O papel dos Tribunais de Contas no Brasil

O Controle da Administração Pública pode se dar sob dois aspectos: político e

administrativo. O primeiro, estudado pelo Direito Constitucional, está diretamente
relacionado ao "sistema de freios e contrapesos", enquanto o segundo, estudado pelo
Direito Administrativo, se refere à atividade administrativa propriamente dita.

Conforme os ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho [01], o controle da

Administração Pública representa

o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se

exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das
esferas de poder.

Esta fiscalização e revisão são os elementos fundamentais do controle, sempre

calcados no princípio da legalidade. A fiscalização nada mais é que o poder de
verificação das atividades dos órgãos e agentes administrativos; é a verificação de que
as atividades públicas estão cumprindo suas finalidades, enquanto a revisão é o poder de
corrigir condutas administrativas, seja porque eivadas de vícios de legalidade, seja em
função de mudanças nas políticas públicas.

Este controle da Administração Pública é amplo, ou seja, abrange todos os

Poderes da República pois é através dele que será aferida a legitimidade das condutas
administrativas, sendo uma garantia para nós administrados e para a própria
Administração. Sua natureza é de princípio fundamental, vez que assim foi tratado
pelo DL 200/67, (Estatuto da Reforma Administrativa Federal), que o elencou entre os
cinco princípios fundamentais aos quais deverá estar atrelada a Administração:
planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle.

Esse controle da Administração Pública sofre diversas classificações

doutrinárias. Contudo, para o fim a que nos propomos, interessa saber que os Tribunais
de Contas enquadram-se no chamado controle legislativo sob o aspecto financeiro, que
pode ser interno ou externo, isto porque se situa em Administração diversa daquela onde
a conduta ou ato administrativo se originou.

Esse controle financeiro é exercido pelo Poder Legislativo e pelas Cortes de

Contas. Sua previsão constitucional encontra-se entre os arts. 70 a 75 da Constituição de
1988, na seção intitulada "da fiscalização contábil, financeira e orçamentária", que por
sua vez encontra-se no capítulo relativo ao Poder Legislativo.

Pelo fato de os Tribunais de Contas estarem previstos constitucionalmente no

capítulo dedicado ao Poder Legislativo, há doutrinadores que entendem estarem estas
Cortes subordinadas àquele Poder. Contudo, é amplamente dominante o entendimento
de que não existe uma relação de subordinação. Os Tribunais de Contas não integram o
Poder Legislativo, nem estão a ele subordinados. Existe, sim, uma relação de
cooperação.

Para subsidiar este entendimento, faz-se mister a análise de alguns dispositivos

constitucionais.
 Primeiramente, o art. 70, ao mencionar quem deve prestar contas, deixa claro
que o controle externo e interno será efetuado em todas as entidades da Administração
Direta e Indireta, estando obrigada a prestar contas qualquer pessoa, física ou jurídica,
pública ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e
valores públicos. Desta forma, o Poder Legislativo também presta contas às Cortes de
Contas. Assim, como poderiam estas estarem subordinadas àquele? Sobre esta prestação
de contas já decidiu diversas vezes o Supremo Tribunal Federal:

EMENTA: Tribunal de Contas dos Estados: competência: observância

compulsória do modelo federal: inconstitucionalidade de subtração ao Tribunal
de Contas da competência do julgamento das contas da Mesa da Assembléia
Legislativa - compreendidas na previsão do art. 71, II, da Constituição Federal,
para submetê-las ao regime do art. 71, c/c. art. 49, IX, que é exclusivo da
prestação de contas do Chefe do Poder Executivo. I. O art. 75, da Constituição
Federal, ao incluir as normas federais relativas à "fiscalização" nas que se
aplicariam aos Tribunais de Contas dos Estados, entre essas compreendeu as
atinentes às competências institucionais do TCU, nas quais é clara a distinção
entre a do art. 71, I - de apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas do
Chefe do Poder Executivo, a serem julgadas pelo Legislativo - e a do art. 71, II
- de julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, entre eles, os
dos órgãos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário. II. A diversidade entre
as duas competências, além de manifesta, é tradicional, sempre restrita a
competência do Poder Legislativo para o julgamento às contas gerais da
responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, precedidas de parecer prévio
do Tribunal de Contas: cuida-se de sistema especial adstrito às contas do Chefe
do Governo, que não as presta unicamente como chefe de um dos Poderes, mas
como responsável geral pela execução orçamentária: tanto assim que a
aprovação política das contas presidenciais não libera do julgamento de suas
contas específicas osresponsáveis diretos pela gestão financeira das inúmeras
unidades orçamentárias do próprio Poder Executivo, entregue a decisão
definitiva ao Tribunal de Contas. (ADI 849 / MT - MATO GROSSO)

Em seguida, o art. 71 prevê que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do TCU, e elenca as competências deste Tribunal. Ora, a própria
Constituição dispõe que a atividade dos Tribunais de Contas é auxiliar à do Poder
Legislativo. Estarão atuando, como dito, em regime de cooperação.

Além disso, nossa Lei Maior assegura aos membros dos Tribunais de Contas as
mesmas garantias de independência relativas aos membros do Poder Judiciário,
conforme se depreende da leitura do art. 73, §3° e, por simetria, do art. 128, § 3°, da
Constituição do Estado do Rio de Janeiro.
 Ainda como argumento final, é possível trazer à baila o art. 31,§1°, CR/88, que
dispõe que:

O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos

Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de
Contas dos Municípios, onde houver.

Assim para o auxílio na função de controle externo, não é sequer preciso que o
órgão responsável pertença à estrutura ou complexo orgânico que será auxiliado. Por
exemplo: o TCE/RJ fiscaliza todos os Municípios do Estado do Rio de Janeiro, salvo o
próprio Município do Rio, que possui Tribunal de Contas Municipal. Alguém ousaria
opinar no sentido de que esta Corte está subordinada à Câmara Municipal de Campos?
Ou à de Miracema? Claro que não.

Desta forma, os Tribunais de Contas não estão em qualquer dos três poderes.
Sua natureza é de órgão independente que auxilia todos os poderes da federação e
ainda, a comunidade. Auxilia o Poder Legislativo prestando-lhe informações, pareceres
e relatórios [02]; e os Poderes Judiciário e Executivo orientando sua

atuação no controle interno e na autotutela da legalidade. Por fim, auxilia também a

comunidade, uma vez que a Constituição de 1988 alargou seu contato conosco ao
prever, em seu art. 74, §2°, que qualquer cidadão pode denunciar irregularidades e
ilegalidades à Corte de Contas, ou seja, a Constituição aumentou a participação popular
no controle do patrimônio público, passando a servir à sociedade de forma direta e
indireta (através do controle externo)

Feitas estas considerações, passamos à análise das funções, ou seja, da

atividade dos Tribunais de Contas propriamente dita, a começar por uma leitura (na
medida do possível prática) dos dispositivos constitucionais, tentando englobar não só o
TCU, mas os TCE’s e TCM’s, até porque o art. 75 da CR/88 estabelece que, no que
couber, é claro, as normas relativas ao TCU serão aplicadas às Cortes Estaduais e
Municipais.

No que tange aos Tribunais de Contas Municipais – TCM’s, importa ressaltar

que, no Brasil, são em número de dois, situados nos Municípios do Rio de Janeiro e São
Paulo. São numerus clausus e foram recepcionados pela CR/88 (art. 31, §1°), que no art.
31, § 4° vedou a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais. Desta
forma, na grande maioria dos Estados da Federação, os TCE’s são encarregados de
fiscalizar tanto as contas estaduais quanto as municipais.

