admitem presunção de culpa pela dificuldade de demonstrar que os serviços foram
operados abaixo dos devidos padrões. Neste segundo caso, caberá ao Estado demonstrar o
correto funcionamento do serviço.

Por fim, com base nos princípios da equidade e da igualdade de ônus e encargos
sociais, chegou-se a conclusão da responsabilidade objetiva do Estado, desta forma, o Estado
responde em razão do dano causado ao administrado, tendo em vista o nexo de causalidade
entre a atividade e o dano sofrido, independente de culpa.

Adaptando a Teoria do Risco, de Leon Duguit, a partir da visão do principio da

igualdade dos indivíduos diante dos encargos públicos, Cavalieri formula:

A Administração Pública gera risco para os administrados, entendendo-se

como tal a possibilidade de dano que os membros da comunidade podem
sofrer em decorrência da normal ou anormal atividade do Estado. Tendo em
vista que essa atividade é exercida em favor de todos, seus ônus devem ser
também suportados por todos, e não apenas por alguns. Consequentemente,
deve o Estado, que a todos representa, suportar os ônus da sua atividade,
independentemente de culpa dos seus agentes. (CAVALIERI, 2010, p. 243)
A teoria do risco administrativo tem o efeito de dispensar a prova de culpa da
Administração no que decorre dos riscos da sua atividade administrativa, mas permite afastar
a responsabilidade estatal nos casos de exclusão do nexo causal, em que pese fato exclusivo
da vitima, caso fortuito, força maior e fato exclusivo de terceiro.

A RESPONSABILIDADE DO ESTADO NO DIREITO BRASILEIRO

No Brasil nunca houvera a fase de irresponsabilidade do Estado, havia, no entanto,

solidariedade do Estado em relação aos atos dos seus agentes. A Constituição do Império
(1824) a Constituição Republicana (1891) mencionavam em seu texto que os empregados
públicos eram responsáveis por seus abusos e omissões no exercício dos seus cargos, fundada
na culpa civil, para caracterização da responsabilidade deveria haver prova da culpa.
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O primeiro momento em que foi tratada a responsabilidade do Estado no ordenamento

jurídico brasileiro foi somente no Código Civil de 1916, art. 15, in verbis:

As pessoas jurídicas de Direito Público são civilmente responsáveis por atos

dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros,
procedendo de modo contrário ao Direito ou faltando a dever prescrito por
lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.
A responsabilidade objetiva do Estado chegou ao Brasil primeiro em jurisprudência,
somente depois foi transcrito em texto legal, apenas na Constituição de 1946, art. 194, que
mencionara “As pessoas jurídicas de Direito Público Interno são civilmente responsáveis
pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.”.

A responsabilidade objetiva do Estado permaneceu no ordenamento jurídico brasileiro

desde a Constituição mencionada, acompanhando toda história brasileira, inclusive a ditatura
militar, até os dias atuais.

RESPONSABILIDADE CIVIL NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988

A Constituição Federal de 1988 previu a responsabilidade objetiva do Estado em seu

art. 37, §6º, o qual dispõe:

Art. 37 § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito

privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Destaque-se que a Constituição foi inovadora ao impor a Responsabilidade não apenas
às pessoas jurídicas de Direito Público (União, Estados, Municípios, Distrito Federal e
autarquias), mas também as de Direito Privado (empresas públicas, S.E.M, e concessionárias
ou permissionárias). Inovou também ao substituir os vocábulos funcionários por agentes,
como veremos adiante.

Com a inclusão das pessoas jurídicas de Direito Privado, tem sido questionado o papel
delas e do Estado diante do evento danoso decorrente da prestação de um serviço público. No
tocante às concessionárias e permissionárias, não resta dúvida sobre sua responsabilidade
direta e objetiva. No entanto, a polêmica se dá em relação à participação do Estado.

Para Celso Antônio Bandeira de Mello, citado por Gonçalves (2010), a

responsabilidade estatal é subsidiária, tese que vem prevalecendo. Já Yussef Said Cahali,
citado por Gonçalves (2010), defende a responsabilidade solidária, pela má escolha da
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concessionária ou omissão na fiscalização, mas alerta que se forem comportamentos alheios

ao serviço, a responsabilidade é subsidiária.

Quanto à escolha do vocábulo agente ao invés de funcionário, se deve em razão de que

o segundo termo restringiria a responsabilidade apenas à atuação daqueles que ocupam cargo
público em regime estatutário. Com a mudança, a CF/88 estendeu o alcance até mesmo ao
funcionário de fato ou temporário.

