RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Conceito: É o dever de reparação atribuído à administração pública quando lesar os administrados.

Fundamento constitucional: Art. 37 § 6º As pessoas jurídicas de direito público¹ e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos² responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Também chamada de responsabilidade extracontratual. Regra geral geradora da obrigação de indenizar
no direito privado: Conduta – nexo de causalidade – Dano

TEORIA DA CAUSALIDADE DIRETA E IMEDIATA

Ninguém pode ser responsabilizado por algo a que não tenha dado causa.
A administração pública é responsável por indenizar os danos causados por seus agentes públicos em sua
qualidade.
STF SÚMULA 387: É lícita a cumulação das indenizações de dano estético e dano moral.

TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO – REGRA PREDOMINANTE

A teoria do risco administrativo afirma que, presente o nexo de causalidade entre a conduta e o dano,
nasce para o poder público à obrigação de indenizar.
Neste caso, o ônus da prova recai sobre o poder público, podendo esse alegar em sua defesa as chamadas
excludentes:
a. Culpa exclusiva da vítima,
b. Caso fortuito ou força maior
c. Culpa recíproca.

As excludentes afastam o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, salvo a culpa recíproca que, dada
sua natureza, não afasta totalmente a responsabilidade, acarretando apenas a atenuação proporcional da
indenização.
Danos provocados por multidão: Em regra, os danos causados por atos de multidões não geram
responsabilidade civil do Estado, tendo em vista a inexistência do nexo de causalidade, pois tais
eventos são praticados por terceiros (fato de terceiro) e de maneira imprevisível ou inevitável (caso
fortuito/força maior). Não há ação ou omissão estatal causadora do dano. Excepcionalmente, o Estado
Será responsável:
a. Previsibilidade: Quando comprovadas a ciência prévia da manifestação coletiva.
b. Evitabilidade: Possibilidade de evitar a ocorrência de danos

Não se caracteriza a responsabilidade civil objetiva do Estado por danos decorrentes de crime praticado por
pessoa foragida do sistema prisional, quando não demonstrado o nexo causal direto entre o momento da fuga
e a conduta praticada. STF. Plenário. RE 608880, Rel. Min. Marco Aurélio, Relator p/ Acórdão Alexandre
de Moraes, julgado em 08/09/2020 (Repercussão Geral – Tema 362) (Info 993).

TEORIA DO RISCO INTEGRAL – CASOS EXCEPCIONAIS

Obrigação de reparar o dano decorrente da atividade, sem possibilidade de alegação de excludentes.
No que tange aos danos ambientais, a doutrina e a jurisprudência brasileira reconhecem a aplicação da
teoria do risco integral. No caso da culpa recíproca, acarreta apenas a atenuação proporcional da
indenização.
Juris em Teses nº 119: O reconhecimento da responsabilidade objetiva por dano ambiental não dispensa a
demonstração do nexo de causalidade entre a conduta e o resultado.
Tema 681/STJ: A responsabilidade por dano ambiental é objetiva, informada pela teoria do risco integral,
sendo o nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco se integre na unidade do ato, sendo
descabida a invocação, pela empresa responsável pelo dano ambiental, de excludentes de responsabilidade
civil para afastar sua obrigação de indenizar.
INCORRETA! Tratando-se de ação indenizatória por dano ambiental, a responsabilidade pelos
danos causados é objetiva, pois fundada na teoria do risco integral, devendo ser imputada a todos
aqueles que obtiveram proveito da atividade que resultou no dano ambiental. Justificativa: Deve
ser imputada apenas àquele que causou o dano.

RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO

A responsabilidade extracontratual INDEPENDE de dolo ou culpa. Tanto as atividades executadas sem
irregularidades quanto aquelas eivadas de vícios acarretam a responsabilidade por dado. (Art. 37, XXIII, § 6º
CF).
Em caso de vítima atingida por projétil de arma de fogo durante uma operação policial, é dever do Estado, em
decorrência de sua responsabilidade civil objetiva, provar a exclusão do nexo causal entre a conduta e o
dano, pois ele é presumido. STF. 2ª Turma. ARE. 1382159 AgR/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, Julgado em
28/03/2023.
Em caso de omissão: Há entendimento doutrinário de que não se aplica, em regra, a responsabilidade
civil objetiva na modalidade risco administrativo a danos causados por omissão administrativa, esse
regulado pela teoria da culpa administrativa.
A responsabilidade extracontratual estende-se tanto para os atos administrativos quanto para os fatos
administrativos.
Pessoas abrangidas pela regra da responsabilidade objetiva:
a. Todas de direito público;
b. Todas as de direito privado prestadoras de serviços públicos. (EP e SEM, Fundações e as não
integrantes da administração pública, delegatárias de serviços públicos).

Obs. As EP e SEM exploradoras de atividade econômica em sentido estrito não integram o rol de
pessoas em que recai a regra da responsabilidade objetiva.
Há responsabilidade objetiva de empresas que prestam serviços públicos mesmo em relação aos danos
que sua atuação cause a terceiros não usuários do serviço público. STF RE 591.874
Para incidir a responsabilidade objetiva do Estado, se faz necessário que o ato lesivo seja praticado por
pessoa na condição de agente público.
Não haverá responsabilidade objetiva nos casos em que o agente público, assim definido, lese dano de
terceiro em atuação que não esteja relacionada a sua condição de agente público.
Estende-se ao Estado a responsabilidade objetiva quando esse atuar como garante, mesmo que os danos
não tenham sido diretamente causados por atuação de seus agentes.

RESPONSABILIDADE DECORRENTE DA OMISSÃO ESTATAL

Em função da teoria da culpa administrativa aplica-se, como regra geral, a modalidade subjetiva da
responsabilidade civil. Além da conduta, nexo e dano, deve-se provar, em casos omissivos, a culpa do
Estado.
Modalidades omissivas:
a. Inexistência do serviço,
 b. Deficiência do serviço,
c. Atraso na prestação do serviço.

Quando não decorrer de uma atuação de agentes públicos, e sim de outras circunstâncias, o Estado somente
poderá ser obrigado a indenizar à luz da teoria da culpa administrativa, se a vítima comprovar que o dano
decorreu da omissão culposa da administração pública.
Condição de garante: O Estado, na condição de garante, sempre será responsabilizado objetivamente,
com base na teoria do risco administrativo.
SÚMULA 652 STJ A responsabilidade civil da administração pública por danos ao meio ambiente, decorrente
de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária.
Em caso de inobservância de seu dever específico de proteção previsto no art. 5º, inciso XLIX, da CF/88, o
Estado é responsável pela morte de detento. Adota-se, portanto, a teoria do risco administrativo, admitindo as
chamadas excludentes. STF. Plenário. RE 841526/RS, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 30/3/2016
(repercussão geral) (Info 819).
A omissão do poder público em adotar medidas destinadas a solucionar problemas como a superlotação e a
falta de condições mínimas de saúde e de higiene em presídios pode acarretar a obrigação de indenizar os
detentos mantidos em situação degradante. RE 580.252
Na hipótese de posse em cargo público determinada por decisão judicial, o servidor não faz jus a
indenização, sob fundamento de que deveria ter sido investido em momento anterior, salvo situação de
arbitrariedade flagrante (STF, RE 724.347, Tribunal Pleno, j. em 26/02/2015)
Em caso de acidente automobilístico decorrente da má conservação de estradas administrada por autarquia
estadual, o STJ entende pela responsabilidade SUBSIDIÁRIA do Estado (STJ, REsp 1.137.950/RS, Rel.
Ministro Castro Meira, 2ª Turma, DJe de 30/03/2010; STJ, AgRg no REsp 875.604/ES, Rel. Ministro
Humberto Martins, 2ª Turma, DJe de 25/06/2009)
Nos casos de dano nuclear a responsabilidade civil do poder público será sempre objetiva, inclusive nos
casos de omissão estatal, específica ou genérica. (Art. 21, XXIII, d). Alguns defendem que fora adotada a
teoria do risco integral.

