CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO

Introdução

A matéria tem origem na Constituição da República e é regulamentada por diversas

leis infraconstitucionais que visam a garantir que o Estado não atuará livremente,
diante do ordenamento jurídico posto. Em outras palavras, não existe um diploma
legal específico que discipline o controle da atuação administrativa.

Nesse sentido, uma vez que o Estado atua enquanto gestor da coisa alheia, sem
dela poder dispor, deve pautar sua conduta na transparência, a fim de que o
efetivo titular do interesse público possa analisar se o exercício das atividades
estatais supre as necessidades da coletividade.

A Constituição Federal definiu a criação de dois órgãos com a atribuição de controle

da atuação do Estado, quais sejam, o Conselho Nacional de Justiça - CNJ e o
Conselho Nacional do Ministério Público - CNMP.

CNJ: Trata-se de órgão administrativo que tem como principal função fazer o
controle da atuação administrativa e financeira do poder judiciário. Seu intuito é
aperfeiçoar o trabalho do sistema de justiça brasileiro, garantindo também a
transparência dos processos administrativos e processuais.

CNMP: Órgão incumbido do controle da atuação administrativa e financeira do

Ministério Público Brasileiro. Atua em prol do cidadão executando a fiscalização
administrativa, financeira e disciplinar do MP e de seus membros, respeitando a
autonomia da instituição. É competente para conhecer de reclamações contra
membros ou órgãos dos Ministérios Públicos da União e dos Estados, inclusive
contra seus serviços auxiliares.

Dessa maneira, a ideia do Direito Administrativo moderno é a atuação direcionada

para a satisfação das necessidades coletivas executadas mediante controle dos
cidadãos e da própria Administração Pública.
Conceito

Sabe-se que a Administração Pública só pode atuar visando a proteção dos

interesses da coletividade. Por isso, a legislação atribui competências aos agentes
públicos e, ao mesmo tempo, define claramente os limites para o exercício de tais
atribuições.

Pode-se conceituar o controle administrativo como o conjunto de instrumentos

definidos pelo ordenamento jurídico no intuito de permitir a fiscalização da atuação
estatal por órgãos e entidades da própria Administração Pública, dos Poderes
Legislativo e Judiciário, assim como pelo povo diretamente, compreendendo ainda a
possibilidade de orientação e revisão da atuação administrativa de todas as
entidades e agentes públicos, em todas as esferas de poder.

Em suma, o presente tema estuda os instrumentos jurídicos de fiscalização

sobre a atuação dos agentes, órgãos e entidades componentes da
Administração Pública. Normalmente, essa fiscalização se manifesta por meio da
coleta de dados para análise, com posterior decisão acerca da regularidade da
atuação estatal, como ocorre, por exemplo, no julgamento das contas dos
administradores públicos, efetivado por meio do Tribunal de contas, que possui
amplo poder investigatório.

No que diz respeito à revisão das condutas administrativas, há o que chamamos de

poder de autotutela, que confere ao próprio agente que praticou o ato, ou seja, à
própria Administração Pública, o poder de verificar se a decisão tomada foi a mais
correta ou se ela deve ser modificada. Ademais, sempre há a possibilidade de
revisão dos atos mediante provocação do particular atingido pelo ato ou, até
mesmo, por iniciativa do órgão controlador.

Pode-se verificar que o controle da atuação estatal deve-se dividir em dois

aspectos distintos: em relação à sua adequação com o ordenamento jurídico; e
em relação a critérios de conveniência e oportunidade.
Quando falamos do controle da atuação estatal em relação à sua adequação ao
ordenamento jurídico, nos referimos ao controle de legalidade dos atos, que decorre
do fato de que toda atuação administrativa deve estar previamente estipulada
em lei.

Essa constatação tem muito a ver com o atributo da tipicidade conferido aos atos
administrativos. Trata-se do atributo pelo qual o ato administrativo deve
corresponder a figuras previamente definidas pela lei, sendo uma verdadeira
garantia ao particular que impede a Administração de agir absolutamente de forma
discricionária.