No tocante à expressão “terceiros”, entendia o STF que a responsabilidade só abrangia

os usuários do serviço. Porém, recentemente modificou seu entendimento, concluindo, em seu
informativo 557 que a responsabilidade de que trata o art. 37 §6º da CF/88 abrange tanto
terceiros usuários quanto não usuários que, eventualmente, venham a sofrer danos. Assim
dispõe o informativo:

Responsabilidade Civil Objetiva e Terceiro Não-Usuário do Serviço - 1

Enfatizando a mudança da jurisprudência sobre a matéria, o Tribunal,
por maioria, negou provimento a recurso extraordinário interposto
contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do
Sul, que concluíra pela responsabilidade civil objetiva de empresa
privada prestadora de serviço público em relação a terceiro não-usuário
do serviço. Na espécie, empresa de transporte coletivo fora condenada a
indenizar danos decorrentes de acidente que envolvera ônibus de sua
propriedade e ciclista, o qual falecera. Inicialmente, o Tribunal resolveu
questão de ordem suscitada pelo Min. Marco Aurélio, no sentido de assentar
a necessidade de se ouvir o Procurador-Geral da República, em face do
reconhecimento da repercussão geral e da possibilidade da fixação de novo
entendimento sobre o tema, tendo o parquet se pronunciado, em seguida,
oralmente (grifo nosso). RE 591874/MS, rel. Min. Ricardo Lewandowski,
26.8.2009. (RE-591874).
No mais, a regra do art. 37, para Cavalieri Filho (2010), acolheu a teoria do risco
administrativo, ao condicionar a responsabilidade ao dano decorrente da atividade
administrativa. Deste modo, o autor levanta uma questão importante: o ato danoso deve ser
praticado durante a prestação do serviço ou apenas em razão dele? Reforça o autor que os
tribunais tem decidido pela segunda hipótese, ao permitir que basta que a condição de agente
propicie a prática do evento danoso, não necessariamente na prestação do serviço.

Na mesma linha, defende o renomado civilista que nos casos de bala perdida,
independe se a bala partiu da arma do agente ou de terceiros, pois foi em razão do serviço
público e da atuação desastrosa que determinou o ato ilícito.

A jurisprudência vem apresentando a mesma linha de raciocínio, conforme se extrai do

seguinte julgado:
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APELAÇÃO CÍVEL. REEXAME NECESSÁRIO. RESPONSABILIDADE

CIVIL DO ESTADO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS.
PERSEGUIÇÃO E TIROTEIO EM VIA PÚBLICA ENVOLVENDO
POLICIAL MILITAR. VÍTIMA ATINGIDA POR BALA PERDIDA.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. ART. 37, § 6º DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O Estado responde objetivamente, na
seara cível, pelos atos ilícitos praticados por seus agentes no exercício da
função ou em razão dela. O regime a ser aplicado é o da
responsabilidade civil objetiva do ente de direito público, sendo
desnecessário perquirir a respeito da culpa do agente causador dos
danos. Incidência do art. 37, § 6º, da CF. Dano e nexo de causalidade
devidamente configurados. Hipótese concreta retratada no feito em que não
há falar em exclusão do nexo causal, porquanto não se está diante de fato
exclusivo da vítima ou de terceiro. Conduta inadequada e despropositada
atribuível ao agente estatal, policial militar que encetou realizar perseguição
e troca de tiros com indivíduo suspeito em plena via pública e em frente a
um colégio, sem adotar as cautelas devidas, considerada a hora e o local em
que os fatos ocorreram, causando risco potencial aos transeuntes e dano
concreto e efetivo à vitima, que foi atingida por disparo de arma de fogo e
sofreu lesões corporais e seqüelas daí decorrentes. Contexto fático em que
desimporta não haja prova conclusiva de que o disparo foi realizado pelo
policial militar, eis que a ele é imputável a situação e o risco criado. [...]
(Apelação Cível Nº 70054273933, Nona Câmara Cível, Tribunal de Justiça
do RS, Relator: Miguel Ângelo da Silva, Julgado em 25/09/2013).
Outro ponto de extrema relevância é a discussão sobre os sujeitos passivos da ação de
indenização. Em que pese ser o Estado responsável, em tese, pelos danos causados na
prestação de serviços público, é evidente que não o faz literalmente, mas por meio de seus
agentes, posto ser uma ficção jurídica. Assim na propositura da ação de indenização surge a
dúvida: quem incluir no polo passivo? O Estado ou o funcionário?