RESPONSABILIDADE DE CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS

Responsabilidade das concessionárias: Aplicam-se à concessionária as regras da responsabilidade
objetiva da pessoa prestadora de serviços públicos, independentemente da demonstração de culpa. Isso
porque a atuação das concessionárias insere-se na teoria do risco administrativo, a qual reconhece a
obrigação daquele que causar danos a outrem, em razão dos perigos inerentes a sua atividade, de reparar o
prejuízo. (REsp 1.095.575)
INCORRETA! Um ônibus de transporte público municipal de Nova Friburgo sofreu uma batida decorrente da
desobediência de um sinal vermelho, em que o carro que atingiu o coletivo na lateral avançou o sinal. O
ônibus trafegava em velocidade normal, o motorista era habilitado e não teve qualquer culpa no acidente. Por
consequência do acidente, um dos passageiros do transporte coletivo acabou quebrando o braço e
precisando de uma cirurgia de emergência, implicando em diversos gastos. O serviço de transporte municipal
é explorado por meio de contrato de concessão para uma companhia privada, que fornece o serviço. O
munícipe que sofreu prejuízos decorrentes do seu braço quebrado dentro do transporte público municipal
deseja ser indenizado. Considerando o caso hipotético e, ainda, sobre o mérito, podemos afirmar que a
responsabilidade civil: Resposta: e patrimonial é do Município e não da Concessionária, visto que é objetiva,
que poderá regressar contra o condutor culpado, pelos danos que teve de arcar em relação ao passageiro
ferido. Justificativa: e patrimonial, no caso é da Concessionária, que poderá regressar contra o condutor
culpado, pelos danos que teve de arcar em relação ao passageiro ferido.
Responsabilidade civil subsidiária do Estado: A responsabilização do Estado pode ser subsidiária quando
comprovado que a concessionária não tem como arcar com a reparação devida. Nesses casos, o Poder
Público assume a obrigação principal de indenizar ou reparar o dano. (REsp 1.135.927)
Responsabilidade concorrente: configura-se a concorrência de causas, para fins de responsabilidade civil,
quando, em caso de acidentes: i) a concessionária do transporte ferroviário descumpre o dever de cercar e
fiscalizar os limites da linha férrea, adotando conduta negligente no tocante às necessárias práticas de
cuidado e vigilância tendentes a evitar a ocorrência de sinistros; ii) a vítima adota conduta imprudente. (REsp
1.210.064)
Responsabilidade exclusiva da vítima e inversão do ônus da prova em desfavor da concessionária: em
demandas indenizatórias, propostas em face da concessionária, o dever de reparar pode ser afastado quando
há provas de que o fato danoso ocorreu por culpa exclusiva da vítima. Todavia, devido à inversão do ônus da
prova, cabe à concessionária de serviço público provar que não deu causa ao fato causador do dano. (REsp
896.568 e REsp 1.330.027)
Inexistência de responsabilidade diante de caso fortuito externo: em caso onde houve a queda de
passageiro em via férrea, por decorrência de mal súbito, entendeu o STJ tratar-se de caso fortuito externo,
não ensejando o dever de reparação do dano pela concessionária. Decidiu o STJ que, mesmo considerando
que não houve adoção, por parte do transportador, de tecnologia moderna para impedir o evento, não há
dever de indenizar. (REsp 1.936.743)
Incidência do Código de Defesa do Consumidor: a relação entre a concessionária de serviço público e o
usuário final, para o fornecimento de serviços públicos essenciais, tais como água e energia, é
consumerista, sendo cabível a aplicação do CDC. (REsp 1.789.647)
Extensão da responsabilidade para terceiros usuários e não usuários do serviço público: a
responsabilidade civil das concessionárias pode se ampliar para reparar danos causados a terceiros usuários
e não usuários do serviço. Ao analisar caso de atropelamento fatal, o STJ compreendeu ser devida pela
concessionária a indenização à família da vítima, apesar de esta não se enquadrar no conceito de usuário
principal do serviço. Logo, comprovado que o acidente não ocorreu por culpa exclusiva da vítima, pode surgir
a obrigação de indenizar o terceiro usuário. (REsp 1.268.743)
Assédio sexual nas dependências da concessionária: a concessionária de serviço público de transporte
não tem responsabilidade civil em caso de assédio sexual cometido por terceiro em suas dependências.
(REsp 1.833.722)