Também se verifica a possibilidade de controle do mérito da atuação estatal. São

situações em que não se discute a legalidade da conduta – que será lícita – mas
sim a oportunidade e conveniência de sua manutenção, diante de situações
supervenientes que alterem o cenário no qual se deu o exercício da atividade.
Nesse sentido, no exercício da competência discricionária, compete ao agente
analisar a conduta que melhor atende ao interesse da coletividade, dentro da
margem de escolha conferida pela lei.

Classificação

A doutrina procura dividir as formas de controle da Administração em diversas

categorias, partindo dos mais variados critérios. É o que veremos a seguir.

Quanto à natureza do órgão controlador:

- Controle legislativo: é aquele realizado pelo parlamento (Poder Legislativo)

de forma direta – o chamado controle parlamentar direto – ou com o auxílio
do Tribunal de Contas. Este poder manifesta a vontade popular e, como tal,
não poderia deixar de fiscalizar e orientar a atuação do administrador público.
Exemplo: comissões parlamentares de inquérito;
 - Controle judicial: realizado pelo Judiciário, mediante provocação de
qualquer interessado que esteja sofrendo lesão ou ameaça de lesão em
virtude de conduta ou omissão administrativa que o atinja direta ou
indiretamente. Nestes casos, o controle será exercido somente no que tange
aos aspectos de legalidade dos atos, ainda que se trate de ato praticado no
exercício da competência discricionária, haja vista a impossibilidade de
substituição do mérito administrativo pela opção do julgador.
Exemplo: impetração de mandado de segurança;

- Controle administrativo: decorre do poder de autotutela conferido à

Administração Pública que deve efetivar a fiscalização e revisão dos seus
atos, mediante provocação ou de ofício, com a finalidade de verificar os
aspectos de ilegalidade que maculem o ato controlado, situações que
ensejam a anulação do ato – e também a ausência de interesse público na
manutenção da conduta, podendo justificar sua revogação.

Exemplo: anulação de ato administrativo pela própria Administração.

Quanto à extensão do controle:

- Controle interno: É o controle que cada Poder exercerá sobre seus próprios
atos (arts. 70 e 74 da CF). Esse controle interno é feito, normalmente, pelo
sistema de auditoria, que acompanha a execução do orçamento, verifica a
legalidade na aplicação do dinheiro público e auxilia o Tribunal de Contas no
exercício de sua missão institucional. Podemos exemplificar falando sobre o
controle exercido pelo Ministério da Previdência sobre os atos praticados pelo
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, que é modalidade de controle
interno.

Art. 74. “Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma

integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução

dos programas de governo e dos orçamentos da União;
 II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”

O referido art. 74 estabelece que cada um dos Poderes terá um sistema de

controle interno, além de prever que esse sistema se exercerá de forma
integrada entre os três Poderes. A letra da lei também prega a
responsabilidade solidária dos responsáveis pelo controle quando, ao
tomarem conhecimento de irregularidade, deixarem de dar ciência ao
Tribunal de Contas. Por fim, coloca o Tribunal de Contas como uma espécie
de ouvidor-geral a quem os cidadãos, partidos políticos, associações ou
sindicatos podem denunciar irregularidades ou ilegalidades.

- Controle externo: é exercido por um poder em relação aos atos

administrativos praticados por outro poder do estado. A Constituição Federal,
no capítulo concernente à fiscalização contábil, financeira e orçamentária,
prevê o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do
Tribunal de Contas (art. 71). Podemos tomar como exemplo a possibilidade
de o Congresso Nacional sustar os atos normativos do Executivo que
extrapolam o poder regulamentar ou o poder que o Judiciário tem de
determinar a nulidade de um ato administrativo, analisando ação proposta por
particular. Também é considerado como controle externo aquele exercido
diretamente pelos cidadãos, que é o chamado controle popular, hipótese
onde os administrados podem, diretamente ou por meio de órgãos
específicos, verificar a regularidade de atuação da administração e impedir a
prática de atos ilegítimos, em face do princípio da indisponibilidade do
interesse público. Um exemplo de controle popular seria a propositura de
ação popular.
 Art. 71. “O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido
com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,

mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar
de seu recebimento;

(...)”

