04 Controle Da Administração Pública

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CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Controle Da Administração Pública
1. quanto à extensão do controle:
• CONTROLE INTERNO: é todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade
controlada, no âmbito da própria administração.
- exercido de forma integrada entre os Poderes
- responsabilidade solidária dos responsáveis pelo controle interno, quando deixarem de dar ciência
ao TCU de qualquer irregularidade ou ilegalidade.
• CONTROLE EXTERNO: ocorre quando o órgão fiscalizador se situa em Administração DIVERSA

daquela de onde a conduta administrativa se originou.
- controle do Judiciário sobre os atos do Executivo em ações judiciais;
- sustação de ato normativo do Poder Executivo pelo Legislativo;
• CONTROLE EXTERNO POPULAR: As contas dos Municípios ficarão, durante 60 dias, anualmente,
à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei.
2. quanto ao momento em que se efetua:
• CONTROLE PRÉVIO OU PREVENTIVO: é o que é exercido antes de consumar-se a conduta

administrativa, como ocorre, por exemplo, com aprovação prévia, por parte do Senado Federal, do
Presidente e diretores do Banco Central.
• CONTROLE CONCOMITANTE: acompanha a situação administrativa no momento em que ela se

verifica. É o que ocorre, por exemplo, com a fiscalização de um contrato em andamento.
• CONTROLE POSTERIOR OU CORRETIVO: tem por objetivo a revisão de atos já praticados, para
corrigi-los, desfazê-los ou, somente, confirmá-los. ABRANGE ATOS como os de aprovação,
homologação, anulação, revogação ou convalidação.
3. quanto à natureza do controle:
• CONTROLE DE LEGALIDADE: é o que verifica a conformidade da conduta administrativa com as

normas legais que a regem. Esse controle pode ser interno ou externo. Vale dizer que a
Administração exercita-o de ofício ou mediante provocação: o Legislativo só o efetiva nos casos
constitucionalmente previstos; e o Judiciário através da ação adequada. Por esse controle o ato ilegal
e ilegítimo somente pode ser anulado, e não revogado.
• CONTROLE DO MÉRITO: é o que se consuma pela verificação da conveniência e da oportunidade

da conduta administrativa. A competência para exercê-lo é da Administração, e, em casos
excepcionais, expressos na Constituição, ao Legislativo, mas nunca ao Judiciário.
4. quanto ao órgão que o exerce:
• CONTROLE ADMINISTRATIVO: é exercido pelo Executivo e pelos órgãos administrativos do

Legislativo e do Judiciário, sob os ASPECTOS DE LEGALIDADE E MÉRITO, por iniciativa própria ou
mediante provocação.
Meios de Controle:
- Fiscalização Hierárquica: esse meio de controle é inerente ao poder hierárquico.
- Supervisão Ministerial: APLICÁVEL nas entidades de administração indireta vinculadas a um

Ministério; supervisão não é a mesma coisa que subordinação; trata-se de controle finalístico.
- Recursos Administrativos: são meios hábeis que podem ser utilizados para provocar o reexame do
ato administrativo, pela PRÓPRIA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Recursos Administrativos: em regra,
o efeito É NÃO SUSPENSIVO.
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- Representação: denúncia de irregularidades feita perante a própria Administração;
- Reclamação: oposição expressa a atos da Administração que afetam direitos ou interesses

legítimos do interessado;
- Pedido de Reconsideração: solicitação de reexame dirigida à mesma autoridade que praticou o

ato;
- Recurso Hierárquico próprio: dirigido à autoridade ou instância superior do mesmo órgão

administrativo em que foi praticado o ato; é decorrência da hierarquia;
- Recurso Hierárquico Expresso: dirigido à autoridade ou órgão estranho à repartição que expediu o
ato recorrido, mas com competência julgadora expressa.
• CONTROLE LEGISLATIVO: NÃO PODE exorbitar às hipóteses constitucionalmente previstas, sob

pena de ofensa ao princípio da separação de poderes. O controle alcança os órgãos do Poder
Executivo e suas entidades da Administração Indireta e o Poder Judiciário (quando executa função
administrativa).
- Controle Político: tem por base a possibilidade de fiscalização sobre atos ligados à função
administrativa e organizacional.
- Controle Financeiro: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da

União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
- Campo de Controle: Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a
União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
TCU: é órgão integrante do Congresso Nacional que tem a FUNÇÃO DE auxiliá-lo no controle
financeiro externo da Administração Pública.
Obs.: No âmbito estadual e municipal, aplicam-se, no que couber, aos respectivos Tribunais e
Conselhos de Contas, as normas sobre fiscalização contábil, financeira e orçamentária.
• CONTROLE JUDICIAL: é o poder de fiscalização que o Judiciário exerce ESPECIFICAMENTE

sobre a atividade administrativa do Estado. Alcança, basicamente, os atos administrativos do
Executivo, mas também examina os atos do Legislativo e do próprio Judiciário quando realiza
atividade administrativa.
O Controle Da Administração Pública No Estado De Direito
Analisa o controle da administração pública pela Corte de Contas, sob os aspectos de forma,
momento e fundamentação.
É cediço na doutrina que o Estado é constituído da conjunção dos elementos: povo, território e poder,
este também denominado soberania, havendo alguns autores que colocam um quarto elemento, a
finalidade.
A soberania expressa-se tanto no âmbito externo, em relação aos demais Estados, como
internamente. Neste caso, a Administração e os administrados devem respeitar os ditames postos
pelas leis, enquanto expressão da democracia calcada em um ordenamento jurídico, caracterizando o
jargão: “No direito privado é possível fazer tudo aquilo que a lei não proíbe ao passo que no direito
público apenas é permitido fazer aquilo que a lei prescreve”.
Entrementes, entende-se que não bastar o atendimento à lei formal para se obter uma conduta
administrativa legal, posto incidir sobre a Administração também a lei ética, distinguindo-se o bem do
mal, o honesto do desonesto, o justo do injusto, o oportuno do inoportuno, o conveniente do
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inconveniente.
Nesse diapasão, devemos observar que o Estado de Direito, segundo Canotilho seria: “o Estado que
está sujeito ao direito; atua através do direito; positiva as normas jurídicas informadas pela idéia de
direito”. Assim, o controle da Administração está fulcrado nas normas elaboradas pelos
representantes do povo, estabelecendo tipos e modos de controle de toda atuação administrativa,
para a defesa da própria Administração e dos direitos dos administrados.
2. Etimologia – Conceito
A palavra controle tem origem no latim roulum, em francês rôle, designando o rol dos contribuintes
pelo qual se verificava a operação do arrecadador. No direito pátrio, o vocábulo foi introduzido por
Seabra Fagundes em sua obra O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário.
O saudoso Hely Lopes conceitua controle como: “... a faculdade de vigilância, orientação e correção
que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”. Verifica-se ser o
controle exercitável em todos e por todos os Poderes de Estado, Executivo, Legislativo e Judiciário.
3. Formas De Controle
Embora a doutrina utilize tipos, formas, sistemas de controle sem muita propriedade didática,
denotando certa mudança na classificação do controle, segundo vários aspectos, abaixo
discorreremos sobre os mais importantes, vejamos:
3.1. Quanto Ao Momento Em Que São Realizados
Controle preventivo ou prévio (a priori) – é aquele verificado antes da realização da despesa, exempli
gratia, da liquidação da despesa. Tal modo de controle é o mais antigo, contudo, emperra a máquina
administrativa suspendendo a eficácia do ato até sua análise pelo órgão competente.
Controle concomitante – é efetuado durante a realização da despesa. Considerado o mais eficaz,

visto poder o ato tido como irregular poderia ser sobrestado durante a sua consecução, evitando,
assim, maior dispêndio para o erário. Como ilustração deste tipo de controle, tem-se as auditorias do
Tribunal de Contas, a fiscalização de concursos públicos e procedimentos licitatórios, dentre outros.
Controle subseqüente ou corretivo (a posteriori) – é o feito após a realização do ato de despesa. É a

forma mais comum, mas também a mais ineficaz, pois verificar as contas de um gestor terminada sua
gestão torna a reparação do dano e a restauração do statu quo ante muito difíceis.
3.2. Quanto Ao Fundamento Utilizado
Controle hierárquico – decorre da desconcentração administrativa, ou seja, da organização vertical

dos órgãos administrativos. Esta modalidade de controle pressupõe faculdades de supervisão,
orientação, fiscalização, aprovação e revisão das atividades controladas, disponibilizando meios
corretivos para os agentes responsáveis pelo desvio de conduta.
Controle finalístico – é o que verifica o escopo da instituição, perscrutando o enquadramento da

instituição no programa de governo e o acompanhamento dos atos de seus dirigentes no
desempenho das funções estatutárias, para o atingimento das finalidades da atividade
controlada, verbi gratia, o Contrato de Gestão.
3.3. Quanto Ao Aspecto Controlado
Controle da legalidade ou legitimidade – decorrente do princípio da legalidade presente no Estado de

Direito, objetiva verificar se o ato administrativo está conforme a lei que o regula. Esta modalidade de
controle é exercida tanto pela Administração como pelo Legislativo e Judiciário, devendo estes dois
últimos, contudo, serem provocados.
Controle de mérito – este avalia não o ato, mas a atividade administrativa de per si, ou seja, o efeito
decursivo da prática dos atos administrativos, visando aferir se o administrador público alcançou o
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resultado pretendido da melhor forma e com menos custos para a Administração.
Controle de resultados – assemelha-se ao controle finalístico supracitado, incidindo nos contratos de

gestão.
3.4. Segundo A Natureza Dos Organismos Controladores
Controle judiciário – encontra respaldo no artigo 5º, XXXV da Lei Fundamental, é exercido pelo Poder
Judiciário, observando a legalidade dos atos emanados do Poder Executivo. Vários são os meios
postos à disposição do cidadão o exercício deste controle. Dentre eles, encontram-se as seguintes
ações constitucionais: mandado de segurança coletivo e individual, ação popular, ação civil pública,
mandado de injunção, habeas data, ações de inconstitucionalidade, etc.
Controle administrativo ou executivo – é o exercido por todos os órgãos sobre as suas respectivas
administrações, podendo analisar o mérito do ato, visto que o Judiciário só poderá manifestar-se
acerca da legalidade, não adentrando a seara da oportunidade e conveniência.
Controle parlamentar – é exercido pelo Poder Legislativo diretamente ou com o auxílio de uma
Controladoria ou Tribunal de Contas. O controle direto é albergado no artigo 49, X da Lei Maior,
enquanto o indireto está previsto no 70, caput do mesmo Estatuto.
3.5. Quanto À Instauração Do Controle
Controle de ofício (ex officio) – é o que se instaura independemente de provocação do administrado

ou de qualquer outro órgão pertencente à estrutura do Poder Público. Como exemplo, a análise de
contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros públicos.
Controle por provocação ou externo popular - tem assento no artigo 74, § 2o da Lei das Leis. Assim,
todo cidadão poderá denunciar as irregularidades ao órgão de controle externo para fins de
instauração do devido procedimento.
3.6. Segundo A Posição Do Órgão Controlador
Controle interno – quando “seu exercício cabe ao mesmo ou outro órgão da mesma administração de
que emanou o ato. E já que o órgão controlador tem a mesma natureza daquele que emitiu o ato,
verifica-se naturalmente que o controle examina, em regra, o mérito do ato, com um reexame sobre
sua conveniência [1] ”. Este controle tem espeque constitucional no artigo 74, devendo ser um auxiliar
do controle externo, atuando como articulador entre as ações administrativas e a análise de
legalidade.
Controle externo – é o que se realiza por órgão estranho ao que emanou o ato ou procedimento
administrativo, a exemplo daquele realizado pelo Tribunal de Contas, pelo Poder Judiciário e pelo
Legislativo.
4. Do Controle Externo
A origem dos órgãos de controle remonta à gênese embrionária dos Estados, presentes tais controles
já aos tempos do Código Indiano de Manu (século XIII a.C.). É notada também na Antiga China a
existência de um órgão fiscalizador da administração financeira, chefiado por um censor, que
examinava toda a atividade estatal, inclusive a do rei, algo inimaginável até o período do advento do
Estado Moderno, sucessor do Estado Absolutista.
Foi, no entanto, nas Antigas Grécia (logistas) e Roma (questores) que a atividade de fiscalização do
Estado recebeu institucionalização, servindo de inspiração para as demais gerações. No período
medieval, foram criados órgãos de controle na França e Inglaterra, os Chambres de
Comptes e Exchequer, respectivamente, os quais delinearam, grosso modo, os atuais modelos de
controle: Tribunais de Contas e Controladorias.
Entre nós, a origem do controle das contas pública deu-se com a vinda da Família Real para o Brasil,
pois, em 28 de junho de 1808, o Príncipe Regente D. João VI lavrou alvará criando o Erário Régio e
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Conselho de Fazenda. Vale observar que o referido controle tomou a feição atual com a iniciativa do
pranteado baiano Ruy Barbosa, concomitante à instituição da República, através da criação do
Tribunal de Contas da União.
Hodiernamente, os doutrinadores são unânimes ao asseverar não haver país democrático sem a
presença de um órgão de controle com a missão de fiscalizar e garantia à sociedade a boa gestão do
dinheiro público, à exceção dos pseudos Estados de Direito.
Os estudiosos costumam classificar o controle epigrafado em dois principais sistemas, embora

encontremos outras formas [2]. Os dois ramos predominantes na atualidade são as Controladorias e
os Tribunais de Contas.
As Controladorias são mais encontradiços nos países de tradição anglo-saxônica, difundida na Grã-
Bretanha, nos Estados Unidos, na República da Irlanda, em Israel, dentre outros. Referido controle é
formado por um órgão monocrático (Controlador-geral, revisor), designado pelo Parlamento e,
perante este responsável, um Ofício Revisional, hierarquicamente subordinado àquele. Este modo de
controle de contas públicas observa proficuamente o mérito ou economicidade do ato administrativo.
As Cortes de Contas surgem nos países de tradição latina, tendo notável desenvolvimento na França,
por Napoleão em 1807. Este modo caracteriza-se pela marcante presença de um órgão colegiado,
possuindo seus membros as mesmas garantias e impedimentos dos membros do Poder Judiciário, a
quem compete observar a legalidade dos atos administrativos.
Os Tribunais de Contas e Controladorias tenham o mesmo escopo, ou seja, fiscalizar as contas da

Administração Pública, possuem profundas distinções, a saber: (a) as Controladorias são órgãos
monocráticos, já os Pretórios de Contas são órgãos de decisão coletiva; (b) as Controladorias têm
avançado sistema de fiscalização, dotadas de competência para análise do mérito do ato
administrativo, que, segundo Hely Lopes: “... consubstancia-se, portanto, na valoração dos motivos e
na escolha do objeto do ato, feita pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a
decidir sobre a conveniência e oportunidade e justiça do ato a realizar”. Já o Colégio de Contas
analisa a regularidade e conformidade do ato, como corolário do princípio da legalidade, ou seja,
investiga a adequação do ato à norma legal. Todavia, com o advento da Carta de 1988, os Tribunais
de Contas viram suas competências ser significativamente ampliadas, pois o caput do artigo 70 do
referido diploma legal prevê a apreciação da legalidade, legitimidade, economicidade dos atos
administrativos da Administração Direta e Indireta.
No tocante à posição do órgão de controle, ele pode ser vinculado ao Judiciário, Executivo ou
Legislativo, sendo esta última a mais encontrada. Contudo, a discussão acerca da posição do órgão
controlador até hoje persiste, pois existem defensores para cada posição do referido órgão.
Para os que defendem o vínculo ao Poder Judiciário, entendem dever o órgão de controle passar a
integrar o corpo da Magistratura, formando, assim, uma justiça especializada, como é o caso da
trabalhista, eleitoral e militar.
A vinculação ao Poder Executivo é hoje opinião minoritária entre as nações, malgrado alguns destes
órgãos originarem-se no Executivo, especialmente junto à Fazenda Pública, posição comum nos
países de regime ditatorial.
A posição do órgão de controle vinculado ao Legislativo é a adotada em larga escala na maior parte
do mundo, inclusive no Brasil. O Tribunal de Contas no Estado Brasileiro exerce o controle externo
em auxílio ao Congresso Nacional, à Assembléia Legislativa Estadual ou Câmara de Vereadores,
como órgão autônomo e com competências claramente fixadas pela Constituição, não ocupando
posição de subordinação ao Parlamento, mas de colaboração técnica com a respectiva Casa
Legislativa.
Cabe abordar a posição de independência e autonomia do órgão de controle externo, no que atine à
autonomia administrativa e funcional, à exclusividade de sua competência e à investidura e garantias
de seus membros.
Referente à autonomia administrativa e funcional, observa-se constituir pré-requisito para o
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funcionamento adequado dos órgãos de controle e, sem esse componente, os Tribunais de Contas
tornam-se meros departamentos submetidos ao interesse do Governo [3], portanto, incapazes de
fiscalizá-lo.
A exclusividade de competência é facilmente encontrada na maioria dos países que possuem um

desenvolvido órgão de controle, pois, na verdade, as competências funcionais dos Tribunais e
Controladorias estão, via de regra, previstas no Estatuto Maior de cada país.
A problemática maior agora se põe, pois refere-se à investidura dos integrantes dos órgãos de
controle. A forma de indicação de seus membros, bem como a situação em que estes executam a
tarefa de controle, acabará informando a própria localização da instituição como órgão independente
ou meramente submetidos ao interesse do Governo.
Aqui, como alhures, existem várias formas de investidura dos membros dos Tribunais e
Controladorias. Entrementes, a forma geral de indicação segue as mesmas regras adotadas nas
indicações de juízes de tribunais superiores dos respectivos países.
O Brasil adota o sistema misto, onde parte dos membros são indicados pelo próprio Legislativo, e por
ele aprovada, e parte constitui-se de indicações do Executivo, com a aprovação do Legislativo.
Poder-se-ia questionar tal forma de investidura que na sua forma pura, poderia ser escorreita,
todavia, foi desvirtuada, pois os pretensos representantes do povo nomeiam os Ministros e
Conselheiros ao seu talante e da forma mais conveniente.
Acerca das garantias, os membros do controle gozarão das mesmas inerentes ao Poder Judiciário,
ou seja, as insculpidas no artigo 95, I a III da Carta Magna, a saber: vitaliciedade, inamovibilidade e
irredutibilidade de subsídio. No que concerne às vedações são igualmente adotadas as aplicadas aos
Magistrados.
Antonio Roque Citadini, Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e autor de livros
sobre o controle externo, com muita propriedade discorre sobre os desafios que o Controle Externo
terá com a volta da política liberal, ou seja, o Estado Mínimo do ideário francês Laissez
Faire. Conforme o citado autor: “... um desafio aos Tribunais de Contas e Controladorias é ajustar-se
ao novo modelo do Estado para bem desempenhar sua missão de fiscalizar a boa aplicação dos
recursos do orçamento público e ter padrão de avaliação de resultados para dar a sociedade a
satisfatória informação que ela espera”.
Destarte, na atual conjuntura, os órgãos controladores tiveram suas competências substancialmente

alargadas, passando a observar não apenas a legalidade dos atos como também a sua
economicidade. Por conseguinte, os órgãos de controle deverão ser considerados instrumentos de
suma importância, não só para a boa aplicação do dinheiro público, e sim para a manutenção da
ordem jurídica posta pelo Estado de Direito.
Introdução: A Importância Do Controle Da Administração Pública E Seus Precedentes

Históricos No Brasil
É clássica a lição de Hauriou,1 segundo a qual recolocar o exercício do poder em seus limites é
função essencial do direito administrativo. Essa lição ganha importância crescente na atualidade, uma
vez que interessa tanto aos cidadãos, aos atores econômicos, como à sociedade coletivamente
organizada, que as autoridades públicas não se excedam, não se desviem e, ao mesmo tempo, não
se omitam no exercício de nenhum de seus poderes.
A Administração Pública contemporânea tem tarefas muito extensas, variadas, especializadas e

complexas. Os pais fundadores do direito administrativo seguramente não imaginaram que o Estado
chegaria ao grau de intervenção social e econômica que hoje se presencia. Seja por força da
necessidade de uma intensa ação afirmativa para a efetivação dos direitos fundamentais, seja como
fruto de uma sociedade (ou da existência de movimentos sociais) cada vez mais reivindicadora ou de
atuações estatais,2 seja, por fim, pela necessidade de constantemente intervir no domínio econômico
para corrigir as falhas de mercado, para executar medidas contra graves e recorrentes crises
econômicas ou para ajudar as pessoas sem recursos ou condições econômicas de sobrevivência
digna.3
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A verdade é que, tendo que assumir funções que vão da saúde às telecomunicações; da educação
aos portos ou aeroportos; da vigilância sanitária à defesa nacional; da previdência social à
intervenção urbanística, entre muitas e muitas outras que, ainda que não sejam prestacionais,
importam em regular ou normatizar condutas dos múltiplos agentes econômicos para eliminar falhas
e assimetrias de mercado ou para impor condutas de interesse público que o mercado por si só não
consegue realizar, torna-se impossível que o administrador público seja um carimbador autômato, um
mero verificador de fatos concretos para aplicação do direito posto ou a longa manus da vontade do
legislador e disso decorre a crescente importância do controle.
Além disso é necessário verificar que os instrumentos de controle da Administração Pública

relacionam-se com o fenômeno da democracia ou, em outras palavras, é necessário reconhecer que
o aperfeiçoamento das instituições democráticas influencia diretamente no amadurecimento dos
sistemas de controle da Administração Pública. Seguramente não interessa a governos autoritários
ou a ditaduras que a Administração Pública seja controlada, senão como forma de torná-la mais
centralizada. É na democracia que se fertilizam os diferentes instrumentos de controle sobre a
Administração, como salvaguarda contra o arbítrio e o capricho dos governantes.
É justamente por isso que, no Brasil, o período que segue a promulgação da Constituição de 1988
(agora com pouco mais de 25 anos) é justamente aquele em que os mecanismos de controle da
Administração passam a ganhar importância material, não somente formal, e a lentamente se
efetivar.
2 O Controle Externo E O Controle Interno
Para uma descrição sumária do sistema de controle da Administração Pública no Brasil, basta dizer
que a Administração se submete tanto a um controle interno, quanto a um controle externo.
Compreende-se por controle interno ou poder de autocontrole o dever de a Administração Pública

anular seus próprios atos, quando praticados em desconformidade com o direito. Cabem nessa
categoria os instrumentos de controle da Administração centralizada sobre autarquias, fundações e
empresas estatais.
O controle externo, por seu turno, corresponde tanto ao controle do Poder Legislativo sobre a
Administração, como ao controle jurisdicional, observando-se que no Brasil não se adota o sistema
de jurisdição administrativa, mas, sim, a unicidade de jurisdição, inspirada na Constituição norte-
americana. Segundo o art. 5º, XXXV, da Constituição Federal Brasileira: “a lei não excluirá da
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
Os principais mecanismos de controle interno são o recurso administrativo; a supervisão ministerial; a

representação a órgãos internos de correição e os processos decisórios.
O recurso administrativo é a concretização do direito constitucional de petição, por meio do recurso,

no curso de um processo administrativo ou não, o interessado pede a revisão do ato praticado pela
administração, a revisão da decisão administrativa.
Chama-se supervisão ministerial o controle de ofício realizado pelos ministérios sobre entidades da
administração descentralizada: autarquias, fundações governamentais e empresas estatais.
Nos últimos anos, proliferou a criação de órgãos de correição interna, geralmente chamados
controladorias. As controladorias realizam auditorias e controles de ofício, mas também recebem e
processam representações feitas por qualquer interessado contra funcionários e autoridades
públicas.
Como meio de controle prévio e interno da atividade administrativa, a Lei nº 9.784/1999 estabeleceu
regras de processo administrativo. Por essa lei, tanto atos administrativos que afetam o interesse de
indivíduos, como atos que afetam interesses coletivos ou difusos – os atos normativos, por exemplo –
devem ser precedidos de processo decisório. As regras da Lei nº 9.784/1999 estabelecem hipóteses
em que mecanismos como audiências e consultas públicas podem ser realizados. Os processos
decisórios voltam-se a melhorar o modo de produção das decisões administrativas, tornando-as mais
razoáveis, mais motivadas e, por conseguinte, mais estáveis.
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O controle externo realizado pelo Legislativo, por sua vez, tem como principais instrumentos: (1) as
autorizações prévias (como no caso da autorização para a produção de energia por meio de centrais
nucleares); (2) a sustação de regulamentos editados pela Administração (inclusive por agências
reguladoras) por exorbitarem os poderes que lhes foram delegados por lei; (3) a possibilidade de o
Legislativo convocar ministros para prestar esclarecimentos; (4) as comissões parlamentares de
inquérito, as quais detêm poderes de investigação equiparados aos das autoridades judiciais; (5)
o impeachment, processo por meio do qual se visa condenar o presidente da república, governadores
e prefeitos por crime de responsabilidade (expediente típico dos países em que vigora o sistema
presidencialista de governo); e, enfim, (6) o controle orçamentário e financeiro que é realizado pelo
Legislativo com o auxílio de outro importante órgão de controle externo da Administração: o Tribunal
de Contas.
Finalmente, temos o amplo controle jurisdicional. O controle se dá, nesse caso, por meio do
ajuizamento de ações perante os distintos órgãos judiciários por aqueles que a legislação vai
considerar legitimados para tanto.
A Constituição Federal regula em termos genéricos boa parte dessas ações, as quais chamamos de
remédios constitucionais, a saber:
(1) o mandado de segurança, voltado a amparar direito líquido e certo da pessoa diretamente
prejudicada contra o excesso ou o desvio de poder das autoridades administrativas;
(2) a ação popular, que pode ser ajuizada por qualquer cidadão contra ato lesivo ao patrimônio
público e que atente contra a legalidade, a moralidade, o meio ambiente ou o patrimônio histórico,
cultural ou artístico;
(3) a ação direta de inconstitucionalidade e a arguição de descumprimento de preceito fundamental,

ações distintas que realizam o controle concentrado de constitucionalidade e podem ser ajuizadas
pelo Presidente da República; pela Mesa do Senado Federal; pela Mesa da Câmara dos Deputados;
pela Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; pelo Governador
de Estado ou do Distrito Federal; pelo Procurador-Geral da República; pelo Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil; partido político com representação no Congresso Nacional ou
confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional;
(4) o habeas data volta-se a proteger a esfera íntima dos indivíduos contra: a) usos abusivos de
registros de dados pessoais coletados por meios fraudulentos, desleais ou ilícitos; b) introdução
nesses registros de dados sensíveis (assim chamados os de origem racial, opinião política, filosófica
ou religiosa, filiação partidária e sindical, orientação sexual, etc.); c) conservação de dados falsos ou
com fins diversos dos autorizados em lei;
(5) o mandado de injunção pode ser utilizado sempre que a falta de norma regulamentadora torne
inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à
nacionalidade, à soberania e à cidadania; e, por fim, o remédio atualmente mais comum,
(6) a ação civil pública de improbidade, voltada a combater atos administrativos praticados em
desconformidade com o direito, inclusive com os princípios gerais de direito administrativo e que
levem ao enriquecimento ilícito de agentes públicos ou causem lesão ao erário. A ação é geralmente
titulada pelo Ministério Público.
3 Amplitude Material Do Controle
Observe-se que materialmente o controle, seja interno ou externo, realiza a verificação dos vícios dos
atos administrativos, seja quanto a sua competência, forma ou objeto, como também no que se
relaciona à finalidade e aos motivos. O controle verifica a constitucionalidade, legalidade e
compatibilidade dos atos com os princípios gerais do direito administrativo. Verificam-se a
economicidade, a razoabilidade e a proporcionalidade dos atos, tanto de atos concretos que afetam o
interesse de uma pessoa ou de uma coletividade determinada, como atos gerais que afetam número
indeterminado de pessoas. Verificam-se regulamentos, políticas e planos. Não há, portanto, matéria
que não se submeta ou que escape aos distintos controles.
4 A Lei Anticorrupção E Sua Aplicação
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Mais recentemente, em agosto de 2013, foi sancionada a Lei nº 12.846, também chamada Lei
Anticorrupção, tendo como objetivo, como denuncia o seu título, constranger a prática de corrupção e
o pagamento ilegal de propinas para agentes públicos.
A lei se inspira no FCPA norte-americano e na Comunicação de 2011 da Comissão Europeia (entre

outras normativas europeias), frutos de um novo consenso global baseado na Convenção das
Nações Unidas contra a Corrupção e formado a partir da compreensão de que a corrupção prejudica
gravemente a economia e a sociedade no seu conjunto, enfraquecendo a democracia, a justiça social
e o Estado de Direito.
A lei, regulamentada pelo Decreto nº 8.420, de 2015, induz empresas que mantenham contratação
com o Poder Público a realizar programas de integridade corporativa (compliance), de modo a tentar
abolir práticas comerciais de favorecimento em troca do pagamento de propinas.
Segundo a lei, compete à CGU (Controladoria Geral da União) processar administrativamente as

empresas flagradas em prática de corrupção, aplicando-lhes multas que podem chegar a 20% (vinte
por cento) do faturamento bruto da empresa ou três vezes o valor da vantagem auferida, o que for
maior. A mesma CGU tem a competência de firmar acordos de leniência com as empresas envolvidas
em atos de corrupção que: (1) admitam sua participação em atividades ilícitas e (2) cooperem com as
investigações e ofereçam informações sobre o caso.
Há atualmente muitos casos em apuração na CGU por força do envolvimento em prática de

corrupção de uma aparentemente ampla rede de empresas, prestadoras de serviços da Petrobras.
Trata-se de um teste importante para novo sistema de controle que já apresenta, na prática, virtudes
e defeitos.
As virtudes ficam claras pelo fato de empresas de diversos setores econômicos passarem a buscar
uma melhor governança e a implantarem sistemas de integridade corporativa a fim de se precaverem
contra a prática da corrupção.
Os defeitos do novo sistema ficam também claros, pois há certa morosidade nos processos
(especialmente quando correm em paralelo a processos criminais), associada à insegurança gerada
pelo fato de a lei não associar a leniência às sanções de ordem penal.4 Daí a empresa que resolve
realizar um acordo de leniência correr o risco de ter seus dirigentes processados penalmente, o que
acaba por não incentivar os acordos de leniência. Na prática, CGU e Ministério Público (titular da
ação penal) e, por vezes, também o CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica: agência
de defesa da concorrência) tentam interagir para que os acordos se façam com renúncia ou
modulação das sanções penais.
Controle Da Administração Pública
Nos dias coevos, indubitavelmente, o controle da Administração Pública mostra-se de suma

importância, principalmente quando se constata, na prática, diversas irregularidades e ilegalidades
que são reiteradamente cometidas na gestão da máquina pública, com administradores que se
mostram, não raro, completamente descompromissados com a questão social.
Desta feita, faz-se necessário haver um controle e fiscalização que se mostrem eficientes, de modo a
salvaguardar os legítimos interesses dos cidadãos, que se revelam como verdadeiros direitos
fundamentais, consagrados no bojo da Constituição.
Como efeito, esse controle da Administração Pública, como será sucintamente abordado abaixo, se
dará por inúmeras vias, com atuação de diferentes órgãos e pessoas, de forma preventiva,
concomitante e até repressiva, seja fazendo controle de mérito dos atos administrativos praticados ou
até mesmo da própria legalidade, entendida aqui em seu sentido amplo, de modo que a trataremos
como sendo um verdadeiro controle de juridicidade.
Para tanto, evidenciaremos a notória influência recebida pelo ordenamento brasileiro da doutrina
norte-americana do checks and balances (“freios e contrapesos”), entendida como sendo um
processo por meio do qual os diferentes poderes públicos constituídos, quais sejam, legislativo,
executivo e judiciário, exercerão o controle uns dos outros, para que não haja excessos e abusos,
consoante a própria doutrina do Barão de Montesquieu, o qual na obra “O espírito das leis”
estabeleceu a distinção dos poderes, vulgarmente chamada de separação dos poderes, para concluir
ISIÇÃORE
que só o poder faz freiar o uso arbitrário do poder. Ressaltaremos, também, a influência da doutrina
inglesa do “accountability” na fiscalização exercida essencialmente pelo legislativo no controle das
finanças públicas.
Como será demonstrado, o controle da Administração Pública evidencia a efetivação de diversos

princípios consagrados no direito brasileiro, como o princípio da legalidade, da autotutela, da
impessoalidade, da igualdade, da moralidade e da eficiência, ou seja, constitui-se num verdadeiro
processo de consecução de tutela e fiscalização da máquina administrativa, a ensejar, em último
plano, a consagração dos direitos fundamentais assegurados na Constituição.
Por fim, sem ter a pretensão de encerrar o debate, procuraremos demonstrar a posição de vanguarda
do Supremo Tribunal Federal e os avanços obtidos, não obstante entendamos que o processo de
controle e fiscalização deva ser contínuo, sempre atento às mudanças havidas, de forma a se tornar
cada vez mais efetivo, célere na resolução dos problemas e democrático.
1 – Previsão Constitucional E Jurispurudência Dos Tribunais Superiores:
Por diversas vezes, o Constituinte preocupou-se em estatuir na Constituição meios que

possibilitassem haver um amplo controle e fiscalização dos atos praticados pelo poder público,
consoante percebe-se na transcrição ipsi litteris de diversos dispositivos, senão vejamos:
“Art. 31, CF: A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante
controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas
dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve
anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara
Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer
contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da
lei.
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
Art. 33, CF: A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios.
§ 2º As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer

prévio do Tribunal de Contas da União.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 49, CF. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites
de delegação legislativa;
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios

sobre a execução dos planos de governo;
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
incluídos os da administração indireta;
Art. 50, CF: A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão
convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à
Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente
determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada. (Redação
dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº 2, de 1994)
ISIÇÃORE
§ 1º Os Ministros de Estado poderão comparecer ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados, ou a

qualquer de suas Comissões, por sua iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva,
para expor assunto de relevância de seu Ministério.
§ 2º As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos
de informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo,
importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não - atendimento, no prazo de trinta dias,
bem como a prestação de informações falsas. (Redação dada pela Emenda Constitucional de
Revisão nº 2, de 1994)
Art. 52, CF: Compete privativamente ao Senado Federal:
X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão

definitiva do Supremo Tribunal Federal;
Art. 58, CF: O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias,
constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que
resultar sua criação.
§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das

autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas
pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo,
sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a
responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Art. 70, CF. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 71, CF: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio
que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos
da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo
Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na
administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de
aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o
fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão
técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União
participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
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VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por
qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as

sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano
causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que
solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as

medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título
executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas

atividades.
Art. 72, CF: A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de
despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de
subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de
cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.
§ 1º Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará ao

Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
§ 2º Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar
dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.
Art. 74, CF: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de
governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão

orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou

ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade
solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei,
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
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Art. 75, CF: As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização,
composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos
Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que
serão integrados por sete Conselheiros.
Art. 84, CF: Compete privativamente ao Presidente da República:
XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da
sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;”
Algumas situações, inclusive, encontram-se pacificadas na jurisprudência do STF, o qual já sumulou

entendimento no sentido da possibilidade da Administração Pública exercer a autotutela e do Tribunal
de Contas exercer controle de legalidade em casos concretos apreciados, senão vejamos:
“Súmula 346, STF: A administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos.
Súmula 347, STF: O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.
Súmula 473, STF: A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.”
2 – Formas De Controle:
Cumpre ressaltar, de plano, que o controle da Administração Pública deverá se dar de forma ampla.
Para tanto, deverão ser adotados todos os meios possíveis de controle, aprimorando as relações
democráticas. Não é outro o entendimento de Israel Quirino, senão vejamos:
Mais que isso, à medida que se exerce efetivo controle sobre as ações de governo, compartilha-se o
poder com quem de fato o detém: o povo, aprimorando as relações democráticas. Longe de constituir
um olhar desconfiado sobre aqueles que nos governam, o controle mostra-se como aperfeiçoamento
da administração cooperativa que consolida o processo democrático[1].
No mesmo sentido é a lição de Márcio Gondim do Nascimento, senão vejamos:
“Destarte, na atual conjuntura, os órgãos controladores tiveram suas competências substancialmente

alargadas, passando a observar não apenas a legalidade dos atos como também a sua
economicidade. Por conseguinte, os órgãos de controle deverão ser considerados instrumentos de
suma importância, não só para a boa aplicação do dinheiro público, e sim para a manutenção da
ordem jurídica posta pelo Estado de Direito”[2].
Assim, as formas de controle podem variar de acordo com o poder, o órgão ou a autoridade que o
exercita, ou ainda consoante o fundamento, o modo ou o momento de sua efetivação.
2.1) Com relação aos poderes: o controle poderá ser feito pelo Poder Executivo, pelo Poder
Judiciário e pelo Poder Legislativo.
Assim, cabe a cada um desses poderes realizarem o controle interno dos seus próprios atos e, nos
casos previstos em lei, o controle dos atos dos outros poderes.
2.2) Com relação aos fundamentos: o controle poderá ser hierárquico ou finalístico.
O controle será hierárquico quando houver hierarquia entre os órgãos, por estarem ambos dentro da
mesma pessoa jurídica. Ocorre, destarte, nos casos de desconcentração, como, por exemplo, nos
casos em que a União controle seus Ministérios, ou estado-membro controla suas secretarias. Nos
casos em que a Administração Direta contra a Administração indireta, não há, pelo menos em tese,
controle hierárquico, já que se tratam de pessoas jurídicas distintas, tal como ocorre nos casos de
descentralização.
ISIÇÃORE
Já o controle finalístico refere-se ao controle exercido sobre a própria finalidade do ato, sempre
devendo ser observado o interesse público, na gestão da máquina administrativa.
2.3) Com relação aos órgãos: o controle poderá ser interno ou externo.
O controle interno nada mais é do que a efetivação do poder de autotutela conferido às pessoas
públicas, por meio do qual o ente controla e fiscaliza seus próprios atos, internamente.
Já o controle externo ocorre quando um poder controla e fiscaliza outro poder, como, por exemplo,
quando o Congresso nacional susta os atos normativos do executivo que exorbitam do poder
regulamentar ou dos limites da delegação legislativa (Artigo 49, V, CF), ou quando o Congresso
controla os requisitos de relevância e urgência para a edição de Medidas Provisórias (Artigo 62, CF).
No mesmo sentido, caracterizando também o controle externo, podemos citar o controle exercido
pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas, nos termos do Artigo 71 e seguintes da
Constituição, e o controle exercido pelas Comissões Parlamentares de Inquérito – CPIs, nos termos
do Artigo 58, parágrafo 3º, da Constituição.
2.4) Com relação ao momento: o controle poderá ser preventivo, concomitante ou repressivo.
Será preventivo quando feito antes da prática do ato; será concomitante quando feito no decorrer do
ato ou do contrato em andamento; e será repressivo quando feito após a prática do ato.
2.5) Com relação ao conteúdo: o controle pode ser de mérito ou de juridicidade.
O controle de mérito decorre do exame da oportunidade e conveniência. Assim, quando o ato

administrativo deixar de ser oportuno ou se tornar inconveniente ao interesse público, o mesmo
deverá ser revogado pela Administração Pública. Assim, o controle de mérito deve ser feito, em regra,
pelo próprio poder que pratica o ato, não sendo conferido ao poder judiciário, em regra, fazer exame
do mérito do ato administrativo praticado pelo executivo, não obstante se admita, hodiernamente, que
seja feito um controle judicial da juridicidade do ato, ou controle da legalidade em sentido amplo.
Já o controle de juridicidade decorre do exame da própria legalidade do ato em sentido amplo, sendo
conferido à Administração o poder-dever de anular ou invalidar os atos ilegais, pois deles não se
originam direitos, consoante entendimento sacramentado na já citada súmula 473, do STF.
Controle dos atos administrativos consiste no poder-dever de vigilância e correção exercido pela
Administração Pública praticante do ato ou por outro órgão de outro poder, sobre a atividade
administrativa. É a fiscalização que incide sobre a atividade administrativa como um todo.
A finalidade do controle da Administração Pública é assegurar que a mesma atue em conformidade

com os princípios que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico, como por exemplo, os princípios
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Além disso, em determinadas situações, assegura o controle de mérito, que diz respeito à atuação
discricionária da atuação administrativa.
Controle da Administração Pública e Sua Origem
Quanto à origem o controle pode ser interno, externo ou popular.
Controle interno é aquele exercido dentro de um mesmo poder, ou seja, dentro de uma mesma
estrutura.
É um controle exercido pelo próprio órgão ou entidade praticante do ato. Como por exemplo podemos
citar o controle que as chefias exercem sobre as condutas de seus subordinados.
O controle interno será hierárquico quando exercido pelos órgãos superiores sobre os órgãos
subordinados, integrantes de uma mesma pessoa jurídica.
Poderá ser exercido a qualquer tempo e não depende de expressa previsão legal.
O controle interno será finalístico quando exercido pela Administração Direta sobre as entidades da
Administração Indireta a elas vinculadas. Somente poderá ser exercido com expressa previsão legal.
ISIÇÃORE
Controle externo é o controle exercido por um poder sobre os atos administrativos de outro poder.
Ocorre, por exemplo, quando o Congresso Nacional, que faz parte do Poder Legislativo, julga as
contas prestadas pela Presidência da República, órgão do Poder Executivo.
O controle popular é considerado um poder externo, mas que é exercido pelos particulares.
Tal controle pode ser observado nas ações populares, no exercício do direito de voto e do direito de
petição aos poderes públicos.
Controle da Administração Pública e o Momento de Exercício
Quanto ao momento de exercício do controle pode ser preventivo, concomitante ou repressivo.
O controle preventivo é exercido antes da conclusão de um ato administrativo que visa impedir que
seja praticado um ato ilegal ou contrário ao interesse público.
O objetivo do controle prévio é assegurar que o ato, na sua produção, seja praticado, em perfeitas
condições de legalidade e em conformidade com os princípios administrativos.
Como exemplo podemos citar a aprovação da escolha, pelo Senado Federal, do Procurador Geral da
República.
O controle concomitante é exercido durante a formação de um ato administrativo ou durante o

desempenho de uma atividade administrativa.
Tem como objetivo assegurar que o ato seja praticado em perfeitas condições de legalidade e em
conformidade com os princípios administrativos.
Como exemplo podemos citar o acompanhamento da execução orçamentária e fiscalização da

execução de um contrato administrativo.
O controle repressivo ou posterior é aquele exercido após a realização do ato administrativo. Tem por
objetivo rever os atos já praticados, para corrigí-los, extinguí-los ou para apenas confirmá-los.
Como exemplo de controle repressivo podemos citar anulação de um ato administrativo por
ilegalidade.
Quanto ao Aspecto da Administração Pública Controlado
Quanto ao aspecto controlado o controle pode ser de legalidade ou de mérito.
O controle de legalidade e legitimidade dos atos da Administração Pública refere-se à adequação dos
mesmos ao ordenamento jurídico.
Verifica-se se o ato foi praticado de acordo com os ditames da lei e de acordo com a verdade dos
fatos.
O controle de legalidade ocorre quando a própria Administração Pública ou o Poder Judiciário, anula
um ato administrativo considerado ilegal.
Quando a própria Administração pública anula seus próprios atos, eivados de legalidade, ela exerce o
que podemos chamar de autotutela.
O controle do mérito dos atos da Administração Pública refere-se à adequação dos mesmos ao juízo
de conveniência e oportunidade que será exercido apenas pela Administração Pública.
Ao Poder Judiciário caberá apenas verificar se os atos foram realizados conforme o ordenamento
jurídico.
O controle de mérito ocorre quando a Administração Pública revoga uma autorização que foi dada ao
particular, para o exercício de uma atividade comercial.
ISIÇÃORE
Controle da Administração Pública e Quem o Exerce
Quanto à quem exerce, o controle pode ser administrativo, parlamentar ou jurisdicional.
Controle administrativo é aquele exercido pela Administração Pública praticante do ato. É o controle
que a própria Administração realiza sobre suas atividades.
Consiste no poder de fiscalização e correção que a Administração Pública exerce sobre sua própria
atuação seja por iniciativa própria ou mediante provocação.
Controle Parlamentar é o controle exercido pelos órgãos do Poder Legislativo sobre a conduta
administrativa dos outros poderes.
Controle Jurisdicional é controle exercido por órgãos do Poder Judiciário no desempenho de atividade
jurisdicional, sobre atos administrativos praticados pelo Executivo, Legislativo ou pelo próprio
Judiciário.
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CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLE
Classificação Das Formas De Controle
O Controle Da Administração Pública
Controle, em administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder,

órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro; assim, é fixada a competência dos
seus órgãos e agentes, e é estabelecido os tipos de forma de controle de toda atuação administrativa,
para sua defesa própria e dos direitos dos administrados.
O poder-dever de controle é exercido por todos os poderes da República, estendendo-se a toda a

atividade administrativa (vale lembrar, há atividade administrativa em todos os seus agentes. Por
esse motivo, diversas são as formas pelas quais o controle se exercita, dessarte,inúmeras as
denominações adotadas.
Classificação Das Formas De Controle
Tipos de Controle: variam segundo o Poder, órgão ou autoridade que o exercita ou o fundamento, o
modo e o momento de sua efetivação:
Conforme A Origem:
- Interno: é realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada (âmbito interno). -
Externo: realizado por órgão estranho à Administração.
- Externo: é o que realiza por um poder ou órgão constitucional independente funcionalmente sobre a
atividade administrativa de outro poder estranho à administração responsável pelo ato controlado:
p.ex. apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditória do Tribunal de
contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo
por decisão do Judiciário.
-Controle externo popular: é previsto no art. 31,§3º, da CF, determinando que as contas do município
(Executivo e Câmara) fiquem durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer
contribuinte, para exame apreciação, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei.
Conforme O Momento De Exercício
- Prévio ou preventivo: antecede a conclusão ou operatividade do ato, requisito de sua eficácia. Ex: a
liquidação da despesa, para oportuno pagamento.
- Concomitante ou sucessivo: acompanha a realização do ato para verificar a regularidade de sua

formação. Ex: realização de auditoria durante a execução do orçamento.
- Subseqüente ou corretivo: se efetiva após a conclusão do ato controlado, visando às devidas

correções. Ex: a homologação do julgamento de uma concorrência.
Quanto Ao Aspecto Controlado
-Controle de legalidade ou legitimidade: é o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato

ou procedimento administrativo com as normas legais que o regem.
- De mérito: visa a comprovação da eficiência, conveniência ou oportunidade do ato.
Quanto À Amplitude
- Hierárquico: resulta do escalonamento vertical, os inferiores estão subordinados aos superiores.
- Finalístico: estabelecido para as entidades autônomas, indicando a autoridade controladora, as

faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas.
Controle Administrativo
Controle administrativo é todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais
Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando mantê-las dentro da lei, segundo as
necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo que é um

controle de legalidade e de mérito
Meios De Controle
Fiscalização hierárquica: é exercida pelos órgãos superiores sobre os inferiores da mesma

Administração, visando a ordenar, coordenar, orientar e corrigir suas atividades e agentes.
Supervisão ministerial: é um meio atenuado de controle, aplicável nas entidades vinculadas a um

Ministério; não é subordinação, resulta do sistema legal imposto às autarquias e entidades
paraestatais, sujeitas ao controle finalístico de quem as institui.
Recursos Administrativos: são todos os meios hábeis a propiciar o reexame de decisão interna pela
própria Administração, esse meio compreende:
Representação: é a denúncia formal e assinada de irregularidades internas ou de abuso de poder na

prática de atos da Administração, feita por quem quer que seja à autoridade competente para
conhecer e coibir a ilegalidade apontada.
Reclamação: é a oposição expressa a atos da Administração que afetem direitos ou interesses

legítimos do administrado; extingue-se em 1 ano, a contar da data do ato ou fato lesivo; o prazo é
fatal e peremptório para o administrado; suspende a prescrição enquanto depende de decisão.
Pedido de reconsideração: é a solicitação da parte dirigida à mesma autoridade que expediu o ato,
para que o invalide ou modifique nos termos da pretensão do requerente; extingue-se em 1 ano da
data de decisão, não suspende a prescrição.
Recursos hierárquicos: são aqueles pedidos que as partes dirigem à instância superior, propiciando o
reexame do ato inferior sob todos seus aspectos; podem ter efeito devolutivo ou suspensivo; possui
prazos fatais e peremptórios.
Revisão do processo: é o meio previsto para o reexame na punição imposta ao servidor, a pedido ou
de ofício, quando se aduzir fato novo ou circunstância suscetível de justificar sua inocência ou
inadequação da penalidade aplicada.
Coisa julgada administrativa: limita-se ao caso apreciado e extinguem-se com o enceramento deste,
pelo exaurimento de seus efeitos, respeitadas as situações jurídicas subjetivas que se construíram,
salvo novo processo administrativo, com nova instrução e ampla defesa.
Prescrição administrativa: pressupõe a existência de uma ação judicial apta à defesa de um direito,
porque ela significa a perda da respectiva ação, por inércia de seu titular; ela opera a preclusão de
oportunidade de atuação do Poder público sobre matéria sujeita à sua apreciação.
Processo Administrativo: é conjunto de atos coordenados para a obtenção de decisão sobre uma
controvérsia no âmbito judicial ou administrativo. Procedimento é o modo de realização do processo,
ou seja, o rito processual.
Princípios:
a) Legalidade objetiva: exige que o processo administrativo seja instaurado com base e para a
preservação da lei; baseia-se numa norma legal específica;
b) Oficialidade: atribui a movimentação do processo à Administração, ainda que provocado por

particular, uma vez iniciado; o Poder Público o impulsiona até a decisão final;
c) Informalismo: dispensa ritos sacramentais e formas rígidas, principalmente para os atos a cargo do
particular; bastam as formalidades necessárias à obtenção da certeza jurídica;
d) Verdade material: autoriza a Administração a valer-se de qualquer prova de que a autoridade

processante ou julgadora tenha conhecimento, desde que a faça trasladar para o processo;
e) Garantia de defesa: entende-se não só a observância do rito adequado como a cientificação do

processo ao interessado, a oportunidade para contestar a acusação, produzir prova de seu direito,
acompanhar os atos de instrução e utilizar-se dos recursos cabíveis.
Fases Do Processo Administrativo:
a) instauração: é a apresentação escrita dos fatos e indicação do direito que ensejam o processo;
proveniente da Administração ( portaria auto de infração, representação ou despacho inicial); do
administrado ( requerimento ou petição);
b) Instrução: é a fase de elucidação dos fatos, com a produção de provas da acusação ( punitivo), ou
de complementação das iniciais (controle ou outorga);
c) Defesa: é a garantia, compreende a ciência da acusação, a vistas dos autos na repartição, a

oportunidade para oferecimento de contestação e provas, a inquirição e reperguntas de testemunhas
e a observância do devido processo legal;
d) Relatório: é a síntese do apurado no processo, feita por quem o presidiu individualmente ou pela
comissão processante, com apreciação das provas, dos fatos apurados, do direito debatido e
proposta conclusiva para decisão da autoridade julgadora competente; não tem efeito vinculante;
e) Julgamento: é a decisão proferida pela autoridade ou órgão competente sobre o objeto do

processo.
* As fases acima enunciadas, de um modo geral, devem ser atendidas em todos os processos
administrativos próprios, ou seja, naqueles que visam à solução de litígio entre a Administração e o
administrado, sendo aplicáveis a todas as suas modalidades.
Modalidades:
Processo de Expediente: é denominação imprópria que se dá a toda atuação que tramita pelas
repartições públicas por provocação do interessado ou por determinação interna da Administração,
para receber a solução conveniente; não tem procedimento próprio, nem rito sacramental; não geram,
nem alteram, nem suprimem direitos.
Processo de Outorga: é todo aquele que se pleiteia algum direito ou situação individual perante a
Administração; normalmente tem rito especial, mas não contraditório, salvo quando há oposição de
terceiros ou impugnação da própria Administração.
Processo de Controle: é todo aquele em que a Administração realiza verificações e declara situação,
direito ou conduta do administrado ou de servidor, com caráter vinculante para as partes; tem rito
próprio; quando deparadas irregularidades puníveis, exigem oportunidade de defesa, antes de seu
encerramento, sob pena de invalidade.
Processo Punitivo: é todo aquele promovido pela Administração para a imposição de penalidade por
infração da lei, regulamento ou contrato; é contraditório, com oportunidade de defesa e estrita
observância do devido processo legal.
Processo Administrativo Disciplinar: também chamado de Inquérito administrativo, é o meio de

apuração e punição das faltas graves dos servidores e demais pessoas sujeitas ao regime funcional
de determinados estabelecimentos da Administração; é sempre necessário para a imposição de pena
de demissão; deve ser instaurado por portaria da autoridade competente; na instrução é livre a
colheita de provas; concluída, deve ser relatado o que se apurou e opinar pela absolvição ou punição
do acusado; no julgamento, a autoridade deverá sempre fundamentar sua decisão, com motivação
própria ou adoção dos fundamentos do relatório, tanto para a condenação quanto para a absolvição.
Meios Sumários: podem ser utilizados para a elucidação preliminar de determinados fatos ou
aplicação de penalidades disciplinares menores ou comprovadas na sua flagrância.
Sindicância: é o meio de elucidação de irregularidades no serviço para subseqüente instauração de

processo e punição ao infrator; não tem procedimento formal, nem exigência de comissão sindicante.
Verdade sabida: é o conhecimento pessoal da infração pela própria autoridade competente para punir
o infrator, tal ocorre quando o subordinado desautora o superior no ato do recebimento de uma
ordem.
Termo de declarações: é forma sumária de comprovação de faltas menores dos servidores, através
da tomada de seu depoimento sobre irregularidade que lhe é atribuída e, se confessada, servirá de
base para a punição cabível.
Processo Administrativo Tributário: é todo aquele que se destina à determinação, exigência ou

dispensa do crédito fiscal, bem como à fixação do alcance de normas de tributação em casos
concretos, pelos órgãos competentes tributantes, ou à imposição de penalidades ao contribuinte.
Controle Legislativo
Controle legislativo ou parlamentar é o exercido pelos órgãos legislativos ou por comissões

parlamentares sobre determinados atos do Executivo na dupla linha de legalidade e da conveniência
pública, pelo quê caracteriza-se como um controle eminentemente político, indiferente aos direitos
individuais dos administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado e da comunidade.
Fiscalização dos atos da Administração: a CF/88 ampliou as atribuições do Legislativo para a

fiscalização e controle dos atos da Administração em geral (art. 49, X); essa função, não é uma
faculdade inferior ou adjacente à de editar as leis; pelo contrário, é fundamental e necessária à
própria elaboração das leis, a fim que o Legislativo conheça como funcionam os outros órgãos,
sobretudo do Executivo, sobre o qual exerce amplo controle.
Fiscalização financeira e orçamentária: é conferida ao Congresso Nacional, mas se refere à

prestação de contas de todo àquele que administra bens, valores ou dinheiro públicos; o controle
interno é feito pelo Executivo e o controle externo pelo Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de
Contas da União.
Controle interno: objetiva a criação de condições indispensáveis à eficácia do controle externo e visa
assegurar a regularidade de realização da receita e da despesa, possibilitando o acompanhamento
da execução do orçamento, dos programas de trabalho e a avaliação dos respectivos resultados.
Controle externo: visa comprovar a probidade da Administração e a regularidade da guarda e do

emprego dos bens, valores e dinheiro públicos, assim como a fiel execução do orçamento.
Atribuições dos Tribunais de Contas: suas atividades expressam-se fundamentalmente em funções

técnicas opinativas, verificadoras, assessoradoras e jurisdicionais administrativas, desempenhadas
simetricamente tanto pelo TCU, quanto pelas outras entidades estatais que o tiverem. (art. 71, CF)
Controle Do Judiciário
Controle Judiciário ou judicial é o exercido privativamente pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os
atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário quando realiza atividade
administrativa; é um meio de preservação de direitos individuais, porque visa a impor a observância
da lei em cada caso concreto, quando reclamada por seus beneficiários.
Atos sujeitos a controle comum: são os administrativos em geral; a competência do Judiciário para a
revisão de atos, restringe-se ao controle da legalidade e da legitimidade do ato impugnado; por
legalidade entende-se a conformidade do ato com a norma que o rege; por legitimidade entende-se a
conformidade do ato com a moral administrativa e o interesse coletivo, indissociáveis de toda
atividade pública; é permitido perquirir todos os aspectos de legalidade e legitimidade para descobrir
e pronunciar a nulidade do ato administrativo onde ela se encontre, e seja qual for o artifício que a
encubra; não é permitido pronunciar-se sobre o mérito administrativo.
Atos Sujeitos A Controle Especial
- atos políticos: são os que, praticados por agentes do Governo, no uso de sua competência
constitucional, se fundam na ampla liberdade de apreciação da conveniência ou oportunidade de sua
realização, sem se aterem a critérios jurídicos preestabelecidos; seu discricionarismo é a
conseqüência das restrições para o controle judicial.
- atos legislativos: a lei, propriamente dita, não ficam sujeitos a anulação judicial pelos meios
processuais comuns, e sim pela via especial da Ação direta de Inconstitucionalidade, tanto para a lei
em tese como para os demais atos normativos.
- “Interna corporis”: não é tudo que provém do seio da Câmara ou de suas deliberações internas; são
só aquelas questões ou assuntos que entendem direta e imediatamente com a economia interna da
corporação legislativa, com seus privilégios e com formação ideológica da lei, que, por sua própria
natureza, são reservados à exclusiva apreciação e deliberação do Plenário da Câmara; também são
vedados à revisão judicial.
Meios de Controle Judiciário: são as vias processuais de procedimento ordinário, sumário ou especial
de que dispõe o titular do direito lesado ou ameaçado de lesão para obter a anulação do ato ilegal em
ação contra a Administração Pública.
- mandado de segurança individual: destina-se a coibir atos ilegais da autoridade que lesam direito
subjetivo, líquido e certo do impetrante; o prazo para impetração é de 120 dias do conhecimento
oficial do ato a ser impugnado (CF, art. 5º, LXIX).
- mandado de segurança coletivo: seus pressupostos são os mesmos do individual, inclusive quanto
ao direito líquido e certo, só que a tutela não é individual, mas coletiva (CF, art. 5º, LXX).
- ação popular: é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável por qualquer de
seus membros, no gozo de seus direitos cívicos e políticos; o beneficiário direto e imediato é o povo.
(CF, art. 5º, LXXIII)
- ação civil pública: ampara os direitos difusos e coletivos, não se presta para direitos individuais, nem
se destina à reparação de prejuízos; (Lei 7347/85; CF art. 129, III)
- mandado de injunção: ampara quem se considerar prejudicado pela falta de norma regulamentadora
que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes a
direitos e liberdades constitucionais e à nacionalidade, à soberania e à cidadania. (CF, art. 5º. LXXI)
- “hábeas data”: assegura o conhecimento de registros concernentes ao postulante e constantes de

repartições públicas ou particulares acessíveis ao público, ou para retificação de seus dados
pessoais. (CF, art. 5º, LXXII)
- ação direta de inconstitucionalidade: é usado para atacar a lei em tese ou qualquer outro ato
normativo antes mesmo de produzir efeitos concretos. (CF, art. 102, I)
- medida cautelar: feito pelo argüente de inconstitucionalidade, será julgado pelo STF; exige os
pressupostos das cautelares comuns; a liminar suspende a execução da lei, mas não o que se
aperfeiçoou durante sua vigência; produz efeitos ex nunc.
- ação de inconstitucionalidade por omissão: objetiva e expedição de ato normativo necessário para o
cumprimento de preceito constitucional que, sem ele, não poderia ser aplicado.
- ação declaratória de constitucionalidade: de lei ou ato normativo, será apreciada pelo STF, a
decisão definitiva de mérito tem efeito erga omnes.
IV - A Administração Em Juízo
A Administração Pública, quando ingressa em juízo por qualquer de suas entidades estatais, por suas
autarquias, por suas fundações públicas ou por seus órgãos que tenham capacidade processual,
recebe à designação de Fazenda Pública, porque seu erário é que suporta os encargos da demanda.
Representação em juízo: é feita por seus procuradores judiciais ou advogados constituídos para
determinados feitos, e os Municípios, também por seu Prefeito.
Atuação Processual: como autora ou ré, assistente ou opoente, litiga em situação idêntica à do
particular, salvo quanto aos prazos para contestar (quádruplo), e interpor recurso (dobro).
Execução do Julgado: por quantia certa, seus bens não se sujeitam a penhora nem a arresto, mas
pode haver seqüestro da importância devida se não for atendida a requisição do Judiciário
competente na ordem dos precatórios expedidos. (CF, art. 100; CPC, arts. 730 e 731)
Execução Fiscal: regida pela Lei 6830/80, agilizou o processo, mas com vantagens para a Fazenda
Pública, desigualando as partes.
Obs: deve ser visto mais profundamente.
Despesas Judiciais: são pagas ao final pelo vencido; também os honorários ao advogado vencedor,
mesmo que a sucumbência seja da Fazenda.
Prescrição: é a perda da ação pelo transcurso do prazo para seu ajuizamento ou pelo abandono da
causa durante o processo; das ações pessoais contra a Fazenda Pública e suas autarquias é de 5
anos, somente interrompidas uma vez; das ações reais tem sido considerada pelos Tribunais a
comum de 10 e 15 anos; contra o particular é comum a lei civil ou comercial, conforme o caso.
Seqüestro e Perdimento de Bens: em favor da Fazenda Pública são admitidos pela CF, para aqueles
que causarem dano ao erário ou se enriquecerem de forma ilicitamente no exercício de cargo, função
ou emprego na Administração direta ou indireta. (Lei 8429/92)
Organização Administrativa Brasileira
A organização administrativa mantém estreita correlação com a estrutura do Estado e a forma de

Governo adotada; o Brasil, no caso uma federação, formada pela união indissolúvel dos Estados,
Municípios e do Distrito Federal, constituindo-se em Estado Democrático de Direito, assegura a
autonomia político-administrativa aos seus membros, mas sua administração há de corresponder,
estruturalmente, as postulações constitucionais.
A Administração Federal
A Administração Pública, não é propriamente constituída de serviços, mas, sim, de órgãos a serviço
do Estado, na gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, o que nos permite concluir
que no âmbito federal, a Administração direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura
administrativa da União e a Administração indireta é o conjunto do entes (personalizados) que,
vinculados a um Ministério, prestam serviços públicos ou de interesse público.
Princípios Fundamentais Da Administração Pública Federal
Os princípios fundamentais foram estabelecidos, com a preocupação maior de diminuir a máquina

estatal, simplificar os procedimentos administrativos e reduzir as despesas causadoras do déficit
público, orientando a Administração Pública Federal
- Planejamento: é o estudo e estabelecimento das diretrizes e metas que deverão orientar a ação
governamental, através de um plano geral de governo, de programas globais, setoriais e regionais de
duração plurianual, do orçamento-programa anual e da programação financeira de desembolso, que
são seus instrumentos básicos; toda atividade deve ajustar-se à programação.
- Coordenação: visa entrosar as atividades da Administração, de modo a evitar a duplicidade de

atuação, a dispersão de recursos, a divergência de soluções e outros males característicos da
burocracia; coordenar é harmonizar todas as atividades da Administração, submetendo-as ao que foi
planejado e poupando-a de desperdícios, em qualquer de suas modalidades.
- Descentralização: em sentido jurídico-administrativo, é atribuir a outrem poderes da Administração;

pressupõe a existência de uma pessoa, distinta da do Estado, a qual, investida dos necessários
poderes de administração, exercita atividade pública ou de utilidade pública; diversa é
a desconcentração, que significa repartição de funções entre vários órgãos de uma mesma
Administração, sem quebra de hierarquia.
- Delegação de competência: as autoridades competentes transferem atribuições decisórias a seus

subordinados, mediante ato próprio que indique com a necessária clareza e conveniente precisão a
autoridade delegante, a delegada e o objeto da delegação; assegura maior rapidez e objetividade às

decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas e problemas a atender.
- Controle: visa, em especial, à consecução de seus objetivos e à eficiência de sua gestão, podendo
ser exercido de vários modos; estabelecidas as formas de controle das atividades administrativas,
devem ser supridos todos os controles meramente formais e aqueles cujo custo seja evidentemente
superior ao risco decorrente da inexistência de controle específico.
Os Órgãos Dirigentes Da Administração Federal
A Administração Federal é dirigida por um órgão independente, supremo e unipessoal, que é a

Presidência da República, e por órgãos autônomos também, unipessoais, que são os Ministérios, aos
quais se subordinam ou se vinculam os demais órgãos e entidades descentralizadas.
Presidência da República: é o órgão supremo e independente representante do Poder Executivo da

União, enfeixando todas as atividades administrativas superiores de âmbito federal, de política,
planejamento, coordenação e controle do desenvolvimento sócio-econômico do País e da segurança
nacional; é constituída essencialmente, pela Casa Civil, pela Secretária-Geral, pela Secretária de
Planejamento, Orçamento e Coordenação e pela Casa Militar.
Ministérios: são órgãos autônomos da cúpula administrativa, neles integram-se os serviços da

Administração direta e a eles se vinculam as entidades da Administração indireta cujas atividades se
enquadrem nas respectivas áreas de competência, ressalvadas obviamente, as que a própria lei
integra na Presidência da República ou a ela se vincula.
Órgãos De Assessoramento
São órgãos consultivos do Presidente da República e dos Ministros de Estado; sua funções são
essencialmente opinativas, expressas em pareceres ou deliberações que, quando aceitos pela
autoridade competente, passam a vincular a Administração ao seu enunciado.
Do Presidente da República: são órgãos de consulta: O Conselho da República e o Conselho de

Defesa Nacional; são órgãos de assessoramento imediato: - o Conselho de Governo, o Alto
Comando das Forças Armadas; o Estado-Maior das Forças Armadas; e são órgãos de assistência
direta e imediata: Secretária de Assuntos Estratégicos, Secretária da Administração Federal e
Assessoria de Comunicação Institucional.
Dos Ministros de Estado: Secretaria-Executiva; Gabinete; Consultoria Jurídica; Secretária de

Administração Geral; Secretaria de Controle Interno; são caracterizadas pelo alto nível de
especificidade, complexidade e responsabilidade, devem ser exercidas por pessoas de comprovada
idoneidade, cujas qualificações capacidade e experiência específicas sejam examinadas, aferidas e
certificadas por órgão próprio, contratadas por instrumento de locação de serviços, em que se exigirá
delas tempo integral e dedicação exclusiva.
Outros Órgãos Da Administração Federal
Tribunais Administrativos: são órgãos do Poder Executivo com competência jurisdicional específica
para assuntos indicados em lei, a serem decididos nos recursos próprios; não integram o Poder
Judiciário.
Advocacia-Geral da União: representa a União, diretamente ou através de órgão vinculado, judicial e

extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar ali prevista, as atividades de
consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.
Órgãos Autônomos: são desmembramentos da Administração direta que não chegam a se erigir em
pessoa jurídica mas gozam de certa autonomia administrativa e financeira para o desempenho de
suas atribuições específicas.
Entes De Cooperação
São pessoas de Direito Privado, criados ou autorizados por lei, geridos em conformidade com seus
estatutos, geralmente aprovados por Decreto, podendo ser subvencionados pela União ou arrecadar
em seu favor contribuições parafiscais para prestar serviços de interesse social ou utilidade pública,
sem, entretanto, figurarem entre os órgãos da Administração direta ou entre as entidades da indireta;
Ex: Sesi, Sesc, Senai, Senac.
Sistema De Atividades Auxiliares
As atividades auxiliares, serão organizadas sob a forma de sistema, por ato do Poder Executivo,
desde que, a seu critério, necessitem de coordenação central; os serviços que a integram, ficam
sujeitos a orientação normativa, a supervisão técnica e a fiscalização do respectivo órgão central.
Administração Estadual
Acha-se estruturada em simetria com a Administração Federal, atenta ao mandamento constitucional

de observância aos princípios estabelecidos na mesma, pelos Estados-membros, e às normas
complementares, relativamente ao atendimento dos princípios fundamentais adotados pela Reforma
Administrativa.
Administração Municipal
A administração municipal é dirigida pelo Prefeito, que, unipessoalmente, comanda, supervisiona e

coordena os serviços de peculiar interesse do Município, auxiliado por Secretários municipais, sendo
permitida, ainda, a criação de autarquias e entidades estatais visando à descentralização
administrativa; as lei locais são votadas pela Câmara de Vereadores; órgão colegiado, com função
legislativa precípua para todos os assuntos de peculiar interesse do Município e funções
complementares de fiscalização e conduta político-administrativa do Prefeito, de assessoramento
governamental e de administração de seus serviços auxiliares.
Administração Do Distrito Federal
Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios;
entretanto, não é nenhum nem outro, constituindo uma entidade estatal anômala, ainda que, se
assemelhe mais ao Estado, pois tem Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo próprios; pode ainda,
organizar seu sistema de ensino, instituir o regime jurídico único e planos de carreira de seus
servidores, arrecadar seus tributos e realizar os serviços públicos de sua competência.
A importância do controle da Administração Pública e o controle financeiro exercido pelo Tribunal de

Contas
Carla Teresa Bittencourt Da Costa Bonomo*
1. Origem E Justificativa Do Controle Da Administração Pública
O controle é inerente a qualquer forma de organização, pois administrar compreende planejar,

organizar, dirigir e controlar, os atos e recursos organizacionais para alcançar os objetivos
estabelecidos.
O controle da Administração Pública é um tema consagrado no campo do direito administrativo. Com

efeito, o controle dos atos emanados dos entes públicos surge como um dos mais caros valores
políticos desde a Revolução Francesa, representando uma das principais características do Estado
de Direito. A transparência na Administração Pública é obrigação imposta aos administradores
públicos, pois estes atuam em nome dos cidadãos "A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo
agente público, quanto à sua administração", esse valor, positivado no art. 15 da Declaração dos
Direitos do Homem e do Cidadão, evidencia a antiga preocupação com o controle e ainda privilegia a
participação do povo, dos administrados, que é o destinatário da administração.
O Estado de Direito pode ser entendido como aquele criado e regulado por uma Constituição, onde o
exercício do poder político seja dividido entre órgãos independentes e harmônicos, com o objetivo de
controle recíproco, de modo que os cidadãos, sendo titulares de direitos, possam opô-los ao próprio
Estado (Carlos Ari Sundfeld, Fundamentos de direito público, p. 38).
Oportuno lembrar que, na origem do Estado Liberal, o controle era realizado somente quanto a
aspectos relacionados com a legalidade dos atos administrativos, na esfera do contencioso
administrativo. Atualmente o direito dos administrados não se limita a fiscalizar eventual ilegalidade
gestão pública, mas também verificar se a destinação dos recursos, além de lícita, tem sido
adequada, razoável, moral e eficiente.
Com a social democracia, torna-se mais instrumentalizados os sistemas de controle da

Administração, acompanhando o aumento da preocupação com o controle das atividades
administrativas, frente à maior intervenção na sociedade, seja pela prestação de serviços, seja pela
atividade regulatória da economia. Novas modalidades de controle dos atos administrativos são
criadas, pois, a própria sociedade provoca e cobra a atualização dos mecanismos de censura sobre
os atos ilegais da Administração Pública.
Através desta concepção de Estado e da Constituição Federal de 1988 (clique aqui), pode-se afirmar
que o controle da Administração Pública, no Brasil, corresponde a um poder de fiscalização e
correção exercido por órgãos dos poderes Judiciário, Legislativo, Executivo e os cidadãos, com o
escopo de garantir a conformidade de sua atuação com princípios que lhe são impostos pelo
ordenamento jurídico, portanto garantia para os administrados e para a própria Administração.
2. O Controle Da Administração Pública E Suas Espécies
O controle da Administração Pública é "o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por

meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em
qualquer das esferas de poder". (Carvalho Filho, José dos Santos, op. Cit., p.781).
A doutrina é pacífica quanto à importância dos mecanismos de controle das atividades do Poder
Público, mas é divergente no tratamento do tema no que se refere à taxionomia.
O Controle da Administração Pública sofre diversas classificações doutrinárias, pois há diversas

formas de controle, em síntese:
Quanto ao órgão que o exerce:
Administrativo, legislativo ou judicial.
Quanto ao momento em que se efetua:
a)controle prévio (a priori) – controle preventivo, pois busca impedir a expedição de ato ilegal ou
contrário ao interesse público;
b)controle concomitante – exercido ao mesmo tempo em que se realiza a atividade;
c)controle posterior – busca reexaminar atos já praticados, para corrigi-los, desfazê-los ou apenas
confirmá-los. Ex: aprovação, homologação, revogação, convalidação.
Quanto à localização do órgão controlador:
a) controle interno: controle que cada um dos Poderes exerce sobre sua própria atividade
administrativa. A própria Administração Pública dispõe de mecanismos de aferição de usa atividade.
b)controle externo: controle exercido por um dos Poderes sobre o outro ou controle da Adm. direta
sobre a indireta. Ex: fiscalização contábil, financeira e orçamentária (CF, art. 71) prevê o controle
externo a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do TC.
Quanto ao aspecto da atividade administrativa a ser controlada:
a)controle de legalidade: exercido pelos 3 Poderes.
b)controle de mérito: exercido pela própria Administração.
Para o fim a que nos propomos, interessa saber que os Tribunais de Contas enquadram-se no
chamado controle legislativo sob aspecto financeiro, que pode ser interno ou externo, isto porque se
situa em Administração diversa daquela onde a conduta ou ato administrativo se originou.
O controle financeiro é exercido pelo Poder Legislativo e Tribunal de Contas. Este controle cuida da
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios e das entidades da Administração Direta e Indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas (arts. 70,
caput, e 75, CF).
De acordo com a Constituição, prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária (at. 70, parágrafo
único).
O Tribunal de Contas, por determinação da Constituição Federal, exerce funções de um órgão

auxiliar do Poder Legislativo, muito embora tenha competência constitucional própria, perfeitamente
definida. Com efeito, o seu papel é o de uma instituição constitucional autônoma. Sua competência é
definida nos arts. 71 e seguintes da CF.
3. Competências Do Tribunal De Contas Da União
A Constituição Federal de 1988 conferiu ao TCU o papel de auxiliar o Congresso Nacional no

exercício do controle externo. As competências constitucionais privativas do Tribunal constam dos
artigos 71 a 74 e 161, conforme descritas adiante.
• Apreciar as contas anuais do presidente da República.
• Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.
• Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias,

reformas e pensões civis e militares.
• Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional.
• Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais.
• Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a estados, ao Distrito Federal e a

municípios.
• Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas.
• Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos.
• Sustar, se não atendido, a execução de ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal.
• Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista Permanente de Senadores e

Deputados, sobre despesas realizadas sem autorização.
• Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato
sobre irregularidades ou ilegalidades na aplicação de recursos federais.
• Fixar os coeficientes dos fundos de participação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios e
fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais e às prefeituras municipais.
Além das atribuições previstas na Constituição, várias outras têm sido conferidas ao Tribunal por
meio de leis específicas. Destacam-se entre elas, as atribuições conferidas ao Tribunal pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, pela Lei de Licitações e Contratos e, anualmente, pela Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
O Congresso Nacional edita, ainda, decretos legislativos com demandas específicas de fiscalização
pelo TCU, especialmente de obras custeadas com recursos públicos federais.
Na hipótese de contrato, cabe ao Congresso Nacional a sustação do ato, que solicitará ao Poder
Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, nenhuma providência adotar, o Tribunal decidirá a respeito.
A decisão do Tribunal da qual resulte imputação de débito ou cominação de multa torna a dívida
líquida e certa e tem eficácia de título executivo. Nesse caso, o responsável é notificado para, no
prazo de quinze dias, recolher o valor devido. Se o responsável, após ter sido notificado, não recolher
tempestivamente a importância devida, é formalizado processo de cobrança executiva, o qual é
encaminhado ao Ministério Público junto ao Tribunal para, por meio da Advocacia-Geral da União
(AGU) ou das entidades jurisdicionadas ao TCU, promover a cobrança judicial da dívida ou o arresto
de bens.
Ainda de acordo com o disposto no art. 71, o TCU deve apresentar ao Congresso Nacional, trimestral
e anualmente, relatório de suas atividades.
O art. 72 da Constituição Federal estabelece que o Tribunal deve se pronunciar conclusivamente

sobre indícios de despesas não autorizadas, em razão de solicitação de Comissão Mista de
Senadores e Deputados. Entendendo-as irregulares, proporá ao Congresso Nacional que sejam
sustados.
4. Funcionamento do TCU
O Tribunal de Contas da União (TCU) é um tribunal administrativo. Julga as contas de

administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos federais, bem
como as contas de qualquer pessoa que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário. Tal competência administrativo-judicante, entre outras, está prevista no art.
71 da Constituição brasileira.
Conhecido também como Corte de Contas, o TCU é órgão colegiado. Compõe-se de nove ministros.
Seis deles são indicados pelo Congresso Nacional, um, pelo presidente da República e dois,
escolhidos entre auditores e membros do Ministério Público que funciona junto ao Tribunal. Suas
deliberações são tomadas, em regra, pelo Plenário – instância máxima – ou, nas hipóteses cabíveis,
por uma das duas Câmaras.
Nas sessões do Plenário e das Câmaras é obrigatória a presença de representante do Ministério

