Prof.

ROBERTO SANTOS DA SILVA

Direito Administrativo - Controle da Administração Pública
slide 04

CONTROLE DA ADM. PÚBLICA

Santo André
2019
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 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

No âmbito do Estado Democrático de Direito, a Administração Pública encontra-se

limitada pelo ordenamento jurídico, devendo exercer suas funções (deveres-poderes)
com o intuito de promover e defender os direitos fundamentais.

Em razão disso, o ordenamento consagra diversas espécies de controle da atuação

administrativa que serão exercidas no âmbito da própria Administração ou por órgãos
externos,
conforme será destacado a seguir.

No Brasil, qualquer atuação administrativa está condicionada aos princípios expressos

no art. 37 da Constituição brasileira, que reza:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)

Para melhor compreensão das modalidades de controle, vamos estudá-los pela sua
classificação mais usual. 2
 Autocontrole (controle interno), controle externo e controle social

Quanto ao órgão, entidade ou pessoa responsável por sua efetivação, o controle pode
ser dividido em três categorias:
a) autocontrole (ou controle interno): é efetivado pelo próprio Poder Executivo;
b) controle externo: é exercido pelo Poder Judiciário e pelo Poder Legislativo, com o
auxílio do Tribunal de Contas respectivo; e
c) controle social: é implementado pela sociedade civil, por meio da participação nos
processos de planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações
da gestão pública e na execução das políticas e programas públicos (ex.: participação
em consulta pública ou audiência pública; direito de petição ou de representação etc.).

Controle preventivo e repressivo

Por outro lado, tendo em vista o momento do controle, é possível apontar duas
formas:
a) controle prévio: exercido antes da publicação do ato administrativo (veto do chefe
do executivo a determinada lei que altera a estrutura da Administração Pública); e
b) controle posterior: implementado sobre o ato administrativo existente, o que
pressupõe a sua publicação (revogação/anulação pela Administração Pública de um
ato administrativo ilegal/inoportuno e anulação pelo Poder Judiciário de um ato
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ilegal).
 Controle de legalidade e controle do mérito
Por fim, quanto ao parâmetro do controle sobre a atuação administrativa, este tem
sido dividido pela doutrina em duas categorias:
a) controle de legalidade: verificação, no âmbito interno (autotutela administrativa)
ou externo (Judiciário e Legislativo), da compatibilidade formal do ato administrativo
com a legislação infraconstitucional; e
b) controle do mérito: avaliação da conveniência e da oportunidade relativas ao
motivo e ao objeto, que ensejaram a edição do ato administrativo discricionário.
Em virtude dessa dicotomia, afirma-se que o Judiciário apenas pode controlar a
legalidade dos atos dos demais Poderes, mas não poderia revogá-los por razões de
conveniência e de oportunidade. O controle de legalidade foi ampliado para abranger
a necessidade de compatibilidade dos atos administrativos com todo o ordenamento
jurídico, e não apenas com a lei formal. A exigência de respeito à lei e ao Direito
(princípios, jurisprudência e pareceres dos doutos) insere-se no denominado princípio
da juridicidade.
CONTROLE ADMINISTRATIVO
A exteriorização da vontade administrativa pode ocorrer de diversas formas,
notadamente por meio de manifestações unilaterais (atos administrativos) e bilaterais
(contratos da Administração). Controle administrativo é a prerrogativa reconhecida à
Administração Pública para fiscalizar e corrigir, a partir dos critérios de legalidade ou
de mérito, a sua própria atuação por meio da tutela e autotutela administrativa. 4
 TUTELA E AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA
Tutela é o controle exercido pela Administração Direta sobre os atos praticados pelas
entidades que integram a Administração Indireta denomina-se tutela administrativa
ou, em âmbito federal, supervisão ministerial (arts. 19 a 29 do Decreto-lei 200/1967).
Em virtude da autonomia das entidades administrativas, a tutela somente será permitida
quando houver previsão legal expressa. A relação entre o controlador e o controlado é de mera
vinculação, e não de subordinação. Ex.: controle exercido pelo Ministério da Justiça sobre os
atos de determinada autarquia. Trata-se de controle interno-externo: interno em relação ao
Poder controlador (no exemplo, o próprio Poder Executivo controla os seus atos) e externo
quanto à pessoa jurídica responsável pelo controle (no exemplo, a União, por meio de seus
Ministérios, controla, sob o aspecto finalístico, os atos das pessoas jurídicas federais).
Autotuela é o controle administrativo interno, exercido por determinada entidade
administrativa sobre seus próprios órgãos. Nesse caso, o controle é justificado pela
hierarquia administrativa inerente à estruturação interna das pessoas administrativas
e, por essa razão, independe de previsão legal. A Administração Pública deve anular seus
próprios atos, quando constatada a ilegalidade, e pode revogá-los por razões de conveniência e
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos (art. 53 da Lei 9.784/1999 e Súmulas 346 e 473
do STF). Ex.: o Presidente da República deve anular os atos ilegais praticados pelos respectivos
Ministérios; o dirigente de uma autarquia deve anular o ato ilegal praticado pelo subordinado.
Aqui, o controle é interno, seja em relação ao Poder, seja em relação à pessoa jurídica
controladora (no exemplo, o controle é exercido pelo próprio Poder Executivo e pela mesma
pessoa jurídica que editou o ato controlado). 5
 FUNDAMENTOS JURÍDICOS SOBRE
ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