Quanto ao âmbito de atuação:

- Controle por subordinação: realizado por autoridade hierarquicamente

superior a quem praticou o ato, ou seja, entre órgãos e agentes de uma
mesma pessoa jurídica da Administração Pública. Trata-se de manifestação
do poder hierárquico e, uma vez que as entidades descentralizadas não se
submetem à hierarquia em relação ao poder central, não se admite controle
por subordinação da administração direta sobre a indireta. É sempre um
controle interno e decorre da hierarquia existente entre os órgãos integrantes
da entidade pública.

- Controle por vinculação: decorre do poder exercido pela administração

direta sobre as entidades descentralizadas, não se caracterizando como
subordinação hierárquica, mas tão somente como uma espécie de
supervisão. Parte da doutrina trata da matéria sob o rótulo de controle
finalístico. Nestes casos, o ente da administração centralizada poderá
verificar se a entidade da administração indireta cumpre os requisitos para os
quais foi criada.

Quanto à natureza:

- Controle de legalidade: tem o intuito de analisar se o ato administrativo foi

praticado em conformidade com o ordenamento jurídico. Trata-se de
manifestação direta do princípio da legalidade, e não verifica somente a
adequação entre o ato e a literalidade da norma legal, mas também a
observância do ordenamento jurídico amplamente considerado, abarcando os
 princípios administrativos, como a moralidade, a finalidade e a
impessoalidade. Verificada a regularidade do ato, ele se manterá produzindo
efeitos no mundo jurídico, caso contrário, deve ter sua nulidade declarada.
Nesses termos, se impõe a anulação de um ato sempre que for verificado
vício de ilegalidade, sendo que a retirada da conduta opera efeitos retroativos
(ex tunc) à origem dos atos, resguardados os direitos adquiridos de terceiros
de boa fé. Excepcionalmente, o ato viciado poderá manter-se no
ordenamento jurídico, sempre que os defeitos observados forem sanáveis e
desde que a sua convalidação não acarrete lesão ao interesse público nem
prejuízo a terceiros.

- Controle de mérito: deve ser exercido com a intenção de verificar a

oportunidade e conveniência administrativas do ato controlado. Em regra,
compete exclusivamente ao próprio Poder que, atuando na função de
Administração Pública, praticou a conduta. Ademais, é pacífico o
entendimento de que não cabe ao Judiciário, no exercício da função
jurisdicional, o controle de mérito sobre os atos praticados no exercício da
função administrativa. Entretanto, o Judiciário tem o poder de analisar se a
conduta foi praticada dentro dos limites da discricionariedade, o que é feito
com base na análise de princípios como razoabilidade e proporcionalidade.
Trata-se, neste caso, de análise de legalidade e não de mérito. Outrossim,
importa destacar que o resultado do controle de mérito é a revogação pela
administração de atos discricionários por ela editados. Sendo assim, é
indispensável que o ato seja plenamente válido, sendo retirado do mundo
jurídico em decorrência de sua inconveniência.

Quanto ao momento do exercício:

- Controle prévio: realizado antes da formação do ato. Assim, pode ser feito
quando o ato administrativo está na iminência de ser praticado ou quando
ainda se encontra em formação. É possível, por exemplo, a impetração de
mandado de segurança preventivo para impedir a prática de um ato ilegal.
Existem inúmeros exemplos de controle prévio na própria Constituição
Federal, quando sujeita à autorização ou aprovação prévia do Congresso
 Nacional ou de uma de suas Casas determinados atos do Poder Executivo
(CF, arts. 49, II e III, por exemplo). Trata-se de um controle preventivo, uma
vez que visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrário ao interesse
público.

