RESPONSABILIDADE CIVIL DIREITO

ADMINISTRATIVO
DO ESTADO
1. CONCEITO

É o dever do estado de indenizar os danos (materiais e morais) decorrentes de ação

ou omissão, lícita ou ilícita, praticada por seus agentes em desfavor de terceiros,
somente havendo caso o agente pratique a ação no exercício de suas funções ou em
razão dela.

2. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

CF, art. 37, § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

RESP. DO ESTADO RESP. DO SERVIDOR

Objetiva Subjetiva
Independe de Dolo/Culpa Depende de Dolo/Culpa

• A responsabilidade do agente pode ser na esfera civil (dano/prejuízo), penal

(crime/contravenção) ou administrativa (dever/proibição), isolada ou
cumulativamente;
• A responsabilidade civil não atinge os órgãos, visto não possuem personalidade
jurídica, sendo, portanto, atribuída ao Ente Federativo ao qual são vinculados;

3. EVOLUÇÃO

3.1. IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO

De acordo com a Teoria da irresponsabilidade, o Estado não poderia ser

responsabilizado, pois o poder estatal tem origem religiosa e eventuais danos
causados por sua atuação são atribuídos à providência divina.

• É característica de regimes absolutistas, nos quais o rei não pode ser

responsabilizado - the king can do no wrong – o rei não erra;

3.2. RESPONSABILIDADE COM CULPA COMUM

De acordo com a Teoria civilista, o Estado poderia ser responsabilizado por ato
culposo de seus agentes, devendo analisar se o prejuízo causado foi decorrente
de ato de império ou ato de gestão.

• A responsabilização do Estado era possível apenas quando o prejuízo fosse

causado em decorrência de atos de gestão (sem supremacia estatal),
cabendo ao particular a indicação do agente causador do dano bem como
demonstrar sua culpa;

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3.3. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA

De acordo com a Teoria da culpa administrativa, o Estado pode ser

responsabilizado por ato culposo de seus agentes, independentemente de o
dano causado ser decorrente de ato de império ou ato de gestão.

Responsabilidade Subjetiva Ato Dano Nexo Dolo/Culpa

Responsabilidade Objetiva Ato Dano Nexo

• O particular não possui o dever de identificar o agente causador do dano,

sendo suficiente a demonstração de que o serviço público não funcionou de
forma adequada ou que o Estado foi omisso na sua prestação, sendo,
portanto, a culpa atribuída ao Estado (teoria da culpa anônima);
• Aplica-se às empresas estatais (SEM e EP) exploradoras de atividade
econômica, respondendo pelos danos que seus agentes causarem a terceiros
da mesma forma que as empresas privadas;
• Aplica-se na relação entre o Estado e o Agente causador do dano quando
da pretensão do ressarcimento ao erário, por meio de ação regressiva ou
processo administrativo, assegurados a ampla defesa e o contraditório. Vale
ressaltar, ainda, que o ressarcimento é imprescritível quando se tratar de atos
de improbidade administrativa ou ilícito penal;
• O Estado só indenizará se for comprovado ao menos a culpa, devendo o
eventual lesado comprovar o nexo causal entre o dano e a omissão estatal;
• Aplica-se aos fenômenos da natureza, quando demonstrado que o dano
seria evitado em caso da adequada prestação do serviço estatal;
• A responsabilidade subjetiva é aplicada aos casos de omissão genérica, pois,
em caso de omissão específica (pessoas sob guarda do Estado), a
responsabilidade será objetiva (risco administrativo);

3.4. RESPONSABILIDADE OBJETIVA

De acordo com a Teoria do risco administrativo, o Estado possui o dever de

indenizar o particular, independentemente da demonstração de dolo ou culpa
de seus agentes, sendo suficiente que haja um nexo de causalidade entre a
conduta praticada e o dano causado.

CAMPO DE APLICAÇÃO
PJ de Direito Público - U/E/DF/M
(independentemente da atividade) - Autarquia e Fundação autárquica
PJ de Direito Privado - SEM/EP
(prestadora de serviço público) - Fundação governamental

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CF, art. 37, § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa.

Responsabilidade Objetiva Ato Dano Nexo

Responsabilidade Subjetiva Ato Dano Nexo Dolo/Culpa

• Em regra, a responsabilidade objetiva do Estado pressupõe uma conduta

comissiva, não sendo admitida em caso de conduta omissiva, tratando-se,
nesse caso, de responsabilidade subjetiva;
• É fundamentada no princípio da isonomia, devendo toda a coletividade
repartir a reparação do dano, visto que o Estado desempenha atividades de
interesse de todos;
• Admitem-se excludentes e atenuantes de responsabilidade, podendo,
inclusive, causar a inversão no dever de indenizar, passando do Estado para
o particular;