O art. 70 da CR/88 prevê a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial. Por fiscalização contábil, entende–se aquela relativa aos
registros de receita e despesa; financeira é o controle sobre depósitos bancários,
pagamento e recebimento de valores, empenhos, etc. A orçamentária visa o
acompanhamento do orçamento, bem como a fiscalização dos registros nas rubricas
adequadas.
Já o controle operacional incide sobre a execução de atividades administrativas em
geral, sobre o funcionamento da máquina administrativa, bem como o atendimento aos
princípios da eficiência e da celeridade. O controle patrimonial recai sobre os bens
públicos; seria, por exemplo, uma fiscalização em almoxarifados.

Esta fiscalização, prevê ainda o referido dispositivo constitucional, será feita

quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e
renúncia de receitas.

Quanto à legalidade, não é preciso mencionar que a vontade pessoal do

administrador não deve prevalecer sobre a vontade da lei; a ele cabe fazer o que a lei lhe
autoriza. Este controle irá confrontar, formalmente, o ato com a lei. Exemplo: edital
de licitação na modalidade de concorrência. Todos os editais de concorrência pública
devem ser enviados ao TCE/RJ, logo após a sua publicação, a fim de que sejam
analisados todos os requisitos formais determinados em lei.

O controle da legitimidade observa se a substância do ato se ajusta à lei e aos

princípios da boa administração. Exemplo: inexigibilidade de licitação - será verificado
não só o aspecto formal do ato mas se este realmente se enquadra entre os casos
permitidos em lei.

O controle da economicidade enseja a verificação de como o órgão procedeu na

aplicação da despesa pública, se de modo econômico, numa adequada relação de custo-
beneficio. No controle da aplicação de subvenções verifica-se se as verbas tiveram o
destino determinado pela lei, bem como se foi utilizada de forma econômica e
criteriosa. Exemplo: As Contas do Governo do Estado do Rio de Janeiro relativas ao
exercício de 2002 foram julgadas irregulares em função da não aplicação do mínimo
previsto para a educação e meio ambiente. O TCE/RJ emitiu parecer prévio contrário à
aprovação das referidas contas

Por fim, quanto à renúncia de receitas, o que se pode dizer é que esta deve ser
excepcional pois o administrador não pode deixar de receber recursos que serão
revertidos para toda a coletividade, salvo se isto traduzir em interesse publico
específico, motivado administrativamente. [05]

O art. 71 da CR/88 traz as competências do TCU que, pelo principio da

simetria, são as mesmas das Cortes estaduais. Neste ponto optamos destacar essas
atribuições agrupando-as nas seguintes categorias [06]: fiscalizadora, judicante,
sancionadora, consultiva, informativa, corretiva, normativa e ouvidoria.

FISCALIZADORA – consiste na realização de inspetorias e auditorias em

órgãos e entes da administração direta e indireta (no caso do TCU, dos três poderes).
Dentro desta função, é examinada a legalidade dos atos de admissão e de aposentadoria,
por exemplo, bem como, a aplicação das transferências de recursos federais aos
municípios, o cumprimento da LRF (principalmente no que tange à despesa com
pessoal), do endividamento publico e ainda os editais de licitação, atos de dispensa e
inexigibilidade.

JUDICANTE – O título atribuído a esta função gera algumas controvérsias. É

importante destacar que os Tribunais de Contas não exercem função jurisdicional.
Quando a Constituição de 1988 dispõe, em seu art. 71, II, que compete ao TCU julgar as
contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos,
quer dizer que os Tribunais de Contas devem apreciar, examinar, analisar estas contas,
até porque exercem, neste exame, função eminentemente administrativa. 

Esta apreciação pelo Tribunal de Contas está sujeita ao controle do Poder

Judiciário em casos de vício de legalidade (jamais quanto ao mérito), não tendo o
caráter definitivo que qualifica os atos jurisdicionais. Essa função, aqui chamada de
judicante, é que viabiliza a imposição de sanções aos autores de irregularidades, como
por exemplo, nos casos de infração à LRF.