- Controle concomitante: exercido durante a execução da atividade

controlada. Como o próprio nome diz, acompanha a atuação administrativa
no momento em que ela se verifica; é o que acontece com o
acompanhamento da execução orçamentária pelo sistema de auditoria, e
também como ocorre, por exemplo, com a fiscalização que se exerce sobre
as escolas, hospitais e outros órgãos públicos prestadores de serviços à
coletividade.

- Controle posterior: verifica a regularidade e conveniência diante dos atos já

praticados. Tem por objetivo rever os atos já praticados, para corrigi-los,
desfazê-los ou apenas confirmá-los; abrange atos como os de aprovação,
homologação, anulação, revogação, convalidação.

Quanto à iniciativa:

- Controle de ofício: realizado sem a provocação da parte interessada como

ocorre, por exemplo, na instauração, efetivada por portaria, de um processo
disciplinar para apuração de falta grave cometida por um servidor público.

- Controle provocado: é aquele que depende de iniciativa da parte

interessada para que seja exercido.

OBS: O controle exercido pela própria Administração Pública e pelo Legislativo

podem ser praticados mediante provocação ou por iniciativa do órgão controlador,
enquanto que o controle jurisdicional depende de provocação do particular
interessado, em razão da inércia da jurisdição.

Controle administrativo
É fundamentado no PODER DE AUTOTUTELA que a Administração exerce sobre
seus próprios atos. Tal poder tem como objetivos a confirmação, correção ou
alteração de comportamentos administrativos, quando eivados de vício. Abrange os
órgãos da administração direta ou centralizada e as pessoas jurídicas que integram
a administração indireta ou descentralizada.

O poder de autotutela encontra fundamento nos princípios a que se submete a

Administração Pública, em especial o da legalidade e o da predominância do
interesse público sobre o interesse privado, dos quais decorrem todos os demais.

Os meios de controle administrativo são a supervisão ministerial sobre as

entidades descentralizadas e o controle hierárquico típico dos órgãos da
Administração direta.

ATENÇÃO: no Direito brasileiro, não existe necessidade de esgotamento da via

administrativa para ser possível recorrer ao Poder Judiciário (art. 5º, XXXV, da
CF). O que se exige é apenas a ocorrência de lesão ou ameaça a direito, com base
no artigo 5º, XXXV, da Constituição, segundo o qual “a lei não excluirá da
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. A exceção diz respeito
às questões envolvendo Direito Desportivo (art. 217, § 1º, da CF).

A possibilidade de provocação da Administração Pública para efetivação do controle

decorre do direito de petição, estampado na Carta Magna como garantia
fundamental dos cidadãos.

Com efeito, dispõe o art. 5º, XXXIV:

“são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: o direito de
petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso
de poder.”

A provocação aos entes da Administração Pública pode-se dar por meio de:
 - REPRESENTAÇÃO: ato por meio do qual o particular requer a anulação de
ato lesivo ao interesse público. Ressalte-se que, nestes casos, o peticionante
não é diretamente prejudicado pela conduta impugnada, agindo como
representante da coletividade, haja vista a atuação estatal violar preceitos de
garantia de toda a coletividade. Cite-se como exemplo a impugnação a um
edital de licitação feita por um cidadão que acompanhava o procedimento
licitatório.

- RECLAMAÇÃO: ato de impugnação que visa à retirada de conduta

administrativa que viola direito preexistente do peticionante. Nestes casos, o
particular prejudicado busca a anulação do ato administrativo que lhe causou
prejuízos diretamente. Suponha que um licitante impugna edital de licitação
que traz regras que o desclassificariam do certame.

- PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO: ato por meio do qual se peticiona

requerendo a retratação da autoridade pública de uma conduta previamente
praticada.