- Culpa exclusiva da vítima ou de terceiros

Excludente de responsabilidade
- Caso fortuito ou força maior
Atenuante de responsabilidade - Culpa concorrente da vítima

• Em caso de culpa exclusiva da vítima, estará excluída a responsabilidade do

Estado. Em caso de culpa concorrente da vítima, será reduzida a
responsabilidade do Estado;
• O ônus da prova em relação à presença de excludente de responsabilidade
é da própria Administração, já que é a beneficiada com a exclusão;
• De acordo com a Teoria do risco integral, o Estado possui o dever de
indenizar os danos causados, não se admitindo qualquer excludente ou
atenuante de responsabilidade, visto que atua como um “segurador
universal”. Essa teoria é aplicada somente em situações específicas como
acidentes nucleares, danos ambientais e terrorismo;
• As entidades delegatárias, embora não integrem a Administração Pública,
quando prestarem serviços públicos, respondem objetivamente em relação
a terceiros usuários e não usuários do serviço, sendo possível, ainda, a
responsabilização solidária do poder concedente quando o concessionário
causar prejuízos e não possuir meios de arcar com a indenização– STF;
• O ato praticado por funcionário de fato pode gerar responsabilidade objetiva
do estado, mas o ato inexistente (usurpação de função) não;
• O agente que gerar o dano deve estar atuando na condição de agente
público, podendo o Estado entrar com ação regressiva contra ele, em caso
de dolo ou culpa (responsabilidade subjetiva);
• Excepcionalmente, quando o Estado estiver na posição de garantidor, a
responsabilidade será objetiva, ainda que haja omissão – STF;

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4. OBSERVAÇÕES IMPORTANTES

• A ação de reparação de dano deve ser movida contra a Administração (pessoa

jurídica), e não contra o agente que causou o dano, nem mesmo conjuntamente
com o Estado – litisconsórcio passivo – STF;
• Não cabe denunciação à lide, pois o Estado não pode transferir a
responsabilidade objetiva que possui para o agente, uma vez que a
responsabilidade deste é subjetiva – STF;
• O particular possui 5 anos para ingressar com ação de reparação do dano
contra o Estado e este tem prazo imprescritível para ingressar com ação
regressiva contra o agente causador do dano em caso de improbidade
administrativa;
• A ação regressiva só é possível ao Estado após o trânsito em julgado, com o
efetivo desembolso da indenização ao particular, sob pena de ensejar
enriquecimento ilícito do Estado sem causa – STJ;
• Tratando-se de crime o fato danoso, o prazo para ingressar com ação de
ressarcimento começa a contar da data do trânsito em julgado da sentença
penal condenatória – STJ;
• Os atos legislativos não geram responsabilidade civil, exceto as leis declaradas
inconstitucionais pelo STF e as leis de efeito concreto;
• Os atos judiciais não geram responsabilidade civil do Estado, salvo nos casos
de erro judiciário e prisão além do tempo fixado na sentença, ou seja, apenas
erros na esfera penal;
• Ainda que o réu seja absolvido ao final da ação penal, a decretação da prisão
preventiva não gera responsabilidade civil, salvo em caso de inobservância de
seus pressupostos legais – STF;
• Incide responsabilidade civil objetiva do Estado quando, em processo judicial, o
juiz, dolosamente, retardar providência requerida pela parte;
• Caso haja condenação na esfera penal, a decisão condenará o servidor nas
demais esferas;
• Caso haja absolvição na esfera penal por negativa de autoria ou inexistência
do fato, a decisão se estende às demais esferas;
• Caso haja absolvição na esfera penal por outros motivos, a decisão não se
estende às demais esferas;
• O dano causado por obras públicas, quando decorrer da própria obra em si,
gera responsabilidade civil objetiva (risco administrativo), tendo em vista que, a
obra sendo pública, é justo que a coletividade reparta os danos ao erário;
• O dano decorrente de obras públicas, quando decorrente da má execução, a
responsabilidade será aquela inerente à personalidade jurídica de quem estiver
executando a obra (Administração/Objetiva ou Particular/Subjetiva);

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• A responsabilidade civil dos notários e oficiais de registro (tabeliães) é
subjetiva, prescrevendo em 3 anos a ação de reparação;
• A Administração Pública pode responder civilmente pelos danos causados por
seus agentes, ainda que estes estejam amparados por causa excludente de
ilicitude penal – STJ;
• O Estado não responde civilmente por danos praticados por agrupamentos de
pessoas ou multidões, visto que se trata de atos de terceiros que caracterizam
uma excludente de causalidade, salvo quando se verificar a omissão do poder
público em garantir a integridade do patrimônio danificado, hipótese em que a
responsabilidade é subjetiva;
• Em caso de nomeação de cargo público por decisão judicial, o servidor não faz
jus à indenização sob o fundamento de que deveria ter sido investido em
momento anterior, salvo em flagrante arbitrariedade – STF;