Tribunal de Contas e suas competências constitucionais: Limites à

atuação do poder

O poder executivo no Brasil é exercido pelo poder legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas
a quem compete conforme art. 70 e 71 da Constituição Federal exercer o a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do ente público e das entidades
da administração direta ou indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e a
fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas.

- Espaço de competências do tribunal de contas e sobre a natureza de suas decisões proferidas

e os limites à apreciação por parte do Judiciário.

1 – Controle da Administração Pública

O desenvolvimento de um Estado possuí diversas fases, e algumas merecem destaque, como a

mudança do Estado Liberal para o Estado Social, também chamado de Estado do Bem-estar –
welfare state. Esse estado possuí ideias de neoliberais (sendo conhecida como Estado
Democrático de Direito) que dominam a conduta de vários países, incluindo o Brasil.

Não se sabe ao certo quais foram as primeiras instituições de controle, porém, com o
crescimento da sociedade e a organização das cidades-Estados, houve uma crescente
arrecadação, estocagem e gerenciamento de materiais, e assim, nasceu a necessidade de
controle desses recursos. Quanto a função do poder e da administração nasceram apenas com
a Revolução Francesa e os princípio da separação dos poderes em Executivo, Judiciário e
Legislativo.

Essa ideia de divisão dos poderes é um princípio geral de Direito Constitucional, denominado
de sistema de freios e contrapesos. Claro que essa divisão de poderes não é absoluta, e a
própria constituição federal estabeleceu diversas hipóteses em que pode ocorrer interferência
recíproca entre as funções estatais, que serve para garantir que não se exerçam sem qualquer
controle.

Para Paulo Otero:

a) A intervenção dos partidos políticos – sobretudo na forma parlamentarista que

perpassa o exercício das funções de todos os poderes;
b) A neocorporativização da decisão política – reconciliação do estado com a sociedade
que prega a formulas consensuais;
c) A transformação das competências das estruturas tradicionais – o Executivo não mais
se sujeita à vontade geral expressa pelo parlamento.

Assim, imprescindível a função de um controle externo, que deve ser exercido por uma
instituição independente e autônoma com o objetivo de fiscalizar a atividade financeira do
Estado, ou seja, fiscalizar como os recursos da coletividade são geridos.
Chiavenato: o controle consiste na função administrativa que monitora e avalia as atividades e
os resultados alcançados para assegurar que o planejamento, organização e direção sejam bem
sucedidos.

Evandro Martins Gerra: controle como entendemos hoje é a fiscalização, quer dizer, inspeção,
exame. Acompanhamento, exercida sobre determinado alvo, de acordo com certos aspectos,
visando averiguar ou evidenciar desvios com fincas de correção, decidindo acerca da
regularidade ou irregularidade do ato praticado. Controlar é fiscalizar, emitindo um juízo de
valor

Controle pode ser de Legalidade quando se verifica sua conformidade com as normas e
padrões previamente estabelecidos;

Pode ser de mérito quando avalia a conveniência e oportunidade das ações fiscalizadas;

Controle pode ser de gestão quando se avalia os resultados alcançados e os processos e

recursos empregados.

Ainda temos o controle interno: que é exercido pela Adm Pública sobre suas próprias
atividades no interior de uma mesma estrutura subjetiva.

A Constituição Federal determina a criação e manutenção de sistema integrado de controle

interno pelo três poderes. Esses controles serão distintos, porém, deve existir comunicação
entre eles mas sem que haja subordinação ou confusão com as competências relativas ao
controle externo.

Rodrigo Pironti Aguirre de Castro: conforme o art. 74 da CF, a integração deve ser dada de
maneira horizontal entre os poderes e se orientam de acordo com um órgão central, comum a
dois ou mais poderes e alocado estruturalmente dentro de um deles, que teria a
responsabilidade de unificar e centralizar as orientações e determinações desses sistema.

Importante destacar que a natureza jurídica do Sistema de Controle Interno é efetivamente ser
interna corporis à Adm Pública, assim, qualquer tentativa de permitir que um órgão estranha à
estrutura do Poder Controlado possa interferir ou determinar a atuação desse Poder, viola o
texto Constitucional e fere a ideia de separação dos poderes.