Em qualquer caso, a petição dará ensejo à instauração de regular processo

administrativo no qual o poder público produzirá as provas necessárias para obter
a resposta à pergunta feita pelo cidadão interessado. Vale lembrar que o processo
administrativo deverá respeitar os princípios do contraditório e da ampla defesa.

No bojo desses procedimentos, a lei prevê a possibilidade de interposição de

recursos administrativos, como forma de garantir-se a revisão da decisão
previamente proferida por autoridade administrativa de nível hierárquico inferior.

O STF, acompanhando a tendência doutrinária, entende ser inerente à garantia da

ampla defesa o direito ao duplo grau de jurisdição na esfera administrativa.
Vale dizer que, a garantia recursal em processos administrativos não pode ser
submetida à exigência de depósito prévio ou de caução, haja vista o fato de que
isso restringiria o acesso à ampla defesa.
Após a tramitação do processo em todas as instâncias legalmente permitidas,
estará formada a coisa julgada administrativa. Tal expressão designa tão somente
situação que não poderá ser objeto de discussão na esfera administrativa, tendo em
vista que sempre haverá a possibilidade de recorrer às vias judiciais para solucionar
controvérsias (princípio da inafastabilidade da jurisdição).

Quanto aos recursos hierárquicos, a doutrina identifica duas categorias:

a) recurso hierárquico próprio: é aquele endereçado à autoridade superior à que

praticou o ato recorrido. Como tal recurso é inerente à organização escalonada
(hierarquia) da Administração, pode ser interposto sem necessidade de previsão
legal. O recurso hierárquico próprio assim é chamado quando a autoridade superior
estiver dentro do mesmo órgão/entidade da autoridade que proferiu a decisão.
Atente-se para o fato de que este recurso decorre de manifestação do poder
hierárquico e existe como forma de garantia da ampla defesa e do contraditório.

Exemplo: recurso contra punição sofrida dirigido à chefia do setor.

b) recurso hierárquico impróprio: dirigido à autoridade que não ocupa posição de

superioridade hierárquica em relação a quem praticou o ato recorrido. Por não
decorrer de uma relação hierárquica interna, o recurso impróprio é excepcional e só
deve ser admitido caso haja expressa previsão legal. Ou seja, se a autoridade a
quem se dirige o recurso estiver em outra estrutura da Administração, o recurso
recebe o nome de recurso hierárquico impróprio. Trata-se, neste caso, de recurso
que decorre do poder de supervisão ministerial, não se podendo falar em hierarquia,
haja vista o fato de se manifestar entre pessoas jurídicas diversas.

Exemplo: recurso contra ato de dirigente de autarquia, encaminhado ao Ministério

ao qual se vincula.

Controle legislativo

O controle que o Poder Legislativo exerce sobre a Administração Pública tem que
se limitar às hipóteses previstas na Constituição Federal, uma vez que implica
interferência de um Poder nas atribuições dos outros dois; alcança os órgãos do
Poder Executivo, as entidades da Administração Indireta e o próprio Poder
Judiciário, quando executa função administrativa.

É realizado no âmbito dos parlamentos e dos órgãos auxiliares do Poder Legislativo.

Sua abrangência inclui o controle político sobre o próprio exercício da função
administrativa e o controle financeiro sobre a gestão dos gastos públicos dos três
Poderes.

Alguns dos mais importantes instrumentos de controle legislativo estão previstos

nos seguintes dispositivos constitucionais:

art. 50: “A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas

Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos
diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem,
pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando
crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada”;

art. 52, I: “processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos

crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes
da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos
com aqueles”;

art. 58, § 3º: “As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos
regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e
pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de
um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo,
sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para
que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores”;

Convém relembrar que o controle legislativo sobre as atividades da Administração

só pode ser realizado nas hipóteses taxativamente previstas na Constituição
Federal, sob pena de violação da Tripartição de Poderes.
Tribunais de Contas

Importantes auxiliares do Poder Legislativo no controle externo das atuações

administrativas são os Tribunais de Contas.