FORÇA MAIOR E CASO FORTUITO

Entendimento (art. 393 § único CC). O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário
(inescapável), cujos efeitos (previsíveis ou não) não eram possíveis evitar ou impedir.
Tanto efeitos derivados da vontade humana quanto da natureza.

DANOS DE OBRA PÚBLICA

Análise de dois aspectos:
a. Só fato da obra: decorre da própria natureza da obra. (Responsabilidade objetiva).
b. Má execução:
a. Se executada pela própria administração: (Responsabilidade objetiva).
b. Se realizada por particular contratado pela administração: Esse responde civilmente pelo
dano. Responsabilidade subjetiva.

INCORRETA! A responsabilidade da administração pelo simples fato da obra é de caráter

subjetivo.
Obs. 1. Se o dano puder ser imputado concorrentemente ao contratado e à administração pública, haverá
redução proporcional da responsabilidade.
INCORRETA! Afasta-se a responsabilidade da administração em caso de culpa concorrente da
administração e do terceiro.
Inexiste direito de indenização por dano moral decorrente de prisão preventiva, salvo se não observado os
pressupostos legais para adoção da medida. STF RE-AgR 385.385.
O decreto judicial não se confunde com erro judicial, mesmo que o réu, ao final, venha ser absolvido. RE
429.518.

ATOS LEGISLATIVOS E JURISDICIONAIS

Regra: Não há responsabilidade civil em face de atos legislativos.

Exceção:
a. Leis inconstitucionais: Inconstitucionalidade formal haja vista a presunção de constitucionalidade
das leis.
b. Leis de efeitos concretos: (tem destinatários certos, determinados.

Atos legislativos: Lei manifestamente inconstitucional após declaração de inconstitucionalidade.

Obs. Não confundir atos jurisdicionais e legislativos com os atos administrativos exercidos pelo poder
legislativo e judiciário sob o prisma da sua competência atípica.
CORRETA! As leis de efeitos concretos são equiparáveis aos atos administrativos para os efeitos
de responsabilidade civil do Estado.

REPARAÇÃO DO DANO
Poderá se dar na esfera administrativa, se houver acordo, ou por meio de ação judicial de indenização.
Responsabilidade da administração: Não é cabível o ajuizamento de ação de indenização fundada no (§
6.º do art. 37) da CF diretamente contra o agente público, muito menos a formação de um litisconsórcio
passivo.

AÇÃO DE REGRESSO
É cabível ação de regresso contra o agente que, atuando nessa qualidade, quando comprovado dolo ou
culpa, causar dano, caso a administração seja condenada a indenizar o dano que o seu agente causou a
terceiro.
Natureza Jurídica: A ação de regresso tem status de ação própria, autônoma, e não se realizará por meio
de denunciação de lide.
INCORRETA! O direito de regresso da administração, em face do servidor causador do dano ao
particular, pode ser exercido mediante denunciação da lide e ação de regresso.
Pressupostos
a. Condenação do Estado na ação indenizatória
b. Trânsito em julgado da decisão condenatória
c. Dolo ou culpa do agente
d. Ausência de denunciação da lide na ação indenizatória