Autores como Oswaldo Aranha e Yussef Said Cahali, citados por Gonçalves (2010),
têm se posicionado na inclusão de ambos no polo passivo, nem apenas a menção só do Estado
ou do funcionário. Importa salientar que no caso do funcionário, é necessário perquirir a
culpa, portanto, há responsabilidade subjetiva. Para o Supremo Tribunal Federal, em regra a
vítima deveria pleitear em face do Estado para que este viesse a cobrar do funcionário, mas
ressalta que nada impede a propositura contra o agente, desde que comprovada a culpa.

O prazo prescricional para esta ação, previsto no art. 206 §3º do Código Civil é de 03
(três) anos. No entanto, se a mesma responsabilidade do Estado estiver sendo objeto de
processo criminal, o lapso temporal começará a correr do trânsito em julgado da sentença
penal, conforme preleciona o art. 200 do Código Civil de 2002.

A denunciação da lide cabível a este tipo de responsabilidade está prevista no art. 70,
III do CPC que determina: “Art. 70. A denunciação da lide é obrigatória: III - àquele que
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estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que
perder a demanda”.

Parte da doutrina, considerada restritiva e encabeçada por Greco Filho, não tem
admitido a possibilidade de sua aplicação na ação contra o Estado em que se incluiria o agente
como denunciado. O argumento é que nesta intervenção de terceiros, uma vez resolvida a lide
principal, a responsabilidade do denunciado se torna automática, não cabendo mais se
perquirir dolo ou culpa. Não haveria, deste modo, possibilidade de sua aplicação em todos os
casos de direito de regresso por lei ou contrato.

Carlos Roberto Gonçalves (2010) lembra as lições de Yussef Cahali, que defende que
a denunciação do funcionário seria como a confissão da reponsabilidade pelo Estado, cabendo
a ele simplesmente adimplir a obrigação. Todavia, o Superior Tribunal de Justiça tem se
posicionado favoravelmente à denunciação da lide neste caso, desde que não seja prejudicial à
celeridade e economia processual.

EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE

Ao adotar a teoria do risco administrativo, a CF/88 admitiu a incidência das

excludentes de responsabilidade, as quais são: caso fortuito, força maior, culpa exclusiva da
vítima e fato de terceiro.

Com relação ao caso fortuito e força maior, entende Cahali, citado por Gonçalves
(2010), que seus efeitos são diferentes. Para o autor, a força maior é, dentre os dois, o único
capaz de excluir a responsabilidade, pois se trata de fator externo, enquanto o caso fortuito
decorre de um fator interno, ou seja, decorrente do próprio serviço e, portanto, não teria o
mesmo condão. Já Cavalieri Filho (2010) proclama a diferença do caso fortuito interno para o
externo, que se identifica com a diferenciação entre caso fortuito e força maior.

Com relação à culpa da vítima, apenas se o dano decorrer exclusivamente da sua

atividade é que será capaz de excluir a responsabilidade estatal, posto que a culpa parcial só é
capaz de atenuar o “quantum” da indenização.

A indenização também será atenuada caso haja concorrência de causas, de modo que o
dever ressarcitório estatal se limitará á sua contribuição no evento danoso, mas não tem o
condão de afastar a responsabilidade.
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RESPONSABILIDADE ESTATAL POR ATOS LÍCITOS.

A Jurisprudência tem admitido que em casos de responsabilidade objetiva, atos lícitos

que causem danos possam gerar responsabilidade, uma vez que não se exige a culpa, mas
apenas o dano, ação e nexo causal.

O Supremo Tribunal Federal já se posicionou sobre o tema no seu informativo 705,

com a seguinte redação:

Responsabilidade civil do Estado por ato lícito: intervenção econômica e

contrato - 1
O Plenário iniciou julgamento de três recursos extraordinários em que se
discute, notadamente, a responsabilidade da União, como contratante, por
eventual prejuízo de companhia área decorrente de política econômica
governamental. A empresa, ora recorrida, alegara que a diminuição do
seu patrimônio líquido seria decorrente da política de congelamento
tarifário vigente, no País, de outubro de 1985 a janeiro de 1992,
instituída, primeiramente, com o denominado “Plano Cruzado”. [...]
Responsabilidade civil do Estado por ato lícito: intervenção econômica e
contrato - 5. [...] Assim, inconteste que o Estado deveria ser
responsabilizado pela prática de atos lícitos quando deles decorressem
prejuízos específicos, expressos e demonstrados. Na condição de
concessionária, não poderia a companhia esquivar-se dos danos, uma vez
que não deteria liberdade para atuar conforme sua conveniência. Rematou
que a comprovação dos prejuízos ocorrera nas instâncias próprias de exame
do acervo fático-probatório. Por fim, considerou irretocável a decisão
recorrida, fundada na teoria da responsabilidade do Estado por ato lícito.
Após, pediu vista o Min. Joaquim Barbosa, Presidente.
RE 571969/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, 8.5.2013. (RE-571969)