A Constituição Federal disciplina, nos artigos 70 a 75, a fiscalização contábil,

financeira e orçamentária, determinando, no último dispositivo, que essas normas se
aplicam, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de
Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de
Contas dos Municípios.

Eis o texto de um dos referidos dispositivos de lei:

Art. 70. “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial

da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.”

Quanto aos aspectos controlados, compreendem-se:

- o controle de legalidade e de legitimidade dos atos no que diz respeito à
arrecadação da receita ou a realização da despesa, e também no seguimento
ao que foi estabelecido no plano plurianual;
- controle de economicidade, que envolve também questão de mérito, para
verificar se o órgão procedeu, na aplicação da despesa pública, de modo
mais econômico, atendendo, por exemplo, uma adequada relação
custo-benefício;
- controle de fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis
por bens e valores públicos;
- controle de resultados de cumprimento de programas de trabalho e de metas,
expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e
prestação de serviços.
Os TCs têm competência para fiscalizar União, Estados, Municípios, Distrito
Federal e entidades da Administração Direta e Indireta, bem como qualquer
pessoa física ou entidade pública, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Atualmente, existem no Brasil:

a) Tribunal de Contas da União (TCU), órgão auxiliar do Congresso Nacional;

b) Tribunais de Contas dos Estados (TCEs), órgãos auxiliares das Assembleias

Legislativas;

c) Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF), órgão auxiliar da Câmara

Legislativa Distrital;

d) Tribunais de Contas dos Municípios (TCMs), órgãos auxiliares das Câmaras

Municipais.

Nesse ponto, vale dizer que a Constituição Federal reconheceu a existência de

TCMs somente em dois municípios brasileiros: São Paulo (TCMSP) e Rio de
Janeiro (TCMRJ), sendo vedada a criação de novos tribunais, conselhos ou órgãos
de contas municipais, além dos dois já existentes, conforme orientação do art. 31, §
4º, da CF.

ATENÇÃO: no julgamento da ADIn 867/94, com origem no Maranhão, sob relatoria

do Ministro Marco Aurélio, o STF reconheceu a possibilidade de os Estados
criarem, além de seus TCEs, Tribunais de Contas dos Municípios, órgãos
estaduais para fiscalização municipal. Isso porque, segundo consta da ementa
do referido julgado, “o art. 31 da Carta da República é conducente a concluir-se que
os Estados-membros têm o poder de criar e extinguir Conselhos ou Tribunais de
Contas dos Municípios. A expressão ‘onde houver’, inserta no primeiro parágrafo,
alberga a existência presente e futura de tais órgãos, sendo que o óbice à criação
ficou restrito à atividade municipal”.
Eis o referido texto de lei:

Art. 31. “A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal,
mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo
Municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos

Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de
Contas dos Municípios, onde houver.”

De acordo com os incisos do art. 71 da Constituição Federal, compete ao Tribunal

de Contas da União:

“I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,

mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de
seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens

e valores públicos da Administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo
ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a
qualquer título, na Administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas
e mantidas pelo Poder Público, excetua­das as nomeações para cargo de
provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias,
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o
fundamento legal do ato concessório.

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,

de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades
governamentais;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social

a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante

convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, ao Estado, ao Distrito
Federal ou ao Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de

suas Casas, ou por quaisquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de
auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade

de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações,
multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias

ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão

à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.”

Como se depreende, as competências atribuídas ao Tribunal de Contas visam a

auxiliar o controle exercido pelo Congresso e fiscalizar todos os entes da
Administração Pública, além das entidades privadas que executam funções
mediante repasse de dinheiro público.

Corroborando com o tema, vale destacar o conteúdo da Súmula 347 do STF:

“O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público”.