Público junto ao Tribunal. Trata-se de órgão autônomo e independente cuja missão principal é a de
promover a defesa da ordem jurídica. Compõe-se do procurador-geral, três subprocuradores-gerais e
quatro procuradores, nomeados pelo presidente da República, entre concursados com título de
bacharel em Direito.
Para desempenho da missão institucional, o Tribunal dispõe de uma Secretaria, que tem a finalidade
de prestar o apoio técnico necessário para o exercício de suas competências constitucionais e legais.
As funções básicas do Tribunal de Contas da União podem ser agrupadas da seguinte forma:
fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria.
Algumas de suas atuações assumem ainda o caráter educativo.
Tais normas que dizem respeito à União, são aplicáveis, no que couber, à organização, composição e
fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais de
Contas dos Municípios (art. 75, CF).
Os Tribunais de Contas Estaduais possuem composição diferenciada. A CF/88 prevê que serão
compostos de sete Conselheiros, cuja escolha segue o modelo traçado para a escolha dos Ministros
do TCU.
Junto ao Tribunal de Contas também atua o Ministério Público que, além de fiscal da lei, defende os
interesses do erário, se manifestando na maioria dos processos a serem apreciados pela Corte.
A sede do Tribunal de Contas da União é no Distrito Federal, mas o mesmo mantém secretarias de
controle externo nas capitais dos Estados, cabendo a elas acompanhar órgãos e entidades federais
bem como fiscalizar a aplicação dos recursos transferidos pela União aos Estados e aos respectivos
municípios. Quanto à sede dos Tribunais de Contas Estaduais, deverá estar localizada na capital dos
Estados correspondentes.
5. Desafios Dos Administradores E Dos Administrados
É importante salientar que os reflexos da transparência na gestão pública não se limitam ao âmbito
do controle financeiro, o cidadão deve buscar e exigir informações dos órgãos e entidades da
administração pública, sem prejuízo daquelas encaminhadas para o controle dos órgãos de
fiscalização institucionais - Tribunal de Contas, Controladoria Geral da União, Ministério Público,
Parlamento, etc.
A regra é de que o Estado só pode fazer o que está escrito na lei, enquanto a iniciativa privada pode
fazer tudo o que não é proibido pela lei. Daí a importância do poder legislativo, legislar visando uma
gestão transparente e eficaz.
As conseqüências de uma gestão ineficiente traz repercussão nos diversos setores da vida nacional,
pois influencia o fluxo de investimentos, o crescimento econômico, a qualidade dos serviços públicos,
os índices de desenvolvimento social, dentre outras conseqüências. Porém, talvez o mais grave
problema seja o impacto sobre a credibilidade das instituições democráticas que, uma vez
enfraquecidas, abre espaço para a desordem, insegurança, e até mesmo à criminalidade.
Ciente desses indesejáveis efeitos existem dois desafios a serem enfrentados. Um se impõe ao
administrador público, buscar uma moderna forma de prestação de contas aos administrados, expor
de forma fidedigna, as informações a serem divulgadas de modo que seja compreensível não apenas
por técnicos, mas, principalmente, por qualquer cidadão, o autêntico interessado na gestão. O outro à
sociedade que tomando consciência de que deve ser parte nesse controle, deve se inteirar da
atividade dos órgãos de controle, denunciando irregularidades, ilegalidades, e procurando se informar
sobre o que vem sendo feito no que tange ao controle do patrimônio público.
O combate à corrupção é apenas um dos aspectos da transparência, mas sequer o principal. Isto
porque o a divulgação das informações e o acompanhamento permanente por parte dos
administrados tem a virtude de permitir, não apenas um controle passivo pelo cidadão, e sim o
exercício de valiosos instrumentos que lhe foram conferidos pelo constituinte originário, como o
Mandado de Segurança e a Ação Popular.
6. Conclusão
Em síntese, no que se refere ao controle financeiro pode ser realizado pelo poder Legislativo,
mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas, como pelo sistema de controle
interno de cada poder. Em relação ao controle financeiro exercido pelo Tribunal de contas conforme a
Constituição Federal, tem-se que as contas do administrador lhe são enviadas para a emissão de um
parecer prévio, o qual será submetido ao Parlamento. O Parlamento profere o julgamento final,
extraindo uma certidão de quitação ao cidadão, ocupante do cargo público ou ordenador da despesa,
quando as contas são aprovadas. Se não forem aprovadas, o cidadão responde com o seu
patrimônio pessoal pelos atos praticados e pelos danos causados ao patrimônio público.
O incremento da quantidade e da qualidade das informações fortalece a administração pública e

confere maior sentido ao preceito constitucional de que o Poder emana do povo. Os mecanismos de
controle existentes devem ser aprimorados, pois a instrução muda conceitos, valoriza o homem e
aprimora suas relações políticas, sociais e econômicas, ultrapassando limites nunca alcançados.
Controle Da Administração Pública, Controle Judicial E Ação Popular
O tema Controle da Administração Pública, cada vez mais, ganha espaço nas discussões
acadêmicas e doutrinárias. Nos tribunais, o debate é praticamente diário, em ações que envolvem a
Administração na relação processual.
Impulsionados por essa constante discussão, pela relevância do tema – sobretudo considerando
nosso país, que se revela um Estado Democrático de Direito, com efetiva separação de poderes e
controle entre eles – e pela importância de sua compreensão (seja para o cidadão comum, que deve
conhecer as instituições jurídicas que o cercam e delas fazer uso, seja para aqueles que pretendem
exercer papéis na comunidade jurídica nacional), vimos discorrer, rapidamente, sobre o assunto e,
modestamente, contribuir para o entendimento da questão.
Especificamente, neste artigo, abordamos o conceito de controle, sua finalidade, natureza jurídica,
previsão legal, suas espécies e seus instrumentos, em especial, a ação popular.
Noções E Conceito De Controle
Antes de qualquer coisa, por oportuno, convém definir, ainda que simploriamente, o que vem a ser a
chamada Administração Pública. Afinal de contas, o presente artigo se desenvolve justamente em
torno dessa expressão que muitas vezes é invocada, mas nem sempre corretamente compreendida.
Administração Pública, em seu aspecto subjetivo, é o conjunto de entes – órgãos, entidades,

pessoas jurídicas, agentes públicos – que exercem a função administrativa, ou seja, atividade
administrativa. Nesse sentido, na estrutura de cada um dos Três Poderes (Legislativo, Executivo e
Judiciário), estará presente a Administração Pública, quando houver a realização de condutas
administrativas. A regra vale para todos os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios). Vale lembrar que, por opção do Legislador constitucional, os Municípios dispõem, em
sua estrutura organizacional, apenas dos Poderes Legislativo (Câmara Municipal) e Executivo
(Prefeitura Municipal, órgãos e entes àquela vinculados), de modo que o Poder Judiciário presente
nas comarcas está vinculado aos respectivos Tribunais de segunda instância que, dependendo da
competência, são organizados pela União ou pelo Estado.
A Administração Pública, no exercício de suas atividades, submete-se a controle interno e externo.

Chama-se interno o controle exercido dentro da própria estrutura de cada Poder; e chama-se externo
o controle exercido por órgão de outro Poder que não os daquele que praticou as condutas
administrativas. É o controle externo que dá bem a medida da harmonia que deve reinar entre os
Poderes, como impõe o art. 2° da Constituição Federal de 1988.[1]
Em Estados Democráticos de Direito, reina o Princípio da Legalidade, segundo o qual a lei, vontade
soberana do povo, é a forma de legitimar a atuação administrativa, de modo que se possa assegurar
que o interesse público seja sempre o fim a ser buscado. Vale dizer, a Administração Pública
somente poderá exercer atividades que estejam previstas em lei, na forma da lei e nos limites da lei.
Caso extravase as limitações legais, impor-se-á o denominado controle de legalidade.
A razão de ser dessa inarredável previsão é o fato de que a Administração Pública lida com o
interesse que não é particular, mas sim coletivo, de todos os cidadãos. Assim, para se garantir a
perseguição do interesse coletivo, a lei prevê a atuação administrativa e estabelece controle dessa
atuação.
A finalidade do controle consiste em assegurar que a Administração atue em consonância com os

princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.[2]
A importância desses dois institutos – previsão legal da atuação administrativa e seu respectivo
controle – é tamanha que o legislador constituinte originário decidiu por invocá-los no texto
constitucional. Vejamos:
Princípio Da Legalidade
moralidade, publicidade e eficiência [...]
Controle Da Administração
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Grifo nosso).
O controle da Administração Pública deve ser entendido, também, como um princípio. Assenta a
melhor doutrina que a natureza jurídica do controle é a de princípio fundamental da Administração
Pública.[3]
É essa a previsão do Decreto-Lei 200/67:
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenação.
III - Descentralização.
IV - Delegação de Competência.
V - Contrôle. (Grifo nosso).
A classificação do controle como princípio fundamental da Administração Pública revela o seu

caráter de inafastabilidade, irrenunciabilidade e indispensabilidade.
Com relação à prestação de contas – que é umas das facetas do controle da Administração Pública
–, a Constituição Federal estabeleceu o que se chama de princípio constitucional sensível, prevendo
a intervenção federal nos casos de não prestação:
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
[...]
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
[...]
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
[...]
Como se pode depreender, a atividade de controle é atribuição eminentemente estatal, até mesmo
pela amplitude e importância que alcança. Não obstante, o administrado participa dessa atividade na
medida em que pode e deve provocar o procedimento de controle, não apenas na defesa de seus
interesses individuais, mas também na proteção do interesse coletivo.[4]
Nesse sentido, a Constituição, em diversas passagens, retrata e possibilita o que a doutrina moderna
denomina de controle popular da Administração Pública. Esse controle (popular) vem se revelando
cada vez mais forte e eficaz, uma vez que o próprio público lesado com a atuação administrativa é o
mais interessado em fiscalizar a prática desses atos e exigir a reparação dos danos.
Conforme lembra a boa doutrina, qualquer pessoa pode suscitar o controle da Administração para
que seja sancionado o agente que haja incidido em "abuso de autoridade". Tal possibilidade está
contemplada na importantíssima, mas, infelizmente, quase ignorada Lei 4.898, de 9.12.65, que
"regula o direito de representação e o processo de responsabilidade administrativa, civil e penal, nos
casos de abuso de autoridade".[5]
Entre os mecanismos constitucionais previstos para o controle popular, podemos citar os seguintes:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle
externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
[...]
§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer
contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da
lei.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
[...]
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de

situações de interesse pessoal;
[...]
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de
custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Art. 37.
[...]
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta,

regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção

de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos
serviços; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo,

observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou

função na administração pública.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
[...]
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da
lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. (Grifo nosso).
Há quem afirme até que a participação popular na Administração Pública configure uma nova
dimensão de Direitos Fundamentais. Direito a informação e a participação popular direta, dentre
outros, marcam essa nova dimensão, na qual o ponto realmente diferenciador é a garantia de
capacitação dos indivíduos para fazerem parte de uma sociedade globalizada.[6]
No campo da legislação infraconstitucional, diversos são os exemplos de abertura à participação

popular na Administração Pública expostos pelo professor Rui Magalhães Piscitelli em louvável artigo
por ele elaborado. Entre outros dispositivos legais o professor cita, por exemplo: arts. 31, 32, 33, 34 e
35 da Lei 9.784/99; art. 39 da Lei 8.666/93 e art. 48 da Lei Complementar 101/00.[7]
Ainda, em razão das atribuições previstas no art. 129 da CF, o Ministério Público revela-se uma
importante instituição na função de controle da Administração Pública. A ele cabe, privativamente,
promover a ação penal pública contra funcionários públicos, em se tratando de crime contra a
Administração Pública, e atuar como um dos legítimos autores da ação civil pública, em proteção aos
interesses difusos e coletivos ou em repressão à improbidade administrativa.
Aliás, como relembra a doutrina, embora outras entidades disponham de legitimidade ativa para a
propositura de ação civil pública, a independência do Ministério público e os instrumentos que lhe
foram outorgados pelo referido dispositivo constitucional (competência para realizar o inquérito civil,
expedir notificações, requisitar informações e documentos, requisitar diligências investigatórias)
fazem dele o órgão mais bem estruturado e mais apto para o controle da Administração Pública.[8]
Isso posto, pode-se definir controle administrativo da seguinte forma: conjunto de instrumentos que o
ordenamento jurídico estabelece a fim de que a própria Administração, os Poderes Judiciário e
Legislativo, e ainda o povo, diretamente ou por meio de órgãos especializados, possam exercer o
poder-dever ou a faculdade de fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa de todos
os órgãos, entidades e agentes públicos, em todas as esferas de Poder.[9]
O Controle Quanto Ao Órgão Controlador
Ensina a doutrina a tradicional classificação do controle da Administração Pública quanto à natureza

do órgão controlador. Assim, quanto ao órgão que o exerce, o controle pode ser administrativo,
legislativo ou judicial.[10]
Controle Administrativo
Grosso modo, o controle administrativo é aquele que a própria Administração Pública exerce sobre
seus atos, razão pela qual se trata de modalidade de controle interno[11]. A esse controle costuma-se
dar o nome de poder-dever de autotutela. O significado da expressão autotutela está
jurisprudencialmente construído na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, in verbis:
Súmula 473 - A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.
Posteriormente, foi editado dispositivo legal tratando da mesma questão, art. 53 da Lei 9.784/99: “A
Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-
los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.
Embora as duas redações acima, aparentemente, possam apresentar conteúdo semântico diferente,
em razão da utilização dos verbos poder e dever, o entendimento pacífico é o de que a Administração
Pública tem o DEVER de anular seus próprios atos, quando eivados de vícios de legalidade.
O controle legislativo, também chamado parlamentar, é aquele exercido pelo Poder Legislativo sobre
os atos da Administração Pública. De modo geral, esse controle possui dois alcances: político e
financeiro (em sentido amplo). O aspecto político diz respeito às prerrogativas que possui o
Parlamento de, por exemplo, sustar atos normativos, convocar autoridades para prestar
esclarecimentos e investigar, por meio de Comissões Parlamentares de Inquérito, fatos ocorridos na
Administração. Quanto ao ângulo financeiro, o Legislativo fiscaliza cinco áreas de atuação do Poder
Executivo e Judiciário: contábil, financeiro (em sentido estrito), orçamentário, operacional e
patrimonial. Ainda, é importante apontar o papel constitucional exercido pelos Tribunais de Contas
que auxiliam as Casas Legislativas no controle financeiro.
Não teceremos maiores comentários sobre esse específico controle por não ser esse nosso objetivo.
Controle Judicial
Por fim, controle judicial, ou judiciário, é aquele que emana dos órgãos do Poder Judiciário sobre
comportamentos da Administração Pública. Nesse viés, caberá ao Judiciário anular as condutas
ilegítimas, compelindo a Administração àquelas que seriam obrigatórias e condenando-a a indenizar
os lesados, quando for o caso.[12]
É bom lembrar que o Brasil adotou o sistema de jurisdição una – ou sistema inglês, como é chamado
por alguns –, ao contrário do que ocorre em diversos países europeus, como na França, onde existe
a dualidade de jurisdição. Nesses países, há órgãos, dentro da estrutura da própria Administração
Pública, com competência exclusiva para julgar contendas administrativas e assegurar a observância
da lei pelas diversas unidades Administração. É o que soe a doutrina denominar de Sistema de
Contencioso Administrativo, Justiça Administrativa, ou, ainda, sistema francês.
No Brasil, o Poder Judiciário possui o monopólio da função jurisdicional. A adoção desse sistema
tem fundamento constitucional, qual seja, o art. 5o, XXXV, segundo o qual "a lei não excluirá da
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito".
Para a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, o controle judicial constitui, juntamente com o
princípio da legalidade, um dos fundamentos em que repousa o Estado de Direito. De nada adiantaria
sujeitar-se a Administração Pública à lei se seus atos não pudessem ser controlados por um órgão
dotado de garantias de imparcialidade que permitam apreciar e invalidar os atos ilícitos por ela
praticados.[13]
Com a edição da EC 45/2004, o controle judicial ganhou mais relevância ainda. Refiro-me ao sistema
de Súmula Vinculante previsto no art. 103-A da CF. Eis a redação:
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de
dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar
súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos
demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em
lei.
§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas,

acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração
pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão
idêntica.
[...]
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente
a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato
administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou
sem a aplicação da súmula, conforme o caso. (Grifo nosso).
Para regular o referido sistema, foi editada a Lei no 11.417/2006. Nesse caso, o controle do Poder
Judiciário sobre atos da Administração ganhou força uma vez que a súmula editada, nos termos do
aludido artigo, terá efeito vinculante em relação aos órgãos da Administração Pública. Vale dizer, a
Administração terá de obedecer sempre ao enunciado quando praticar seus atos administrativos,
enquanto ele não for revisado ou cancelado.
Assim, nos termos do § 1o do art. 7 o da Lei 11.417/2006, é cabível reclamação contra atos
administrativos ou condutas omissivas da Administração que contrariem enunciado de súmula, lhe
neguem vigência ou o apliquem de forma indevida.
Instrumentos De Controle
Para que o Poder Judiciário proceda ao controle da Administração, ele precisa ser, necessariamente,
provocado. Trata-se do princípio da inércia, segundo o qual o Judiciário, em regra, não deve se
pronunciar de ofício sobre questões envolvendo conflitos de interesses, seja entre particulares, seja
entre particular e Administração Pública.
Para tanto, a Constituição prevê ações específicas de controle da administração Pública (medidas
judiciais), às quais a doutrina se refere com a denominação de remédios constitucionais.[14]
Assim, para a correção judicial da Administração, são exemplos de medidas intentáveis o habeas
corpus, o habeas data, o mandado de segurança, o mandado de injunção, a ação popular, a ação
civil pública, entre outras, inclusive, previstas no Direito Privado.
Sem desmerecer quaisquer dessas medidas judiciais constitucionais acima citadas – antes, até,
reconhecendo a importância de cada uma ao resguardar, proteger, garantir o bem da vida que lhe foi
reservado –, por ser objeto deste artigo, teceremos breves comentários, especificamente, sobre uma
delas: a ação popular. Com isso, sem a pretensão de esgotar o assunto, concluiremos este singelo
artigo.
Ação Popular
Ação popular é a ação civil destinada à proteção do patrimônio público, da moralidade administrativa
e do meio ambiente. Está prevista no art. 5o, LXXIII, da CF, que tem a seguinte redação:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de
custas judiciais e do ônus da sucumbência; (grifo nosso).
A disciplina infraconstitucional que regula a ação popular é a Lei 4.717/65.
Esclarece a doutrina que não obstante o texto constitucional estabeleça distinção entre patrimônio
público, patrimônio histórico e cultural, a primeira expressão – patrimônio público – é suficientemente
ampla para compreender não apenas o patrimônio histórico e cultural como igualmente qualquer
outro bem de "valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico", conforme dispõe o art. 1o, §
1o, da mencionada Lei de Ação Popular.[15]
Qualquer cidadão possui legitimidade ativa promover a demanda. A qualidade de cidadão é

demonstrada com a apresentação do título de eleitor, que, em tese, revela que o brasileiro, nato ou
naturalizado, está em pleno gozo dos direitos políticos. Assim prescreve a o art. 1o, § 3o da Lei
4.717/65: "A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com
documento que a ele corresponda".
Quanto à legitimidade passiva, prevê o art. 6 o da Lei de Ação Popular que "a ação será proposta
contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades,
funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato
impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos
do mesmo".
O objeto da ação, já no texto constitucional, é apontado: anular atos lesivos aos bens sob proteção.
Sem embargo, conforme prevê o art. 11 da referida lei, os responsáveis pela prática do ato
impugnado e declarado inválido e os seus beneficiários serão condenados em perdas e danos.
Por último, outro importante aspecto acerca da ação popular está previsto no art. 18 da mesma lei.
Segundo esse dispositivo, "a sentença terá eficácia de coisa julgada oponível ‘erga omnes’, exceto no
caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer
cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova".
Conforme ressalta o professor José dos Santos Carvalho Filho, é possível extrair do texto três
conclusões. Transcrevo, ipsis litteris, a lavra do mestre:
1) se o juiz julgar a causa com convicção quanto à prova, a coisa julgada é erga omnes, seja
procedente ou improcedente o pedido;
2) se o juiz julga o pedido improcedente por deficiência de prova por parte do réu, a decisão também
fará coisa julgada erga omnes, porque a produção de prova é ônus do próprio réu; e
3) se o juiz julga improcedente o pedido, por deficiência de prova por parte do autor, a decisão fará
coisa julgada inter partes, ou seja, nada impedirá que outra ação idêntica seja ajuizada, desde que o
autor se socorra de nova prova. (CARVALHO FILHO, 2008, p. 972, grifo do autor).
As razões para essa previsão legal saltam aos olhos e sua aplicação revela-se absolutamente
coerente. Ora, a ação popular é instrumento de defesa dos interesses da sociedade, da comunidade.
Dessa forma, se o ato impugnado for declarado inválido, significa que toda a coletividade sofreu a
lesão. E, nesse caso, nada mais justo que a sentença tenha sua eficácia de coisa julgada oponível a
todos.
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ISIÇÃO CONFORME A ORIGEM
Conforme A Origem
A Administração Pública: Uma Análise De Sua História, Conceitos E Importância
A expressão "Administração Pública", tecnicamente, pode ser definida tanto em sentido objetivo
quanto em sentido subjetivo. Objetivamente, é atividade desenvolvida pelo Estado voltada à
consecução do bem coletivo. Em sentido subjetivo, é o conjunto de órgãos e pessoas jurídicas a
quem a lei atribui o exercício daquelas atividades.
Partindo das noções de Administração Pública em sentido subjetivo, objetivo e formal. Sob o aspecto
subjetivo, a Administração Pública é o conjunto de órgãos e pessoas jurídicas; sob o aspecto objetivo,
compreende as atividades do Estado destinadas à satisfação concreta e imediata dos interesses
públicos; e sob o aspecto formal, é a manifestação do Poder Público decomposta em atos jurídico-
administrativos dotados da propriedade da auto-executoriedade, ainda que de caráter provisório.
(Oliveira ,1975, p.14).
Ao longo do processo de evolução do Estado, a teoria da burocracia perdeu a sua função inicial que
era a de orientar e organizar o trabalho administrativo, baseada na racionalidade, dando origem ao
que se chama de disfunção burocrática. Segundo Weber (1967, apud CHIAVENATO, 2000, p. 309):
"A burocracia é a organização eficiente por excelência" . As disfunções burocráticas correspondem a
anomalias e imperfeições no funcionamento da burocracia, onde se observa a falta de eficiência da
organização, desperdícios dos recursos de materiais, rotina e apego dos funcionários a seus cargos e
funções, bem como lentidão na resolução dos problemas.
A administração pública, ao longo dos anos, não mudou substancialmente de acordo com as
transformações das teorias administrativas. O enfoque dessas teorias voltou-se preponderantemente
para a melhoria dos processos na administração empresarial. Não se pode dizer, entretanto, que a
Administração Pública não tenha sofrido influências da evolução teórica no âmbito da Ciência da
Administração. Ocorre que seu desenvolvimento, em direção à crescente eficiência, é mais lento, se
comparado à Administração de Empresas.
O Estado brasileiro, bastante jovem e de industrialização tardia, teve que se modernizar para
propiciar o crescimento do país. Esse processo ganhou impulso a partir de 1995, através do Plano
Diretor da reforma do aparelho do Estado e, mais tarde, com a aprovação da Emenda Constitucional
nº. 19 em 1998, conforme será discutido no tópico no qual que será enfrentado o tema da
Administração Pública nos dias atuais.
Dessa forma, nota-se um esforço da gestão pública no sentido da modernização, procurando

solucionar as disfunções burocráticas e, assim, contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços
públicos prestados aos cidadãos, com limites nos ditames constitucionais e obedecendo aos
princípios da impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.
O presente artigo apresenta considerações sobre a Administração Pública e discorre sobre a sua
relevância. Tem o objetivo de analisar a aplicabilidade dos conceitos que regem a administração
pública, os quais ajudarão a criar mecanismos para viabilizar a implantação das políticas públicas em
atendimento às necessidades da sociedade.
Dentre os vários métodos disponíveis, o escolhido para nortear este trabalho foi o método dedutivo
com uma pesquisa descritiva e bibliográfica.
1 Conceitos Necessários Ao Entendimento Do Tema Administração Pública
É relevante a definição de alguns conceitos para o entendimento do tema Administração Pública. A

seguir, procura-se delimitar o espaço de compreensão acerca do objeto para que não haja
distanciamento da questão proposta. Muitas são as definições para a palavra administração. O
vocábulo abrange tanto a atividade superior de planejar, dirigir, comandar, como a atividade
subordinada de executar. (Di Pietro, 2003, p.53).
Pode-se conceituar administração como

O processo ou atividade dinâmica que consiste em tomar decisão sobre objetivos e recursos. O
processo de administrar é inerente a qualquer situação que haja pessoas utilizando recursos para
atingir algum tipo de objetivo. A finalidade última do processo de administrar é garantir a realização
de objetivos por meio de aplicação do recurso. (Maximiano, 2000, p. 54)
Ao se definir Administração Pública, necessita-se classificar a expressão dentro dos sentidos

existentes, o objetivo e material e o subjetivo e formal. Em sentido amplo:
A Administração Pública, subjetivamente considerada, compreende tanto os órgãos governamentais,
supremos, constitucionais (Governo), aos quais incube traçar os planos de ação, dirigir, comandar,
como também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes (Administração Pública, em
sentido estrito), aos quais incube executar os planos governamentais; ainda em sentido amplo, porém
objetivamente considerada, a Administração Pública compreende a função política, que traça as
diretrizes governamentais e a função administrativa, que as executa. (Di Pietro, 2003, p.54).
A definição para Administração Pública em sentido estrito compreende, sob aspecto subjetivo,
apenas os órgãos administrativos, e sob o aspecto objetivo, apenas a função administrativa,
excluídos, no primeiro caso, os órgãos governamentais e, no segundo, a função política. (Di Pietro,
2003, p.54)
É necessário distinguir as funções do Estado. As funções são: legislativa, judiciária e executiva.

Predominantemente, cada Poder exerce uma dessas funções. Precisa-se focar, entretanto, na função
executiva que é, em última análise, a própria função administrativa do Estado.
A Administração Pública, tomada a expressão em seu sentido subjetivo, ganha corpo e atuação
através das entidades, órgãos e agentes que a compõem. Doutrinariamente, costuma-se dividi-la em:
(i) administração direta e (ii) administração indireta. São entidades da administração direta a União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Essas pessoas jurídicas são divididas em órgãos, que
são parcelas de competência dentro das entidades, não sendo classificadas como pessoas jurídicas
(exemplos: Ministérios, Secretarias, Departamentos). Já a administração indireta é composta por
pessoas jurídicas que, apesar de não fazerem parte da estrutura das entidades da administração
direta, a elas são vinculadas. Fazem parte da administração indireta as autarquias, as fundações
públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Toda essa estrutura tem por finalidade satisfazer as necessidades públicas. Harada (2008, p.5) define
necessidade pública como:
Aquela que é de interesse geral, satisfeita sob o regime de direito público, presidido pelo princípio da
estrita legalidade, em contraposição aos interesses particulares ou coletivos, satisfeitos pelo regime
de direito privado, informado pelo princípio da autonomia da vontade.
Dentro das necessidades públicas básicas, está a prestação de serviços público. Celso Antonio
Bandeira de Melo (2004, p.620) define:
Serviço público é toda a atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à
satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado
assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob
regime de Direito Público ? portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições
especiais ?, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.
O Estado atua através da execução de políticas públicas. Segundo Maria Paula Dallari Bucci (2002,
apud OLIVEIRA, 2005, p. 66) políticas públicas são:
"Programas de ação governamental visando coordenar os meios à disposição do Estado e as
atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente
determinados. Políticas públicas são metas coletivas conscientes".
2 Histórico ? A Evolução Da Administração Pública No Brasil
Para se entender a evolução da Administração Pública e da construção da máquina administrativa,

torna-se necessário um breve histórico, que se inicia no ano de 1821.
O quadro abaixo ilustra as formas da sociedade, estado, regime político e classes de dirigentes,
divididos por períodos, no Brasil. Dessa forma pode-se entender o processo de desenvolvimento do
Estado brasileiro.
Quadro 1: Processo de desenvolvimento do Estado.
Fonte: Bresser, 2008.
Na primeira fase, que corresponde ao período desde o início do Brasil Império até o início do Estado
Novo, o Estado brasileiro tinha um regime político oligárquico em que o poder era confiado a um
número restrito de pessoas. O país era governado em função dos interesses de quem detinha o
poder e em detrimento dos interesses da coletividade. Existia a divisão de classes, onde o
nascimento terminava a qual classe as pessoas pertenciam. A administração era patrimonialista.
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como extensão do poder soberano, e os seus
auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. [...] Em conseqüência, a corrupção e o
nepotismo são inerentes a este tipo de administração. (MARQUES, 2008, p.34).
A administração pública burocrática, inspirada no modelo weberiano surge como forma de combater a
corrupção e o nepotismo do modelo anterior. Seus princípios orientadores são a impessoalidade, o
formalismo, a hierarquia funcional, a idéia de carreira pública e a profissionalização.
A despeito disso, naquele período, a máquina administrativa voltou-se para si mesma, deixando à
parte seu objetivo principal que é de atender os anseios da sociedade, tornando-se ineficiente. Para
Marques (2008), na administração pública burocrática, o Estado limitava-se a manter a ordem e
administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.
O Estado torna-se nacional desenvolvimentista no período que compreende entre 1930 e 1980
(Bresser, 2008). A classe dirigente é formada pela aliança entre a burguesia industrial e a burocracia
pública. Neste período, o país experimenta um grande desenvolvimento econômico. O
patrimonialismo, entretanto, ainda que sofresse um processo de transformação, mantinha sua própria
força no quadro político brasileiro (Marques, 2008).
A década de 30 do século XX foi um período de aceleração da industrialização brasileira, com as

medidas empreendidas pelo governo Vargas. Em 1937, foi criado o Departamento Administrativo do
Serviço público ? DASP, que era diretamente subordinado à Presidência da República, com o
objetivo de aprofundar a reforma administrativa destinada a organizar e a racionalizar o serviço
público no país. Uma das ações importantes foi a seleção e aperfeiçoamento do pessoal
administrativo por meio da adoção do sistema de mérito, diminuindo as imposições dos interesses
privados e político-partidários na ocupação dos cargos e empregos públicos. A criação da DASP
pode ser considerada a primeira reforma administrativa do país, reafirmando os princípios
centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica (Bresser, 2007). Em 1938, é criada a primeira
autarquia; surgia, assim, a idéia da descentralização de alguns serviços públicos. Em 1967, há uma
tentativa rumo à administração gerencial no Brasil, com a publicação do Decreto de Lei nº. 200/67,
que tentava superar a rigidez burocrática. Esse decreto determinava a transferência de atividades
para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, dando maior
dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Na década de 70, foi lançado o
Programa Nacional de Desburocratização, durante o governo Figueiredo. Os decretos 83.740 e
83.936/79 simplificam exigências de documentos, dando mais alguns passos no sentido da
flexibilização. "Buscava-se melhorar as relações entre o Estado e a sociedade por meio da
simplificação dos procedimentos na prestação dos serviços públicos". (SILVA, 2007; AMARAL, 2007,
p.10).
Já na década de 80, foi promulgado o decreto de lei nº. 2.300 de 1986 , estatuto jurídico das
licitações e contratos administrativos. A Constituição Federal de 1988, resultado de amplas lutas
democráticas, consolidou o sistema capitalista no âmbito da economia e adotou um modelo de
Estado bastante aparelhado e rígido, afirmando-se como intervencionista, e, por outro lado,
instituindo regras de transparência e moralidade, como, por exemplo, a necessidade de concursos
públicos para o provimento dos cargos efetivos e dos empregos públicos.
A elaboração da Constituição de 1988, como produto dos embates pela redemocratização, expressou
mudanças significativas para administração pública.
Ao mesmo tempo em que reconhece o valor político do cidadão e de sua participação no controle dos
serviços públicos, redistribui tarefas e recursos orçamentários para estados e municípios. Com a
desconcentração e a descentralização, a decisão pública passa a situar-se mais próxima do local da
ação, com impactos sobre a gestão pública. (SILVA, 2007; AMARAL, 2007, p.10).
A administração pública gerencial surge com o propósito de solucionar os entraves causados pela
burocrática, apesar de estar apoiada nela. Prioriza-se a eficiência, o aumento da qualidade do serviço
e a redução dos custos.
Em meados da década de 90, surge a idéia da reforma ou reconstrução do Estado, com o Plano
Diretor de reforma do Estado em 1995; este foi o instrumento utilizado para consolidar a estabilização
e assegurar o crescimento sustentado da economia. Com as sucessivas crises econômicas pelas
quais o país passou, a ineficiência dos serviços prestados pelo Estado ficaram aparentes.
O aparelho estatal era tido por ineficiente na tarefa de levar adiante o desenvolvimento do país e de
prover satisfatoriamente as necessidades públicas. O cidadão passa a ver-se como cliente e não
mais como uma espécie de subordinado do Estado. A República Federativa do Brasil passava por
uma nova fase: superado o regime ditatorial e já promulgada a Constituição, o cidadão passa a ver no
Estado um provedor de necessidades.
O conceito de cidadão como cliente surge no intuito de provocar uma mudança nas organizações
públicas, das quais se exige maior eficiência, desburocratização de procedimentos e efetividade dos
serviços.
Ainda em 1995, foi criado o MARE, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. O
Estado liberal dependente, como denomina Bresser (2008), precisava atender aos desejos da
globalização econômica, com o objetivo de promover o desenvolvimento tecnológico e expandir a
economia.
Em 1998, o plano foi consolidado através da Emenda Constitucional nº. 19, que promoveu diversas
medidas com o objetivo de melhorar a eficiência da máquina pública.
É bem verdade que muitas das mudanças implementadas com a edição da EC n.°19/98 dependem
de atos legislativos e administrativos posteriores, mas já há uma sinalização no sentido de uma
melhor gestão da coisa pública.
É sintomática das exigências de modernização do serviço público a inclusão, no art. 38 da
Constituição Federal, do princípio da eficiência, que não existia na redação original do texto.
Paralelamente, a máquina pública é forçada a um enxugamento dos seus quadros. A intromissão do

Estado na atividade econômica passa a ser vista com desconfiança pela classe empresarial e pela
opinião pública. Tem início um grande movimento de privatizações, com a venda de empresas
estatais de telecomunicações, mineradoras, siderúrgicas e bancos. São os ventos do chamado "neo-
liberalismo" econômico.
Entre 1995 e 2002, assegurar a estabilidade econômica e a governabilidade ganha mais relevância,
superando o Estado interventor e empresarial e, ao mesmo tempo, aproximando o governo da
sociedade por meio do controle social das políticas públicas. Escolhas nas formas de integração ao
mercado internacional levam a diminuição do papel do estado, assim como a privatização de
empresas e serviços públicos. (SILVA, 2007; AMARAL, 2007, p.11.).
A administração pública gerencial imprime mudanças culturais, estruturais e de gestão. Exige um

novo olhar para os interesses da sociedade. O interesse público é o interesse da coletividade, o
cidadão é o cliente dos seus serviços e seu contribuinte de impostos. Por esse motivo, a avaliação
dos resultados das ações do Estado é positiva se atender os anseios do cidadão. Esse modelo,
atualmente, vem sendo consolidado, e mostra-se, cada vez mais, capaz de promover o aumento da
qualidade e da eficiência dos serviços oferecidos pelo setor público.
3 Administração Pública No Brasil E As Teorias Administrativas
A Ciência da Administração surge no inicio do século XX, como a contribuição de Taylor e Fayol,
através, respectivamente, da administração científica e da teoria clássica, com uma visão
mecanicista, cujo objetivo era alcançar a eficiência organizacional mediante a divisão do trabalho. O
taylorismo tinha ênfase nas tarefas, objetivando-se aumentar a eficiência da empresa através da
especialização do operário. Já a teoria clássica de Fayol caracterizava-se pela ênfase na estrutura
organizacional, pela visão do homem econômico e pela busca da máxima eficiência. A teoria clássica
submeteu o homem a um sistema rígido, encarando o homem como um ser econômico, levando ao
desgaste do sistema. A teoria das relações humanas surgiu com a proposta de humanização da
administração, o homem social, porém estereotipou o operário de ingênuo e romântico.
Diante da necessidade de uma teoria da organização sólida que servisse de orientação para o
trabalho do administrador, surgiu, por volta de 1940, a Teoria da Burocracia, em função dos seguintes
aspectos (Chiavenato, 2000, p. 303):
I. Fragilidade e parcialidade da Teoria Clássica e da Teoria das Relações Humanas, ambas

oponentes e contraditórias, porem sem uma abordagem global e integrada da organização.
II. Necessidade de um modelo de organização mais racional, abrangendo todas as variáveis de uma
empresa, bem como o comportamento de seus empregados.
III. Crescimento do tamanho e da complexidade das empresas exigiu um modelo que permitisse um
maior controle e direção dos seus funcionários e dirigentes.
A teoria da burocracia tem como função inicial orientar e organizar o trabalho administrativo. Para
Chiavenato (2000), baseado no modelo de Weber, as características principais são:
I. Caráter legal das normas e regulamentos;

II. Formalidade na comunicação;
III. Racionalidade e divisão do trabalho;
IV. Impessoalidade nas relações;
V. Hierarquia de autoridade;
VI. Rotinas e procedimentos estandarizados;
VII. Competência técnica e meritocracia;
VIII. Especialização da administração que é separada da propriedade;
IX. Profissionalização dos participantes;
X. Completa previsibilidade de funcionamento;
Ao longo dos anos, porém, a administração pública não mudou substancialmente em conformidade
com transformação das teorias administrativas; sofreu, entretanto, suas influências. Em razão da
tradicional ausência de foco nos resultados, a Administração Pública adapta-se mais lentamente às
modificações em busca da eficiência exigida.
Bresser Pereira informa que a burocracia sempre foi responsável pela administração do Estado; ela
constitui ou integra o aparelho administrativo do Estado e por este motivo, muitas vezes, confunde-se
o Estado com a própria burocracia pública.
O autor afirma, ainda, que:

A burocracia pública, porém, é apenas um dos setores sociais que buscam influenciar o Estado. Por
outro lado, o Estado é muito mais do que o simples aparelho ou organização: é o sistema
constitucional-legal - é a ordem jurídica e a organização que a garante. E, nessa qualidade, o Estado
é o instrumento de ação coletiva da nação. Suas leis e políticas são o resultado do complexo sistema
de forças sociais, entre as quais a burocracia pública é apenas uma delas. O Estado, portanto, jamais
é autônomo, ele reflete ou expressa a sociedade. (BRESSER PEREIRA, 2007, p.30.)
4 Administração Pública No Brasil Dos Dias Atuais
Conforme já visto no item referente ao histórico da Administração Pública no Brasil, a partir dos anos
90 do século passado, tomou fôlego a reforma do Estado. Nesse contexto, a Emenda Constitucional
n.º 19 promoveu diversas mudanças no sentido da modernização do aparelho estatal, entre as quais
se destacam:
I. limitação da remuneração dos servidores públicos, agentes políticos e empregados públicos das
empresas e sociedades de economia mista que recebam recursos dos entes federativos, cujo teto
passou a ser o subsídio percebido pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal;
II. possibilidade de aumento da autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e
entidades da administração direta e indireta, mediante contrato, a ser firmado entre seus
administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o
órgão ou entidade;
III. fixação (por lei complementar) de um limite de gastos com pessoal, a ser observado por todos os
entes federativos (Estados, Municípios, União e Distrito Federal);
IV. previsão da criação das "Escolas de Governo" no âmbito da União, dos Estados e do Distrito
Federal, com a promoção de cursos, cuja participação constitui um dos requisitos para promoção na
carreira;
V. previsão da instituição dos conselhos de política de administração e remuneração de pessoal,
integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes da União, Estados, Municípios e
Distrito Federal;
VI. previsão de lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a fim de disciplinar a
aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada
órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e
produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do
serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade.
Aos poucos, algumas das diretrizes da EC 19 vão sendo implementadas, principalmente no âmbito do
governo federal. O foco na qualificação dos agentes públicos, com a criação de várias escolas de
governo, tem sido um dos destaques desse processo de modernização
Outros sinais de modernização gerencial podem ser vistos na criação das agências reguladoras, que
são autarquias especiais, com autonomia financeira e gerencial, destinadas a controlar as
concessionárias de serviços públicos e com a criação das chamadas "parcerias público-privadas"
pela Lei Federal 11.079/2004, destinadas a promover investimentos de grande vulto (acima de 20
milhões de reais) contratos de prestação de serviços de longo prazo (acima de 5 anos).
Dentro do modelo gerencial, o atual governo vem implantando uma gestão norteada para o
crescimento e empenhada com a diminuição da desigualdade social. Silva e Amaral (2007) destacam
as seguintes ações da atual gestão federal: a inauguração de processos inclusivos de tomada de
decisão, como ampliação dos espaços de discussão das políticas públicas junto à sociedade e o
reconhecimento da necessidade de investimento no fortalecimento dos quadros públicos. Alguns
programas como o Bolsa Família, que visam a atender um público específico, dando possibilidades
de inclusão e participação na sociedade e retirando essas pessoas da situação de indigência; o PAC
? Programa de Aceleração do Crescimento, que busca promover o crescimento do país, com gestão
integrada de medidas institucionais de investimento público e privado em infra-estrutura logística,
energética, social e urbana.
Reconhece-se que ainda há uma grande defasagem de grande parte das entidades públicas no
tocante à cultura organizacional. A União é o ente federativo que mais vem dando demonstrações de
vontade no sentido de modernizar a gestão pública. Por outro lado, os Estados mais atrasados e a
grande maioria dos Municípios brasileiros, carentes de recursos e de pessoal qualificado, encontram
muitas dificuldades para implementar um modelo moderno de gestão.
Motta (2007) nos informa que, hoje, o desafio maior da gestão pública é a eficiência eqüitativa, ou
seja, garantir igualdade de acesso com eficiência no uso dos recursos públicos. Os próprios entes
federativos, entretanto, têm capacidades de gestão diferentes, o que dificulta, em muito, a
implementação dessa eficiência eqüitativa.
4.1 Participação Popular Na Gestão Administrativa Do Estado
No campo político, observa-se que, ao longo do processo de redemocratização do Estado, houve um

incremento na participação da sociedade civil. Tal afirmativa pode ser constatada através dos
números de entidades sem fins lucrativos criadas com o objetivo de fiscalizar as políticas públicas.
Em 2005, foi publicado um levantamento sobre Fundações Privadas e Associações sem Fins
Lucrativos no Brasil - FASFIL , a pesquisa foi desenvolvida a partir da parceria entre IBGE ? Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística, o Instituto de Pesquisa Econômicas e Aplicadas - IPEA, a
Associação Brasileira de ONGs ? ABONG e o Grupo de Institutos, Fundações e Empresas ? GIFE.
Com base em dados do Cadastro de Empresas ? CEMPRE de 2005, a pesquisa demonstra que
existiam em 2005, no Brasil, 338 mil organizações sem fins lucrativos em diversos seguimentos.
O crescimento do número de organizações e sua diversificação são reflexos da democracia brasileira.