SANCIONADORA – esta função é crucial para que o Tribunal possa inibir

irregularidades e garantir o ressarcimento ao erário. Entre as penalidades normalmente
aplicadas estão, por exemplo, a aplicação de multa proporcional ao débito imputado,
multa por infração à LRF, afastamento do cargo de dirigente que obstrui a auditoria,
decretação de indisponibilidade de bens por até um ano, declaração de inidoneidade
para contratar com a administração pública por até cinco anos, declaração de
inabilitação para o exercício de função de confiança, dentre outras.

Note-se que a Constituição de 1988 prevê que as decisões do Tribunal de

Contas que importarem em imputação de débito ou multa terão eficácia de título
executivo (art. 71, §3°), o que tem gerado uma certa celeuma quanto à competência para
sua execução. Há vozes sustentando que as mesmas deveriam ser executadas pelo
próprio Tribunal de Contas, e não pelas Procuradorias de cada unidade federativa (e, no
caso da União Federal, pela Advocacia-Geral da União), como é feito hodiernamente,
em função do disposto nos artigos 131 e 132 da CR/88. O Supremo Tribunal Federal já
teve a oportunidade de se manifestar sobre o tema e, em maio de 2002, no Recurso
Extraordinário n° 223.037-1,decidiu, por unanimidade, em sentido contrário à promoção
da execução judicial pela Corte de Contas, por ausência de previsão expressa sobre a
matéria.

Apesar deste precedente, acredita-se não ser esta uma decisão definitiva,
principalmente em função da mudança de composição da Corte Suprema iniciada no
ano de 2003.

Voltando à questão da imposição de sanções pela Corte de Contas, faz-se

oportuno frisar que não fica inviabilizada a aplicação de penalidades em outras
instâncias como a cível, criminal e eleitoral. Assim, por exemplo, a Justiça Eleitoral
pode tornar inelegíveis aqueles administradores que tiveram suas contas julgadas
irregulares nos cinco anos anteriores ao pleito, independente da aplicação de multa ou
imputação de débito. [08]
 CONSULTIVA – consiste na elaboração de pareceres prévios sobre as contas
do Chefe do Executivo, dos demais Poderes e do Ministério Público, a fim de subsidiar
seu julgamento pelo Poder Legislativo.

Esta função consultiva engloba ainda as respostas às consultas feitas por

determinadas autoridades sobre assuntos relativos às competências do Tribunal de
Contas. [09]

INFORMATIVA – esta função é desempenhada mediante três atividades:

envio ao Poder Legislativo de informações sobre as fiscalizações realizadas, expedição
dos alertas previstos pela LRF e manutenção de página na Internet contendo dados
importantes sobre a atuação do Tribunal, as contas públicas, dentre outros.

CORRETIVA - engloba dois procedimentos que se encontram encadeados (e

que estão nos incisos IX e X do art 71 da CR/88): a fixação de prazo para a adoção de
providências que visem o cumprimento da lei e a sustação do ato impugnado quando
não forem adotadas as providências determinadas. Em se tratando de contratos, a
matéria deverá ser submetida ao Poder Legislativo. Se este não se manifestar em 90
dias, o Tribunal de Contas poderá decidir a questão.

NORMATIVA – decorre do poder regulamentar conferido pela Lei Orgânica,

que faculta a expedição de instruções, deliberações e outros atos normativos relativos à
competência do tribunal e a organização dos processos que lhe são submetidos.

OUVIDORIA – consiste no recebimento de denúncias apresentadas pelo

controle interno, por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato. È
aquele contato dos Tribunais de Contas com a sociedade anteriormente mencionado. A
apuração destas denúncias será sigilosa, a fim de se proteger a identidade do
denunciante e a própria honra e imagem dos envolvidos, até que seja tomada uma
decisão.