Natureza jurídica dos Tribunais de Contas

Os Tribunais de Contas têm natureza jurídica de órgãos públicos primários

despersonalizados. São chamados de órgãos “primários” ou “independentes”
porque seu fundamento e estrutura encontram-se na própria Constituição Federal,
não se sujeitando a qualquer tipo de subordinação hierárquica ou funcional com
relação a outras autoridades estatais.

Os TCs têm natureza político-administrativa e, dessa maneira, não integram a

estrutura do Legislativo, Executivo ou Judiciário. São órgãos diretamente ligados à
entidade federativa sem pertencer a nenhum dos três Poderes. Ademais, de acordo
com o Ministro Ayres Britto, a função de controle externo exercida pelo Tribunal de
Contas faz-se indispensável e essencial à luz da Constituição de 1988.

Alcance da imputação de débito

Decisões do TC que resultam na imputação de débito (condenação a pagamento)

podem atingir órgãos públicos e pessoas, físicas ou jurídicas (públicas ou privadas),
que utilizem, gerenciem ou administrem bens, valores ou dinheiro público (art. 70, p.
u., da CF). Tais decisões têm força de título executivo extrajudicial e são executadas
judicialmente por meio da Lei de Execuções Fiscais (Lei n. 6.830/80).

Competência fiscalizadora e corretiva em procedimentos licitatórios

Os Tribunais de Contas e demais órgãos integrantes do sistema de controle interno

detêm competência para solicitar cópia de edital de licitação já publicado com o
objetivo de realizar seu exame, podendo também determinar a adoção de medidas
corretivas de cumprimento obrigatório para todos os órgãos e entidades da
Administração Pública, desde que a solicitação seja motivada e casuística.
No entanto, exercendo o controle prévio sobre o edital licitatório, não cabe ao
Tribunal de Contas determinar a substituição do critério do julgamento da licitação
por outro que entenda mais cabível, na medida em que estaria substituindo a
vontade do administrador em seu campo discricionário, exceto se o critério eleito no
edital for manifestamente irrazoável (STF: RE 547.063).

Controle judicial

O controle judicial constitui, juntamente com o princípio da legalidade, um dos

fundamentos em que repousa o Estado de Direito, uma vez que, de nada adiantaria
sujeitar-se a Administração Pública à lei se seus atos não pudessem ser controlados
por um órgão dotado de garantias de imparcialidade que permitam apreciar e
invalidar os atos ilícitos por ela praticados.

O direito brasileiro adotou o sistema da jurisdição una, pelo qual o Judiciário tem o
monopólio da função jurisdicional, ou seja, do poder de apreciar, com força de coisa
julgada, a lesão ou ameaça de lesão a direitos individuais e coletivos. Restou
afastado, portanto, o sistema da dualidade de jurisdição em que, paralelamente ao
Poder Judiciário, existem os órgãos do Contencioso Administrativo que exercem,
como aquele, função jurisdicional sobre lides em que a Administração Pública seja
parte interessada.

O fundamento Constitucional do sistema da unidade de jurisdição é o artigo 5º,

inciso XXXV, da Constituição Federal, que proíbe a lei de excluir da apreciação do
Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. Qualquer que seja o autor da lesão,
mesmo o poder público, poderá o prejudicado ir às vias judiciais.

O controle judicial das atividades administrativas é realizado sempre mediante

provocação, podendo ser prévio ou posterior.

Segundo a doutrina, os únicos limites importantes ao controle judicial das atividades

administrativas dizem respeito aos atos políticos e aos atos interna corporis
(questões que se relacionam de maneira imediata/direta com a economia interna de
cada uma das Casas Legislativas ou do Congresso Nacional).
Quanto aos atos discricionários, é importante saber que sujeitam-se à apreciação
judicial, desde que não se invadam os aspectos reservados à apreciação
subjetiva da Administração Pública, conhecidos sob a denominação de mérito
(oportunidade e conveniência). Não há invasão do mérito quando o Judiciário
aprecia os motivos, ou seja, os fatos que precedem a elaboração do ato; a ausência
ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade, suscetível de invalidação pelo Poder
Judiciário.