A responsabilidade da administração é objetiva (independe de dolo ou culpa), enquanto a do agente é

subjetiva.
Obs. O dever de indenizar nasce de uma responsabilidade objetiva e independe de dolo ou culpa da
administração. No entanto, para que se ajuíze uma ação de regresso em face do agente causador do dano,
faz-se necessária a configuração de dolo ou culpa.
A extinção do vínculo com a adm. Pública não impede a condenação na ação de regresso.
Os pareceres jurídicos de natureza meramente opinativa não ensejam na responsabilização solidária do
servidor, salvo erro grave, inescusável, ou comprovada ação ou omissão culposa. STF MS 24.073.
TESE DA DUPLA GARANTIA
Trata-se de uma garantia em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa
jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente
certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. De outro modo, tem por função
garantir, também, o agente público, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa
jurídica a cujo quadro funcional se vincular.
A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, a ação por danos causados por agente público
deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo
parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa. STF. Plenário. RE 1027633/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 14/8/2019
(repercussão geral) (Info 947).
INCORRETA! Nas ações de responsabilidade civil do Estado, é necessária a denunciação da lide
ao suposto agente público causador do ato lesivo para que possa haver o posterior regresso.
INCORRETA! Em atenção à tese da dupla garantia compete à vítima do dano causado ajuizar a
ação em face do Estado, diretamente contra o agente público ou ainda em face de ambos, em um
litisconsórcio passivo.
Atos dos notários e registradores
Os serviços notariais e de registro serão exercidos em caráter privado, pode delegação do poder público art.
236 CF. São civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo.
Há responsabilidade objetiva direta ao Estado pelos danos causados por notários e registradores a terceiros,
sendo possível o direito de regresso, comprovado o dolo ou culpa. STF RE-AgR 209.354
O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas
funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou
culpa, sob pena de improbidade administrativa. O Estado possui responsabilidade civil direta, primária e
objetiva pelos danos que notários e oficiais de registro, no exercício de serviço público por delegação,
causem a terceiros. STF. Plenário. RE 842846/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 27/2/2019 (repercussão
geral) (Info 932).

PRAZO PRESCRICIONAL
Art. 37, § 5.º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer
agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de
ressarcimento.
Lei 9.494/97 Tutela antecipada contra a fazenda pública. Art. 1º-C. Prescreverá em 5 (cinco)
anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de
direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos.
Aplica-se o prazo prescricional quinquenal - previsto no art. 1º do Dec. n. 20.910/1932 - às ações
indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública, e não o prazo prescricional trienal - previsto no art. 206, §
3º, V, do CC/2002. STJ REsp 1.251.993-PR, Rel. Min. Mauro Campbell, julgado em 12/12/2012.
É quinquenal o prazo de prescrição da ação indenizatória decorrente de acidente de trânsito ocasionado por
empresa particular prestadora de serviço público, cuja vítima é relativamente incapaz. STF. 2ª Turma. ARE.
1382159 AgR/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, Julgado em 28/03/2023.
As responsabilidades civil, administrativa e penal são cumulativas e, em princípio, independentes.
a. Condenação criminal do servidor: À luz do princípio da subsidiariedade e fragmentariedade
penal, os elementos presentes na ação penal terão forte impacto no resultado das demais
 responsabilidades, há vista ser o direito penal responsável por tutelar os bens jurídicos mais
relevantes.
b. Absolvição por inexistência do fato ou pela negativa de autoria: Caso demitido, será reintegrado.
Eventual condenação cível também poderá ser desconstituída.
c. Absolvição por ausência de provas: Não interfere nas demais esferas.

Falta residual: Fato que não acarreta condenação na esfera penal, mais configura ilícito administrativo e
cível.
SÚMULA 18 STF Pela falta residual, não compreendida na absolvição pelo juízo criminal, é admissível a
punição administrativa do servidor público.
O Estado responde subsidiariamente por danos materiais causados a candidatos em concurso público
organizado por pessoa jurídica de direito privado (art. 37, § 6º, da CRFB/88), quando os exames são
cancelados por indícios de fraude. STF. Plenário. RE 662405, Rel. Luiz Fux, julgado em 29/06/2020
(Repercussão Geral – Tema 512) (Info 986 – clipping).