RESPONSABILIDADE CIVIL POR OMISSÃO DOS AGENTES ESTATAIS

A doutrina diverge se o art. 37 §6º da CF/88 abrangeria tanto os atos comissivos como
os omissivos. Para Celso Antônio Bandeira de Mello, citado por Gonçalves (2010), nos casos
omissivos, a responsabilidade seria subjetiva, uma vez que a omissão é condição
(oportunidade) para o evento danoso e não causa (fato gerador) e, portanto, não havendo
ligação direta, será necessário perquirir a culpa.

No entendimento de Cavalieri Filho (2010), o artigo constitucional abrangeria ambos

os aspectos, já que ambos poderiam causar o dano e também em razão do risco
administrativo. Divide o autor a omissão em genérica e específica. A genérica seria subjetiva,
pois alheia a atividade estatal e ao risco administrativo. No entanto, a omissão específica ou
administrativa, situação em que o Estado deveria agir e não o fez, gera responsabilidade
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objetiva. É este o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, conforme se

apresenta no julgado abaixo:

O recurso extraordinário a que se refere o presente agravo foi interposto

contra acórdão, que, proferido pelo E. Tribunal de Justiça do Estado do Rio
de Janeiro, está assim do: APELAÇÃO CÍVEL. PRESO AGREDIDO NO
PRESÍDIO. OMISSÃO ESPECÍFICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA
DO ESTADO. REDUÇÃO DA INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS
PARA QUE SE COADUNE COM A RAZOABILIDADE E
CIRCUNSTÂNCIAS DO FATO. RECURSO QUE DEVE SER
CONHECIDO E PROVIDO EM PARTE NA FORMA DO ART. 557, § 1º-
A, CPC. O Estado do Rio de Janeiro, no apelo extremo em questão, alega
que, no caso ora em análise, (...) a omissão estatal na espécie não enseja a
aplicação do art. 37, § 6º, da CRFB posto se tratar de omissão genérica
do Estado (dever geral de cuidado) e não específica (dever legal de
proteção) como equivocadamente concluiu do v. acórdão recorrido,
especificamente, às fls. 135 e 136. [...]Essa concepção teórica que informa
o princípio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder
Público, tanto no que se refere à ação quanto no que concerne à omissão
do agente público faz emergir, da mera ocorrência de lesão causada à
vítima pelo Estado, o dever de indenizá-la pelo dano moral e/ou
patrimonial sofrido, independentemente de caracterização de culpa dos
agentes estatais, não importando que se trate de comportamento
positivo (ação) ou que se cuide de conduta negativa (omissão) daqueles
investidos da representação do Estado, consoante enfatiza o magistério
da doutrina. Demonstrado o nexo de causalidade, o Estado deve
ressarcir. (grifei) (STF - ARE: 681515 RJ , Relator: Min. CELSO DE
MELLO, Data de Julgamento: 25/06/2012, Data de Publicação: DJe-151
DIVULG 01/08/2012 PUBLIC 02/08/2012)
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CONCLUSÃO

A responsabilidade civil do Estado é instituto essencial do Estado Democrático de

direito, posto que conforme vimos, a teoria da irresponsabilidade prevalecia nos estados
despóticos e absolutistas. Responsabilizar o Estado pelo injusto dano causado ao particular
assegura direitos ao cidadão e facilita o ressarcimento do prejuízo, dispensando prova de
culpa.

Agentes do governo são representantes da soberania popular, e disto deve vir a

garantia que o Estado agirá dentro da legalidade no desempenho das suas funções e,
prejudicando um dos seus administrados, este deverá ser prontamente ressarcido, a fim de
garantir igualdade e compensação.
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REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. In:

VadeMecum, Pinto; Windt; Cèspedes. Saraiva: São Paulo, 2010.
CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. 9ª ed. São Paulo: Atlas,
2010.
GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil brasileiro: Responsabilidade Civil. 5ª ed. São
Paulo: Saraiva, 2010.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Jurisprudência. Acesso em: 25/03/2014. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/>.