No desempenho de suas atribuições o Tribunal adota quatro procedimentos

básicos: tomada de contas, tomada de contas especial, fiscalizações e monitoramentos.

A tomada de contas é uma ação desempenhada para apurar a responsabilidade

de pessoa física, órgão ou entidade que der causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte ou possa resultar dano ao erário, sempre que o responsável
não prestar as contas como deveria ou, ainda, quando não obrigado a prestar contas.

A tomada de contas especial é ação determinada pelo Tribunal ou por

autoridade responsável pelo controle interno com a finalidade de adotar providências,
em caráter de urgência, nos casos previstos pela legislação em vigor, para apuração dos
fatos, identificação dos responsáveis e quantificação pecuniária do dano.

As fiscalizações são as inspeções e auditorias. As fiscalizações, no âmbito do

Estado do Rio de Janeiro, podem ser ordinárias, especiais e extraordinárias.

As inspeções ordinárias obedecem a um cronograma aprovado pelo Presidente

da Corte no início de cada ano, e tem o objetivo de verificar, in loco, a legalidade,
legitimidade e economicidade de atos ou contratos nas unidades dos Poderes do Estado,
dos Municípios e, ainda, das entidades da Administração Indireta.

As inspeções especiais são realizadas em cada caso, ex officio, por

determinação do Presidente da Corte ou a requerimento de Conselheiro, do Ministério
Público ou do Secretário-Geral de Controle Externo, sempre que houver necessidade de
esclarecer fato determinado, coletar dados, verificar a execução de contratos, dirimir
dúvidas ou suprir omissões nos processos em trâmite pelo Tribunal.

Por fim, as inspeções extraordinárias são autorizadas pelo Plenário em casos

onde a relevância ou gravidade dos fatos exija exame mais detido e aprofundado.

O último procedimento de que se valem os Tribunais de Contas é

o monitoramento. Por monitoramento entende-se o acompanhamento do cumprimento
de duas deliberações, bem como dos resultados obtidos. Juntamente com as sanções
aplicadas, é uma forma de assegurar a efetividade das decisões da Corte.

Para o desempenho destas funções o Tribunal de Contas da União conta com

nove Ministros, indicados e nomeados na forma do art. 73, §§ 1° e 2° da CR/88. Nossa
Lei Maior prevê, ainda, a figura do auditor que, no TCU são em número de três,
aprovados por concurso público e cuja atribuição é substituir os Ministros em seus
afastamentos e nos casos de vacância.

Os Tribunais de Contas Estaduais possuem composição diferenciada. A CR/88

prevê que serão compostos de sete Conselheiros, cuja escolha segue o modelo traçado
para a escolha dos Ministros do TCU. A Constituição do Estado do Rio de Janeiro
possui esta previsão em seu art.128. Contudo, não prevê a figura dos auditores, que, em
função disso, não existem, hoje, no TCE/RJ.

O Supremo Tribunal Federal, no entanto, sumulou [11] entendimento no sentido

de que deve haver auditores nos Tribunais Estaduais cabendo, inclusive ao Chefe do
Poder Executivo indicar um deles em sua lista, quando da escolha de Conselheiro. Desta
forma, haverá necessidade de emenda à Constituição Estadual para que esta passe a
prever a existência de auditores em simetria ao previsto pela CR/88.

Junto ao Tribunal de Contas também atua o Ministério Público Especial que,

além de fiscal da lei, defende os interesses do erário, se manifestando na maioria dos
processos a serem apreciados pela Corte.

A sede do Tribunal de Contas da União é no Distrito Federal, mas o mesmo

mantém secretarias de controle externo nas capitais dos Estados, cabendo a elas
acompanhar órgãos e entidades federais bem como fiscalizar a aplicação dos recursos
transferidos pela União aos Estados e aos respectivos municípios. Quanto à sede dos
Tribunais de Contas Estaduais, deverá estar localizada na capital dos Estados
correspondentes.