As entidades de defesa de direitos e interesses dos cidadãos foram as que mais cresceram no
período: em 2005, o número das FASFIL atuantes na área era cinco vezes maior do que em 1996.
Entre 2002 e 2005, o crescimento das FASFIL foi mais acelerado nas regiões Norte (38%) e Nordeste
(31%), (IBGE/2008). Segundo os gráficos a seguir:
Gráfico1: Número de FASFIL, em 1996, 2002 e 2005

Fonte: Adaptado pelo IPEA, 2008.
Gráfico2: Distribuição das FASFIL por Região, em 2005

Fonte: Adaptado pelo IPEA, 2008.
Dessa forma o Estado consegue se aproximar da sociedade, possibilitando ao cidadão contribuir com
a administração pública, fazendo parte desse processo democrático. O objetivo de construção de
políticas públicas é atingido quando assim é feito, discutido e adaptado a realidade social. O Estado
consegue atender as necessidades específicas de cada lugar e deixar satisfeito o cidadão.
Uma outra ação para inserção da sociedade civil nos processos democráticos do Estado foi a
aprovação da lei nº. 9.784, de 1999, onde foi instituído a participação sociedade cível no processo
administrativo por meio de participação da audiência pública. A realização de audiências públicas
está intimamente ligada às práticas democráticas, e deverá assim ser feita quando houver grande
relevância do tema e este for caso de interesse público, promovendo o debate sobre a questão.
Na Administração Pública, a audiência pública é instrumento de conscientização comunitária e

funciona como veículo para a legítima participação dos particulares nos temas de interesse público. A
audiência pública é um mecanismo de participação e controle popular.
Hoje esse instrumento é amplamente utilizado por diversos órgãos do governo.

A evolução da administração pública
A evolução da administração pública é um processo de aperfeiçoamento dos serviços prestados pelo

Estado à população. E esta é representada por três modelos, a saber: administração pública
patrimonial, administração pública burocrática e administração pública gerencial.
A administração pública é o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, que possuem como
objetivo assegurar a satisfação das necessidades da sociedade, tais como: segurança, saúde e bem-
estar da população.
A evolução da administração pública é um processo de aperfeiçoamento dos serviços prestados pelo

Estado à população. E esta é representada por três modelos, a saber: administração pública
patrimonial, administração pública burocrática e administração pública gerencial; os quais se visam
supri uma deficiência do modelo anterior, introduzindo novos conceitos ou mudando conceitos
ineficientes e prejudiciais ao aparelho do Estado.
A administração pública patrimonialista foi trazida pelos europeus no século XVIII, estes eram
detentores de uma ideologia que tirava o sentido do Estado. Pois este não era visto como uma
empresa a serviço da população, mas sim como os clientes da população, ou seja, o Estado em vez
de servir a população com a finalidade de satisfazer ou dar condições para que esta satisfaça suas
necessidades, agia como uma entidade que deveria ter suas necessidades satisfeitas por meio do
trabalho da população. Por este motivo os servidores ou funcionários públicos eram vistos como
nobres e recebiam este título por indicações do soberano, que o fazia como prova de gratidão e
defesa de seus interesses.
O trabalho a favor da sociedade se torna algo secundário e uma fantasia para esconder os desvios
de conduta de um grupo de pessoas, detentoras do título de servidor público, que colocam seus
interesses a frente dos do Estado e realizam as atividades públicas de forma irregular, corrompendo-
as para si.
A administração pública burocrática é desenvolvida e introduzida no Estado com a intenção de

combater as práticas citadas acima, como exemplo a corrupção e nepotismo. Isso por meio do
desenvolvimento de controles administrativos e a adoção de princípios como o da impessoalidade,
formalidade, hierarquia funcional, idéia de carreira de carreira pública e profissionalismo.
Os controles possuem importante papel neste "combate", pois eles registram a execução do
processo. Garantindo o cumprimento das normas que os regem, por exemplo: num processo de
admissão, os controles formalizarão a seleção que será feita com base nos editais, que especificarão
os trâmites do andamento do processo. Após a admissão o funcionário público ocupará um cargo
presente no plano de cargos e carreiras, além de receber treinamentos para melhor execução de
suas atividades.
Contudo, a administração pública burocrática busca evitar a corrupção e o nepotismo, mas ao fazer
isto engessa o andamento dos processos, pois o seu andamento deve ser formalizado por meio de
documentos entre outros.
A administração pública gerencial surgiu com a proposta de tornar a administração pública mais
eficiente, aumentando sua qualidade e reduzindo seu custo, e mudando o foco dos serviços para o
cliente: população. O motivo da mudança foi introduzir um ritmo sistêmico na prestação de serviços,
isso para mudar o foco de fazer para fazer bem feito e de forma ágil.
A principal diferença entre a administração de empresas para a pública é o seu objeto, ambas
possuem a obrigação de montar uma estrutura organizacional de modo a construir um processo que
finalize na concretização da sua missão. Numa visão geral, o foco da administração de empresas é o
lucro, mas nem todo departamento dentro da organização possui este objetivo como principal. Ou
seja, alcançar o máximo lucro é objetivo direto de um departamento que possui como função a
"venda", para os demais este objetivo é secundário e cabe a estes colaborar com o melhor suporte
para que o primeiro venda mais.
De forma hipotética, dentro de toda organização privada existem departamentos com o mesmo
objeto da administração pública, que é satisfazer as necessidades da população e criar um ambiente
favorável ao desenvolvimento da mesma, neste caso entenda-se população como empregados do
departamento responsável pelo máximo lucro.
Portanto, administração pública gerencial trás esta idéia com base em questionamentos como: se
funciona na organização privada por que não na pública? Se os bons resultados de empresas
privadas são frutos da sua gestão, por que não trazer para a pública? E é construída sobre bases que
consideram o Estado uma grande empresa cujos serviços são destinados aos seus clientes, a
população.
Administração Pública, Um Breve Histórico
A Administração Pública começou a se organizar nos séculos XVIII e XIX, nessa época era ainda
embrionária devido ao Estado Absolutista, que anteriormente detinha todo o poder centralizado e não
permitia um desenvolvimento público. A administração não tinha ainda uma elaboração normativa
baseadas nos princípios constitucionais próprios que tem hoje, apenas algumas obras e regras
esparsas que dariam início aos atuais conceitos de direitos constitucionais e administrativos.
Foi quando o Estado de Direito começou a se estabelecer, juntamente com o Direito Constitucional, e
os demais ramos de direito público que o Direito Administrativo começou a se formar, a partir da
separação dos poderes do Estado e com o Princípio da Legalidade, para dar mais segurança aos
direitos do povo em relações particulares e também nas relações públicas.
A partir da Revolução Francesa é que o Estado de Direito, com a separação dos três poderes, se
consolidou e só nesse momento que se foi começar a delimitar normas que organizariam a
Administração Pública, retirando a aplicação do direito privado das relações jurídicas em que o
Estado participa. O direito administrativo amplia a sua atuação para atividades antes efetuadas pelo
direito privado, estendendo-se a atividades com objetivo de promover o bem-estar social, como por
exemplo, a educação, saúde, cultura.
O direito administrativo brasileiro teve contribuição do direito francês, do direito alemão e do direito
italiano na sua formação como um ramo autônomo. A inclinação do direito dos três países foi distinta,
do direito francês praticamente se originou o direito administrativo porque o estruturou quase
completamente, o direito alemão influenciou a elaboração científica do direto administrativo como
ciência administrativa e o direito italiano contribuiu para a elaboração sistemática da administração.
A Administração Pública Brasileira se desenvolveu como ciência Administrativa, e esse caminho de

crescimento dividem-se temporalmente em três fases distintas, quais sejam: Estado Administrativo
(1930-1945), Estado para o desenvolvimento (1946-1964) e Estado Intervencionista (1965-1979).
1. Estado Administrativo (1930-1945)
Sob orientação dos demais países da América Latina, o Direito Administrativo Brasileiro adotou o
sistema europeu continental. O Brasil também passou pelo regime da monarquia absolutista, e assim
como o que aconteceu na Europa, o direito administrativo não nasceu como direito autônomo. A
administração pública já existia organizada, porém, era abarcada praticamente pelo direito privado.
Em 1856, começa a se desenvolver o direito administrativo no âmbito acadêmico através de

doutrinadores que traziam discussões a cerca da administração pública na Faculdade de São Paulo.
No início do período republicano a administração pública começa a caminhar no sentido de afastar-se
do direito privado, mas muito lentamente, por causa do desconhecimento dos limites do domínio
público e da doutrina da administração pública pelos entes da administração: União, Estados e
Municípios.
A respeito desse tempo, a máquina administrativa voltou-se para si mesma, deixando à parte seu
objetivo principal que é de atender os anseios da sociedade, tornando-se ineficiente (CARVALHO,
Fernanda Q.).
Em 1934, com a promulgação da Constituição, instituiu-se um Tribunal de Direito Administrativo

Federal, marcando um grande avanço do direito administrativo brasileiro. A Constituição de 1934,
advinda da Revolução de 1930, foi marcada por uma intervenção crescente no campo de ordem
social assumindo uma característica marcante socializante, atuando nas áreas da saúde, educação,
assistência, previdência social e economia.
Sob influência do Taylorismo, modelo de administração desenvolvido por Frederick Taylor, que se
caracteriza pela ênfase nas tarefas, objetivando o aumento da eficiência ao nível operacional, o novo
campo de atuação estatal teve princípios como a divisão do trabalho e a especialização;
homogeneidade; hierarquia e autoridade, direcionando as funções dos administradores públicos para
Planejar, Organizar, Controlar, Assessorar, Dirigir, Orçamentar e Relatar.
2. Estado Para O Desenvolvimento (1946-1964);
Houve um grande crescimento da máquina estatal e, por consequência crescimento também dos
serviços públicos, pela criação de pessoas jurídicas para desenvolvimento desses serviços públicos,
trazendo consigo o aumento de empregos pelo aumento do quadro de funcionários capacitados para
atender a demanda nas novas tarefas assumidas pela Administração Pública.
A criação de um departamento próprio da administração foi um fato que marcou essa crescente. O
DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público) em 1937 foi necessário para criar
alternativas na busca da solução dos problemas sociais e econômicos, uma vez que as funções do
estado cresceram significativamente. “Uma das ações importantes do DASP foi a seleção e
aperfeiçoamento do pessoal do serviço administrativo por meio da adoção do sistema de mérito,
diminuindo as imposições dos interesses privados e político-partidários na ocupação dos cargos e
empregos públicos” (CARVALHO, Fernanda Q.).
A partir de então, o direito administrativo teve um grande desenvolvimento, o Estado para o

Desenvolvimento foi chamando a atenção dos países ricos para a criação de condições de
investimentos em países pobres. Com a criação de escolas do governo para a administração pública
e a formação de técnicos capacitados para a área pública, aumentou também o número de
publicações de diversas obras doutrinárias.
Aos poucos foram crescendo as grandes organizações estatais.
Porém, nas décadas seguintes, depois mesmo com o avanço no campo literário da administração
pública, o Estado perdeu o seu controle sob o crescimento. Surgiram crises políticas e econômicas
que começaram a enfraquecer a esfera estatal.
3. Estado Intervencionista (1965-1979)
Em 1967 foi promulgado o Decreto Lei nº 200 que dispõe sobre a organização da Administração
Federal, estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências, dentre elas a
descentralização funcional do poder administrativo, na tentativa de superar a rigidez burocrática. No
entanto, com a descentralização o Estado foi perdendo o controle sobre as grandes organizações
estatais e começa a intervir para prevenir outras crises e minimizar o problema, tentando reconcentrar
as decisões e planejamento retomando a reforma administrativa.
Porém, o Estado já não consegue mais ter o controle sobre a sociedade e a economia, várias crises
tiveram seu estopim nessa época, e isso causou uma enorme instabilidade, tornando claro que o
Estado não poderia sozinho gerir toda a sociedade.
Ao final da década de 60 ocorreram diversos movimentos populares, todos demonstrando que a

administração pública deveria ser mais bem planejada, com a participação da população em um
debate maior e anterior às aplicações dos serviços públicos.
Foi entre 1960 e 1980 que aconteceram os altos momentos onde a sociedade se manifestou e
reivindicou fortemente o seu direito de participar dos debates relativos à administração pública, pois
havia uma constatação real de que a administração estatal era controladora, mas o Estado deveria
que atender a população e trazê-la ao debate a cerca da necessidade de melhorias nos serviços
públicos e desse controle em certos momentos.
Consequência disso, a partir da década de 80 a Administração Pública muda para um retraimento do

controle do Estado sobre a economia e adota o sentido das reformas anglo-americanas cortando
gastos, com o objetivo de obter os melhores resultados possíveis com o mínimo de gastos fazendo
uso do conceito de “gerenciar”.
4. Constituição Federal De 1988 E Os Princípios Constitucionais Da Administração Pública Do

Artigo 37
Produto de movimentos sociais e embates democráticos, foi aprovada a Constituição Federal de 1988
que adotou o modelo de Estado Democrático de Direito bastante aparelhado e rígido. Instituída de
regras de transparência expressou mudanças fundamentais e significativas para a administração
pública. Redistribui tarefas para os Estados e Municípios e reconhece o cidadão como o detentor de
poder político pela participação e controle dos serviços públicos.
A Constituição Federal de 1988 trouxe identificada em seu artigo 37 os princípios explícitos que
norteiam e estabelecem parâmetros à administração pública, dando pontos de referência ao
Administrador Público e dando base a todo o direito administrativo.
São eles os princípios da Legalidade, da Impessoalidade, da Moralidade, da Publicidade e da

Eficiência, este último tendo sido adicionado apenas em 1998. Esses princípios são rebentos dos
pilares de sustentação do direito administrativo, a Supremacia do Interesse Público e a
Indisponibilidade Do Interesse Público.
4.1. Uma Breve Análise Sobre Os Princípios Constitucionais Da Administração Pública

Formadores Da Sigla Limpe
4.1.1. Princípio Da Legalidade
É o princípio básico de todo o direito público. A Legalidade é esteio do Estado Democrático de Direito,
está correlacionada à tipicidade e às normas de direito. Toda atividade administrativa deve estar
dotada de Legalidade. A doutrina costuma usar a seguinte fraseologia: “Enquanto na atividade
particular tudo o que não está proibido é permitido, na administração pública é o inverso, ela só pode
fazer o que a lei permite, deste modo, tudo o que não está permitido é proibido”.
4.1.2. Princípio Da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade ou princípio da Finalidade impõe ao administrador público que apenas

pratique o ato para a finalidade legal, de forma impessoal. Os atos da administração devem ser
sempre imputados ao ente ou órgão em nome do qual se realiza e destinado diretamente à
coletividade, sem privilégio e perseguições.
4.1.3. Princípio Da Moralidade
Moral é um conceito subjetivo que se alterna de sociedade em sociedade de época em época. Tem
relação estreita com a ética, é um padrão correto, considerado medianamente por um grupo social. A
moral administrativa significa o dever do administrador de não apenas cumprir a lei formalmente, mas
cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor resultado para a administração. Toda a
atuação do administrador é inspirada no interesse público, por esse princípio, o administrador não
aplica apenas a lei, mas vai além, aplicando a sua substância.
A probidade administrativa é tida como uma das diretrizes da Administração Pública, e improbidade é
o desvio da moralidade, é o oposto da probidade, é conduta desviada e incorreta.
A CF de 1988 enfatizou o princípio da moralidade prevendo que os atos de improbidade

administrativa importarão em suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento, sem prejuízo da ação penal cabível.
4.1.4. Princípio Da Publicidade
Esse princípio destina-se, de um lado, à produção dos efeitos externos dos atos administrativos, tem
caráter informativo e educativo, e também se justifica por permitir à qualquer pessoa que tenha
conhecimento, controle e fiscalização dos atos administrativos.
4.1.5. Princípio Da Eficiência
Eficiência é a obtenção do melhor resultado com o uso racional dos meios. Foi acrescentado aos
anteriores pela Emenda Constitucional 19 de 1998, conhecida como a Reforma Administrativa.
5. Estado Regulador – Neoliberal
Em meados da década de 90, passa a ser aplicada a administração pública gerencial que foi baseada
na administração norte americana, instituída no Brasil por Fernando Henrique Cardoso, com
propósito de resolver os entraves feitos pela burocracia, priorizando a eficiência, ou seja, o aumento
da qualidade do serviço público e a redução dos custos.
A função do Estado agora passa a ser a de Regulador das atividades em todos os setores da
administração pública originando um novo processo de crescimento do país, com ideia de reforma da
administração pública que em 1995 ganhou impulso com a criação do Plano Diretor da reforma do
aparelho do Estado.
E em 1998 a Emenda Constitucional nº19 trouxe à Constituição o princípio da Eficiência na

administração pública para atuar de modo adequado frente aos meios que possui e aos resultados a
serem obtidos, racionalizando a máquina administrativa e aperfeiçoando a prestação do serviço
público. Também avança quando relativiza a estabilidade do servidor público (MARTINS, Manoel
Henrique, 2008). A Emenda Constitucional 19 é um símbolo de esperança e concretude no sentido de
uma melhor gestão da esfera pública.
O Estado é visto como um provedor de necessidades, e o cidadão como um cliente com intenção
de provocar mudança nas organizações públicas exigindo maior eficiência, desburocratização de
procedimentos e efetividade dos serviços públicos.
O Estado Regulador passou a agir por meio de concessões, privatização e entidades reguladoras dos
serviços públicos, limitou sua esfera de atuação e qualificou o serviço e ainda matem o controle das
entidades privadas.
Entre 1995 e 2002, supera-se definitivamente o Estado interventor e empresarial, assegurando a

estabilidade econômica e a governabilidade e, ao mesmo tempo, aproximando o governo da
sociedade por meio das políticas públicas e do controle social.
Considerações Finais
Em suma, a administração pública vem desde a Revolução Francesa, influenciada pelos direitos
francês, alemão e italiano, e mais tardiamente pelo direito anglo-americano se sobressaindo no
sentido de se desapegar do direito privado, formar seu sistema autônomo e abarcar todas as áreas
sociais visando sanear os anseios da sociedade.
No início do Brasil República, a administração começa a ser discutida com um pouco mais de força
nos meios acadêmicos da ciência administrativa e vai se afastando do direito privado também na
prática, porém, muito lentamente, pois não se tinha um conhecimento definido ainda, pela falta de
legislação específica, de quais eram as delimitações do serviço público pelos entes da administração.
Com a atenção voltada ao próprio Estado, a administração deixou de lado o que realmente
interessava: as necessidades da população, e isso deixou um enorme descontentamento na
sociedade. Por conta disso, após a Constituição de 1934, que marcou um avanço na administração, o
Estado passou a se voltar à sociedade com a intenção de desenvolvimento assumindo um caráter de
desenvolvimentista social, investindo nos problemas sociais, na saúde, na educação, assistência,
previdência social e economia.
Nesse sentido, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público para ordenar os
problemas dos serviços. Houve um grande crescimento nos serviços públicos crescendo muito
também a demanda, com investimentos de países ricos foram aparecendo e crescendo cada vez
mais as grandes organizações estatais. Mas, começaram a surgir crises econômicas e sociais que
passaram a enfraquecer a máquina estatal que tinha perdido o controle.
Em 1965 acontece a Reforma da Administração Pública pelo Estado Intervencionista, que

descentraliza e desconcentra a administração pública, com intuito de poder oferecer o serviço público
mais diretamente à população. Contudo, o Estado já não consegue mais ter controle, os movimentos
sociais democratizantes são cada vez mais constantes e fortes.
Finalmente, ao final da década de 80, fruto da manifestação democrática fortalecida pelo estrondo
tecnológico das mídias sociais e da internet, é pelo bem na nação, promulgada a Constituição
Federal de 1988, conclamando o Estado Democrático de Direito e os princípios constitucionais
administrativos como mandamentos da administração pública, expressando mudanças significativas.
Na década de 90 o Estado passa a ter mais um significativo desenvolvimento com a Emenda

Constitucional 19 acrescentando o princípio da eficiência e com a instituição da administração pública
gerencial, onde o Estado passa a ser regulador das atividades dos serviços públicos que, passaram a
ser oferecidos por entidades públicas e também por entidades privadas, mas ainda reguladas e
fiscalizadas pelo Estado, obtendo como consequência um serviço público de maior qualidade,
especializado e menos burocrático.
Em vista disso, pode-se concluir que é evidente o esforço da administração pública na direção da
modernização procurando solucionar as deficiências burocráticas, e na busca de trabalhar para a
melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos, aproximando o governo da
sociedade por meio das políticas públicas e do controle social dotado de consciência cidadã, dentro
dos limites constitucionais e dos princípios basilares da at0uação administrativa.
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CONFORME O MOMENTO A SER EXERCITO
Conforme O Momento A Ser Exercido
Controle Exercido Pela Administração Através Do Contrato De Gestão
A Administração Pública exerce atividades relacionadas ao atendimento das necessidades coletivas,

atribuídas preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo, portanto capacidade de grande
relevância, tendo em vista o princípio do interesse público sobre o privado realizado através de
órgãos e pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.
Os princípios básicos que regem a Administração Pública, com observância obrigatória, são:
legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade,
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público.
Consubstanciado nestes princípios deve estar qualquer contrato administrativo, em que a
administração pública ajusta com o particular ou outra entidade administrativa para consecução de
objetivos de interesse público, em condições dispostas pela Administração.
Considerado como elemento estratégico para reforma administrativa do Estado, o contrato de gestão
tem como finalidade básica proporcionar à Administração fixar metas e prazos de execução a serem
cumpridos pela entidade privada ou pelo ente da Administração indireta, a fim de permitir melhor
controle de resultados, neste aspecto não é um contrato propriamente dito, mas um acordo
operacional.
Segundo definição contida no art. 5º da Lei 9.637/98, contrato de gestão é o instrumento firmado
entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de
parceria entre as partes, para fomento e execução de atividades relativas às áreas de ensino,
pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e
saúde.
Diante de tal importância e pelos benefícios que este tipo de contrato oferece às entidades privadas
com as quais o contrato é firmado, resta saber como é a Administração realiza seu controle.
2- Contrato Administrativo Em Geral
Sendo contrato um acordo de vontades, firmado livremente pelas partes para criar obrigações e
direitos recíprocos, em princípio todo contrato seria negócio jurídico bilateral e comutativo, ou seja,
realizado entre pessoas que se obrigam a prestações mútuas e equivalentes em encargos e
vantagens.
A teoria geral do contrato é utilizada tanto para contratos privados (civis e comerciais) como para
contratos públicos, de que são espécies os contratos administrativos e os acordos internacionais,
contudo os contratos públicos são regidos por normas e princípios próprios do Direito Público,
atuando o direito privado supletivamente.
Qualquer que seja o contrato, público ou privado, é baseado em dois princípios a lex inter partes (lei
entre as partes), em que há proibição de alteração do que as partes convencionaram, e o pacta sunt
servanda (observância do pactuado), em que se obrigam as partes a cumprir fielmente o que foi
avençado reciprocamente.
Apesar de pontos comuns, existem peculiaridades próprias do contrato administrativo, considerado

este o ajuste que a Administração Pública, agindo nesta qualidade, firma com particular ou outra
entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse público, nas condições
estabelecidas pela própria Administração.[1]
No Direito Público a Administração está sujeita a limitações de conteúdo e requisitos formais rígidos,
mas dispõe de privilégios administrativos para a fixação e alteração das cláusulas de interesse e
público e até mesmo pôr fim ao contrato antes do término de sua execução, enquanto que no Direito
Privado a liberdade de contratar é ampla e informal, excetuando-se restrições legais.
As peculiaridades acima mencionadas constituem, genericamente, as cláusulas exorbitantes,

explícitas ou implícitas em qualquer contrato administrativo, que são as que excedem do Direito
Comum para disponibilizar vantagem ou uma restrição à Administração ou ao contratado. Não sendo
lícitas nos contratos privados, é válida no contrato administrativo desde que decorrente de lei.
Pode-se citar como cláusulas exorbitantes: alteração e rescisão unilaterais; equilíbrio financeiro, que
consiste na relação estabelecida entre os encargos do contratado e a retribuição da Administração
para a justa remuneração do objeto do ajuste; reajustamento de preços e tarifas para que não se
altere a relação encargo-remuneração em prejuízo do contratado; exceptio non adimpleti contractus
(exceção do contrato não cumprido), diante da inadimplência do particular; aplicação de penalidades
contratuais diretamente pela Administração.
Além destas cláusulas citadas, há uma que é a do controle do contrato administrativo, inerente à
Administração, implícita ou explícita em qualquer contrato público. Prerrogativa dada à Administração
para em realizando obras públicas ou prestando serviços à coletividade, possa controlar os seus
contratos e adequá-los, supervisionando, fiscalizando, acompanhando ou intervindo na sua
execução.
Apesar dos autores tratarem como prerrogativa da Administração, o controle do contrato

administrativo é antes um dever, tendo em vista que visa resguardar a adequada execução do
contrato, em que o fim visado deveria ser o interesse coletivo, até porque em determinados tipos de
contratos administrativos podem ser gerados benefícios para entes privados em detrimento do bem
comum, caso não haja a devida fiscalização.
3. - Contrato De Gestão
Com a chamada “Reforma Administrativa” foram introduzidas algumas figuras jurídicas tais como:
autarquias sob regime especial, agências reguladoras, agências executivas, organizações sociais,
organizações da sociedade civil de interesse público e os contrato de gestão.
Os contratos de gestão estão mencionados em algumas leis, mas há apenas uma tentativa de
conceituá-lo, para fins específicos da lei das organizações sociais, em seu art. 5º.
O contrato de gestão foi previsto inicialmente, como instrumento formador de parceria entre a
Administração e as organizações sociais, para prestação de serviços não exclusivo do Estado, ou
também para permitir mais autonomia às fundações e autarquias que realizassem um plano
estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional, qualificando-as na Lei 9.649/98, art. 51
como agências executivas.[2]
O § 8º do art. 37 da Constituição Federal, acrescido pela EC 19/98, dispôs que: “a autonomia

gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração direita e indireta
poderá ser ampliada mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o Poder Público,
que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para órgão ou entidade, cabendo à lei
dispor sobre: I - prazo de duração do contrato; II– os controles e critérios de avaliação de
desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III – a remuneração do pessoal”.
Portanto, foi a partir desta inclusão na base constitucional que lhe foi atribuída natureza contratual,
possibilitando a celebração de contratos de gestão entre o Poder Público e os órgãos da
Administração Direta.
Diante do disposto no parágrafo acima citado se conclui que o contrato de gestão seria a
formalização de um contrato como forma de mobilizar os administradores para os objetivos do
Governo, que lhes concederia maior autonomia assegurando também maior eficiência do controle de
resultados.
Há que se observar que há diametral diferença entre os objetivos do contrato de gestão celebrado
com entidades da Administração Indireta e o celebrado com as pessoas privadas qualificadas como
organizações sociais, pois no primeiro o fim é ampliação da autonomia da entidade da Administração
e no segundo há restrição da autonomia da pessoa privada.[3]
Contudo qualquer ampliação de autonomia, bem como vantagens a serem concedidas às entidades
deve estar previstas em lei, talvez, o maior ponto de segurança, desde que devidamente fiscalizado.
3.1-Controle Exercido Pela Administração
A primeira menção a contratos de gestão ocorreu durante o Governo Collor, através do Decreto
137/91, contudo a primeira lei foi a de n. 8.246/91, do mesmo Governo, que o fez para autorizar o
Poder Executivo a instituir o Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais e com ele
celebrar contrato de gestão, contudo não conceituou tal instituto.[4] O Decreto n. 2.487 e o 2.488,
ambos de 1997, dispuseram sobre a matéria referente às autarquias e fundações.
Os arts. 19 e 26 do Decreto 200 dispõe que as empresas do Estado estão sujeitas a supervisão
ministerial, consistindo em amplos poderes para a Administração Direta, inclusive o de nomear seus
dirigentes máximos ou de indicar os que deverão ser eleitos, graças à maioria acionária do Poder
Público.
A lei 9.649/98 autorizou ao Poder Executivo qualificar como agência executiva a autarquia ou
fundação que houvesse celebrado contrato de gestão com o respectivo ministério supervisor, para
cumprimento de objetivos acertados.
Com isso a fundação pública ou autarquia, agora denominada agência executiva, terão assegurado
maior autonomia de gestão, e em contrapartida deverão cumprir objetivos, metas e respectivos
indicadores de desempenho da entidade, sendo o contrato celebrado por um período mínimo de um
ano.
Nesta modalidade de contrato com agências executivas, deverão ser definidas as metas,
compatibilidade dos planos anuais com orçamento da entidade, os meios necessários à consecução,
as medidas legais e administrativas a serem adotadas para assegurar maior autonomia orçamentária,
administrativa e financeira, as penalidades aplicáveis para descumprimento de metas, condições de
revisão, renovação, rescisão e vigência do contrato.[5]
Além do contrato de gestão entre a Administração Pública e integrantes do próprio aparelho

administrativo, está previsto o contrato com pessoas alheias ao Estado, organizações sociais,
inclusas no que atualmente é conhecido como terceiro setor.
O contrato firmado com pessoas jurídicas de direito privado, não integrantes da administração, está
previsto na Lei n. 9.637/98 que dispõe sobre os requisitos para que uma entidade privada possa ser
qualificada como organização social.
Neste caso, a organização social também fica obrigada à realização de metas na prestação de
serviços de interesse social e a Administração, por outro lado, auxilia a entidade de formas variadas,
como transferências de recursos orçamentários, a cessão de bens públicos para utilização vinculada
aos fins sociais da entidade, além de cessão de servidores públicos.
Pelo exposto, esse contrato descreve as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder

Público e seu contratado, devendo sua elaboração se nortear pelos princípios gerais da
administração pública, e como o advento da EC 19/98, consagrou-se o princípio da eficiência,
informador do modelo gerencial adotado pela Administração.
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COMFORME A AMPLITUDE
Conforme A Amplitude
A amplitude administrativa se refere à quantidade de colaboradores que podem ser supervisionados

por um mesmo líder dentro de determinada empresa. Esse número varia de acordo com a
organização e com o tipo de gestão. Por exemplo: quando a atividade demandar um suporte maior do
supervisor a amplitude deve ser reduzida.
Ao calcular a média da amplitude administrativa de uma empresa, é possível determinar se ela é alta
ou plana:
• Alta: há um grande número de cargos hierárquicos e a estrutura é verticalizada. A tomada de

decisão é mais centralizada nos altos cargos;
• Plana: possui poucos cargos hierárquicos e estrutura horizontal. A tomada de decisão geralmente é
feita em conjunto e conta com a participação de grande parte dos colaboradores.
Fatores Que Determinam A Amplitude Administrativa
Características do líder
Atividades a serem realizadas, capacidade para lidar com os colaboradores, habilidades profissionais
e tipo de liderança.
Características dos colaboradores
Capacidade de trabalhar em equipe, habilidades profissionais e motivação.
Características da organização
Grau de estabilidade da empresa, nível de delegação, tipo de controle exercido e nível de clareza
na comunicação interna.
Tipo de tarefas executadas
Grau de clareza ao delegar funções, nível de similaridade com a atividade desempenhada e

comunicação e aceitação dos objetivos.
Problemas Com Amplitude Inadequada
Quando a amplitude administrativa de uma empresa não está adequada, alguns problemas podem
acontecer. No caso de haver excesso de colaboradores em relação à amplitude ideal (quando há
muitos colaboradores e pouco apoio do líder), os transtornos causados são:
• Funcionários desmotivados;
• Comunicação interna ineficiente;
• Queda da qualidade;
• Perda de controle da produção;
• Decisões ineficazes.
Por outro lado, quando há falta de colaboradores em relação à amplitude ideal (quando há muitos
líderes para poucos subordinados), os problemas observados são:
• Chefes ociosos e sem função;
• Custos desnecessários;
• Desmotivação geral;
• Problemas para delegar tarefas.
Características da amplitude com maior controle
• Atividades realizadas de forma previsível;
• As tarefas realizadas são sempre similares;
• Colaboradores preparados e treinados;
• Custos mais baixos;
• Eficiente sistema de suporte interno;
• Trabalho realizado com maior concentração.
Características da amplitude com menor controle
• Atividades inovadoras e criativas;
• As tarefas são realizadas de maneira diversificada;
• Os colaboradores sentem mais necessidade de orientação;
• Custos mais altos;
• Pouco suporte interno;
• Trabalho realizado com maior dispersão.
Como se pode ver, os dois modelos de amplitude administrativa têm seus pontos positivos e
negativos. Porém, a tendência atual é dar cada vez mais liberdade criativa aos colaboradores,
seguindo o modelo de amplitude com menor controle. Dessa forma, os subordinados localizados na
base da estrutura hierárquica passam a ter maior contato com os gerentes. Isso melhora a
comunicação interna e traz uma série de benefícios para a organização.
Cabe a você eleger aquele sistema que mais estiver de acordo com o tipo de atividade exercida pela
sua empresa. Também é possível encontrar um equilíbrio a fim de se beneficiar dos dois modelos de
amplitude administrativa.
Amplitude Administrativa
A amplitude administrativa, também denominada de amplitude de controle define a quantidade de

funcionários que se reportam a um supervisor. Quando um supervisor precisa estar bastante
envolvido com os subordinados a amplitude deve ser pequena, e quando não há necessidade de
grande envolvimento ela deve ser grande.
A media de amplitude do controle utilizada pela empresa determina se ela tem uma estrutura alta ou
plana. Na estrutura alta há um numero grande de níveis hierárquicos e é mais verticalizada; já a
estrutura plana há poucos níveis hierárquicos e é mais horizontalmente dispersa.
A amplitude administrativa, em termos gerais determina se uma organização é mais centralizada ou
descentralizada; se ela tiver muitos cargos hierárquicos, significa que há a necessidade de uma
supervisão mais próxima dos níveis inferiores, assim a empresa terá uma administração centralizada.
Já se a empresa tiver poucos cargos hierárquicos e tiver uma estrutura plana, a empresa é mais
descentralizada.
4. Amplitude administrativa: Em decorrência do princípio da distribuição de autoridade e

responsabilidade, outro aspecto discutido é a amplitude administrativa (ou amplitude de comando ou
ainda amplitude de controle) significa o número de subordinados que um administrador pode
supervisionar. Quando um administrador tem muitos subordinados, ele tem uma amplitude de
comando grande e ampla. Na prática, a amplitude média adotada por uma organização determina a
configuração geral de sua estrutura organizacional. Uma amplitude média estreita com um maior
número de níveis hierárquicos produz uma estrutura organizacional alta e alongada. Ao contrário,
uma amplitude média larga com poucos níveis hierárquicos produz uma estrutura organizacional
achatada e dispersada horizontalmente. A tendência atual nas organizações é de achatar e comprimir

a estrutura organizacional no sentido de aproximar a base da cúpula e melhorar as comunicações.
Centralização Versus Descentralização
Desde a abordagem clássica de administração discutem-se questões acerca da centralização e

descentralização organizacional: Fayol e a Teoria Clássica defendia a organização linear
caracterizada pela ênfase dada à centralização da autoridade. Já a Administração Científica de Taylor
defendia a organização funcional caracterizada pela descentralização da autoridade.
A centralização e a descentralização referem-se ao nível hierárquico no qual as decisões devem ser

tomadas. Centralização significa que a autoridade para tomar decisões está alocada próximo ao topo
da organização: há forte concentração de poder no topo da organização. Com a descentralização, a
autoridade de tomar decisões é deslocada para os níveis mais baixos da organização.
1. Centralização: enfatiza as relações escalares, a cadeia de comando. O indivíduo no topo possui a

mais alta autoridade. A autoridade dos demais é escalada para baixo, de acordo com sua posição
relativa no organograma. A cadeia escalar ou cadeia de comando está intimamente relacionada com
a unidade de comando.
Vantagens Da Centralização
A centralização foi valorizada no passado devido às seguintes vantagens:
1. As decisões são tomadas por administradores que possuem visão global da empresa.
2. Os tomadores de decisão no topo são mais bem treinados e preparados do que os que estão nos
níveis mais baixos.
3. As decisões são mais consistentes com os objetivos empresariais globais.
4. A centralização elimina esforços duplicados de vários tomadores de decisão e reduz custos

operacionais.
5. Certas funções - como compras e tesouraria permitem maior especialização e vantagens com a
centralização.
Desvantagens Da Centralização
Todavia, a centralização tem suas desvantagens, como:
1. As decisões são tomadas na cúpula que está distanciada dos fatos e das circunstâncias.
2. Os tomadores de decisão no topo têm pouco contato com as pessoas e situações envolvidas.
3. As linhas de comunicação ao longo da cadeia escalar provocam demora e maior custo operacional.
4. As decisões passam pela cadeia escalar, envolvendo pessoas intermediárias e possibilitando

distorções e erros pessoais no processo de comunicação das decisões.
2. Descentralização: faz com que as decisões sejam pulverizadas nos níveis mais baixos da
organização. Modernamente tem sido a opção para proporcionar melhor utilização dos recursos
humanos gerando mais empowerment, motivação, sinergia e participação. Parte da premissa de que
a autoridade para tomar ou iniciar a ação deve ser delegada tão próxima da cena quanto possível.
O Grau De Descentralização É Tanto Maior Quanto:
1. As decisões sejam tomadas nos níveis mais baixos da hierarquia.
2. As decisões mais importantes sejam tomadas nos níveis mais baixos da hierarquia.
3. Menor a supervisão sobre as decisões tomadas.
A descentralização significa relativa autonomia e independência para tomar decisões. Ocorre quando
nenhum controle direto é feito ao tomar-se uma decisão. Ela em si não é boa nem má, indicável ou
contra-indicável. Ela depende das circunstâncias. Portanto, na hora de descentralizar é importante
considerar quatro elementos que concorrem para a técnica:
1. Complexidade dos problemas organizacionais: o avanço tecnológico, as inovações, a

intensificação das comunicações, a diversificação das linhas de produtos e os mercados em
desenvolvimento requerem versatilidade, rapidez e precisão nas decisões, o que é impossível obter
se toda a autoridade for concentrada nas mãos de um só executivo no topo da organização. Aí, um
só pensa, enquanto a totalidade das pessoas trabalha dependendo de suas decisões. A
descentralização permite a utilização de todos os cérebros e músculos da organização.
2. Delegação de autoridade. A organização, como um organismo vivo, deve estar apta para se ajustar
e expandir-se continuamente para sobreviver e crescer. O crescimento é um sinal de vitalidade e de
garantia de sobrevivência. Para não atrofiar essa vitalidade com sobrecarga de trabalho e
estagnação, a delegação de autoridade parece ser a resposta correta para o esforço total da
organização.
3. Mudança e incerteza. Quanto maior a necessidade de mudança e de inovação, tanto maior será a
necessidade de descentralização.
4. Em tempos de estabilidade. Os neoclássicos preferem a descentralização em épocas de certeza e

previsibilidade. Para eles, em situações de risco, de crise ou de dificuldade, a autoridade costuma ser
centralizada no topo enquanto durar a emergência e a descentralização somente voltará quando o
perigo já tiver sido ultrapassado. Essa visão é criticada e hoje a descentralização é enfatizada em
tempos de mudança e de emergências.
Vantagens Da Descentralização
A descentralização permite que as decisões sejam tomadas pelas unidades situadas nos níveis mais
baixos da organização, proporcionando um considerável aumento de eficiência. Suas principais
vantagens são:
1. Os gerentes ficam mais próximos do ponto onde se devem tomar as decisões. A descentralização
corta os atrasos nas decisões causadas pelas consultas à matriz ou aos supervisores distantes. As
pessoas que vivem os problemas são as mais indicadas para resolvê-los no local, economizando
tempo e dinheiro.
2. Aumenta a eficiência e a motivação, aproveitando melhor o tempo e a aptidão dos funcionários,

evitando que fujam à responsabilidade, por ser mais fácil recorrer à matriz ou ao chefe.
3. Melhora a qualidade das decisões à medida que seu volume e complexidade se reduzem, aliviando
os chefes principais do excesso de trabalho decisório. Os altos funcionários podem concentrar-se nas
decisões de maior importância, deixando as menores decisões para os níveis mais baixos.
4. Reduz a quantidade de papelório do pessoal dos escritórios centrais e os gastos respectivos. Além
disso, ganha-se tempo: toma-se na hora uma decisão que levaria vários dias para ser comunicada.
5. Os gastos de coordenação podem ser reduzidos devido à maior autonomia para tomar decisões.
Isso requer o estabelecimento de uma estrutura organizacional bem definida, além de políticas da
companhia definindo até que ponto as unidades subsidiárias podem tomar suas decisões.
6. Permite a formação de executivos locais ou regionais mais motivados e conscientes dos seus
resultados operacionais. A estrutura descentralizada produz gerentes gerais em vez de simples
especialistas.
Desvantagens Da Descentralização
A descentralização tem suas limitações e traz certas desvantagens, a saber:
1. Falta de uniformidade nas decisões. A padronização e a uniformidade favorecem a redução de

custos operacionais. A descentralização provoca perda de uniformidade nas decisões. Porém,
reuniões de "coordenação" entre os escritórios centrais e o pessoal regional que desempenha a
mesma função podem reduzir esse problema.
2. Insuficiente aproveitamento dos especialistas. Em geral, os maiores especialistas de staff estão

concentrados nos escritórios centrais. Com a descentralização, a tendência é pensar que já não se
necessita da assessoria da matriz. O staff da matriz pode ser adequadamente utilizado desde que a
direção defina as relações entre a matriz e o campo de atividades, a fim de encontrar o melhor
equilíbrio entre as vantagens de aguardar a chegada do assessoramento superior e a ação no
mesmo lugar.
3. Falta de equipe apropriada no campo de atividades.
Ao proceder-se à descentralização, deve-se prover o treinamento. O melhor meio consiste na

designação paulatina de funções, comprovando com regularidade a atuação para certificar-se de que
as funções existentes foram assimiladas antes de acrescentar outras novas.
DEPARTAMENTALIZAÇÃO
É o processo pelo qual as unidades são agrupadas em unidades maiores e assim sucessivamente,
desde o topo até a base da organização. É a forma como se divide as tarefas em departamentos,
definindo assim as responsabilidades. Trata-se do agrupamento de atividades, segundo algum critério
de homogeneidade, para atender objetivos pré-estabelecidos, diminuindo o grau de entropia para
propiciar o alcance eficiente de resultados. Ao departamentalizar devem ser considerados os
aspectos de ordem formal e informal.
FATORES FORMAIS A SEREM FATORES INFORMAIS A SEREM

CONSIDERADOS CONSIDERADOS
a) Importância das atividades a) Processo político
b) Especialização b) Preparo dos empregados para a mudança
c) Processo de coordenação c) Treinamento dos empregados
d) Processo de controle d) Diferenciação e integração
e) Custo da estrutura
Além disso, podem ser definidos dois critérios básicos de departamentalização: o funcional e o
divisional.
O AGRUPAMENTO FUNCIONAL reúne funcionários que executam funções ou processo de

trabalho similares ou que demonstram conhecimentos e habilidades afins. Por exemplo, todas as
pessoas de marketing trabalham juntas sob uma mesma supervisão, da mesma, na área de
produção, engenharia, recursos humanos, entre outros. Todas as pessoas associadas uma área
especializada estão agrupadas em um único departamento.
O AGRUPAMENTO DIVISIONAL significa que as pessoas estão organizadas com aquilo que a
organização produz. Todas as pessoas necessárias para produzir um produto, serviço ou resultado,
incluindo pessoal de recursos humanos, marketing, vendas, estão agrupadas coletivamente sob um
comando. Em algumas organizações, certos serviços ou grupo de serviços podem representar um
negócio independente.
Quando as organizações adotam ao tempo um agrupamento estrutural multifocado, surgem as

matrizes ou AGRUPAMENTO MATRICIAL, uma estrutura híbrida que submete um mesmo grupo de
pessoas a habilidades gerais e específicas, ou seja, divisional e funcional.
a) Departamentalização Funcional: Agrupamento de tarefas de acordo com as funções principais

desenvolvidas pela organização, guiadas por especialistas em determinada função. É o mais simples
e predominantemente adotado pelas organizações, ideal para ambientes estáveis, pois possui pouca
flexibilidade. Tem como vantagens agrupar especialistas sob uma chefia comum, utilização máxima
das habilidades funcionais das pessoas, simplificando o treinamento, permitindo a economia de
escala pela utilização integrada de pessoas, máquinas e produção em massa. Já como
desvantagens, há a redução da cooperação interdepartamental, sendo pouco flexível, não se
adequando a situações imprevisíveis ou mutáveis, focando nas especialidades em detrimento dos
objetivos globais da empresa.
b) Departamentalização por Produtos ou Serviços: Divide a empresa em unidades de produção,

envolvendo diferenciação e agrupamento das atividades. Assim, o departamento é avaliado pelo
sucesso do produto ou serviço, facilitando a inovação, bem como a coordenação e cooperação
interdepartamental pela busca do produto, sendo flexíveis e adaptáveis. Ela aumenta os custos
operacionais, provocando duplicação de recursos, enfatizando a coordenação em detrimento da
especialização, sendo portanto contra-indicada para ambientes estáveis.
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c) Departamentalização Geográfica: Adotado por empresas varejistas de grande porte, desde que
funções de compras e finanças sejam centralizadas, dá ênfase na cobertura geográfica e orientação
para o mercado. O desempenho organizacional pode acompanhar variações regionais e locais sem
grandes problemas, facilitando ações mais rápidas, bem como fatores de influência e problemas para
tomada de decisões. Porém, deixa a coordenação sem segundo plano, devido ao auto grau de
autonomia colocado nas regiões ou filiais, podendo haver duplicação de instalações e pessoas.
Ocorre principalmente nas áreas de marketing e produção, tornando outras áreas secundárias.
d) Departamentalização por Clientes: Tem foco no mercado e são agrupadas de acordo com o tipo de
cliente (sexo, idade, nível socioeconômico, etc). É importante quando a satisfação do cliente é o
aspecto mais crítico e quando os grupos de clientes apresentam acentuadas discrepâncias entre si.
Porém pode deixar acessórias as demais atividades devido a elevada preocupação com o cliente e
pode gerar duplicidade de funções.
e) Departamentalização por Processo: Segue o processo produtivo, ou seja, cada departamento é

responsável por uma etapa do ciclo de produção, tendo o foco voltado para a tecnologia utilizada.
Procura extrair vantagens econômicas oferecidas pela própria natureza do equipamento ou da
tecnologia, porém, quando o desenvolvimento intenso altera o processo produtivo, torna-se ineficaz
pela falta de flexibilidade e de adaptação.
f) Departamentalização por Projetos: Agrupamentos de acordo com as saídas e resultados (outputs)

relativos a um ou vários projetos da empresa, sendo temporários, sendo a estrutura muito mais
flexível, uma vez que é alterada a cada novo projeto. Concentra diferentes recursos em determinada
atividade complexa, com prazos, início e limites de tempo para finalizar, sendo voltada para os
resultados, criando motivação nos envolvidos que têm idéia do conjunto. Pode haver desperdício de
tempo entre o fim de um projeto e início de outro.
Aspectos A Serem Definidos Para A Formação Da Estrutura:
a. Definição das atividades;

b. Escolha dos critérios de departamentalização;
c. Definição quanto à centralização/descentralização de áreas de apoio;
d. Localização de assessorias;
e. Definição quanto à amplitude de controle e número de níveis hierárquicos;
f. Definição do nível de descentralização de autoridade;
g. Sistema de comunicação;
h. Definição quanto ao grau de formalização
Os Princípios Da Administração Segundo Urwick
Princípio da especialização – cada pessoa deve exercer uma só função, o que determina uma divisão
especializada do trabalho;
Princípio de autoridade – deve haver uma linha de autoridade claramente definida, conhecida e
reconhecida por todos;
Princípio da amplitude administrativa (span of control) – cada superior deve ter um certo número de
subordinados, variando de acordo com o nível e a natureza do cargo, a complexidade do trabalho e o
preparo dos subordinados;
Princípio da definição – os deveres, autoridade e responsabilidade de cada cargo e suas relações

com os outros cargos devem ser definidos por escrito e comunicados a todos.
5. Apreciação Crítica Da Teoria Clássica
As principais criticas à teoria clássica são:
Abordagem simplista da organização formal - a organização é considerada em termos lógicos, rígidos

e abstratos, sem considerar seu conteúdo psicológico e social com a devida importância,
estabelecendo esquemas lógicos e preestabelecido, segundo os quais as organizações devem ser
construídas e governadas;
Ausência de trabalhos experimentais – a Teoria Clássica pretendeu elaborar uma ciência de

administração para estudar e tratar a Administração substituindo e empirismo e a improvisação por
técnicas científicas. Porém os autores clássicos fundamentam seus conceitos na observação e no
senso comum;
Extremo racionalismo na concepção da Administração – apresentação racional e lógica das suas

proposições sacrificando a clareza das suas idéias;
Teoria da máquina - a Teoria Clássica recebe essa denominação por considerar a organização sob o
prisma do comportamento mecânico de uma máquina: a determinadas ações ou causas decorrem
determinados efeitos ou conseqüências dentro de uma correlação determinística;
Abordagem de sistema fechado - a Teoria Clássica trata a organização como se fosse um sistema
fechado, constituído de algumas variáveis perfeitamente conhecidas e previsíveis, e de alguns
aspectos que são manipulados por meio de princípios gerais e universais.
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CONTROLE LEGISLATIVO
Controle Legislativo Da Atividade Administrativa - Apontamentos
Controle, em suma, pode ser conceituado como a fiscalização e necessária correção dos atos
praticados pelo Poder Público, de acordo com os princípios do regime jurídico administrativo.
Controle Legislativo, por sua vez, é também conhecido como Controle Parlamentar, isto é, aquele
exercido pelo Congresso Nacional (ou suas Casas Legislativas), de forma típica, direta ou
indiretamente, alcançando o Poder Executivo, os entes da Administração Indireta, e o Poder
Judiciário, quando no exercício da função administrativa.
Quanto ao alcance, o referido controle abrange aspectos de legalidade, legitimidade, eficiência e

economicidade, podendo adentrar tanto no aspecto de legalidade, quanto no próprio mérito do ato
administrativo, sua oportunidade e conveniência.
O exercício do controle legislativo ou parlamentar pode ser feito tanto de forma direta, quanto de
forma indireta. Diretamente ele pode ser exercido pelos próprios órgãos do Congresso Nacional, a
exemplo das Comissões Parlamentares, ou pelo próprio Congresso ou suas Casas, conforme
autoriza os artigos 49, X, e 58, § 2º, III e VI, ambos da Constituição Federal. De forma indireta, tal
controle é exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União,
conforme prevê o art. 71, da constituição Federal.
Quanto ao momento de exercício, o controle legislativo pode ser prévio (ex.: competência do
Congresso Nacional para autorizar a declaração de guerra, celebração de paz, e a transição e
permanência de forças estrangeiras em território nacional - art. 49, II, CF/88), concomitante (ex.:
avaliação periódica da funcionalidade do Sistema Tributário Nacional feita pelo Senado Federal - art.
52, XV, da CF/88) e posterior (ex.: apreciação das contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, feita pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, art. 71, I, da
CF/88).
Pode o controle parlamentar ser dividido, ainda, em controle político e financeiro ou orçamentário.
Sob o aspecto político, o controle é exercido de forma direta pelo Congresso Nacional, seus órgãos, e
Casas, podendo ser citados os seguintes exemplos: a) julgamento de crimes de responsabilidade
cometidos pelo Presidente de República (arts. 85 e 86, CF/88); b) sustação de atos do Poder
Executivo que exorbitem o seu poder regulamentar (art. 49, V, CF/88); c) convocação de Ministros de
Estado para prestarem esclarecimentos (art. 58, § 2º, III, CF/88); d) aprovação de Estado de Defesa,
Estado de Sítio e Intervenção Federal (art. 49, IV, CF/88).
Já no que se refere ao aspecto financeiro, é exercido pelo Congresso Nacional, mediante assistência
do Tribunal de Contas da União, tendo como pessoas controladas qualquer pessoa física ou ente
público que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre bens e valores públicos (controle de
contas). São exemplos de controle financeiro: a) apreciação as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da República (art. 71, I, CF/88); b) fiscalização da aplicação de recursos repassados a
Estados, DF e Municípios (art. 71, VI, da CF/88); c) realização de auditorias contábeis, financeiras,
orçamentárias, operacionais, e patrimoniais, em unidades administrativas de qualquer dos poderes e
demais entes da administração indireta (art. 71, IV, CF/88).
Por fim, cumpre salientar que, por respeito à Tripartição dos Poderes, quaisquer dos controles
exercidos pelo Poder Legislativo devem ter previsão constitucional para serem válidos.
Controle Legislativo Dos Atos Da Administração Pública.
Segundo José dos Santos Carvalho Filho: O controle legislativo é realizado no âmbito dos
parlamentos e dos órgãos auxiliares do Poder Legislativo. Sua abrangência inclui o controle político
sobre o prórpio exercício da função administrativa e o controle financeiro sobre a gestão dos gastos
públicos dos três Poderes.
E o controle legislativo deve ser exercido estritamente nas regras previstas na Constituição da
República.
Art’s 48,X; 49, V; 50; 58,§3º; 71, §1º; 52,I.
Os Tribunais de Contas auxiliam o Poder Legislativo na função de controle externo – tais tribunais
devem fiscalizar qualquer pessoa (públicas ou privadas) que recebam dinheiro público incluindo as
contas do MP, do Poder Legislativo e do Poder Judiciário.
TCU – auxilia Congresso Nacional
TCE – auxilia Assembléias Legislativas
TCDF – auxilia a Assembléia Legislativa do DF
TCM’s – auxiliam as Câmaras Municipais – atualmente a CRFB/88 só reconheceu dois TCM’s o

TCMSP e o TCMRJ, ou seja, os tribunais de contas municiáis de SP e RJ. Importante salientar que a
própria CRFB/88 vedou a criação de novos TCM’s – art. 31§4º da CRFB/88.
ATENÇÃO PARA A ADIN 867/94 onde o STF reconheceu a competência dos Estados criarem TCE’s
e TCM’s e orgãos estaduais para fiscalizaçãomunicipal, alegando que a restrição do mencinado artigo
fala apenas da criação de TCM’s por municípios dizendo ainda mais, autorizando a criação de TCE’s
e TCM’s pelos Estados e não pelos Municípios.
Controle Legislativo No Brasil : A Avaliação De Políticas Públicas No Senado Federal.
O trabalho trata da avaliação de políticas públicas no âmbito das Comissões Permanentes do Senado
Federal no ano de 2014. Através de entrevistas e análise documental são realizados três estudos de
caso que demonstram os resultados da avaliação das políticas públicas e os fatores que levaram a
eles, dividindo o controle legislativo exercido em cada avaliação em efetivo, protocolar e prejudicado.
Controle do Poder Executivo pelo Poder Legislativo
Controle externo: a função esquecida do Legislativo no Brasil
Charles Pessanha
A Simon Schwartzman,meu mestre ofício como editor científico.
Uma das críticas mais frequentes às instituições criadas pela Constitui- ção brasileira de 1988
está relacionada ao excessivo protagonismo do Po- der Executivo no processo legislativo. As
críticas se dirigem, em sua maioria, à quantidade de leis aprovadas oriundas de iniciativas do
Poder Executivo e ao uso, considerado exagerado, de medidas provisórias. Em- bora os críticos
tenham alguma razão quanto a este último aspecto, pois o uso desse recurso considerado
excepcional vem se constituindo em problema desde a promulgação da Constituição, a
realidade é que o Poder Executivo, mesmo nas democracias consolidadas, passou ao longo do
sé- culo XX de um papel reativo no processo de elaboração legal, na concep- ção original
definida no século XVIII, para um papel proativo, com aumento significativo das iniciativas de
leis de competência privativa do Poder Executivo.
O desenho institucional clássico da relação entre poderes — criado a partir da obra de

Montesquieu O espírito das leis — recupera a tradição da Constituição mista ao associar grupos
sociais e poder político. Burgue- sia, aristocracia e realeza ocupavam, respectivamente, a
Câmara Baixa, a
Câmara Alta e o Poder Executivo.1 À Câmara Baixa foi atribuída a capacidade de estatuir, isto é,
apresentar proposições de leis; as propostas seriam aprovadas ou não pela Câmara Alta;2 no caso
de aprovação, o proje- to de lei seria enviado ao Poder Executivo, cujas alternativas eram a
aprovação ou o veto, ou seja, a capacidade de impedir. Resumindo: cabia tão somente à Câmara
Baixa apresentar projetos de lei; à Câmara Alta, aprovar ou não. Após a concordância das casas
legislativas, seguia-se o envio ao Executivo para sancionar ou vetar e, nesse caso, cabia às duas
câmaras aceitar ou rejeitar o veto.3
Ao longo do século XX, entretanto, os poderes executivos de países de indiscutível tradição

democrática, como Inglaterra, França e Estados Unidos — responsáveis pelas fórmulas
constitucionais rule of law, l’État legal e always under law —, assumiram gradativamente papel
preponderante na produção de leis. A Inglaterra aumentou, desde o final do século XIX, de forma
progressiva, a influência do “Gabinete” na elaboração de novas leis. De acordo com K. Mackenzie
(1950:172), a prática da delegação vinha progredindo desde o final do século XIX. Embora fossem
utilizadas anteriormente, a partir de 1893 as statutory rules and orders passaram a ser me-
todicamente editadas, com uma média anual “acima de mil”, de 1890 a 1900; de “aproximadamente
1.500”, entre 1914 e 1918; e de “cerca de 1.500”, nos três anos posteriores. O recorde deu-se em
1942, com “cerca de 3 mil”. Terminada a guerra, seu número declinou para 2.858, ficando, porém,
incorporadas à prática cotidiana.
A França assistiu, durante a primeira metade do século XX, ao uso de legislação emergencial sem
respaldo constitucional, que, baixada em pe- ríodos de crises, era mantida após a sua passagem.
Essa situação perdu-
• “Desse modo, o poder legislativo será confiado tanto à nobreza como ao corpo escolhido para
representar o povo (...) o poder executivo deve permanecer nas mãos de um monarca porque esta
parte do governo (...) é mais bem administrada por um do que por muitos” (Montesquieu, 1995:159).
• Nas leis referentes à arrecadação, é necessário que o corpo de nobres “só tome parte
por sua faculdade de impedir e não por sua faculdade de estatuir” (Montesquieu, 1995:159).
• Ibid.rou até a Constituição da V República, em 1958, que finalmente adotou a prerrogativa de o

Poder Executivo emitir ordonnances e os décrets-loi,4 para a legislação de finanças.
Nos Estados Unidos, embora ao Executivo seja vedada a apresentação de projetos de lei, ele o
faz através de um parlamentar aliado, e o uso da legislação delegada sob a forma de leis “em
termos amplos e gerais” é fre- quente.5 Além disso, dispõe do mecanismo de fast track, para
acordos de comércio exterior, das chamadas executive orders6 e, desde 1921, assumiu a
responsabilidade pela elaboração do projeto orçamentário. O aumento da influência dos
diferentes executivos na elaboração da legislação, entretanto, não isentou o Poder Legislativo
da responsabilidade final do ato de legislar: cabe a ele, nos regimes democráticos, em última
instância, a aprovação da lei.
Produzir leis, apesar de mais visível, não é a única atividade relevante do Poder Legislativo. De
igual importância é a tarefa de fiscalização e controle. Aqui convém retornar à já citada obra
clássica de Montesquieu, em que o autor, ao definir as atribuições do Legislativo, enfatiza a
tarefa de fiscalização, colocando-a em pé de igualdade com a função estritamente legislativa,
ao sustentar que “o corpo representante também não deve ser escolhido para tomar qualquer
resolução ativa, coisa que não executaria bem, mas, sim, para fazer leis ou para ver se as que
fez são bem executadas, coisa que pode realizar muito bem e que ninguém pode fazer melhor do
que ele”.7 Esse papel, muitas vezes negligenciado pelo Poder
• “[O] governo pode, para a execução do seu programa, pedir ao Parlamento autoriza- ção para
adotar, mediante ordonnances, durante um prazo limitado, medidas que são normalmente do
domínio da lei” (Constituição Francesa de 1958, art. 38, apud Miran- da, 1979).
• Com isso, o Legislativo deixa ao Poder Executivo a tarefa da sua suplementação,
mediante “regulamentos baixados pelos secretários de Governo, sob a direção do Pre- sidente”
(Corwin, 1986:152).
• No caso do fast track, trata-se de uma autorização que a Casa Branca recebe para
negociar acordos de comércio, que posteriormente não podem ser emendados, devendo ser
aprovados ou recusados em bloco. As executive orders são espécies de decretos presidenciais
que independem de aprovação do Legislativo (Howell, 2003).
• Montesquieu, 1995:159, grifo meu.
Legislativo e esquecido da opinião pública, será o objeto deste breve en- saio, cujo limite estipulado
de páginas me condiciona à concisão. Preten- do estabelecer uma reflexão sobre o controle externo
— o controle exercido pelo órgão estranho ao ato praticado — exercido pelo Poder Legislativo,
tema a que me dediquei em outras oportunidades;8 na segunda parte, apresentarei um breve relato
sobre a natureza desse tipo de controle, para, finalmente, analisar sua presença na vida republicana
brasileira e, breve- mente, seu desempenho a partir da Constituição de 1988.
O Controle Externo E As Instituições Superiores De Controle
A ineficácia e a inexperiência do Legislativo na fiscalização dos gastos públicos justificaram a

criação de órgãos específicos — conhecidos como instituições superiores de controle — para, direta
ou indiretamente, colaborar com o Legislativo no controle externo da administração pública. Trata-
se de instituições típicas do que Guillermo O’Donnell (1998:40) classifica como accountability
horizontal, que, segundo o autor, “se refere à existência de agências estatais que têm o direito e o
poder legal — e que estão de fato dispostas e capacitadas — para a realização de ações, que vão
desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até ao impeachment contra ações ou omissões de
outros agentes ou órgãos do Estado que possam ser qualificadas como delituosas”.
As instituições de controle assumiram historicamente duas formas distintas: o tribunal de contas e a

auditoria geral. Suas atribuições, bem como sua posição na estrutura governamental e desenho
institucional, variaram ao longo do tempo.
O tribunal de contas é uma instituição característica da democracia continental europeia. Sua

organização obedece a uma variedade de modelos. São órgãos de natureza colegial, geralmente
independentes, ou de relativa autonomia, em relação ao governo e à administração pública. Em
alguns casos, como na Alemanha, não estão ligados a qualquer dos três poderes; em outros, como
na França, assistem ao Parlamento e ao governo no controle e na execução das leis de finanças;
podem também
8 Ver Pessanha, 1997, 2002 E 2007.
ser órgãos auxiliares do Legislativo, como nos casos da Espanha e do Bra- sil. A Inglaterra e os
países que receberam sua influência cultural e políti- ca adotaram o sistema de auditoria geral.
Os exemplos mais conhecidos dessa modalidade são o National Audit Office (NAO) inglês e o
General Accounting Office (GAO) norte-americano.
O bom desempenho das atividades exige desses órgãos um conjunto de características que
reforcem suas autonomia e profissionalização. A European Organisation of Supreme Audit
Institutions (Eurosai), órgão que congrega os tribunais de contas e auditorias na Europa,
estabeleceu recentemente um conjunto de critérios definidores para um desenho institucional
ideal das instituições superiores de controles (ISC). São eles: posição constitucional definida,
independência, estrutura definida, inde- pendência financeira e orçamentária, garantias e
imunidades legais, autonomia para definir métodos e programas de trabalho, pessoal especia-
lizado e recrutado universalmente, acesso irrestrito a informações, relatórios sem restrições e
acompanhamento das recomendações.9
A natureza do controle exercido por essas instituições evoluiu da simples verificação de

procedimentos para a avaliação de desempenho das pessoas e instituições auditadas. Em
trabalho precursor, Simon Schwartzman (1976) chama atenção para a necessidade de ir além
dos controles contábeis formais. Para ele, “o papel de instituições como o Tribunal de Contas
deve ser reavaliado, sendo talvez necessário dar-lhes uma função mais ligada ao controle dos
objetivos substantivos das atividades dos órgãos públicos”.
Além da conformidade fiscal ( fiscal regularity), no sentido da responsabilidade pela gestão
propriamente jurídico-administrativa dos insumos, Michael Power (1999:49-50) refere-se — para
definir os critérios de audi- tagem — à regra dos três Es: economia, como a responsabilidade de
assegurar as melhores condições possíveis sob as quais os recursos são obtidos; eficiência,
como a responsabilidade de assegurar a utilização máxima dos recursos para poder atingir um
determinado nível de resultado ou servi- ço; e efetividade, como a responsabilidade de assegurar
que os resultados estejam de acordo com “as metas originais, definidas nos programas”.
9 Eurosai, 1998.
Um bom exemplo dessa evolução ocorreu nos Estados Unidos, onde o GAO data da década de
1920. Chefiado por um general controller, com mandato de 15 anos, o GAO foi originariamente
concebido como instân- cia de julgamento ex post das transações federais. Após a II Guerra Mun-
dial, sofreu importantes transformações ao incorporar técnicas moder- nas de auditoria, passando
do simples processo de verificação de procedimentos para a avaliação da relação de custo e
benefício das tran- sações. Com isso, as abordagens de eficiência e economicidade somaram- se às
pioneiras auditorias de ordem estritamente financeira e legal.10 Em 2004, mudou de nome para
Government Accountability Office, mantendo, obviamente, a mesma abreviação.
Nas últimas décadas, outras instituições de controle vêm recebendo fortalecimento significativo. Em
1975, com a justificativa de que, “num sistema democrático, todos os cidadãos têm o direito de
saber como são utilizados os dinheiros públicos”11 foi criado o Tribunal de Contas da Comunidade
Europeia, mantido no atual projeto de Constituição como instituição “que efectua a fiscalização das
contas”.12 De acordo com o tributarista Ricardo Lobo Torres (1993), algumas constituições moder-
nas — Itália, 1947; Alemanha, 1949; Espanha, 1978 — trouxeram “inúme- ros aperfeiçoamentos no
campo do controle de contas”, enquanto as le- gislações da Suécia, Suíça e Canadá, além da
Inglaterra e dos Estados Unidos, receberam “modificações substanciais” na década de 1980 com a
mesma finalidade. Da mesma forma, a Constituição brasileira de 1988 ampliou de modo
considerável o campo de atuação do controle externo exercido pelo Congresso Nacional, auxiliado
pela respectiva instituição superior de controle, o Tribunal de Contas da União (TCU).
O Controle Externo No Brasil
Segundo o constitucionalista José Afonso Silva (2000:731), “as Cortes de Contas sempre seguem as
posições do Poder Legislativo” e, por isso mes-
10 Power, 1999.
11 CEE, 1989.
12 Tratado..., 2003.
mo, quando este “está sufocado pelo autoritarismo ou pela perda de atri- buições básicas”, elas
sofrem as “consequências em grau mais profundo”. Essa afirmação sintetiza a saga do controle
externo e das cortes de contas no Brasil ao longo do período republicano. Desde a Constituição
de 1891, instituiu-se um duplo controle, cabendo ao Tribunal de Contas, como órgão técnico e
auxiliar do Poder Legislativo, “liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua
legitimidade, antes de serem prestadas ao Congresso”.13
As constituições de 1934 e 1946, ambas descontinuadas por golpes de Estado, fortaleceram o

Poder Legislativo e, por extensão, sua atuação no controle externo. Com relação ao tribunal,
foram estabelecidas as linhas mestras do seu desenho institucional, garantindo-lhe um conjunto
de atribuições na fiscalização financeira e orçamentária, em consonância com os textos mais
avançados da época. Ressaltem-se o registro prévio
— autorização do tribunal para celebração de despesas —; as imunidades dos membros do seu

corpo deliberativo, todos nomeados pelo presidente da República, depois de aprovados pelo
Senado Federal, e portadores das mesmas garantias atribuídas aos ministros da Corte Suprema,
em 1934, e do Tribunal Federal de Recursos, em 1946; e o poder de elaborar um parecer prévio
das contas de gestão do presidente da República, base para posterior julgamento pelo Poder
Legislativo.14
As constituições de 1967 e 1969 revogaram o registro prévio e abriram a possibilidade de

contratos irregulares serem aprovados no Legislativo por decurso de prazo, enfraquecendo
sobremaneira a ação fiscalizadora do controle externo. A legislação infraconstitucional, por sua
vez, apresen- tou, ao longo do tempo, uma série de dubiedades e omissões, que permiti- ram a
prática do que, em outra oportunidade, caracterizei como “fuga ao controle”.15 Além disso,
durante a maior parte do regime autoritário coe- xistiram junto à ordem constitucional os atos
institucionais que, emitidos pelo Poder Executivo, “ouvido o Conselho de Segurança Nacional”,
sus-
13 Campanhole et al., 2000:751.
14 Ibid., p. 689-690 e 468-469.
15 Pessanha, 1997.
pendiam todas as garantias ao exercício da função judiciária (vitaliciedade, inamovibilidade e

irredutibilidade de vencimentos) de que eram detentores, entre outros, os ministros do Tribunal de
Contas.16
A Constituição Federal de 1988 promoveu um aggiornamento nas regras responsáveis pelo
controle externo no Brasil, definindo de forma clara as novas atribuições, bem como seu alcance, e
promovendo uma grande mudança no processo de recrutamento do corpo deliberativo do TCU,
com aumento significativo da responsabilidade do Poder Legislativo sobre sua composição.
O primeiro grande avanço foi a ampliação radical das atribuições do Poder Legislativo em relação ao
controle externo. De acordo com o texto constitucional, “a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de
receitas, será exercida pelo Congresso Na- cional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder”.17 As novas atribuições inovam na qualidade e no alcance do
controle. Os critérios de legitimidade e economicidade18 permitem a in- trodução da auditoria de
desempenho.
O alcance da ação fiscalizadora não deixa margem a dubiedades e in- terpretações, que, no
passado, permitiam à maioria das instituições da administração indireta deixar de prestar contas ao
TCU. É estabelecida a obrigatoriedade de prestação de contas para “qualquer pessoa física ou
entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou, por qualquer outra forma, administre
dinheiros, bens e valores públicos, ou pelos quais a União responda, ou ainda, que em nome desta
assuma obrigações de natureza pecuniária”.19
16 Campanhole et al., 2000:383-384 e 262-263.
• Apud Campanhole et al., 2000:51.
• De acordo com Torres (1993:32), a primeira inspiração do dispositivo provém da Constituição

Federal de Bonn, ao estabelecer que “o Tribunal Federal de Contas, cujos membros possuem
independência judicial, controlará as contas assim como a economicidade e a legalidade da gestão
orçamentária e econômica”.
• Campanhole et al., 2000:51-52.
A legislação infraconstitucional cuidou de reforçar as atribuições do controle externo. A Lei no