Lei 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo)

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de
legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos.

JURISPRUDÊNCIA DO STF

SÚMULA 346: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios
atos.

SÚMULA 473: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los,
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
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 MEIOS DE CONTROLE ADMINISTRATIVO
O controle administrativo é exercido, em regra, por meio de processos administrativos,
instaurados de ofício ou a requerimento do interessado para controle da Adm. Pública.
Em razão do direito constitucional de petição (art. 5.º, XXXIV, “a”, da CRFB), qualquer
pessoa tem o direito de peticionar ao Poder Público, independentemente do
pagamento de taxas, em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder.
No âmbito do direito de petição, inserem-se os recursos administrativos.
A democratização da Administração Pública e o seu caráter gerencial, marcado pela
busca da eficiência, reforçam, na atualidade, instrumentos de controle social (ex.:
audiências e consultas públicas) e de gestão da atividade administrativa (ex.: contratos
de gestão internos, que fixam metas de desempenho para órgão e entidades
administrativas, na forma do art. 37, § 8.º, da CRFB, e contratos de gestão externos,
que formalizam parcerias entre o Poder Público e as Organizações Sociais).

CONTROLE LEGISLATIVO
O controle legislativo ou parlamentar é aquele exercido pelo Poder Legislativo sobre os
atos do Poder Executivo, a partir de critérios políticos ou financeiros e nos limites
fixados pelo texto constitucional.
Os casos de controle parlamentar sobre o Poder Executivo devem constar
expressamente da Constituição Federal, pois consagram verdadeiras exceções ao
princípio constitucional da separação de poderes (art. 2.º da CRFB), não se admitindo,
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destarte, a sua ampliação por meio da legislação infraconstitucional.
CASOS DE CONTROLE LEGISLATIVO SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Sustação de atos normativos: O Congresso Nacional pode sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar
ou dos limites de delegação legislativa, na forma do art. 49, V, da CRFB.
Convocação de autoridades e requisição de informações: As Casas
Legislativas e suas comissões podem convocar Ministros de Estado e
outras autoridades administrativas para prestarem, pessoalmente,
informações sobre assunto previamente determinado, sob pena de
crime de responsabilidade (art. 50 da CRFB).
Autorização e aprovação de ato administrativo: Em determinados casos,
o Poder Legislativo possui a prerrogativa de autorizar ou aprovar a
prática de atos administrativos (ex.: o Senado deve aprovar o nome
indicado pelo Chefe do Executivo para ocupar o cargo de Procurador-
Geral da República, na forma do art. 52, III, “e”, da CRFB).
Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs): são instituídas nas Casas
Legislativas para apuração de fatos determinados e por prazo certo, com
poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (art. 58, § 3.º,
da CRFB). 9
 CASOS DE CONTROLE LEGISLATIVO SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Julgamento do chefe do Executivo (impeachment): O Senado Federal possui a
prerrogativa de processar e julgar os crimes de responsabilidade cometidos pelo
Presidente da República, Vice-Presidente e outras autoridades indicadas no art.
52, I e II, da CRFB. Nesse caso, após a autorização da Câmara dos Deputados e sob
a presidência do Ministro Presidente do STF, o Senado poderá condenar a
autoridade administrativa à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o
exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis
(arts. 51, I, e 52, parágrafo único, da CRFB).
Controle financeiro: o Congresso Nacional tem competência exclusiva para julgar
anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os
relatórios sobre a execução dos planos de governo (art. 49, IX, da CRFB).
Mencionem-se, ainda, as prerrogativas do Senado Federal para dispor sobre: os
limites globais para o montante da dívida consolidada de todos os Entes
federativos (art. 52, VI, da CRFB); limites e condições para as operações de crédito
externo e interno, bem como para a concessão de garantia da União nessas
operações (art. 52, VII e VIII, da CRFB); etc. Por fim, o Congresso, com o auxílio do
Tribunal de Contas, exerce a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da Administração Pública direta e indireta, sob os
aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade (art. 70 da CRFB). 10
 CONTROLE DO TRIBUNAL DE CONTAS (TC)
O TC é auxiliar do Poder Legislativo na fiscalização das contas públicas (gastos). Não
faz parte do Poder Judiciário, estão inseridos no Poder Legislativo, todavia, com forte
autonomia e sem relação hierárquica com os demais poderes. Seus atos podem ser
apreciados e modificados pelo Poder Judiciário, somente (Princípio da Inafastabilidade
da Jurisdição). Isto não impede que os TC, no exercício de suas atribuições, apreciem a
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público (Súmula 347 do STF).
As decisões dos Tribunais de Contas, quando resultarem imputação de débito ou
multa, terão eficácia de título executivo extrajudicial, na forma do art. 71, § 3.º, da CF.
No entanto, a Corte de Contas, por se tratar de órgão despersonalizado, não possui
legitimidade para executar os referidos títulos, atribuição reconhecida aos respectivos
Entes federativos por meio de suas Procuradorias (em excepcionalmente pelo MP,
quando o ente permanecer inerte).
Os processos perante as Cortes de Contas devem assegurar o contraditório e a ampla
defesa “quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do
ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão” (Súmula Vinculante 3 do
STF). Os Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas, possuem as mesmas
prerrogativas dos membros da Magistratura (art. 73, § 3.º, da CF). As normas sobre o
TCU previstas na CF aplicam-se aos Tribunais de Contas estaduais, distritais e
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municipais (art. 75 da CRFB).
 Critérios do controle dos Tribunais de Contas:
legalidade, legitimidade e economicidade
A fiscalização contábil, financeira e orçamentária será exercida pelo Tribunal de
Contas a partir de três critérios, a saber:
a) legalidade: exame da compatibilidade formal do ato com a lei;
b) legitimidade: adequação do ato com os princípios consagrados no
ordenamento jurídico (juridicidade); e
c) economicidade: relação de custo-benefício da medida adotada.
Atribuições dos Tribunais de Contas
Os Tribunais de Contas possuem importantes atribuições previstas na
Constituição Federal e nas suas respectivas Leis Orgânicas (ex.: Lei 8.443/1992
– Lei Orgânica do TCU) que podem ser assim sistematizadas: consultiva (arts.
49, IX, e 71, I, CF), fiscalizadora (art. 71, IV, CF), julgadora (art. 71, II, CF), de
registro (art. 71, III, CF), sancionadora (art. 71, VIII, CF) corretiva (art. 71, IX e X,
CF) e de ouvidoria (art. 74, § 2.º, CF).
CONTROLE JURISDICIONAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O controle jurisdicional envolve a apreciação pelo Poder Judiciário da
juridicidade dos atos oriundos dos Poderes Executivo, Legislativo e do próprio
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Judiciário.
 SISTEMAS DE CONTROLE JURISDICIONAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
a) sistema da dualidade de jurisdição (do contencioso administrativo ou da jurisdição