Meios de controle

Com base no artigo 5º, XXXV, da CF, que serve de fundamento para o direito de
ação contra lesão ou ameaça a direito, o administrado pode se utilizar dos vários
tipos de ações previstas na legislação ordinária, para impugnar os atos da
Administração. É possível propor ações de indenização, possessórias,
reivindicatórias, de consignação em pagamento, cautelar etc. Mas a Constituição
prevê ações específicas de controle da Administração Pública, às quais a doutrina
se refere com a denominação de remédios constitucionais.

São assim chamadas porque têm a natureza de garantias dos direitos

fundamentais. Estão inseridas no Título II da Constituição, concernente aos “direitos
e garantias fundamentais”, e o seu objetivo é corrigir os atos da Administração
lesivos aos direitos individuais ou coletivos.

Têm, porém, a dupla natureza de direitos e de garantias. São direitos em seu

sentido instrumental, e são garantias por contarem com o objetivo de resguardar
outros direitos fundamentais (em seu sentido material) previstos no artigo 5º.

As mais importantes ações judiciais de controle da Administração Pública são:

Mandado de segurança: impetrado para proteger direito líquido e certo, não

amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela
ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica
no exercício de atribuições do Poder Público. O MS tem a peculiaridade de somente
admitir a produção de prova documental pré-constituída, sendo nele inviável a
dilação probatória, isto é, a produção de outros meios de prova para fundamentar a
pretensão do impetrante.

Quanto ao uso do mandado de segurança, merecem destaque os seguintes

entendimentos jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal:

1) Não cabe mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266).

2) Não cabe mandado de segurança contra ato judicial passível de recurso ou

correição (Súmula 267).

3) Não cabe mandado de segurança contra decisão judicial com trânsito em julgado
(Súmula 268).

4) Mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança (Súmula 269).

Habeas corpus: cabível sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer
violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de
poder.

Ação popular: proposta por qualquer cidadão, visando anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus de sucumbência.

Mandado de injunção: será impetrado sempre que a falta de norma

regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais
e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Julgado
procedente, o MI ordenará a expedição da lei regulamentadora ou de qualquer outro
ato administrativo indispensável para viabilizar o exercício dos direitos e garantias
constitucionais.
São legitimadas para o mandado de injunção as pessoas naturais ou jurídicas que
se afirmam titulares dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas mencionadas
no texto constitucional. A demanda será intentada contra o Poder, o órgão ou a
autoridade com atribuição para editar a norma regulamentadora (art. 3º da Lei n.
13.300/2016).

Habeas data: visa a assegurar o conhecimento, retificação ou contestação de

informações relativas à pessoa do impetrante (dados pessoais), constantes de
registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público.

Ação civil pública: proposta para proteção de direitos difusos ou coletivos, como
meio ambiente, defesa do consumidor, ordem urbanística, bens e direitos de valor
artístico, infração à ordem econômica e à ordem urbanística. Diferentemente da
ação popular, que pode ser proposta por qualquer cidadão, a ACP só pode ser
proposta pelos legitimados previstos em lei. Além disso, não se trata de um remédio
constitucional propriamente dito.

Ação de improbidade: os agentes públicos que praticarem condutas tipificadas na

Lei n. 8.429/92 estarão sujeitos à aplicação das sanções de suspensão dos direitos
políticos, devolução de bens, multa civil, perda da função pública, indisponibilidade
dos bens, proibição de contratar com o Estado e ressarcimento integral do dano.

Por fim, cabe dizer que as ações judiciais de controle sobre a Administração podem
ser utilizadas tanto em caso de lesão efetiva quanto na hipótese de ameaça a direito
ou interesse do particular.