O controle Externo por sua vez realiza-se por órgão estranho à Administração Pública
responsável pelo ato controlado e vista comprovar a probidade da Administração e a
regularidade da guarda e do emprego de bens e valores e dinheiro público, como a fiel
execução do orçamento público. Ou seja, é o controle exercido por um Poder ou órgão sobre a
administração de outros. O judiciário efetua sobre os atos dos demais Poderes, controle
externo da adm. Direta sobre a adm. Indireta, etc.

Assim, o controle interno e externo se complementam e sua principal função esta na

cooperação entre os dois.

2 – Fiscalização Orçamentária e financeira – precisando os conceitos:

Fiscalização financeira – abrange toda a atividade financeira do Estado, compreendendo a
obtenção, gestão e aplicação dos recursos públicos

Fiscalização orçamentária – objetivo é as leis orçamentárias, com processo de formação,

diretrizer e execução – fiscalização do orçamento e de sua execução – objetivo de cobrar uma
performance adequada dos gastos efetuados pelo poder público.

Fiscalização contábil – obediência à normas técnicas de contabilização – verificação, exame de

regularidade e correção técnica.

Fiscalização Patrimonial – gestão, uso e proteção do patrimônio público

Fiscalização Operacional – verificar a economicidade, eficácia e eficiência.

Economicidade de acordo com o manual de Auditoria Operacional do TCU – é a minimização

dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade sem comprometimento dos
padrões de qualidade. Gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à sua
disposição.

Eficiência é definida como: relação entre produto (bens e serviços) gerados por uma atividade
e os custos dos insumos empregados para produzi-los, em determinado período de tempo,
mantidos os padrões de qualidade.

Eficácia: é o grau de alcance das metas programadas (bens e serviços) em um determinado

período de tempo, independentemente dos custos implicados. Seu conceito diz respeito a
capacidade da gestão de cumprir objetivos imediatos, traduzidos em metas.

Esses novos conceitos buscam a melhoria do desempenho e dos resultados nas organizações
que se coloca a favor da sociedade.

3 – Os Tribunais de Constas e seus âmbito próprio de competência

O controle externo consiste no conjunto de ações de controle de desenvolvimento por uma

estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e recursos próprio, não integrados na
estrutura controla, visando fiscalização, verificação e correção dos autos.

Os 2 principais sistemas de controle externo: sistema de Cortes de Contas e o de Audorias-

Gerais.

Se identificam pois ambas servem para o controle externo

Porem, se diferenciam no que a Auditoria-Geral é essencialmente opinativo ou consultivo, sem

dispor de poderes coercitivos. Assim, suas manifestações possuem forma de pareceres ou
recomendações e são subscritadas de forma monocrática ou singular pelo Auditor ou
Controlador- Geral nomeado para um mandato previamente fixado.

Já o sistema de Tribunal de Contas, possuí como característica marcante o caráter colegiado de

suas decisões e o poder coercitivo de impor sanções, pecuniárias ou não.

No Brasil o Tribunal de Contas somente veio a ser ciado efetivamente no primeiro ano da
República, por meio do Decreto n 966-A de 07 de novembro de 1890, de iniciativa de Ruy
Barbosa, com o objetivo de apreciar a legalidade das despesas antes mesmo de serem
realizadas, impedindo a realização de despesas ilegais por parte do ente público.
Contudo, até o presente momento o referido modelo nunca chegou a ser implantado, visto que
não temos previsão genérica de que os Tribunais de Contas devam examinar o dispêndio
público antes de que este ocorra, assim, em regra a atividade das Cortes de Conta ocorrem a
posteriori.

Mesmo que não tenha o modelo desejado por Ruy Barbosa, a Constituição da República em
seu art. 89 afirmou “instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e
despesas e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas pelo Congresso”, assim a
Constituição de 1988 marcou a ampliação do âmbito de atuação da Corte de Contras,
introduzindo um novo critério de controle e alterou os critérios de indicação de ministros entre
outras mudanças. Suas atribuições agora são hibridas, combinando atribuições judicantes com
instrumentos típicos das Auditorias-Gerais, sendo tal modelo híbrido único no mundo.

- Assim, com a CF de 88 o Tribunal de Contas da União passou a ter jurisdição e competência

ampliadas, recebendo poderes para no auxílio do Congresso Nacional exercer a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta. Quanto a legalidade, à legitimidade e à economicidade e a
fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas, de qualquer pessoa física
ou jurídica, privada ou pública, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiro, bens e valores públicos pelo qual o ente público responda, ou que , em nome
deste , assuma obrigações de natureza pecuniária tem o dever de prestar contas ao Tribunal
de Contas.