administrativa): originado na França e adotado em diversos países europeus (ex.:
Alemanha, Portugal etc.), o sistema consagra duas ordens de jurisdição:
a.1) ordinária ou comum: exercida pelo Judiciário sobre os atos dos particulares em
geral; e
a.2) administrativa: exercida por juízes e Tribunais admin., que tem na cúpula o
denominado Conselho de Estado, dotados de independência em relação ao Executivo;
b) sistema da jurisdição una (unidade de jurisdição): de origem inglesa e norte-
americana, o sistema atribui ao Poder Judiciário o poder de decidir de maneira
definitiva sobre a juridicidade de todos os atos praticados por particulares ou pela
Administração Pública. É o sistema adotado no Brasil por meio do princípio da
inafastabilidade do controle do Poder Judiciário (art. 5.º, XXXV, CF).
Limites e possibilidades do controle jurisdicional sobre os atos oriundos dos demais
Poderes (Executivo e Legislativo): restringe aos aspectos de legalidade (juridicidade),
sendo vedado ao Poder Judiciário substituir-se ao administrador e ao legislador para
definir, dentro da moldura normativa, qual a decisão mais conveniente ou oportuna
para o atendimento do interesse público, sob pena de afronta ao princípio
constitucional da separação de poderes. Dessa forma, o Judiciário deve invalidar os
atos ilegais da Administração, mas não pode revogá-los por razões de conveniência e
oportunidade. 13
 INSTRUMENTOS DE CONTROLE JUDICIAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O ordenamento jurídico consagra diversos instrumentos de controle judicial da
Administração Pública, tais como: habeas corpus, mandado de segurança individual e
coletivo, mandado de injunção, habeas data, ação popular, ação civil pública e ação de
improbidade administrativa.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Conforme a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), ato de improbidade
administrativa todo aquele que, à custa da Administração Pública e do interesse
público, importa em enriquecimento ilícito (art.9º); que causa prejuízo ao erário (art.
10) e que atenta contra os princípios da Administração Pública (art. 11). CRF/1988. A
constituição tratou da improbidade administrativa no artigo 37, 4º : “Os atos de
improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.” A lei citada é a 8.429/92.

Sujeito ativo da Improbidade Administrativa (quem comete improbidade)

Agentes públicos são considerados todos aqueles que, definitiva ou transitoriamente,
com ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação, ou seja,
qualquer forma de investidura ou vínculo, exercem alguma função pública (mandato,
cargo, emprego) em nome dos sujeitos passivos do ato de improbidade. Terceiros
também podem ser considerados sujeito ativo de improbidade. seriam aqueles que induzam ou
concorram para a prática do ato ou dele se beneficiem sob qualquer forma direta ou indireta.
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 Atos de improbidade administrativa
A legislação adota três hipóteses de improbidade administrativa. Artigos 9º, 10º e 11º
da Lei 8.429/92.

São considerados atos de improbidade administrativa os atos administrativos, as

condutas dolosas ou culposas, sejam elas omissivas ou comissivas, que importam em
enriquecimento ilícito (art. 9º), que geram prejuízo ao erário público (art. 10º) ou que
atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11).
“art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito
auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de
cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1°
desta lei, e notadamente: (...)”
“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (...)”
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios
da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
(...)” 15
 FIM!!!

OBRIGADO!!!

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