Passando a tratar mais especificamente da Corte de Contas do Estado do Rio de

Janeiro, é importante mencionar que suas decisões são tomadas em plenário, nos moldes
do TCU. Antes porém, são os processos distribuídos por sorteio a um Conselheiro-
relator a quem compete proceder à instrução do mesmo, tomando todas as providências
saneadoras com vistas à regularidade do processual. Ao final, após a oitiva do
Ministério Público, relatará o processo em sessão plenária, proferindo voto
fundamentado e circunstanciado. Os demais Conselheiros votarão em seguida
acompanhando ou não o relator. Podem, ainda, pedir vista do processo e proferir voto
revisor, que também será submetido à sessão plenária para a apreciação por todos os
Conselheiros. Neste ponto, o relator poderá manter ou retirar seu voto.

Para o Presidente da Corte não são distribuídos processos, cabendo a ele

presidir as sessões e proferir voto em caso de empate.

Apenas à título de curiosidade, o TCE/RJ foi criado em 1975, quando da fusão

do Estado da Guanabara com o Estado do Rio de Janeiro. Hoje, representa um Tribunal
modelo em nosso país, com um Corpo Instrutivo e Deliberativo altamente
qualificado [12]. Esta Corte está constantemente incentivando o aperfeiçoamento de seus
servidores tendo, recentemente, criado a Escola de Contas e Gestão que, em parceira
com a Fundação Getúlio Vargas, promove cursos de capacitação e pós-graduação.

O TCE RJ também inovou quando da criação de sua Procuradoria-Geral

(PGT), no ano de 1999, com a promulgação da Emenda à Constituição Estadual n° 12,
tendo sido regulamentada pela LC n. 94/00, com funções de consultoria jurídica,
supervisão dos serviços de assessoramento e representação judicial da Corte de Contas.
A concretização da Procuradoria-Geral – PGT deu-se no ano de 2002, com a realização
de concurso público de provas e títulos, que resultou na aprovação de dez Procuradores.

Antes da criação da PGT, o TCE/RJ possuía apenas uma consultoria jurídica;

sua representação judicial era feita pela Procuradoria-Geral do Estado (PGE). Ocorre
que os interesses do Tribunal de Contas e os do Chefe do Executivo nem sempre são
compatíveis. A PGE sempre defendeu os atos daqueles que sofrem fiscalização do
TCE/RJ e, com isso, podem ser por ele multados, como o próprio Governador do
Estado, os Secretários de Governo, ordenadores de despesa, dentre outros. Com se
percebe, a possibilidade de ocorrência de conflito de atribuições é enorme, vez que a
PGE não pode defender os interesses do Chefe do Poder Executivo e, ao mesmo tempo,
os do TCE/RJ.

Diante desse quadro, e da maneira como vem cumprindo suas funções

constitucionais, a Corte de Contas do Estado do Rio de Janeiro se tornou um modelo a
ser seguido, e todos os anos, recebe representantes de Tribunais de Contas de outros
estados e do próprio Tribunal de Contas da União para tomar conhecimento sobre o
funcionamento do SIGFIS, do controle de receitas e da própria Procuradoria.

Já tramita, inclusive, pelo Congresso Nacional Proposta de Emenda

Constitucional n° 214/2003, que tem como objetivo instituir as Procuradorias do
Tribunal de Contas da União, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, mediante
acréscimos aos artigos 75 e 131 de nossa Constituição. Esta proposta já foi votada em 2
turnos na Câmara e agora foi para o Senado.

Acreditamos que só resta a sociedade tomar consciência de que também deve ser parte
nesse controle, se inteirando da atividade dos Tribunais de Contas, bem como do Poder
Legislativo, denunciando irregularidades, ilegalidades, e se procurando se informar
sobre o que vem sendo feito no que tange ao controle do patrimônio público.