8.443/92, Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, detalhou e operacionalizou os preceitos
constitucionais. Poste- riormente, vários instrumentos legais reforçaram a atuação do controle
externo,20 com destaque para a Lei Complementar no 101/2000, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabeleceu novos controles sobre as contas das
administrações federal, estaduais e munici- pais21 e ampliou a ação do TCU ao determinar sua
participação na fisca- lização dos gastos dos três poderes, órgãos de cooperação governamen-
tal, cabendo aos tribunais regionais o mesmo papel em relação aos governos estaduais e
municipais.
Outra atribuição importante do controle externo, ratificada pela nova realidade constitucional, foi
a apreciação das contas do presidente da Re- pública pelo TCU “mediante parecer prévio que
deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento” e enviado ao Congresso
Nacio- nal, ao qual cabe “julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e
apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo”.22 Aqui, outra vez, a legislação
infraconstitucional tornou o preceito constitucional mais preciso e abrangente: o art. 56 da LRF
determinou que “as contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas
próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legis- lativo e Judiciário e do Chefe do
Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do
respectivo Tribunal de Contas”. Além disso, de acordo com o art. 57, “os tribunais de contas
• Ver, entre outras, a Lei no 8.313/1991, que determina ao tribunal acompanhar a avaliação da
aplicação dos recursos da renúncia de receita nos projetos culturais. A Lei no 9.394, de 20 de
dezembro de 1996, obriga os órgãos fiscalizadores a examinar o cumprimento dos dispositivos
constitucionais que obrigam um percentual mínimo em educação. A Lei no 10.707, Lei de
Diretrizes Orçamentárias para 2004, por exemplo, determinou ao TCU “a obrigatoriedade de
avaliar e classificar os programas do governo em satisfatórios ou insatisfatórios” (Zymler, 2006).
• A LRF estabeleceu controle rígido sobre as despesas com pessoal, “em cada período de
apuração e em cada ente da Federação”, fixando percentuais máximos para essa modalidade
de gastos: “I — União, 50%; II — Estados, 60%; Municípios, 60%” (Brasil, 2002:26).
• Campanhole et al., 2000:52, 44.
emitirão parecer prévio conclusivo sobre as contas no prazo de sessenta dias do recebimento, se
outro não estiver estabelecido nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais”.
Embora o TCU não tenha readquirido o instituto do registro prévio, previsto nas Constituições de
1934 e 1946, observou-se uma recuperação do seu espaço de atuação no controle dos contratos.
Em caso de irregularidade, o ato de sustação deverá ser adotado diretamente pelo Congresso
Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas ca- bíveis; “a parte que se
considerar prejudicada poderá interpor recurso, sem efeito suspensivo, ao Congresso Nacional”. Na
hipótese de o Con- gresso Nacional não se pronunciar sobre o recurso dentro de 90 dias, “o tribunal
decidirá a respeito”.23
Outra dimensão importante do empoderamento do Legislativo no processo de controle foi a

modificação no recrutamento da cúpula deci- sória do TCU. O Poder Executivo perdeu o monopólio
da indicação do corpo deliberativo do tribunal, estabelecido desde a primeira Constitui- ção
republicana. A maioria dos seus membros passou a ser indicada pelo Congresso Nacional. Dos
nove ministros, todos vitalícios, seis devem ser indicados pelo Congresso Nacional, cabendo ao
presidente da República nomear os outros três, depois de aprovados pelo Senado Federal. Entre-
tanto, apenas um é de livre escolha presidencial; os outros dois devem ser necessariamente
escolhidos entre funcionários de carreira do TCU, auditores e procuradores.24
• As Constituições de 1967 e 1969, conforme foi visto, tinham criado a aprovação por “decurso de
prazo”, ao disporem que, no caso de ilegalidade de contratos, o TCU soli- citaria ao Legislativo as
medidas necessárias “ao resguardo dos objetivos legais” e, no caso de não deliberação do
Congresso Nacional no prazo de 30 dias, o contrato seria considerado “regular”; ou seja, o errado
ficaria certo por decurso de prazo! A Emenda no 1/69, na realidade uma nova Carta, ratificou o texto
relativo ao tribunal (Campa- nhole et al., 2000:383-484).
• Os ministros do TCU serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguin-
tes requisitos: (1) mais de 35 e menos de 65 anos de idade; (2) idoneidade moral e re- putação
ilibada; (3) notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de
administração pública; (4) mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva atividade
profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anA Carta de 1988 e o desempenho
do controle externo
Completadas duas décadas de vigência da Constituição de 1988, não há muitos motivos para
comemorar, se levarmos em consideração a utiliza- ção pelo Poder Legislativo de duas das suas
mais importantes prerrogativas de controle — as indicações dos ministros do “órgão auxiliar” e
a fis- calização final dos atos do Poder Executivo.
As novas regras de preenchimento dos cargos do corpo deliberativo do TCU, como foi visto, não
apenas mantêm o controle sobre a aprovação de todos os ministros pelo Senado Federal, como
preveem a indicação pelo Congresso Nacional de dois terços da composição do colegiado. Na
práti- ca, o Senado Federal e a Câmara dividiram entre si as seis vagas reservadas ao
Legislativo e nomearam quase que exclusivamente parlamentares para o TCU, como demonstra
o quadro 1. A única exceção foi a indicação de Raimundo Carreiro, funcionário da Mesa Diretora
da Casa, feita pelo Senado, depois de um longo desgaste com a indicação do senador Luiz
Octávio de Oliveira Campos, que teve sua nomeação contestada por ação popular sob acusação
de improbidade administrativa.25
Pelo Poder Executivo, o presidente Fernando Collor, quando teve a oportunidade de livremente
indicar um ministro, optou por um político, sem experiência profissional expressiva na área. O
avanço ficou por conta dos funcionários de carreira, auditores e procuradores, cujas indicações
se fizeram compulsórias pela nova legislação. Na realidade, os requisitos de expertise, notórios
conhecimentos “jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros” diretamente ligados às
atividades-fim da instituição, só foram preenchidos pelos ministros oriundos dos cargos de
carreira do pró- prio tribunal; para os parlamentares e o servidor do Senado, funcionou o critério
vago de experiência em “administração pública”.
terior. Os ministros do TCU terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos,

vencimentos e vantagens dos ministros do Superior Tribunal de Justiça (Campa- nhole et al.,
2000:53).
• ONG critica indicação de Luiz Otávio para o TCU, Folha de S. Paulo, 6 set. 2003.
p. 10
QU A D RO 1
Ministros Do TCU Nomeados A Partir Da Constituição De 1988*
Ministro Autor da nomeação Última atividade Partido Situação
Olavo Drummond F. Collor Ex-parlamentar PSDB A
Iram Saraiva Senado Senador PMDB A
Humberto Souto Câmara Deputado federal PFL A
Bento Bugarin Carreira Auditor TCU – A
Valmir Campelo Senado Senador PTB A
Adylson Motta Câmara Deputado federal PPB EA
Walton Alencar Carreira Procurador TCU – EA
Guilherme Senado Senador PFL EA

Palmeira
Ubiratan Aguiar Câmara Deputado federal PSDB EA
Benjamin Zymler Carreira Auditor TCU – EA
Augusto Nardes Câmara Deputado federal PP EA
Aroldo Cedraz Câmara Deputado federal PFL EA
Raimundo Carreiro Senado Func. mesa Senado – EA
Fonte: baseado em informações do TCU e do Congresso Nacional até 31-12-2007.
* O ministro Marco Antonio Vilaça, em atividade, não consta do quadro, pois foi nomeado pelo
presidente Sarney, antes da Constituição de 1988.
Convenções: A — aposentado; EA — em atividade.
A apreciação das contas anuais do presidente da República é mate- rializada em um parecer prévio
aprovado pelo TCU em sessão solene nos termos da Constituição. Esse parecer, posteriormente, é
encaminhado ao Congresso Nacional, ao qual cabe o julgamento definitivo. Embora seja uma entre
as várias atividades de fiscalização do TCU, o julgamento das contas presidenciais é efetivamente o

ponto alto da sua atuação, pois encerra o ciclo orçamentário iniciado com a aprovação do
orçamento anual. Ou seja, lembrando Montesquieu, é a verificação por parte do Legislativo da boa
execução, ou não, da lei aprovada. Os resultados desse processo ao longo do tempo, entretanto,
vêm frustrando as expectativas.
Em primeiro lugar, como se pode observar no quadro 2, todas as contas, desde 1989, receberam
pareceres prévios favoráveis à aprovação, algumas com ressalvas e/ou recomendações, e,
quando julgadas pelo Con-
gresso, todas foram efetivamente aprovadas. Além disso, chama também a atenção o incrível
lapso de tempo entre a apreciação do relatório prévio pelo Tribunal de Contas e o julgamento
final das contas pelo Congresso Nacional. O Texto Constitucional fixa prazo para o presidente (e
os outros órgãos) enviar as contas ao TCU e para este promover a apreciação; o mesmo não
acontece em relação ao Congresso Nacional, responsável pelo julgamento final das contas
presidenciais.
QU A D RO 2
Tramitação Das Contas Do Presidente Da República
Contas de gestão Governo TCU Congresso Nacional
1988 Sarney Aprovada jun. 1989 Aprovada maio 1991
1989 Sarney Aprovada maio 1990 Aprovada maio 1992
1990 Collor1 Aprovada jun. 1991 2
1991 Collor Aprovada jun. 1992 2
1992 Collor3 Aprovada jun. 1993 2
1993 Itamar Aprovada rec. jun. 1994 Aprovada dez. 2002
1994 Itamar Aprovada res. jun. 1995 Aprovada dez. 1996
1995 FHC Aprovada res. maio 1996 Aprovada dez. 2002
1996 FHC Aprovada jun. 1997 Aprovada dez. 2002
1997 FHC Aprovada rec. res. jun. 1998 Aprovada dez. 2002
1999 FHC Aprovada rec. res. jun. 2000 Aprovada fev. 2003
2002 FHC Aprovada rec. res. jun. 2003 2
2003 Lula Aprovada rec. res. jun. 2004 2
Fontes: Secretaria de Contas do Governo e Transferências Constitucionais (Secon), TCU.
a) Inclui período de 1o de janeiro a 15 de março do governo Sarney.
b) Contas não apreciadas até 31-12-2008.
c) Itamar Franco assumiu provisoriamente a partir de 2 de setembro e, definitivamente, a partir de 27
de dezembro.
Verifica-se ainda que:
a. as contas de Fernando Collor, aprovadas pelo TCU, não haviam sido julgadas pelo Congresso
Nacional até 31 de dezembro de 2008;
b. as contas de Itamar Franco, relativas ao ano de 1993, foram julgadas pelo Congresso nove anos
depois;
c. das oito prestações de contas de Fernando Henrique Cardoso, seis foram aprovadas cerca de
10 dias antes do final do seu governo, em dezembro de 2002, e outra em março de 2003. As
relativas ao ano fiscal de 2002 ainda aguardam julgamento;
d. as contas de Luiz Inácio Lula da Silva de 2003, 2004, 2005, 2006 e 2007, também aprovadas
pelo TCU dentro dos prazos constitucionais previstos, ainda não foram julgadas pelo Congresso
Nacional;
e. Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva apresentaram- se aos eleitores para
reeleição em 1998 e 2006, respectivamente, sem que nenhuma das suas contas do primeiro
mandato tivessem sido julgadas pelo Congresso Nacional.26
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ISIÇÃORE
CONTROLE JUDICIAL
Controle Judicial
Controle Judicial Dos Atos Administrativos
Foi com base no princípio basilar da separação dos poderes de um Estado que se iniciou o trabalho
de pesquisa acerca do controle dos atos administrativos. A escolha de se iniciar o trabalho com este
princípio fazia nascer mais uma necessidade, qual seja a de delimitar os conceitos de Estado,
Governo e Administração Pública, de tal sorte que o desenvolvimento da pesquisa se desse de
maneira clara e concisa.
Com a diferenciação doutrinária realizada entre os conceitos de Estado, Governo e Administração

Pública logo no primeiro capítulo, foi possível perceber que, muito embora íntimos e às vezes
conexos, os três tópicos merecem tratamento diferenciado, principalmente devido ao fato de que se
estaria tratando de atos administrativos, os quais são emanados diretamente da Administração
Pública, muito embora frutos de ideologias governamentais ou decorrências normativas do Estado de
Direito constituído pela Assembleia Constituinte de 1987-1988. Reafirmando, portanto o que fora
mencionado, conceitos diferentes, embora intimamente interligados.
A separação dos poderes do Estado, por conseguinte, não poderia incidir em outro momento, senão
logo após a referida diferenciação, no segundo capítulo deste trabalho, pois é com este princípio
proposto e organizadamente sistematizado por Montesquieu que se poderá concluir pela existência e
pela suma importância de um sistema de freios e contrapesos, em linhas sobre as quais as rédeas do
poder estatal podem ser delineadas e exploradas.
A ideia de controle mútuo dos poderes é importante para o trabalho, pois só assim, o contexto de
controle judicial dos atos administrativos faz sentido dentro do próprio princípio da separação dos
poderes estatais. Assim, por mais que cada um dos três poderes (Legislativo, Executivo e Judicial)
exerça uma função dominante na qual se encontra o motivo de sua especialização, há que se
reservar um universo de instrumentos de controle para que nenhum destes poderes se sobreponha
aos demais, quão menos aos cidadãos que compõe e população que por sua vez faz parte da
composição dos elementos de um Estado.
Imperioso, portanto, se fez o manuseio destes conceitos, em primeiro plano, não para esboçar o
trabalho, mas sim para sedimentar um piso no qual se poderia edificar pensamento maior, com a
solidez que o tema requer, já que é conhecido pela sua tormentuosidade dentro do direito
administrativo. Trazer um pouco de segurança no estabelecimento de parâmetros de trabalho seria,
assim, necessário para qualquer avanço no tema.
1. Do Estado, Do Governo E Da Administração Pública
O Estado pode ser conceituado pela ordenação que busca essencialmente a regulamentação das
relações sociais de um povo sobre um território, por meio de um poder soberano e institucionalizado
(PALLIERI, 1972, p. 14).
Nesta definição, percebe-se claramente a existência de quatro elementos essenciais para a formação
do conceito de Estado: Povo, Território, Poder e Finalidades, as quais, no caso do Brasil, estão
descritas nos artigos 1º, 2º e 3ºda Constituição da Republica Federativa do Brasil (SILVA, 2011, p.
97-98).
Para Paulo Bonavides, o conceito de estado é abordado com cautela, pois a conceituação desta
instituição depende do ponto de vista histórico do observador (BONAVIDES, 2000, p. 72-78).
O autor não dá sua própria conceituação de Estado, mas atribui a Jellinek o melhor conceito sobre o
tema. Assim aponta: “a corporação de um povo, assentada num determinado território e dotada de
um poder originário de mando” (JELLINEK, apud BONAVIDES, 2000. P. 67).
Ao invés de aprofundarmos na teoria do Estado, tema vasto, digno de grandes obras e vasta
pesquisa acadêmica, basta aqui apenas a exclusão dos conceitos de Estado e governo para focar no
conceito de Administração Pública a qual será objeto de nosso estudo, independentemente de em
qual Poder for verificada.
ISIÇÃORE
CONTROLE JUDICIAL
O conceito de Administração Pública, dentro do campo jurídico, não pode ser confundido com os
conceitos de Estado ou de Governo, pois, a nível técnico, a confusão pode levar a imprecisão de
novas constatações seja em âmbito acadêmico, seja em âmbito profissional.
Desta forma, cabe aqui ressaltar desde logo, uma das concepções que contrasta a Administração
Pública com o próprio conceito de governo. Para Meirelles, a Administração Pública seria uma
espécie de instrumento mediante o qual o Governo poderá se valer de seus objetivos (MEIRELLES,
2011, p.65).
Tal concepção, contudo, não confunde os dois conceitos (de Administração Pública e de Governo).
Isso porque os atos advindos da Administração Pública, muito embora procurem satisfazer interesses
governamentais, não são, por si, mais do que atos administrativos. Não podem ser confundidos com
atos de Governo, mormente devido à autonomia institucionalizada nos órgãos que compõem este
conceito de Administração Pública. Senão vejamos:
Administração Pública – Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos
objetivos do Governo (...). Numa visão global, a Administração (...) não pratica atos de governo;
pratica, tão somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a
competência do órgão e de seus agentes. (ibidem, p.65)
Existem outros autores que contribuem com esta conceituação. Podemos verificar, por exemplo, que
Cretella Júnior procura somar os diversos aspectos e visões sobre a Administração Pública, formando
um único conceito que a aproxima da natureza jurídica de atividade, afastando a ideia orgânica de
uma instituição:
(...) Administração é “modo de gestão” e “atividade exercida”, ou seja, numa proposição sintética, a
atividade que o Estado desenvolve, mediante a prática de atos concretos e executórios, para a
consecução direta ou indireta, ininterrupta e imediata dos interesses públicos. (CRETELLA JÚNIOR,
2002, p. 50)
Esta diferenciação entre Administração Pública e Governo é muito bem sintetizada por Di Pietro
quando decide contextualizar os conceitos como sendo objeto de estudo de dois ramos do direito
Público, a saber: “(...) a Administração Pública é objeto de estudo do direito administrativo; o Governo
e a função política são mais objeto do Direito Constitucional” (DI PIETRO, 2011, p. 55).
De maneira dedutiva, Di Pietro procurou facilitar o entendimento dos dois conceitos anteriormente
expostos, de maneira que a delimitação de Administração Pública e a de Governo ficam mais claras
com esta observação.
Importante frisar, ainda, que, mais que uma forma de instrumentalizar as ações governamentais, a
Administração Pública também possui o papel de disponibilizar para a sociedade, serviços que se
fazem essenciais para concretizar as garantias estabelecidas no ordenamento jurídico, mormente em
ordem constitucional. (MEIRELLES, 2011, p.65)
José Afonso da Silva sintetiza bem a diferença entre estas três figuras (Estado, Governo e
Administração Pública), quando as sistematiza verticalmente, interpondo uma hierarquia entre os
órgãos que se manifestam através das figuras do Estado. Ou seja, é a partir deste que surge em nível
constitucional e político, o Governo; bem como em nível organizacional inferiorizado, a Administração
Pública. Senão vejamos:
(...) o Estado se manifesta por seus órgãos, que são supremos (constitucionais) ou dependentes
(administrativos). Aqueles são os a quem incumbe o exercício do poder político, cujo conjunto se
denomina governo ou órgãos governamentais. Os outros estão em plano hierárquico inferior, cujo
conjunto forma a Administração Pública. (SILVA, 2011, p. 655)
Deste ponto de vista é possível concluir que a Administração Pública de fato executa as decisões
políticas tomadas pelo plano hierarquicamente superior, em subordinação, portanto ao Poder Político,
que se encerra na figura governamental do Estado.
2. Das Funções Do Estado E Da Separação Dos Poderes
Foi na obra de Charles de Montesquieu, L’Esprit de Lois, onde se deu um grande marco na ciência
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CONTROLE JUDICIAL
política mundial. O Barão de Montesquieu, como também era chamado o pensador, analisou o
Estado e as leis a partir do ser humano e de suas leis naturais. Diante do temor de ideias repudiadas
como o Absolutismo ou até da anarquia, sugeriu um Estado governado em atenção à separação de
três Poderes, os quais, mediante um sistema de pesos e contrapesos, atingia um ideal de liberdade
política (SOARES, 2004, p.68-73).
Não se atribui a Montesquieu, contudo, os primeiros registros de estudo sobre o tema da separação
dos Poderes do Estado. Muito antes do filósofo, Kant, Locke e até Aristóteles já haviam iniciado
pesquisas e reflexões neste sentido.
Para o presente trabalho, contudo, não se fará necessário, um aprofundamento maior sobre esta
teoria, pois o que aqui se procura é tão somente delinear os funções encontradas dentro do conceito
de Estado, a fim de deixar mais claro a análise dos atos administrativos e do controle judicial sobre
estes atos.
Assim, cabe analisar, desde logo, quais são as funções do Estado e suas respectivas atribuições.
Montesquieu sistematizou sua teoria da Separação dos Poderes, de tal forma que constatou a
existência de três poderes: O Poder Legislativo, o Poder Executivo das coisas que dependem do
direito das gentes (Poder Executivo) e o Poder Executivo das coisas que dependem do Direito Civil
(Poder Judiciário). Mais do que separar os referidos poderes de maneira lógica e atributiva, a
proposta da obra de Montesquieu era desenvolver uma teoria na qual as funções desempenhadas
por cada um destes três poderes pudessem se harmonizar entre si.
Importante se faz a observação atenta ao termo utilizado por Montesquieu: “Poder Executivo”. Di
Pietro explica que o uso deste único termo para denominardois Poderes, hoje conhecidos por Poder
Executivo e Poder Judiciário. Em sua explicação, o Poder Judiciário, juntamente com o Poder
Executivo, executarádiversos direitos, seja por meio da solução de conflitos seja por meio de ações a
fim de dar concretude às normas positivadas. Ou seja, os poderes judiciário e executivo executam,
(...) aplicam as leis ao caso concreto: a função jurisdicional, mediante solução de conflitos de
interesses e aplicação coativa da lei, quando as partes não o façam espontaneamente; a função
executiva, mediante atos concretos voltados para a realização dos fins estatais, de satisfação das
necessidades coletivas (DIPIETRO, 2011, p.51).
Daí a utilização da palavra “Executivo” de maneira diferente da qual é abordada atualmente. Hoje,
fazemos a distinção entre os dois Poderes Executivos, separando-os em Poder Executivo,
propriamente dito, e Poder Judiciário, aquele poder que Montesquieu também denominou “Poder
Executivo”, porém responsável pela execução das coisas que dependem do Direito Civil.
Neste sentido, em um contexto mais atual e direcionado para o estudo do Direito Administrativo, o
autor Cretella Júnior, afirmou que o Estado possui três funções, a saber: a Função Legislativa, a
Função Judiciária e A Função Administrativa, sendo que cada qual se completa no contexto estatal.
Nas palavras de Cretella Júnior:
Administrar é “aplicar a lei, espontaneamente, de ofício”, julgar é “aplicar contenciosamente a lei” e

legislar é exercer funções que culminam no “jus in civitatepositum”. Nesses três aspectos,
“administrar”, “julgar” e “legislar”, estão compreendidas todas as funções da ampla e extraordinária
atividade do Estado (CRETELLA JÚNIOR, 2002, p. 4).
A observação a ser feita aqui é a de que, segundo este autor, a segunda função e a terceira função
citadas se tratam de consecução lógica da primeira função, pois enquanto a função legislativa se
encarrega de criar as leis, a função executiva referente fazendo alusão à administração aplica as leis
criadas de maneira automática, e o judiciário por sua vez a aplica sempre que houver um contencioso
(ibidem, p. 4).
A visão do jurista português Nuno Piçarra, cuja obra trata profundamente sobre o tema, resumiu
conceitualmente a visão de Montesquieu sobre os três poderes da seguinte forma:
O poder legislativo traduz-se no poder de fazer leis, por um certo tempo ou para sempre, e de corrigir
ou ab-rogar as que estão feitas. O poder executivo das coisas que dependem do direito internacional
ou, simplesmente, o poder executivo do Estado é o poder de fazer a paz ou a guerra, de enviar ou
receber as embaixadas, de manter a segurança e de prevenir as invasões. O poder de julgar ou o
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CONTROLE JUDICIAL
poder executivo das coisas que dependem do direito civil é o poder de punir os crimes ou de julgar os
litígios entre os particulares (PIÇARRA, 1989, p. 91).
Uma vez destacadas as diferenças entre as três funções exercidas pelo Estado – no caso do Brasil,
pelos três poderes consolidados na Constituição FederalBrasileira de 1988, Legislativo, Executivo e
Judiciário –, é notório que exista a possibilidade de eventualmente a função de um dos poderes se
chocar com a função de outro poder, causando problemas e controvérsias jurídicas dentro do tema.
Neste ponto cumpre adentrar em ponto crucial para nossa análise. Uma vez verificada a diferença e a
independência entre estes três poderes, deve haver também uma harmonia entre os poderes, a qual
será alcançada por um eficiente sistema de freios e contrapesos no qual os poderes poderão, sem
ferir a autonomia de cada poder, exercer um controle recíproco, uma interferência autorizada pela
teoria do Estado a fim de dar uma maior segurança para a sociedade, senão vejamos:
A harmonia entre os poderes verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato recíproco e
no respeito às prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos têm direito. De outro lado, cabe
assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do poder nem sua independência são
absolutas. Há interferências, que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à
busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e indispensável para evitar o
arbítrio e o desmando de um em detrimento do outro e especialmente dos governados (SILVA, 2011,
p. 110).
Celso Antônio Bandeira de Mello compartilha deste pensamento majoritário e afirma que, muito
embora seja comum o pensamento da divisão do Estado em trêsfunções, como se fossem blocos
orgânicos, denominados cada qual com o nome de “Poder” e caracterizado pela função que exerce
predominantemente, a denominação adotada pela área da Ciência Política, a partida concepção de
Montesquieu, não exclui a possibilidade de um dos poderes vir a exercer a função majoritariamente
atribuída a outro poder em nome do sistema de freios e contrapesos da separação dos três poderes
(MELLO, 2011, p. 30-31).
Bem certo que, em seus estudos, Montesquieu não chegava a considerar o poder judicial dentro
sistemática de balança dos poderes, promovia apenas o contrabalanceamento entre os poderes
legislativo e executivo, devido ao momento histórico no qual estava inserido (PIÇARRA, 1989, p.96-
112). Contudo, foi ao longo do tempo que o poder judiciário fora inserido dentro deste sistema
harmônico criado como mecanismo para evitar o excesso de poder por qualquer uma das três
clássicas funções.
Importante este tema porque épossível que o Poder Legislativo ou o Poder Judiciário venham a
exercer a função administrativa, a despeito de não ser parte de suas respectivas atribuições
originárias. Ou seja, admite-se, através da Administração Pública dos órgãos que compõe os Poderes
Legislativo e Judiciário o exercício de função característica do Poder Executivo.
A abordagem deste tema para a contextualização da espinha dorsal deste trabalho – qual seja o
controle de legalidade do Poder Judiciário sobre os atos administrativos – é fundamental para
destacar a possibilidade de que os atos administrativos, portanto originados em decorrência da
função executiva de administrar, podem surgir de qualquer um dos Poderes.
A possibilidade constatada acerca do exercício da função executiva, típica do Poder Executivo, pelos
Poderes Legislativo e Executivo, não esgota o assunto dentro deste princípio político jurídico da
Separação dos Poderes. De acordo com Meirelles, cada um dos três Poderes é capaz de exercer as
demais funções não caracterizadoras de sua natureza. Afirma, assim, ser possível que, de diferentes
formas, todos os três poderes poderão exercer a função jurisdicional, função típica do Poder
Judiciário, por exemplo. Ou seja, tanto o Legislativo quanto o poder Executivo poderão exercer a
função de julgar (MEIRELLES, 2011, p.58-59).
Assevera ainda o autor, contudo, que esta função de maneira atípica não prejudica o sistema de
Jurisdição Única adotado pelo Brasil baseado no inciso XXXV do art. 5º da Constituição Federal,
dispositivo que encerra importante princípio constitucional da Inafastabilidade da Jurisdição, ou
Princípio do Acesso à Justiça, de acordo com o qual: “A lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário, lesão ou ameaça a direito”. Não é afastada a possibilidade de o Judiciário exercer
plenamente a sua função precípua de julgar, ainda que esta mesma função esteja sendo exercida por
outro poder estatal (ibidem, p.58-59).
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CONTROLE JUDICIAL
Conclui-se pelo dispositivo citado acima que é possível, em sentido amplo, no tocante às funções
dejulgar, legislar e executar (ou administrar), o exercício de função atípica pelos Poderes, sem a
exclusão da função típica de cada um dos Poderes. O que significa que, ainda assim, cabe ao Poder
Judiciário, apesar de não exclusivamente, o principal exercício da função de julgar.
Isto no caso da função jurisdicional. No caso específico do controle de legalidade dos atos
administrativo, Cretella Júnior aponta que o exercício do controle de legalidade dos atos
administrativos é situação na qual são envolvidos os três poderes do Estado simultaneamente, pois,
no momento em que se contrasta a atuação do Poder Executivo face às disposições legais
produzidas Pelo Poder Legislativa na função de legislar, o Poder Judiciário poderá intervir na atuação
viciada do Poder Executivo, senão vejamos:
O controle jurisdicional do ato administrativo, em virtude de ilegalidade ou de abuso de poder da

medida tomada, contrária a dispositivo oriundo da função legislativa, coloca, em primeiro plano, como
preliminar necessária o magno problema das funções do Estado, já que “controle jurisdicional” é
“função do Poder Judiciário” (CRETELLA JÚNIOR, 2002, p. 3).
Perceptível, portanto, diante da visão exposta pelo doutrinador, que se trata de situação especial na
qual estão presentes as três funções constatadas na obra de Montesquieu, exercida de maneira
plena pelos três poderes estatais brasileiros, o que faz do tema, rico para análise e, por consequência
uma situação jurídica na qual a cautela é necessária a fim de se dar efetividade aos princípios
estabelecidos na constituição da republica federativa do brasil.
3. Dos Atos Administrativos
3.1. Conceito Do Ato Administrativo
De acordo com Meirelles, os atos praticados pela Administração Pública podem ser divididos em três
categorias: atos legislativos, atos judiciais e atos administrativos (MEIRELLES, 2012, p. 157).
Muito embora esta classificaçãoincite a comparação com a teoria política dos três Poderes do Estado
Moderno – a saber, Poder Legislativo, Poder Judiciário, Poder Executivo –, não se pode cair em ledo
equívoco de afirmar que os atos legislativos são aqueles praticados pelo Poder Legislativo, os
judiciais são os praticados pelo Poder Judiciário e os administrativos são aqueles praticados pelo
Poder Executivo.
Cabe relembrar que a separação dos poderes no Estado não impede que cada um dos poderes
execute atos cuja natureza pertença a outro poder. Ou seja, devemos admitir que não somente o
Poder Executivo exerça atos administrativos, pois os Poderes Legislativo e Judiciário podem muito
bem executar atos desta natureza sem, contudo, ferir a separação dos três poderes. O que se leva
em conta nesta situação é o sistema de freios e contrapesos que baliza a organização estatal, dando
autonomia para todos os poderes, como já fora abordado em tópico anterior.
Após esta ressalva, partir-se-á à busca de um conceito acerca do objeto de pesquisa deste trabalho
acadêmico, que são os atos administrativos, já que não se faz razoável analisarmos o controle judicial
dos atos administrativos sem primeiro sabermos do que se tratam estes atos.
A visão dos doutrinadores sobre o conceito de ato administrativo se distingue principalmente no

tocante à diferenciação de ato administrativo com ato jurídico. A lacuna legislativa quanto ao tema
cria um campo aberto a interpretações doutrinárias sobre o ato administrativo e sua conceituação, o
que se mostra saudável para a pesquisa acadêmica de um modo geral.
Ato administrativo na visão de Mello se particulariza dos demais atos jurídicos “(a) no que concerne
às condições de sua válida produção e (b) no que atina àeficácia que lhe é própria” (MELLO, 2011,
p.375).
Interessante notar que o autor destaca dentro do conceito de ato administrativo os seguintes
elementos: declaração jurídica com efeitos de direito, proveniência do Estado, submissão à regência
do Direito Público, complementaridade à Lei e, excepcionalmente à Constituição, e, por fim, sujeição
a exame de legitimidade por órgão jurisdicional (ibidem, p.389-390).
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CONTROLE JUDICIAL
Ponto importante este para o nosso estudo, pois já é possível desde já, do ponto de vista deste
doutrinador, perceber que a legitimidade do ato administrativo não só é elemento de sua
conceituação como também objeto de controle jurisdicional do Estado.
A importância que o autor dá ao tema é tamanha que fez questão de incluir o referido controle dentro
da própria conceituação jurídica do ato administrativo. Conclui, assim, com a noção de que ato
administrativo é:
(...) declaração unilateral do Estado no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante

comandos concretos complementares da lei (ou excepcionalmente, da própria Constituição, aí de
modo plenamente vinculado) expedidos a título de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de
legitimidade por órgão jurisdicional (ibidem, p. 390).
Meirelles, ao contrário de Bandeira de Mello, procura uma conceituação de ato administrativa pouco
mais sucinta e objetiva, não dando ao tema a mesma amplitude que Mello dá em sua obra. Desta
forma, o conceito de ato administrativo de Hely Lopes Meirelles muito se aproxima do conceito de ato
jurídico, com a ressalva de que, o primeiro se diferencia do segundo por conter em sua natureza a
finalidade pública.
É ato jurídico todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou
extinguir direitos. Partindo desta definição, podemos conceituar o ato administrativo com os mesmos
elementos fornecidos pela Teoria Geral do Direito, acrescentando-se apenas a finalidade pública que
é própria da espécie e distinta do gênero ato jurídico (...) (MEIRELLES, 2012, p.157-158).
Neste ponto, Mello faz importante ressalva, pois existem, sim, atos praticados pela Administração
Pública sem a finalidade pública, contudo, não podem estes ser chamados de atos administrativos,
mas sim de Atos de Administração, conceito mais amplo que abarca inclusive aqueles atos praticados
pela Administração equiparando-se aos particulares regidos pelo Direito Privado (MELLO, 2011, p.
387).
Também preferindo uma conceituação menos ampla e mais objetiva, Di Pietro conceitua ato
administrativo levando em consideração os seguintes elementos: Declaração do Estado – em
detrimento do uso da expressão ‘manifestação’, pois admite a autora que manifestação pode não ser
exteriorizada –, sujeição a regime jurídico administrativo, produção de efeitos jurídicos imediatos,
possibilidade de controle judicial, sujeição à lei (DI PIETRO, 2011, p. 197).
Como se observa, a autora não somente elenca características dos atos administrativos relacionadas
ao campo administrativo, como também aponta sua sujeição ao controle judicial, bem como ao
controle de legalidade.
Assim como Bandeira de Mello, Di Pietro ressalta em sua conceituação essa importante característica
do ato administrativa que será inclusive objeto de aprofundamento nos capítulos seguintes, de forma
que:
Com esses elementos, pode-se definir o ato administrativo como a declaração do Estado ou de quem
o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com a observância da lei, sob o regime jurídico
de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário (DI PIETRO, 2011, p. 198).
O destaque dado ao tema do controle jurisdicional do ato administrativo perceptível, sobretudo nos
conceitos de Celso Antônia Bandeira de Mello e Maria Sylvia Di Pietro, evidenciam a importância do
assunto no contexto do Direito Administrativo.
Muito embora Hely Lopes Meirelles não tenha ressalvado da mesma forma o controle jurisdicional em
seu conceito de ato administrativo não se pode, todavia admitir a hipótese de que o doutrinador não
dê importância a tal assunto. Tanto é que posteriormente, em capítulo dedicado ao assunto, Meirelles
discorre sobre o controle jurisdicional e demais desdobramentos.
O importante a se ressaltar aqui é o fato de que a conceituação de ato administrativo assim como a
de qualquer outro instituto jurídico não deve ser feita a fim de se adotar dogmaticamente um único
conceito, por mais próximo da realidade que este conceito se aproxime.
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A funcionalidade da conceituação é meramente operacional, serve tão somente para dar nortear o
estudo deste trabalho. Não existe, assim “um conceito verdadeiro ou falso. Portanto, deve-se procurar
adorar um que seja o mais possível útil para os fins a que se propõe o estudioso” (MEIRELLES, 2012,
p.156-158).
Não por isso deve-se excluir qualquer um dos conceitos aqui estudados, pois a pluralidade de ponto
de vista só tende a contribuir com a análise abrangente do tema, proporcionando aos operadores do
direito, ampla bagagem de estudos com as quais seja possível trabalhar.
3.2. Elementos Do Ato Administrativo
Existem alguns elementos constitutivos do ato administrativo necessários para o melhor exame
destes atos. São eles: a competência, a finalidade, a forma, o motivo e o objeto. Sem eles, não se
poderá atingir a plena validade do ato com a produção de todos os seus efeitos.
O primeiro deles, a competência, é, na palavra de Hely Lopes Meirelles, o poder legalmente

autorizado ao agente administrativo para executar aquilo que irá se constituir em ato administrativo.
“Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao agente da Administração para o
desempenho específico de suas funções. A competência resulta da lei e por ela é determinada”
(MEIRELLES, 2011, p. 159).
Di Pietro vai mais a fundo na análise da competência, elencando como requisito ou elemento do ato
administrativo, a capacidade do agente, sem abrir mão do requisito da competência, pois, “no direito
administrativo não basta a capacidade; é necessário também que o sujeito tenha competência” (DI
PIETRO, 2011, p. 205).
Por mais que a autora admita a possibilidade de se delegar ou avocar a competência em certos
casos autorizados pela lei, ela chama atenção também para a redação do artigo 11 da lei 9.784 de
1999, senão vejamos, pois: “a competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a
que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos”.
Além desta observação sobre a irrenunciabilidade da competência, é possível perceber que o foco da
autora não é tão somente a competência, mas sim o sujeito ao qual a competência é atribuída.
Em uma vertente um pouco mais extremada é possível encontrar autores que quase ignoram a
competência como elemento do ato administrativo, focando tão somente na capacidade do agente
que pratica o ato administrativo.
É o caso do autor José Cretella Júnior, em cujo livro descreve como parte da estrutura do ato
administrativo a capacidade do agente administrativo que de acordo com ele, anda pari pasu à noção
de competência, de tal modo que a incapacidade do agente poder levar à ilegalidade do ato
administrativo por ele praticado. Desta forma, “(...) a falta da capacidade, ou incapacidade do agente,
quer absoluta, quer relativa, torna o ato ilegal e, portanto, passível de consequências que podem
culminar com seu total aniquilamento” (CRETELLA JÚNIOR, 2002, p. 145).
Outro elemento importante do ato administrativo é o chamado pela doutrina administrativista