O art. 75 da CF/88 diz que aplica-se no que couber à organização, composição e fiscalização
dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como Tribunais e Conselhos de
Contas dos Municípios, sendo que compete as Constituições Estaduais disporem dos mesmos.

- Ao caracterizar os Tribunais de Contas como órgãos essenciais e dotados de autonomia

constitucional, as Cortes de Contas são importantes garantidoras dos valores político-
constitucionais do Estado Democrático de Direito, por exercerem funções indispensáveis ao
funcionamento do princípio republicano e democrático, que é a gestão fiscal, como a
disposição político-administrativa dos recursos retirados impositivamente dos contribuintes.

Assim, a Constituição permite que as Cortes de Contas, em virtude de sua função fiscalizadora,
constitua órgãos atípicos, que não se enquadram nas rígidas linhas de tripartição dos poderes,
sendo responsáveis pelo controla da gestão e aplicação de quaisquer verbas públicas.

- A organização do controle externo leva em conta a característica do Estado Federal, em que

cada federado possui autonomia, autogoverno e autoadministração.

4 - Tribunais de Conta e coisa julgada

A coisa julgada constitui atributo da imutabilidade do pronunciamento do Estado acerca do

fato submetido à sua apreciação. É instituto jurídico que integra o conteúdo do direito
fundamental à segurança jurídica, assegurado em todo Estado Democrático de Direito.

A coisa julgada é uma garantia da segurança, ao impor a definitividade da solução judicial.

Coisa Julgada Formal e Coisa Julgada Material

C. Formal: imutabilidade da sentença pela preclusão dos prazos para recurso.

C. Material : impossibilidade da modificação da sentença naquele processo ou em qualquer
outro, pois a matéria ali discutida cumpriu todos os trâmites procedimentais que permitem ao
Judiciário decidir a questão em definitivo.

A coisa julgada administrativa: Consiste na imutabilidade da decisão administrativa dentro da

própria Administração Pública. É o não cabimento de recurso na via administrativa, contudo,
nada impede a discussão pelo Poder Judiciário, visto que adotamos o “sistema de jurisdição
única”.

Assim, os doutrinadores entendem que a coisa julgada administrativa, na verdade é uma

consequencia da preclusão das vias de impugnação interna (recursos administrativos) dos atos
decisórios da próprias Administração. Ou seja, é uma mera irretratabilidade dentro da
Administração, ou preclusão da via administrativa.

5- As decisões dos Tribunais de Contas e os limites à apreciação pelo Judiciário

Há divergência quanto a natureza das funções das Cortes de Constas, alguns entendem ter
função jurisdicional e outros que são mera manifestação de vontade administrativa.

Contudo, a Constituição Federal utilizou o termo “julgamento” para designar as decisões dos
Tribunais de Constas, assim, dá-se a entender que foi investido o poder no parcial exercício da
função judicante, não apenas pelo emprego da palavra “julgamento” mas muito mais pelo
sentido definitivo da manifestação da Corte, visto que a Corte de Contas decide
conclusivamente. Assim, o julgamento sobre as contas, decidindo a regularidade ou
irregularidade é soberano, privativo e definitivo.

A desconstituição judicial de decisão do Tribunal de Contas só poderá ocorrer se caracterizada

incompetência, violação à ampla defesa, ao contraditório ou ao devido processo legal ou no
caso de irregularidade grave no curso do processo.

Em observância ao art. 5º, inciso XXXV da CF dispõe que qualquer decisão dos Tribunais de
Contas ainda que relativa à apreciação de contas de administradores pode ser submetida ao
reexame do Poder Judiciário, se o interessado entender que houve lesão ao seu direito. Isso
em respeito ao Núcleo Comum de processualidade : esse núcleo possibilida a aproximação
entre o processo administrativo e judicial, para que aquele aproveite a construção doutrinária
processual fixada na concepção do processo como garantia constitucional.

 Assim, a apreciação das decisões dos Tribunais de Contas pelo Poder Judicário
encontra escopo ampliado diante da largueza de alcance dos direitos fundamentais
residentes no núcleo comum de processualidade.

Uma breve pesquisa