de finalidade.
Este ponto não encontra grandes controvérsias perante os doutrinadores. O que se observa é que a
finalidade do ato administrativo não é mutável de acordo com o desejo do agente público. Neste
sentido, Di Pietro procura estabelecer dois sentidos para o elemento finalidade, a ser atendido para
conferência dos elementos do ato administrativo válido.
De acordo com a autora, é possível enxergar a finalidade em sentido amplo e sentido estrito. Em
sentido amplo a finalidade do ato administrativo é a própria finalidade pública, ou seja, sempre se
buscará com atos administrativos um resultado que alcance o interesse público. Já em sentido estrito,
analisando-se caso a caso, o ato administrativo deverá atender ao fim específico o qual queria ser
atribuído quando da confecção da lei a qual estabelece a competência para determinado ato, que, por
sua vez, não foge do primeiro conceito, pois não é possível conceber legislação administrativa que
autorize ato administrativo para atingir fim diferente do interesse público (DI PIETRO, 2011, p. 211-
212).
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Desta forma, em ambos os casos, caso seja produzido ato em desconformidade com a finalidade,
quer seja analisado em sentido amplo, quer seja em sentido estrito, estaremos diante de caso de
desvio de poder, sendo considerado o ato ilegal. (ibidem, p. 212)
O desvio de poder, ou ainda, desvio de finalidade, para Bandeira de Mello, traduz-se em dupla
violação de elementos do ato administrativo. O agente que age em desvio de poder viola não só a
finalidade do ato administrativo, mas também faz “mau uso da competência” que lhe foi atribuída
(MELLO, 2011, p. 410-411).
A forma que o ato toma também é relevante para a análise do ato administrativo. A forma é, nas
palavras de Meirelles, “o revestimento exteriorizador do ato administrativo” e “constitui requisito
vinculado e imprescindível à sua perfeição”. Ou queira dizer, a forma como um ato será externalizado
deve ser em regra previsto em lei e sua observância, e requisito para a perfeição do ato
administrativo (MEIRELLES, 2011, p. 160-161).
Tal é a importância da observância da forma dos atos administrativos prevista em lei que em caso de
produção de um ato administrativo em forma diferente da prevista, o ato se tornará passível de
anulação por vício em sua constituição(ibidem, p.161).
Importante ressaltar a diferença de nomenclatura que há entre alguns doutrinadores, pois, à título
exemplificativo, Bandeira de Mello prefere não chamar de forma, mas sim de formalização a maneira
específica como um ato é exteriorizado (ibidem, p.415).
O penúltimo elemento do ato administrativo a ser ressaltado neste capítulo é o motivo. É para Di
Pietro “o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo” (DI
PIETRO, 2011, p.212-213).
Ora, todo o ato administrativo deverá como já vimos anteriormente ter fundamento legal para sua
existência, pois, em decorrência do princípio da legalidade, não poderá a Administração Pública
praticar ato que não seja previsto no ordenamento jurídico. Desta forma, é possível concluir que o
pressuposto de direito será a própria norma autorizadora do ato administrativo. O pressuposto de
fato, por sua vez, será o conjunto de acontecimentos do mundo natural que levaram a Administração,
na busca pelo interesse público, a tomar a decisão de praticar aquele determinado ato (ibidem, p.
212).
Por fim, temos o elemento do ato administrativo conhecido por objeto. Di Pietro tem o cuidado de
diferenciar este elemento de finalidade, pois, enquanto este se traduz no fim mediato ao qual se quer
alcançar com o ato – em suma, a finalidade pública –, o objeto do ato administrativo é o efeito jurídico
imediatamente desejável, é o conteúdo do ato no caso concreto (ibidem, p. 208-211).
Com o estudo dos elementos do ato administrativo a análise da discricionariedade ou não do ato
administrativo poderá ser realizada de forma mais certeira, conforme se poderá observar
posteriormente.
3.3. Consideração Quanto Às Classificações Doutrinárias
Apesar dos diversos pontos de vista doutrinários acerca do tema, os atos administrativos podem ser
classificados de diversas maneiras. A classificação é meramente doutrinária, contudo, seu estudo
pode contribuir para diferenciar as diversas situações nas quais incidirá como veremos a diante, o
controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário.
E é exatamente isto que Meirelles preconiza, dando aos atos administrativos quatro principais
classificações, dentre outras que apresenta em segundo plano, aquelas “quanto aos seus
destinatários, em atos gerais e individuais; quanto ao alcance, em atos internos e externos; quanto ao
seu objeto. Em atos de império de gestão e de expediente, quanto ao seu regramento, em atos
vinculados e discricionários” (MEIRELLES, 2012, p.171).
Dentro desta concepção, atos gerais ou normativos se contrastam com atos individuais ou especiais
de acordo com o âmbito de incidência destes atos. Enquanto que nos atos gerais existe uma
característica normativa e de abrangência geral, sem nenhum destinatário específico, nos atos
individuais pode-se verificar a existência de indivíduos ou até grupos individualizados geralmente
gerando direitos subjetivos a estes destinatários. (ibidem, p.172)
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O interessante a se notar aqui é que o controle judicial sobre estes atos incide de maneira
diferenciada entre estes dois tipos de atos explicitados por Meirelles. De acordo com o autor, os
primeiros atos, os normativos não poderiam ser objeto de contestação via judicial, salvo por meio de
controle de constitucionalidade, instrumento disponibilizado pela alínea a do inciso I do
artigo 102 da Constituição Federal. Ou seja, o ato normativo só pode ser alterado em regra pela
própria Administração por meio de revogação. (ibidem, p. 172)
Diferentemente, os atos que dizem respeito a uma situação específica e individualizada podem ser
anulados tanto pela própria Administração, uma vez constatada ilegalidade, ou, no mesmo caso, pelo
próprio Poder Judiciário.
Esses atos, por proverem situações específicas e concretas, admitem anulação pela própria
Administração, ou pelas vias judiciais comuns (ações ordinárias) ou especiais (mandado de
segurança e ação popular), se praticados ilegalmente ou com lesão ao patrimônio público (ibidem, p.
173).
Outro tipo de ato realçado pelo autor que está sujeito à revisão hierárquica administrativa e também
ao controle pelo Poder Judiciário são os atos internos. Em contraposição aos atos externos, os atos
internos são aqueles, podendo ser gerais ou especiais, que não incidem sobre os administrados, mas
sim entre aqueles que fazem parte da estrutura orgânica da Administração Pública. Ou seja, atos, no
próprio dizer do autor, “caseiros”, que independem de publicação em órgão oficial. São atos que se
contrapõem aos atos externos, estes sim, com o objetivo de atingir os administrados, pois tratam de
interesses gerais da coletividade.
Outra categoria de classificação dos atos administrativos pelo autor Meirelles é o que divide os atos
em atos de império, atos de gestão e atos de expediente. Os primeiros são atos unilaterais, de
vontade primordial da Administração; não admitem, assim, quaisquer manifestações contrárias pelo
particular, pois se aplica aí o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.
Já nos atos de gestão, esta coerção verificada anteriormente inexiste. São atos que possuem
natureza bilateral. Geralmente tratam sobre administração dos bens e serviços públicos bem como de
atos negociais cujo caráter coercitivo não é necessário para atingir o fim pretendido.
O terceiro tipo de ato dentro desta categoria, em contraposição aos outros dois trata-se de atos de
expediente, aqueles que não possuem em sua natureza qualquer caráter decisório. Desprovidos de
poder decisório, apenas dão andamento aos processos preparando-os para as decisões de mérito
que por ventura devam ser tomadas dentro dos trâmites processuais administrativos daquela
repartição.
De lado outro, Di Pietro prefere, de maneira objetiva, listar seis classificações que, ao contrário de
Meirelles que destaca quatro dentre várias outras, destas define as únicas classificações que para a
autora sejam necessárias para o estudo dos atos administrativos. Os critérios utilizados nestas
classificações são: pela prerrogativa com a qual atuará a Administração; pela função da vontade; pela
formação da vontade; pelos destinatários do ato administrativo; pela exequibilidade destes atos e; por
fim, pelos efeitos causados por aquele ato executado (DI PIETRO, 2011, p.221).
A primeira classificação, quanto à prerrogativa da administração, aponta ao fato de que a

Administração Pública por vezes agirá com “atos de império” mediante os quais será ressaltada a
supremacia da Administração Pública quando comparada com o particular. Nestes atos, a
administração será regida pela legislação especificamente administrativa, não sendo possível ao
particular praticar estes mesmos atos. Em outras situações, a Administração deverá se igualar aos
particulares, agindo mediante os chamados “atos de gestão” (ibidem, p. 221-222).
Muito embora a doutrina clássica assim classifique esses dois tipos de atos, a autora se atenta ao
fato de que atualmente a distinção vem sendo tratada por “atos administrativos” quando exercidos
pela Administração conforme a legislação pertinente, e “atos de direito privado” da Administração,
quando se faz necessária estabelecer paridade com o particular. Neste último caso, cabe acentuar
que não serão tratados como atos administrativos para fins deste trabalho acadêmico, como bem
orienta a autora, por não se tratarem de atos administrativos. (ibidem, p. 222)
Utilizando o critério da função da vontade, podemos dividir os atos administrativos em “atos

propriamente ditos e puros” e “meros atos administrativos”. Classificação na qual se confundem os
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conceitos anteriormente exposto. Isso porque os meros atos administrativos nada mais são que os
chamados anteriormente de “atos da administração”, estes em contraposição aos atos administrativos
propriamente ditos, conforme exposto no parágrafo anterior. (ibidem, p.222)
Com a objetividade que lhe é singular, Di Pietro continua a exposição de sua classificação expondo o
critério de formação da vontade do ato, através do qual faz a distinção de três atos administrativos
diferentes: o simples, o complexo e o composto.
A diferença é fácil de perceber. Os atos simples são aqueles que decorrem de um único órgão,
singular ou colegiado. Os de formação de vontade complexa se diferenciam do composto por se
tratar de apenas um único ato que expressa vontade de mais de um órgão, enquanto que o composto
existe a prática de dois ou mais atos por mais de dois órgãos, sendo um complementar a outro.
(ibidem, p. 224-225)
Di Pietro destaca o critério do Destinatário a fim de classificar os atos administrativos. Segundo este
critério os atos podem ser divididos entre atos gerais, os quais possuem destinação genérica para
todos os administrados, e atos individuais que produzem efeito nos casos em concreto. (ibidem,
p.225)
Existem ainda, de acordo com a autora, os atos perfeitos, imperfeitos, pendentes ou consumados.
Este é o critério da exequibilidade do ato administrativo. (ibidem, p. 226)
Os atos chamados “perfeitos” são aqueles que se encontram em condições de produzir efeitos devido
ao fato de terem sido plenamente formados sem vícios. Diferentemente do ato “imperfeito”, o qual
não completou ainda todas as formalidades exigidas em lei para sua formação.
Ato pendente é o ato que, muito embora tenha concluído seu ciclo de formação, ainda não produz
efeitos, pois está sujeito a condição ou a termo para que comece a produzi-los. O ato consumado, de
lado outro, é o ato que completou perfeitamente o ciclo de formação e já produziu todos os efeitos
que dele poderiam ser produzidos.
Por fim, o ato administrativo, segundo Di Pietro, pode ser dividido quanto aos efeitos produzidos,
podendo ser constitutivo – quando cria, modifica ou extingue um direito do administrado, declaratório
– quando apenas reconhece direito já antes existente, ou ainda, enunciativo – sendo parte da
classificação já citada “meros atos administrativos”, pois apenas atestam ou reconhecem situação de
fato ou de direito já existente. (ibidem, p. 227)
Bandeira de Mello, ao contrário dos outros dois doutrinadores, prefere, de maneira mais aprofundada,
mas não por isso prolixa, ressaltar 12 classificações as quais ele dá a importância das quais ao
estudo dos atos administrativos (MELLO, 2011, p. 426).
Deste modo, trabalha com as classificações: quanto à natureza da atividade; quanto à estrutura do
ato; quanto aos destinatários do ato; quanto ao grau de liberdade da Administração em sua prática;
quanto à função da vontade administrativa; quanto aos efeitos; quanto aos resultados sobre a esfera
jurídica dos administrados; quanto à situação de terceiros; quanto à composição da vontade
produtora do ato; quanto à formação do ato; quanto à natureza das situações jurídicas que criam e;
por último, quanto à posição jurídica da Administração.
Dentre as classificações de ato administrativo de Bandeira de Mello, podemos trabalhar em torno de

algumas que serão mais importantes para se analisar em consideração ao tema abordado.
Assim como Di Pietro, Bandeira de Mello também classifica os atos administrativos em atos
constitutivos e declaratórios, quanto aos efeitos, em atos negociais e atos puros ou meros atos
administrativos. A classificação é próxima entre os autores e o que se percebe é que há pouco o que
se levantar a despeito das diferentes nomenclaturas dos critérios utilizados para se classificar os atos
administrativos (ibidem, p.429).
Importante classificação a se notar, contudo, é a classificação quanto ao grau de liberdade da

administração, dividindo os atos entre atos discricionários e atos vinculados, o que será objeto de
apreciação de outro capítulo específico para o tema.
Sobre a importância da caracterização dos atos administrativos, Seabra Fagundes tece importante
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comentário, com o qual percebemos que identificar um ato administrativo sob o ponto de vista formal,
é de extrema utilidade quando, por exemplo, da aplicação prática dos remédios constitucionais, cujo
ato administrativo por vezes impugnado deverá estar bem identificado, a fim de não haver dúvidas
quanto ao direito constitucional ferido (FAGUNDES, 2010, p. 33-34).
Importante notar, portanto, que, após este estudo, podemos observar com mais clareza os diferentes
tratamentos dados aos atos administrativos e delinear com maior prudência o campo de atuação do
Poder Judiciário bem como os efeitos de seu controle sobre estes atos da Administração Pública.
O que se verificaquando comparamos as diversas classificações dos doutrinadores quanto aos atos
administrativos é que, a despeito dos diferentes posicionamentos sobre o tema, acabam por utilizar
critérios similares em suas obras, de tal forma que há entre ele classificações, se não iguais,
equivalentes.
Apesar destas considerações, para o tema em questão, a mais importante das classificações aqui
abordadas é a dos atos vinculados e discricionários, razão pela qual se faz oportuno destinar o tópico
seguinte à análise desta classificação.
3.4. Dos Atos Vinculados E Atos Discricionários
3.4.1. A Superação Do Princípio Da Legalidade Administrativa E Da Obediência Dos Atos

Administrativos Ao Princípio Da Juridicidade
Cabe neste ponto, uma consideração introdutória a respeito da superação do princípio da legalidade
administrativa pelo princípio da juridicidade, a fim de se desenvolver o assunto de uma forma – ainda
que não exaustiva – mais completa; e que permita, assim, melhor assimilação.
De acordo com a doutora Germana de Oliveira Moraes, existe uma relação intrínseca entre o
Princípio da Legalidade no Direito Administrativo e o princípio abordado anteriormente da separação
dos poderes estatais. Essa ligação é fruto do nascedouro destes dois institutos, no seio das
concepções liberalistas. A autora escreve que
O princípio da legalidade, fruto histórico do liberalismo, nasceu, sob inspiração das

ideiasjusnaturalistas, de soberania popular e da separação de poderes, para assegurar a supremacia
do legislador ordinário, em contraposição ao absolutismo monárquico (...) (MORAES, 2004, p. 27).
Ainda neste contexto histórico, pode-se dizer que foram diversas as manifestações na história da
humanidade contra o poder absoluto dos monarcas e abusos de poderes das autoridades investidas
nas figuras públicas do Estado.
Na obra de Canotilho, podemos apontar diversos sistemas jurídicos que buscaram no Direito uma
forma de contenção às atuações injustas do Poder Executivo, dentre elas: o Ruleof Law (sistema
britânico), o Always underlaw(sistema americano), o L’État legal (sistema francês), ou ainda,
o Rechtsstaat(sistema alemão). Cada um com diferentes características que buscaram afirmar o que
chamamos hoje de Estado de Direito. Foram longas as transformações que levaram ao que é
chamado hoje, em seu conceito moderno, o Estado de Direito (CANOTILHO, 2003, p. 92-97).
O autor ensina ainda que, assim como o princípio da separação dos poderes, o princípio da
legalidade administrativa também é instituto que ajuda a consolidar o Estado de Direito
na constituição portuguesa (ibidem, p. 92-97).
No direito brasileiro não é diferente. Muito embora não haja definição legal do princípio da legalidade
na legislação pátria, existem várias referências legais a este princípio.
A Administração Pública é regida por diversos princípios na Constituição Federal de 1988, explícitos e
implícitos. Dentre os princípios explícitos, reside o Princípio da Legalidade, cuja essência não se
coaduna com as decisões políticas provenientes daquilo que foi exposto anteriormente como
Governo, como será exposto a seguir (MELLO, 2012, p. 103).
Neste ponto, a análise do art. 37 da Carta Magna é de suma importância, pois a partir deste
dispositivo legal podemos perceber a opção de destaque por cinco princípios explicitamente
responsáveis por balizar a atividade jurídico administrativa do Poder Público:
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moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998).
Ao se analisar o dispositivo constitucional, é possível verificar que lá está o mandamento, de maneira

expressamente consubstanciada, de que a Administração Pública obedecerá a certos princípios,
dentre os quais, o da Legalidade. Não há, porém, nos mandamentos constitucionais, definição deste
princípio, o que se tornou objeto de apreciação doutrinária.
À despeito da técnica legislativa equivocada sobre o tema, como explicita José Afonso da Silva, o
escopo do artigo transcrito se coaduna com a intenção de orientar o administrador público a uma “boa
administração”, orientando os atos administrativos por ele produzidos (SILVA, 2011, p. 667). Até por
isso, tem-se um mandamento genérico de obediência aos princípios ali expostos, sem, contudo trazer
um parâmetro para a conceituação destes princípios administrativos.
Apesar da falta de uma definição legal específica e expressa deste princípio, é possível trazer à tona
o inciso II do artigo 5º da Constituição Federal de 1988, cujo conteúdo diz respeito à autonomia da
vontade no âmbito das relações particulares.
É desta forma que a autora Di Pietro traça o contorno do princípio da Legalidade, pois, de acordo com
o raciocínio por ela desenvolvido, se ao particular lhe é permitido, por mandamento constitucional,
fazer tudo aquilo que a Lei não lhe proíbe, à Administração Pública somente lhe será permitida
realizar aquilo que a lei expressamente lhe autorizar, podendo agir livremente dentro do que estiver
positivamente consolidado.
Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite. No
âmbito das relações entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes
permite fazer tudo o que a lei não proíbe. (...) No direito positivo brasileiro, esse postulado, além de
referido no artigo 37, está contido no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal (...). Em decorrência
disso, a Administração Pública não pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de
qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto, ela depende de
lei. (DI PIETRO, 2011, p. 65).
Em sentido contrário ao que dispõe Di Pietro, Meirelles encontra nas leis 9.784/1992, artigo 2º, inciso
I, e 4.717/1965, artigo 2º, c, e parágrafo único, c (lei regulamentadora da ação popular) os
fundamentos legais do Princípio da Legalidade, ao lado do disposto no artigo 37 da Lei Maior. Assim,
para o autor, o administrador público nesta condição está invariavelmente sujeito aos mandamentos
da lei, de tal forma que não pode se abster dos poderes-deveres a ele conferidos pela legislação que
rege o ordenamento jurídico administrativo (MEIRELLES, 2011, p.89-90).
Muito embora o fundamento legal do Princípio da Legalidade destoe neste aspecto entre alguns
doutrinadores, é possível verificar sua essência em todos os conceitos proferidos pelos doutrinadores
administrativos.
Este princípio abarca dois fundamentos quais sejam o princípio da prevalência da lei e o princípio da
reserva de eu que juntos vinculam a atuação do poder público. É exatamente o que diz Canotilho
quando propõe que “De uma forma genérica, o princípio da supremacia da lei e o princípio da reserva
de lei apontam para a vinculação jurídico-constitucional do poder executivo” (CANOTILHO, 2003,
p.256).
O conceito do Princípio da Legalidade no âmbito das relações administrativas se encontra muito bem
resumido por Bandeira de Mello. Assim como Canotilho, Mello afirma em sua obra que o Princípio da
Legalidade surge a partir da concepção de Estado de Direito, pois, uma vez instaurado o Estado de
Direito, a submissão do Estado e do Poder Público à lei se torna princípio basilar de sua estrutura.
(...) o Direito Administrativo (...) nasce com o Estado de Direito: é consequência dele. É o fruto de
submissão do Estado à lei. É, em suma: a consagração da ideia de que a Administração Pública só
pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade administrativa é
atividade sublegal, infralegal (...) (MELLO, 2011, p. 103).
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Muito embora o princípio da legalidade seja abordado por vários doutrinadores como alicerce das
relações jurídico administrativas, interessante notar que existe também diversas considerações sobre
uma superação do Princípio da Legalidade em prol da Juridicidade administrativa. Neste sentido,
Moraes aponta que aquele não tem mais a capacidade de suportar os diversos problemas jurídicos
que o estado moderno propõe ao Direito. Neste sentido, ela escreve que:
O princípio da legalidade, não obstante seu papel fundamental de contentos do absolutismo

monárquico, não se mostrou por si só suficiente para deter ou prevenir os abusos da Administração
no Estado Social (...). Para amoldar-se a essas imposições de contenção do Poder Legislativo e
suprir as deficiências na regulação do Poder Executivo, o princípio da legalidade alterará
parcialmente seu significado. (...) Ao ordenar ou regular a atuação administrativa, a legalidade não
mais guarda total identidade com o Direito, pois este passa a abranger, além das leis - das regras
jurídicas, os princípios gerais de Direito, (...) com a superação do princípio da legalidade pelo
princípio da juridicidade (MORAES, 2004, p. 29).
Ou seja, a autora defende que o princípio da legalidade deve tomar caráter mais abrangente na
esfera administrativa, de tal forma que não se pode considerar tão somente a feição clássica do
princípio da legalidade, com a submissão dos atos administrativos à norma em sentido estrito, mas
sim a submissão às regras jurídicas e aos princípios jurídicos. Trata-se, portanto do Princípio da
Juridicidade Administrativa.
A própria sistemática da Constituição Federal, no tocante às disposições pertinentes à Administração

Pública, submete esta a princípios constitucionais explícitos (art. 37, Carta Magna de 1988), aos
quais os atos administrativos devem obediência. A princípio da legalidade administrativa, diga-se de
passagem, encontra-se inserto dentro deste dispositivo.
A importância da valorização dos princípios, além da mera obediência às normas, é colocada de

forma assertiva por Celso Antônio Bandeira de Mello senão vejamos:
Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao
princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema
de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do
princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores
fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouçou lógico e corrosão de sua estrutura mestra.
(MELLO, 2011, p. 808)
Justamente devido ao seu caráter mais abrangente que o que se geralmente espera da redação
normativa, a violação de um princípio é mais ampla, e, por conseguinte, mais danosa ao
ordenamento jurídico, se é que é possível realizar este tipo de valorização do danoem se tratando de
violação de direito.
Outro autor que explora a questão da superação do princípio da legalidade, também no mesmo
sentido que Bandeira de Mello, é o doutrinador Vladimir da Rocha França. Em sua obra, o autor
engloba, assim como o fez nossa Carta Magna, o princípio da legalidade dentro do princípio da
juridicidade, dando maior amplitude ao conceito formado no berço do Estado liberal.
O princípio da legalidade administrativa constitui elemento essencial de um princípio maior, o da

juridicidade administrativa, que tem alcance bem mais amplo e, portanto, não se restringindo à lei
formal. A atividade administrativa não está subordinada apenas à esta, mas também a todo regime
jurídico-administrativo (FRANÇA, 2000, p. 62).
Daí tiramos a necessidade de analisar a obediência dos atos administrativos a uma ordem jurídica
mais abrangente, abordando os princípios os quais circundam a esfera do Direito Administrativo, sob
pena de se restringir o controle judicial dos atos administrativos apenas aos atos vinculados.
3.4.2. Diferença Dos Atos Administrativos Vinculados E Discricionários
No Direito Administrativo, costuma-se diferenciar os atos administrativos vinculados dos atos

administrativos discricionários. Segue o porquêde esta diferenciação ser abordada pelo direito
administrativo.
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Muito em razão do princípio da legalidade administrativa consubstanciada no art. 37 c/c art. 5º,
inciso II, ambos da Constituição Federal brasileira, pode-se concluir logicamente que só haverá ato
emanado pelo poder público administrativo caso haja lei, ou seja, “(...) a Administração não pode, por
simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor
vedações aos administrados; para tanto, ela depende de lei” (DI PIETRO, 2011, p.65).
Isto implica necessariamente na obediência do ato administrativo à lei. O que não exclui
necessariamente a obediência ao conjunto normativo de leis e princípios, pois como já se viu
anteriormente, o Direito Administrativo é regido não só pelo Princípio da Legalidade, mas também
pelo Princípio da Juridicidade, este um pouco mais amplo que aquele.
Assim sendo, apesar de os atos administrativos terem esse caráter vinculatório em relação à lei, à
administração Pública é garantida, em certos casos, uma possibilidade de escolha, que, muito
embora ainda haja obediência dos atos administrativos ao princípio da legalidade (ou ainda, ao
princípio da juridicidade), estes poderãoconter em si uma margem de decisão pela Administração
Pública.
O entendimento dos elementos que compõe um ato administrativo é bem útil para o discernimento
desses dois tipos de atos administrativos. Para José Afonso da Silva, a diferença entre os atos
vinculados e discricionários é bem objetiva, pois, sabendo que os atos administrativos são compostos
de certos elementos, como competência, finalidade, forma, motivo e objeto, é possível fazer a
diferenciação (SILVA, 2011, p.429).
Devido ao fato de a competência, a forma e a finalidade do ato ser sempre expressos em lei, há que
se analisar somente o motivo e o objeto do ato para diferenciar atos administrativos vinculados e
discricionários (ibidem, p.429).
De acordo ainda com o autor, se o motivo do ato e seu objeto forem também expressos em lei, sem
possibilidade de apreciação da Administração Pública, o ato administrativo em questão será
vinculado àquela legislação. Caso contrário, dando margem a tal apreciação, o ato será considerado
discricionário (ibidem, p.429).
Na mesma linha de raciocínio, encontramos Seabra Fagundes também aponta o motivo e o objeto do
ato administrativo como os elementos caracterizadores de uma eventual discricionariedade da
Administração Pública (FAGUNDES, 2010, p. 91-94).
Importante observação faz, contudo, Hely Lopes Meirelles, acerca da conveniência do ato
administrativo vinculado.
Existe uma liberdade de atuação da Administração Pública dentro dos limites que a lei delimita para o
administrador. Mesmo no caso do ato ser vinculado. Ou seja, ainda que o ato não seja discricionário,
existe a possibilidade de análise por parte do administrador acerca da conveniência daquele ato,
salvo disposição legal em contrário. Sobre os atos vinculados, o autor escreve:
(...) não significa que nessa categoria de atos o administrador se converta em cego e automático
executor da lei. Absolutamente, não. Tanto nos atos vinculados como nos que resultam da faculdade
discricionária do Poder Público o administrador terá de decidir sobre a conveniência de sua prática,
escolhendo a melhor oportunidade e atendendo a todas as circunstâncias que conduzam a atividade
administrativa ao seu verdadeiro e único objetivo – o bem comum. Poderá, assim, a Administração
Pública atuar com liberdade, embora reduzida, nos claros da lei ou do regulamento (MEIRELLES,
2012, p. 175).
A partir deste ponto, poder-se-ia perguntar, então, o que diferencia o ato vinculado do discricionário,
se nos dois casos é permitida uma margem mínima de análise acerca de sua conveniência.
Sobre o assunto, Edmir Netto de Araújoaponta que o liame da diferenciação de ato vinculado e
discricionário é bastante sutil, mas perceptível. De acordo com o autor, o cerne da questão está na
livre determinação do elemento objeto do ato em questão, tornando-o discricionário.
A livre determinação do objeto do ato administrativo é o núcleo do poder discricionário, que se insere
entre a verificação da existência dos motivos de fato e de direito, verificação esta passível de controle
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jurisdicional; e a avaliação desses motivos, que se situa fora do controle jurisdicional (ARAÚJO, 2010,
p. 1210).
Talvez pela dificuldade de se contornar e distinguir um ato administrativo vinculado de um

discricionário, Di Pietro decidiu por um conceito mais fechado e objetivo. Segundo a autora, a
diferença dos dois tipos de ato reside na abertura ou não de possibilidades, de opções dadas ao
administrador de atuar dentro do mandamento legal.
(...) neste caso se diz que o poder da Administração é vinculado, porque a lei não deixou opções; ela
estabelece que diante de determinados requisitos, a Administração deve agir de tal ou qual forma.
(...) Em outras hipóteses (...) o poder da Administração é discricionário, porque a adoção de uma ou
outra solução é feita segundo critérios de oportunidade, conveniência, justiça, equidade, próprios da
autoridade, porque não definidos pelo legislador (DI PIETRO, 2011, p. 214).
A autora ainda ressalta, sobre os atos administrativos discricionários, na mesma linha de raciocínio
desenvolvida por José Afonso da Silva, que: “o poder de ação administrativa, embora discricionário,
não é totalmente livre, porque, sob alguns aspectos, em especial a competência, a forma e a
finalidade, a lei impõe limitações”. A atuação para além desses parâmetros configuraria, assim,
atuação contra legem, arbitrária, e não mais discricionária do Poder Público (ibidem, 2011, p. 214).
Apesar de os conceitos se aproximarem, cada doutrinador disserta sobre o assunto de diferentes

formas, de tal forma que não é possível delinear um parâmetro objetivo entre o pensamento dos
juristas brasileiros.
À título exemplificativo, até mesmo no tocante ao elemento do ato administrativo “finalidade”, não se
têm uniformidade de entendimento. Enquanto a grande maioria dos autores aponta a
competência/sujeito, a finalidade e a forma como necessariamente vinculados, Di Pietro abre
parênteses quanto ao segundo e o terceiro elementos, quanto à finalidade e a forma, admitindo casos
de discricionariedade.
De acordo com a autora, além do motivo e do objeto poderem ser alvo da discricionariedade dos atos
administrativos, existe uma visão possível de que a finalidade pode ser discricionária ou vinculada, a
depender de seu conceito amplo ou restrito, respectivamente, que será dado à finalidade (ibidem,
2011, p. 216). Explica:
No primeiro sentido, pode-se dizer que a finalidade seria discricionária, porque a lei se refere a ela
usando noções vagas e imprecisas (...). Quando a lei não estabelece critérios objetivos que permitam
inferir quando tais fins são alcançados, haverá discricionariedade administrativa (...). No segundo
sentido, a finalidade é sempre vinculada; para cada ato administrativo prevista na lei, há uma
finalidade específica que não pode ser contrariada.
Existe ainda, no caso da forma a possibilidade de esta ser discricionária, pois para a autora, não
importa apenas que esteja escrito em lei, somente isto não vinculará a forma. Isto, porque, caso
estejam previstas duas ou mais formas possíveis de se realizar o mesmo ato administrativo nas
mesmas condições, caberá ao administrador a discricionariedade de escolher o que melhor convier
para a administração e para os administrados (ibidem, 2011, p. 216-217).
Percebe-se a diversidade de visões sobre o assunto. Contudo, para prosseguimento da questão, faz-
se primoroso adentrar mais profundamente no que tange à discricionariedade do ato administrativo,
pois é a partir daí que tiraremos as conclusões à respeito do controle dos atos administrativos de uma
forma abrangente.
3.4.3. Da Discricionariedade Administrativa
Já se viu que o ato administrativo, dentre as várias classificações doutrinária, poderá ser vinculado,
não der margem à discricionariedade do administrador, ou discricionário, quando houver esta
possibilidade. Separadas estas classificações, poderemos fazer maiores considerações sobre a
discricionariedade dos atos administrativos, ou simplesmente, sobre a discricionariedade
administrativa.
Seria inaceitável que no mundo real, com toda a sua inerente complexidade de fatores e
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possibilidades, o Direito, com suas normas – leis e princípios – positivasse as atuações do Poder
Público a fim de legitimar sua atuação em nome do princípio da juridicidade.
Por este motivo, admite-se que, dentro de um ordenamento jurídico que dispõe sobre as normas de
Direito Administrativo, traga disposições que permitam uma margem de liberdade para a atuação da
Administração Pública, tornado viável e juridicamente possível sua atuação, face às mais diversas
configurações fáticas, sem entrar em desconformidade com a lei.
Neste sentido, Meirelles conceitua a discricionariedade administrativa com fundamento e justificativa,

justamente nesta:
(...) complexidade e variedade dos problemas que o Poder Público tem que solucionar a cada passo
e para os quais a lei, por mais casuística que fosse, não poderia prever todas as soluções, ou, pelo
menos, a mais vantajosa para cada caso ocorrente. (...) quando se justifica a competência
discricionária (...) o poder discricionário da Administração, não se está justificando qualquer ação
arbitrária, realizada ao arrepio da lei. A atividade discricionária não dispensa a lei, nem se exerce sem
ela, senão com observância e sujeição a ela (MEIRELLES, 2012, p. 177).
Assim, muito embora exista esta margem de apreciação em face da diversidade de situações da
natureza que se apresentarão para a Administração Pública em sua gestão, percebe-se que ainda há
obediência ao princípio da legalidade, ou, ainda, de maneira mais abrangente, ao princípio da
juridicidade, como já se viu anteriormente.
Esta permissão concedida ao legislador em certos casos não precisa estar necessariamente explícita
no ordenamento jurídico. Contudo, é necessário que haja previsão, ainda que implícita, da
possibilidade de discricionariedade pelo administrador público, sob pena de que o ato que age supra
legem adentre o ardiloso terreno da ilicitude e do abuso do poder discricionário que a lei o confere
(ibidem, 2012, p. 177-178).
Assim conclui também Maria Sylvia Di Pietro pela inexistência de ato única e exclusivamente
administrativo, não vinculado (DI PIETRO, 2011, p. 218).
É possível, a partir desta imperiosa ressalva, introduzir o conceito do mérito administrativo, que se
trata de abstração jurídica criada para possibilitar ao Administrador Público a análise da conveniência
ou não dos atos discricionários a serem por ele praticados em prol do melhor interesse público. É o
que resume o desembargador Seabra Fagundes:
O mérito está no sentido político do ato administrativo. É o sentido dele em função das normas da
boa administração, ou, noutras palavras, é o seu sentido como procedimento que atende ao interesse
público, e, ao mesmo tempo, o ajusta aos interesses privados, que toda medida administrativa tem de
levar em conta. Por isso, exprime um juízo comparativo. Compreende os aspectos, nem sempre de
fácil percepção, atinentes ao acerto, à justiça, utilidade, equidade, razoabilidade, moralidade etc. De
cada procedimento administrativo (FAGUNDES, 2010, p. 180).
Influência da doutrina italiana, o vocábulo “mérito administrativo” é largamente utilizado na doutrina

jurídico administrativa brasileira (DI PIETRO, 2011, p. 218-219).
Sob o ponto de vista da jurista Germana de Oliveira Moraes, é possível ainda definir a
discricionariedade administrativa sob um critério formal, também chamado pela autora de critério
negativo, segundo o qual a discricionariedade é a “margem de livre decisão não regulada ou
parcialmente regulada pelo Direito, atribuída pela norma à Administração” ou, ainda, como a “
possibilidade de escolha entre várias soluções jurídicas” (MORAES, 2004, p. 37).
Segundo Renato Alessi, é possível, elencar três requisitos para configuração da discricionariedade
administrativa: “a valoração do interesse público, a falta de determinação precisa na norma do que
venha a ser o interesse público e a margem de liberdade de decisão atribuída pela norma à
Administração” (ibidem, p. 40).
Dizer que o Poder Público utiliza-se do mérito administrativo para suas ações em uso do poder
discricionário que lhe é legalmente conferido, é tratar de valoração de decisões administrativas. Trata-
se de analisar a vantajosidade e as consequências dos atos tomados pela Administração
(MEIRELLES, 2012, p. 163).
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França, após abordar o fundamento histórico sobre o qual se assenta a construção da

discricionariedade no âmbito do Direito Administrativo ressalta ainda mais este caráter político que
este tipo de ato possui. Para ele:
Discricionariedade consiste num processo de decisão político-jurídica, através do qual a autoridade

pública, para a composição ou concretização de um provimento normativo, emprega critérios de
conveniência e oportunidade na análise da realidade social, admitidos pela ordem jurídica (FRANÇA,
2000, p. 39).
A partir desta consideração, pode-se perceber que não é absolutamente abstrato o conceito de mérito
administrativo. A própria doutrina, a partir destas considerações, verificou a existência de dois
elementos que compõe esta ideia de valoração dos atos administrativos discricionários. Assim,
quando se analisa o mérito administrativo dos atos discricionários, de fato, trata-se da análise de dois
fatores: da conveniência e da oportunidade, analisando assim, caso a caso, qual decisão será a mais
conveniente para a finalidade em questão e se é ou não oportuna a aquela ação diante da
configuração fática que se apresenta (ibidem, p. 39-46).
Concatenando as ideias aqui sugeridas neste capítulo, Germana Moraes consegue densificar estes
elementos abordados, conceituando de maneira bastante eficaz a discricionariedade administrativa.
Discricionariedade é a margem de liberdade de decisão, conferida ao administrador pela norma de

textura aberta, com o fim de que ele possa proceder, mediante a ponderação comparativa dos
interesses envolvidos no caso específico, à concretização do interesse público ali indicado, para, à
luz dos parâmetros traçados pelos princípios constitucionais da Administração Pública e pelos
princípios gerais de Direito e dos critérios não positivados de conveniência e de oportunidade: 1º)
complementar, mediante valoração e aditamento, os pressupostos de fato necessários à edição do
ato administrativo; 2º decidir se e quando ele deve ser praticado; 3º) escolher o conteúdo do ato
administrativo dentre mais de uma opção igualmente pré-fixada pelo Direito; 4º) colmatar o conteúdo
do ato, mediante a configuração de uma conduta não pré-fixada, porém aceira pelo Direito
(MORAES, 2004, p. 48).
Desta forma, sem necessariamente confundir os conceitos de discricionariedade e mérito

administrativo, Germana ressalta o caráter da liberdade política-administrativa, antes acionado por
França.
Interessante destacar de maneira contundente a afirmação de que mérito administrativo e

discricionariedade administrativa não se confundem. Como se observou aquele reside dentro deste,
porém não o engloba. Em fato, trata-se de diferentes ideias.
Apesar de nebuloso o tratamento desta diferenciação em diversas ocasiões, por parte da doutrina
administrativa brasileira. Moraes trata a diferenciação em profunda análise doutrinária, consolidando
ao fim o pensamento de que o mérito é aquele ponto de análise dos pressupostos fáticos que
ensejaram e fundamentaram a prática da discricionariedade admitida em lei para a Administração
Pública (ibidem, p. 48-59).
4. Do Controle Dos Atos Administrativos
Partindo do preceito universal de que o ser humano é passível de cometimento de erros, é impossível
aceitar o fato de que os atos administrativos, produzidos por seres humanos venham a ser perfeitos e
intocáveis. A possibilidade de revisão e controle dos atos administrativos, estudados no capítulo
anterior, está prevista em nosso ordenamento jurídico.
Já foi possível perceber até este ponto que não há discussão acerca da possibilidade ou não de
controle dos atos administrativos pelo poder judiciário, seja devido à competência jurisdicional
conferida a este poder seja pela verificação do atendimento aos requisitos jurídicos do ato
administrativo. Cabe a partir daqui verificar como pode ocorrer o controle sobre estes atos falíveis por
natureza.
4.1. Do Controle Pela Própria Administração Pública E Do Instituto Da Autotutela
Além dos princípios de Direito administrativos que se encontram explícitos no ordenamento jurídico,
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existem princípios, ou subprincípios que daqueles decorrem, de tal forma que integram esta
sistemática.
Dentre esta segunda categoria de princípios, muitas vezes implícitos, diga-se de passagem,
encontra-se o princípio da autotutela, segundo o qual à Administração Pública é permitida a revisão,
seja por anulação, no caso de atos administrativos tão somente vinculados, seja por revogação, no
caso de atos administrativos discricionários, dos diversos atos produzidos no âmbito da atividade
executória que lhe é inerente. Assim conceitua Di Pietro (2011), pois para a autora: “(...) pela
autotutela o controle se exerce sobre os próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e
revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judiciário” (idem,
p. 70).
Ressalte-se por oportuno que o conceito da autora não procura excluir o Poder Judiciário de qualquer
apreciação sobre os atos administrativos. É que no caso, a revisão dos atos administrativos por
aquele quem os produziu independe de análise prévia sobre aquele poder responsável pela função
jurisdicional. Assim, por mais que o ato administrativo seja passível de impugnação judicial, poderá a
Administração Pública, uma vez detectada a ilegalidade, a inconveniência ou a inoportunidade, revê-
lo ex officio.
Não é destoante a visão de Hely Lopes Meirelles sobre a autotutela. A diferenciação na natureza
jurídica do instituto da autotutela dentro do Direito Administrativo, apesar do interesse acadêmico no
assunto, não altera o seu substrato, a sua importância e sua utilidade na concatenação lógica das
ideias trabalhadas no âmbito do controle dos atos administrativos. Desta forma, por mais que o autor
considere a Autotutela como um “poder” administrativo, e não um princípio decorrente da Legalidade
dos atos administrativos, como é na visão de Di Pietro (ibidem, p. 70-71), não é isso que dificultará a
análise da fundamentação aqui trabalhada.
A anulação dos atos administrativos pela própria Administração constitui a forma normal de
invalidação de atividade ilegítima do Poder Público. Essa faculdade assenta no poder de autotutela
do Estado. É uma justiça interna, exercida pelas autoridades administrativas em defesa da instituição
e da legalidade de seus atos. Em casos excepcionais, por força do princípio da segurança jurídica e
respeito à boa-fé, o ato poderá deixar de ser anulado, o que exige motivação que demonstre a
prevalência daqueles frente ao princípio da legalidade, como exposto no cap. II, item 2.3.7
(MEIRELLES, 2012, p. 216).
Quanto à primeira parte da citação, a assertiva vai ao encontro da ideia proposta por Di Pietro. Na
segunda parte, contudo, Meirelles impõe a exceção de que, quando a especificidade do caso
requerer, muito embora o ato anulável sugira correição, poderá este ser mantido, em nome da
preservação do princípio da segurança jurídica, mantendo-o no ordenamento jurídico, aceitando seu
vício, pois caso retirado, restaria abalada a segurança jurídica daquela situação. Trata-se de conflito
de princípios, controvérsia jurídica que necessitaria de ponderação caso a caso, com atenção à
situação fática que envolve o ato inválido. Nesta excepcionalidade, os efeitos do ato nulo que
atingirem terceiros de boa-fé são preservados, tendo efeitosex nunc, enquanto que os efeitos do ato
para as partes integrantes da relação jurídica advinda do ato administrativo inválido possuem
caráter ex tunc (idem, p. 217).
Para além da oportuna consideração desta exceção, demais interessante se faz a colocação de que
o poder de autotutela pertence ao Estado, pois não limita a possibilidade da revisão dos atos à
Administração Pública de apenas um dos poderes. Já se percebeu que não é possível atribuir o
exercício da administração pública somente ao poder executivo, pois ela também coexiste nos
demais poderes do Estado.
Neste sentido, importante a recordação de que já foi mencionada a possibilidade de o Poder

Legislativo ou o Poder Judiciário exercer a função principal do Poder Executivo, qual seja a de
administrar, pois a Administração Pública não está restrita ao Poder Executivo e pode ser verificada
no âmbito de todos os poderes estatais.
Relembrada esta condição, no caso do Poder Judiciário, faz-se interessante apontar aqui importante
dispositivo constitucional encontrado na Carta Magna, onde, em seu artigo 103-B, § 4º, inciso II,
consta em uma das competências do Conselho Nacional de Justiça, que este órgão do Poder
Judiciário deverá: “II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante
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provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder
Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da
União” (grifo nosso) tendo sido este texto incluído pela Emenda Constitucional de nº. 24, editada em
2004.
Desta forma, é importante tomar nota de que a legalidade dos atos administrativos praticados pelo
Poder Judiciário, a título exemplificativo, também é objeto de controle pelo próprio Poder Judiciário.
Existe um poder de auto revisão de seus atos que pode ser verificada pela simples leitura do artigo
citado. Natural constatar, desde logo, que existam mecanismos de controle de atos administrativos
emanados por certo Poder, dentro deste mesmo Poder. Muito embora se note que no caso do Poder
Judiciário foi atribuída a competência revisional ao Conselho Nacional de Justiça que poderá rever os
atos praticados por quaisquer órgãos do Poder Judiciário.
Sobre o instituto da Autotutela, Odete Medauar (Direito Administrativo Moderno, 14ª ed., Editora
Revista dos Tribunais, São Paulo, 2010) ressalta que é justamente por causa da autotutela que se vê
necessário o zelo com a legalidade de seus atos, pois, uma vez concedida autonomia à
Administração Pública para produzir seus próprios atos e exercer a função que lhe é natural, também
deve poder rever de ofício seus atos, sem prejuízo de interferências externas, pois “em virtude desse
princípio, a Administração deve zelar pela legalidade de seus atos e condutas e pela adequação dos
mesmos ao interesse público. Se a Administração verificar que atos e medidas contêm ilegalidades,
poderá anulá-los por si própria (...)”(MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, 14ª ed.,
Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 2010).
Percebe-se, assim, que a autotutela já é por si só um mecanismo de controle da legalidade dos atos
administrativos. Mostrando-se em tese, mais prático que a própria revisão realizada no âmbito de um
processo judicial.
Já que o exercício dos atos administrativos não é privativo do Poder Executivo, pode-se concluir que
o poder de cujo ato fora emanado poderá corrigi-lo em vista de adequá-lo aos requisitos jurídicos
para atingir a o interesse público com a produção daquele ato administrativo.
O próprio Supremo Tribunal Federal já se manifestou sobre o assunto na súmula de número 346,
concebida em sessão plenária de 1963, cujo enunciado profere: A administração pública pode
declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Baseado em precedentes cujas fundamentações perfilam obras do direito administrativo italiano e

brasileiro, o STF sumulou a questão de forma a permitir que a Administração Pública, uma vez
constatando a existência de ato eivado de ilegalidade possa corrigi-lo sem a necessidade de se levar
a questão aos órgãos jurisdicionais competentes, muito embora a primeira possibilidade não exclua,
conforme o inciso XXXV do art. 5º da Constituição Federal.
Esta não foi, contudo, a última súmula da Suprema Corte brasileira sobre o assunto. Ao editar a
súmula de nº 473, sua redação ficou da seguinte forma:A administração pode anular seus próprios
atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; revoga-
los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada em
todos os casos, a apreciação judicial.
De uma forma mais cautelosa que a súmula anterior, a súmula 473 cuidou de conferir à
administração o poder de revisão de seus atos administrativos sem excluir, contudo, a possibilidade
de apreciação judicial. Trata-se da afirmação judicial do poder de autotutela.
Desta súmula, podemos perceber algumas características estudadas ao longo deste trabalho.
Primeiramente, confere-se aos atos administrativos viciados a característica de ilegalidade. Neste
caso, poderá a Administração Pública anular seus atos, razão pela qual quaisquer direitos que por
ventura poderiam deste ato advir, não existirão.
Em segundo lugar, tratando-se de ato administrativo motivado pelos critérios de juízo de conveniência
e oportunidade, o chamado ato discricionário, não há que se falar em anulação do referido ato
administrativo, pois não há necessariamente ilegalidade como um vício eventualmente constatado no
primeiro caso. Nesta hipótese, a revisão do ato será feita por revogação.
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Ainda no âmbito do disposto no enunciado da súmula 473 do STF, Meirelles (2011, p.216) explica
que o prazo para anulação do ato administrativo é indeterminado (salvo disposição legal em
contrário) enquanto que o prazo para revogação do ato administrativo, de acordo com a Lei
nº. 9.874/1999 é de cinco anos, ressalvados os casos nos quais a má-fé for constatada.
4.2. Do Controle Dos Atos Administrativos Pelo Poder Judiciário
Os atos administrativos estão sujeitos tanto ao controle administrativo, realizado pela própria
Administração Pública com sua autonomia de revisar sua atuação (princípio da autotutela), quanto ao
controle judicial, pelo Poder Judiciário que atuará intervindo naqueles atos que confrontarem o
ordenamento jurídico (GASPARINI, 2010).
Conforme já se viu anteriormente, de acordo com o princípio da autotutela, a Administração Pública

poderá exercer o seu poder de revisão, anulando atos administrativos originados de seus próprios
órgãos, anulando-os ou revogando-os, a depender do caso, como, inclusive, dispõem as súmulas 346
e 473 do STF.
Da leitura integral da súmula 473 do STF, em especial, é possível verificar que a jurisprudência
consagra positivamente em jurisprudência o princípio da autotutela, com a ressalva “em todos os
casos” da possibilidade de apreciação judicial dos mesmos atos administrativos. Daí, possível seria
questionar, à princípio, se esta premissa valeria realmente para todos os casos, sem exceções.
Como já vimos anteriormente, existem dois tipos de atos administrativos, os vinculados e os

discricionários. Quanto aos primeiros, os atos vinculados, não há que questionar sua apreciação pelo
Poder Judiciário, pois, como já se viu anteriormente, é sua função julgar conforme o ordenamento
jurídico, conferindo a validade jurídica e a conformidade legal destes atos. Ou seja, por simples
dedução lógica, os atos administrativos vinculados, por serem estritamente forjados em conformidade
com aquilo que a legislação administrativa autoriza, são por sua vez, apreciáveis pelos órgãos
judiciários com base no princípio administrativo da legalidade, como bem expõe o autor Luciano
Ferreira Leite:
O desatendimento das normas legais por parte da Administração aflora de maneira mais nítida nos
atos vinculados, porquanto aí os agentes estão sujeitos a um único comportamento na aplicação do
direito. É detectável, portanto, nessa modalidade de atos, sem maiores dificuldades, a ocorrência de
ilegalidade, porquanto a diretiva traçada pelo ordenamento jurídico não comporta nenhum poder de
decisão por parte dos agentes e órgãos, na medida em que prevalece necessária e obrigatória a
vontade da lei. Tarefa mais árdua, sem dúvida, consiste na verificação do descumprimento da regra
de dever, quando a lei autoriza a Administração a optar por várias soluções possíveis; isso porque
essa opção não implica em atuação inteiramente livre (...) (LEITE, 1981, p. 37).
Ou seja, merecem especial atenção os atos administrativos discricionários, pois neles, a verificação
da nulidade do descumprimento do dever da Administração Pública é um pouco mais complexa e
depende muito do ponto de vista de cada autor acerca do instituto da discricionariedade. Atenção
especial, diz-se, pois a vinculação de um ato administrativo já limita o exame de sua validade à norma
na qual está cercado o ato.
Em visão panorâmica dos três poderes do Estado, pode-se dizer que existem duas decorrências
simples da vinculação do ato administrativo no âmbito da Administração Pública. A primeira
constatação é a de que o ato administrativo vinculado deverá observância às leis promulgadas pelo
Poder Legislativo. A segunda decorrência é a da submissão ao Poder Judiciário (TOURINHO, 2004,
p. 20).
De lado outro, no âmbito dos atos discricionários, existe algumas observações a serem feitas sobre
seu controle, pois, diferentemente do controle judicial exercido sobre os atos vinculados, aqui
estamos a falar de um campo sensível onde o administrador toma decisões de natureza propriamente
administrativa ou às vezes até mesmo política, o que poderá ensejar à priori, conflito no princípio da
separação dos poderes.
Em sua obra do Direito Administrativo Brasileiro, Meirelles dedica capítulo no qual trata justamente da
apreciação da nulidade de atos administrativos pelo Poder Judiciário. Note-se, contudo, desde já, que
se trata de assunto dedicado especificamente à anulação dos atos pelo Poder Judiciário o que não
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inclui, portanto a revogação dos atos discricionários, esta não abordada neste tópico. De acordo com
o autor:
Os atos administrativos nulos ficam sujeitos a invalidação não só pela própria Administração como,
também, pelo Poder Judiciário, desde que levados à sua apreciação pelos meios processuais
cabíveis que possibilitem o pronunciamento anulatório. (...) A Justiça comente anula atos ilegais, não
podendo revogar atos inconvenientes ou inoportunos mas formal e substancialmente legítimos,
porque isto é atribuição exclusiva da Administração (MEIRELLES, 2012, p. 217).
Assim uma vez que seja ajuizada a medida judicial cabível para anulação do ato administrativo nulo
esta poderá resultar em pronunciamento anulatório, em decisão judicial procedente, a qual expurgará
o ato do ordenamento jurídico, anulando os efeitos por ele produzidos, salvo a exceção comentada
anteriormente, em caso de proteção ao princípio da segurança jurídica ou em respeito à boa-fé de
terceiros, caso que será devidamente analisado pela Justiça, lide a lide.
Sobre o assunto, Márcio Pestana (2010) observa que existe um centro o qual o autor considera
intocável no âmbito do ato administrativo discricionário. Segundo o autor, este núcleo deve ser
preservado da revisão pelo Poder Judiciário, sob pena de o juiz substituir o papel do administrador
público nas decisões que lhes são próprias de sua função. Trata-se do mérito administrativo.
(...) o núcleo do mérito administrativo, próprio dos atos discricionários, desde que observadasas
condições precedentes que lhe são impostas pelo ordenamento, não deve se submeter à
revisibilidade do Poder Judiciário, sob pena de o juiz passar a substituir o administrador público, o
que não se compagina com a ordem constitucional vigente no País (Direito administrativo Brasileiro,
p.657, 2ª edição, Rio de Janeiro: Elsevier, 2010).
Assim, para o autor, existe uma parte dos atos administrativos discricionários que não poderia o
Poder Judiciário apreciar por se tratar de competência exclusiva da função administrativa. Trata-se
justamente do mérito administrativo. Trata-se da conveniência e da oportunidade do ato para aquela
determinada situação fática cujo contexto ensejou a produção de determinada ação, que ensejou
uma decisão administrativa em cuja complexidade concorrem diversos fatores fáticos externos ao
administrador e inclusive internos ao administrador, admitida a diversidade biológica do pensamento
humano. Esta parte, portanto, não pode ser apreciada pelo Poder Judiciário.
Bem objetiva, contudo, é a conclusão que Luciano Leite chega no tocante à possibilidade do controle
judicial dos atos administrativos discricionários; sedimenta no interesse público o grande balizador da
questão, pois: “(...) ao Judiciário cabe sempre o exame da legalidade do ato, ainda que tenham os
agentes públicos possibilidade de, através de atuação discricionária, escolher entre duas ou mais
soluções a que melhor consulte o interesse público” (LEITE, 1981, p 38).
Como se observa, de acordo com este autor, não é a variedade de escolha, de opções que fará do
Administrador do Poder Público livre para escolher a que bem entender. O critério mínimo para tal
decisão é a de atender o interesse público. O Poder Judiciário, no papel de examinador da legalidade
dos atos administrativos fará o devido exame do ato discricionário, não para julgar a melhor decisão
administrativa, mas para julgar se a decisão tomada atinge ou não o mínimo necessário que é o
interesse público. Em caso afirmativo, o ato está válido. Em caso negativo, existe nulidade no ato
discricionário.
Edmir Netto de Araújo prefere lidar com a noção de parâmetros, estudando caso a caso, de uma
forma subjetiva, o grau de vinculação e o grau de discricionariedade. Em sua concepção, a análise do
ato discricionário no que concerne a discricionariedade é novamente afastada, utilizando-se de outro
fundamento para sedimentar sua justificativa (ARAÚJO, 2010, p. 1207-1212).
O autor ressalta que, salvo determinação expressa em lei que autorize a revisão do ato discricionário
pelo Poder Judiciário, a sua apreciaçãopela Justiça, deste ato administrativo em cujo seio haja
decisão de mérito administrativo, não será possível pelo fundamento principal de que, se a lei quis
deixar uma margem de escolha ao administrador, esta margem foi deixada pensando justamente
pensando no bem comum, dando ao administrador esta faixa de escolha.
O princípio da separação dos poderes, neste caso só corrobora com a tese da imunidade da
interferência do Poder Judiciário, muito embora este não seja fundamento decisivo, pois já se viu que
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hoje é admitido o entendimento de um princípio de interdependência harmônico entre os poderes

(PESTANA, 2010, p. 657).
O que se verifica, contudo, é que pela ideia de discricionariedade administrativa aferida ao longo
deste trabalho, contrastada com as posições doutrinárias quanto ao controle judicial dos atos
administrativos é de que essa margem de escolha para o administrador pública, apesar de ter
aparência de ampla e desmedida, é, pelo contrário, bem limitada e controlável em concreto. É a ideia
que paira no pensamento exposto na obra de Rita Tourinho quando a autora expõe que, no caso
concreto o administrador deverá atender de forma satisfatória os princípios do Direito Administrativo,
em especial o de que a atuação administrativa deve buscar a melhor satisfação do interesse público
(TOURINHO, 2004, p. 49-50).
O exame judicial do ato administrativo discricionário, portanto, consistiria basicamente no exame

principiológico daquela atuação pela Justiça, seja em contraste aos princípios constitucionalmente
explícitos (aqueles consubstanciados no art. 37 da CF/88: legalidade, moralidade, impessoalidade,
publicidade e eficiência), seja em contraste aos princípios implícitos, dentre os quais se destacam os
princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da supremacia do interesse público e o da
motivação dos atos administrativos (idem, p. 62-120).
Assim, nesta aplaudível visão doutrinária, teríamos não só o interesse público como centro balizador
do exame judicial dos atos administrativos discricionários, mas sim um vasto conjunto de princípios de
direito administrativos que locupletam aquilo que a lei não pode descrever ao prever que em certos
casos, ao administrador, ser-lhe-ia necessária a outorga não de um poder, mas sim de um poder-
dever, para agir no caso concreto, com a observância que requer os atos discricionários em direito
administrativo.
Controle Judicial Da Administração Pública: A Atividade Jurisdicional E A Efetivação Dos

Direitos Fundamentais
No Estado Constitucional, o princípio da separação dos Poderes não mais se revela um dogma
insuperável, como foi no Estado Liberal. A exigência de uma postura mais intervencionista dos
Poderes constituídos resultou na instituição de um sistema que se convencionou chamar de "freios e
contrapesos", que jogou novas luzes sobre essa relação institucional, ora funcionando como
instrumento de equilíbrio, ora servindo para justificar e controlar interferências.
Por conta disso, nos dias que correm, notadamente em países como o Brasil, o Poder Executivo
participa da produção legislativa, dentre outras coisas, com vetos e mensagens ou com medidas
provisórias. Interfere também no Judiciário, através da concessão de indultos. O Judiciário, por sua
vez, pode atuar de modo a alcançar a esfera do Legislativo, o que ocorre, por exemplo, quando julga
inconstitucional uma lei ou edita normas de organização interna. Do mesmo modo, o Legislativo
interfere em outros Poderes: no Executivo, através, v.g., da análise de nomeações para determinados
cargos públicos (sabatinas); no Poder Judiciário, por meio da apreciação de projetos oriundos da
Justiça, que são passíveis de alteração e até mesmo rejeição.
A partir dessa constatação, busca-se no presente trabalho demonstrar que a moderna teoria
constitucional tem como legítima a atuação do Judiciário quando em jogo a efetivação dos direitos
fundamentais, seja diante da ação ou da omissão do Estado.
O estudo foi desenvolvido em três capítulos: No primeiro capítulo, serão tratados o conceito, a
evolução e a classificação dos direitos fundamentais, bem assim a sua normatividade, a dos
princípios e das regras e a diferença entre esses dois últimos. Enfatiza-se nessa parte que, embora
alguns autores já discorram sobre direitos fundamentais de quarta e quinta gerações - dos quais
fariam parte, por exemplo, a paz mundial e a globalização de normas jurídicas -, a doutrina majoritária
concebe somente três gerações, a saber: os de primeira geração, voltados a preservar, sobretudo, as
liberdades do indivíduo e a assegurar que o Estado não interfira em sua esfera particular - são os
chamados direitos sociais e políticos (Ex.: direito de propriedade); os de segunda geração, cuja
efetividade exige não apenas que o Estado deixe de intervir no campo privado do indivíduo, mas que
adote uma postura ativa na realização da justiça social, com a implementação de políticas públicas
destinadas a promover a educação, por exemplo; e os de terceira geração, que albergariam também
os das cogitadas quarta e quinta gerações e têm por destinatário o próprio gênero humano, não
apenas o indivíduo, fazendo com que dentre as suas características estejam a universalidade e a
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titularidade coletiva (Ex.: paz mundial). Ainda nesse capítulo, demonstra-se que as regras e os
princípios são espécies do gênero norma e que a diferença básica entre eles está no fato de que
aquelas são normas que podem ter validade ou não, enquanto estes são normas de otimização, isto
é, determinam que algo seja feito na maior medida possível. A par disso, são expostos outros critérios
de diferenciação entre regras e princípios: os graus: a) de abstração; b) de determinabilidade; c) de
fundamentalidade; d) de proximidade da idéia de direito; e) de natureza normogenética. Por fim,
reconhece-se que a força normativa dos princípios advém do fato de serem eles compostos pelos
modais deônticos: obrigação, permissão e proibição.
Já no segundo capítulo, cuida-se do Poder Judiciário, desde o Estado Liberal, cujo

viés legalista conferia maior importância ao Legislativo, até o Estado Constitucional, no qual o
princípio da separação dos Poderes perdeu força diante do sistema de freios e contrapesos. Afirma-
se, nessa passagem, que a evolução na teoria constitucional implicou, inclusive no Brasil, na
exigência crescente por um Judiciário intervencionista, capaz e disposto a exercer plenamente sua
finalidade precípua, que é salvaguardar o ordenamento jurídico, de modo a efetivar os direitos
fundamentais, agora positivados e com força normativa reconhecida. Depois, trata-se das garantias
constitucionalmente destinadas a fazer com que a magistratura brasileira se desincumba, com
destemor, desse grande mister, bem como das espécies de controle a que está sujeita a
Administração Pública no país: o autocontrole, o controle parlamentar, o controle popular e o controle
judicial.
No terceiro e derradeiro capítulo, defende-se que o sistema constitucional brasileiro consagra, sim, o
controle judicial da Administração Pública, pois que não é dado a ninguém, muito menos aos Poderes
constituídos, exceder os limites do ordenamento jurídico, notadamente se isso importar em afronta
aos direitos fundamentais. Para tanto, parte-se da idéia de que uma das características do Estado
Constitucional é a possibilidade de um Poder interferir e até mesmo controlar as atividades dos
demais, como ocorre, repita-se, quando o Executivo edita medidas provisórias, o Judiciário declara
inconstitucional uma lei ou o Legislativo rejeita uma indicação para determinado cargo público.
Sustenta-se que, nesse novo modelo constitucional, os magistrados devem sempre ter em mente a
máxima efetivação dos direitos fundamentais, o que, aliás, a todos se impõe. Nesse caminho, são
refutados os argumentos mais cotejados para negar a possibilidade do controle judicial: a falta de
legitimidade dos magistrados pelo fato de não serem votados, eleitos pelo voto; a possibilidade desse
controle transformar o Judiciário num superpoder, sobrepondo-o aos demais e comprometendo a
imparcialidade dos juízes, que ficariam sujeitos a pressões espúrias; a reserva do possível, que
consistiria em óbices de ordem orçamentária e financeira e, em última análise, impediria a
determinação de políticas públicas pelo Poder Judiciário. Encerrando esse capítulo, argumenta-se
que a efetivação dos direitos fundamentais pode se dar através de qualquer instrumento jurídico
reconhecido pelo Direito brasileiro, desde que, é claro, sejam observadas as particularidades de cada
um deles.
O objetivo do estudo é demonstrar, a partir das regras e dos princípios contidos na Constituição da
República Federativa do Brasil, a possibilidade de o Poder Judiciário intervir na Administração
Pública, especialmente quando suas ações e/ou omissões comprometerem ou até mesmo impedirem
o exercício de direitos fundamentais.
Todo o substrato teórico foi retirado de obras nacionais e estrangeiras e também de decisões dos
Tribunais brasileiros e da experiência - como magistrado - do autor.
Capítulo 1 - Direitos Fundamentais
1.1 Conceito
Qualquer estudo científico exige, sob pena de perder-se em divagações e equívocos, que se
estabeleça o conceito do objeto da pesquisa e se delimitem quais aspectos serão abordados.
Conforme já foi dito, busca-se aqui analisar a possibilidade de o Poder Judiciário atuar na efetivação
dos direitos fundamentais. Resta, então, formular-se o respectivo conceito.
Para Branco, descobrir características básicas dos direitos fundamentais não constitui tarefa
meramente acadêmica. O esforço pode ser necessário para que se identifiquem na ordem jurídica
direitos fundamentais implícitos ou fora do catálogo expresso da Constituição.[1] Já de acordo com
Bobbio, não se pode estabelecer um conceito de direitos fundamentais que não tenha como
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pressuposto o aspecto histórico, sobretudo porque não existiriam direitos fundamentais por natureza;
os direitos fundamentais seriam, por assim dizer, reflexo da quadra histórica em que foram
concebidos ou reconhecidos como tais.[2]
Limitando-se a questão ao ambiente deste estudo, qual seja a realidade brasileira, acertada se revela
a posição de Bobbio, pois o Direito - e os direitos fundamentais são uma construção jurídica - nada
mais é que do que um conjunto de normas, escritas ou não, que regem a vida social num
determinado momento histórico.
Assim, o conceito de direitos fundamentais que aqui interessa deve ter como pressuposto o período
da história brasileira que se iniciou com o gradativo retorno do país à legalidade democrática, passou
pela Assembléia Nacional Constituinte de 1987, pela promulgação da Constituição de 1998 e
alcançou os dias de hoje. A concepção ora buscada deve, portanto, ser formulada levando-se em
conta as peculiaridades desses momentos históricos, nos quais o princípio da dignidade da pessoa
humana, consciente ou inconscientemente, sempre informou o reconhecimento e a declaração de
direitos fundamentais, tanto sob a ótica formal quanto do ponto de vista material.
Usar-se-á, pois, neste estudo, o conceito estabelecido por Schäfer. Segundo ele:
[...] os direitos fundamentais em sentido formal podem ser definidos como aquelas posições jurídicas
da pessoa - em suas diversas dimensões (individual, coletiva ou social) - que, por decisão expressa
do legislador constituinte, foram consagradas no catálogo dos direitos fundamentais. Direitos
fundamentais em sentido material são aqueles que, apesar de se encontrarem fora do catálogo, por
seu conteúdo e por sua importância, podem ser equiparados aos direitos formalmente (e
materialmente) fundamentais.[3]
1.2 Evolução Histórica
1.2.1 Categorias
Como dito anteriormente, os momentos históricos exercem grande influência sobre os direitos
fundamentais, tanto que sua evolução se confunde com a própria história do Estado de Direito. Isso
porque, segundo Zippelius, uma das mais remotas preocupações do Estado de Direito é a criação de
instâncias de controle dos órgãos do Estado, de modo a limitar-lhes as competências, submetendo-os
ao ordenamento jurídico. [4]
Reconhecendo, então, o elemento histórico-evolutivo como essencial à caracterização dos direitos

fundamentais, autores como Schäfer costumam dividi-los em três gerações, cada uma delas
representativa do pensamento e dos interesses do tempo em que tais direitos foram albergados pela
ordem jurídica: a) direitos fundamentais de primeira geração; b) direitos fundamentais de segunda
geração; c) direitos fundamentais de terceira geração.[5]
Conforme adiante se verá, para essa teoria classificatória, o que diferencia os direitos fundamentais
dessas três gerações é o valor preponderante em cada uma delas. Enquanto na primeira sobressaem
o interesse individual e a necessidade de o Estado não interferir nessa seara, na segunda exige-se
que esse mesmo Estado atue do modo a implementar os direitos conquistados, adotando, para tanto,
uma postura prestacional. Já na de terceira geração, a prevalência é da universalização, que, por isso
mesmo, passam a ter um caráter difuso, coletivo.
Isso significa dizer que, em verdade, uma geração de direitos não suplanta a outra, porquanto os
direitos já consagrados como fundamentais persistem e a eles se juntam os das gerações seguintes.
Daí porque se fala no princípio da proibição de retrocesso, que atribui tamanha importância aos
direitos fundamentais a ponto de não admitir sua supressão, sua exclusão do ordenamento jurídico,
salvo para ser substituído por outro mais abrangente.
De se ressaltar, ainda, que há defensores de uma quarta e uma quinta gerações de direitos
fundamentais, representadas, por exemplo, pela paz e pela globalização de normas jurídicas. Neste
estudo, o modelo teórico da tríplice divisão será o empregado; tanto porque ainda foram
estabelecidos critérios científicos capazes da dar autonomia aos direitos que comporiam essas novas
gerações quanto porque esses "novos direitos" (como à paz mundial, maior exemplo deles) guardam
perfeita consonância com os de terceira geração.[6]
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1.2.1.1 Direitos Fundamentais De Primeira Geração
A primeira geração de direitos fundamentais tem sua origem no iluminismo e no jusnaturalismo dos
séculos XVII e XVIII, com teóricos como Hobbes, Locke, Rosseau e Kant, que defendiam que o
Estado deve atuar na realização das liberdades individuais. E também nas revoluções do século
XVIII, a partir das quais se iniciou a positivação dos interesses da burguesia nas Constituições
escritas do mundo ocidental.[7]
São os chamados direitos civis e políticos e têm como destinatário o indivíduo, que os exerce como
faculdades ou atributos próprios e, por isso mesmo, seu traço característico é a
subjetividade.[8] Destinam-se a preservar a liberdade e são oponíveis contra o Estado, que deve
adotar uma postura negativa, ou seja, não deve interferir na esfera jurídica do particular. Sua
vinculação é com o princípio da igualdade. Têm, portanto, caráter de resistência. São também
denominados direitos da liberdade ou "direitos negativos". Exemplo: direito à liberdade e à
propriedade.
1.2.1.2 Direitos Fundamentais De Segunda Geração
Entre o final do século XIX e o início do século passado, a acentuação das diferenças entre classes
sociais provocada pela revolução industrial, os graves problemas econômicos e sociais daí
decorrentes e as doutrinas socialistas conduziram à conclusão de que o reconhecimento formal de
direitos não era suficiente para garantir sua fruição, seu gozo. Como conseqüência, passou-se a
exigir do Estado participação ativa na realização desses direitos. Surgiram, então, juntamente com o
Estado contemporâneo (em 1917, com a Constituição Mexicana, e em 1919, com a constituição de
Weimar)[9], os direitos humanos de segunda geração.
Diferentemente daqueles da primeira, os direitos fundamentais da segunda geração têm como nota
característica a imposição ao Estado não apenas da abstenção em relação ao indivíduo, mas,
sobretudo, de um papel ativo na realização da justiça social. São os direitos sociais, culturais e
econômicos, também chamados de prestacionais, pois que atribuem ao Estado a promoção de ações
para superar suas mazelas estruturais e dar efetividade ao princípio da igualdade de fato, que passa
a ser o elemento principal da democracia, em ordem a superar os problemas enfrentados pela
população. [10] Exemplo: direito a políticas públicas que promovam a educação, a saúde, o trabalho
e a assistência social.
1.2.1.3 Direitos Fundamentais De Terceira Geração
Embora os direitos fundamentais da primeira geração e da segunda apresentem como maior

diferença o fato de aqueles exigirem uma postura negativa do Estado e estes uma atividade
prestacional, há entre eles um ponto de tangência: todos têm como destinatário o indivíduo.
Como não poderia deixar de ser, a evolução e a crescente complexidade dos grupos humanos
(percebidas principalmente depois da Segunda Grande Guerra) fizeram com que esse modelo se
tornasse inadequado. A "sociedade de massas" passou, então, a clamar pela tutela de interesses
cuja principal característica é a titularidade coletiva e, por vezes, indefinida e indeterminável, "o que
se revela, a título de exemplo, especialmente no direito ao meio ambiente e qualidade de vida, o qual,
em que pese ficar preservada sua dimensão individual, reclama novas técnicas de garantia e
proteção".[11] Foi aí que surgiram os direitos fundamentais de terceira geração.
Tais direitos têm elevado teor de humanismo e universalidade e se destinam ao gênero humano, não
apenas a um indivíduo, a um grupo ou a um Estado.[12] O cerne deixa de ser o direito individual e
passa a ser o coletivo, o difuso. Trata-se dos direitos das coletividades.
1.3 A Normatividade Dos Princípios Fundamentais
Segundo Bonavides, a juridicidade dos princípios passou por três fases distintas:
a) na jusnaturalista, seu traço característico era a abstração, o que impedia o reconhecimento de sua
normatividade, sobretudo em virtude de sua dimensão ético-valorativa de idéia que inspira os
postulados de justiça;
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b) no positivismo, embora tenha passado a constar de Códigos, sua força normativa tinha caráter
subsidiário, pois serviam, por assim dizer, para aumentar a eficácia das leis. Nessa fase, os direitos
fundamentais se moviam no âmbito da lei, em vez de a lei ter como âmbito os direitos fundamentais;
c) já na terceira fase, a do pós-positivismo, os princípios tiveram reconhecida, enfim, sua hegemonia

axiologia e foram "convertidos em pedestal normativo sobre o qual assenta todo o edifício jurídico dos
novos sistemas constitucionais"[13].
Com essa nova perspectiva lançada pela terceira fase evolutiva, os princípios passaram inclusive a
constar das Leis Fundamentais de Estados Constitucionais, como o Brasil, o que resultou no
fortalecimento da idéia de que também são normas, assim como as regras. E, por serem espécies do
gênero norma, é possível afirmar, assim como faz Robert Alexy, que a força normativa dos princípios,
tal qual das regras, advém do fato de dizerem "o que deve ser". [14]
Daí se conclui que, malgrado ostentem um certo grau de abstração, no constitucionalismo moderno,
os princípios, por serem também normas, ganham concreção através de métodos de interpretação
igualmente contemporâneos. Tanto assim que eles podem, por exemplo, ser manejados de modo
independente e isolado na solução de um problema jurídico.
Esse aspecto tem significativa importância neste estudo, na medida em que tanto aqueles que
defendem o controle da Administração Pública quanto os que pregam sua negação se valem, quase
que invariavelmente, de princípios para sustentar suas teses, em especial o da separação dos
Poderes.
1.3.1 A distinção entre regras e princípios
Para Dworkin, princípio é um padrão que deve ser observado, não porque vá promover ou assegurar
uma situação econômica, política ou social considerada desejável, mas porque é uma exigência de
justiça ou eqüidade ou alguma outra dimensão da moralidade. Já as regras devem ser observadas
porque, dados os fatos que estipulam, ou elas são válidas, e neste caso as respostas que
apresentam devem ser aplicadas, ou não são validas, e, portanto, devem ser descartadas.[15]
Segundo Canotilho[16], a distinção entre regras e princípios é uma distinção entre duas espécies de
normas e cinco são os critérios para fazê-lo:
a) grau de abstração: os princípios são normas com grau de abstração relativamente elevado, ao
passo que as regras têm essa nota abstrata reduzida;
b) grau de determinabilidade na aplicação ao caso concreto: por serem vagos e indeterminados, os

princípios carecem de mediações concretizadoras (do legislador ou do juiz), enquanto as regras
permitem sua aplicação direta;
c) grau de fundamentalidade no sistema das fontes do direito: os princípios têm papel estruturante do
ordenamento jurídico;
d) proximidade da idéia de direito: os princípios são estandartes juridicamente vinculantes com raiz
nas exigências de justiça ou na concepção de direito; já as regras podem se apresentar com
conteúdo meramente funcional;
e) natureza normogenética: os princípios são fundamentos de regras, isto é, são normas que estão
na base ou constituem a ratio de regras jurídicias.[17]
Robert Alexy também considera que princípios e regras são espécies do gênero norma. Para ele, o
ponto decisivo para a distinção é que os princípios são normas que ordenam que algo seja realizado
na maior medida possível, dentre as possibilidades jurídicas e reais existentes; ao passo que as
regras são normas que só podem ser cumpridas ou não, isto é, se uma regra é válida, deve-se fazer
exatamente o que ela exige, nem mais, nem menos.[18]
De acordo com a teoria do autor alemão, quando se dá o conflito entre regras, a solução deve ser
encontrada no campo da validade, ou seja, uma delas haverá de ser excluída do sistema normativo,
por invalidez. Quanto ao conflito entre princípios, diz ele que o deslinde passa pela dimensão do
peso:
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Las colisiones de principios deben ser solucionadas de manera totalmente distinta (que das regras).
Cuando dos principios entran em colisión - tal como es caso cuando según um principio algo está
prohibido y, según outro principio, está permitido - uno de los dos princípios tiene que ceder ante el
outro. Pero, esto no significa declarar inválido al principio desplazado ni que el principio desplazado
haya que introducir uma cláusula de excepción.[19]
Na mesma linha, segue Canotilho:
Os princípios são normas jurídicas impositivas de optimização, compatíveis com vários graus de
concretização, consoante os condicionalismos fácticos e jurídicos; a regras são normas que
prescrevem imperativamente uma exigência (impõem, permitem ou proíbem) que é ou não é
cumprida [...]; a convivência dos princípios é conflitual (Zagrebelsky), a convivência das regras é
antonómica; os princípios, ao constituirem exigências de optimização, permitem o balanceamento de
valores e interesses (não obedecem, como as regras, à 'lógica do tudo ou nada'), consoante o seu
peso e a ponderação de outros princípios eventualmente conflitantes; a regras não deixam espaço
para qualquer outra solução, pois se uma regra vele (tem validade) deve cumprir-se na exacta
medida de suas prescrições, nem mais nem menos.[20]
Mais que um exercício teórico, a distinção entre princípios e regras e o estabelecimento de critérios
para solucionar conflitos entre eles se revelam de extrema importância neste trabalho, pois, a partir
disso, a discussão sobre direitos fundamentais - que tomam corpo, sobretudo, através de princípios -
ganha outros contornos, notadamente pela mitigação de idéia de que seriam, na verdade, normas
programáticas.
1.3.2 O Caráter Normativo Dos Princípios
Do exposto nos dois tópicos anteriores, pode-se extrair, com elevado grau de segurança, que, na
teoria constitucional contemporânea, é conferida aos princípios não apenas a condição de
instrumento de máxima efetivação do ordenamento jurídico, mas também o caráter de normas que
integram ou podem integrar formal e materialmente esse mesmo sistema.
A esse respeito, Bonavides comenta:
O princípio normativo [...] deixa de ser, assim, tão-somente ratio legis para se converter em lex; e,
como tal, faz parte cosntitutiva das normas jurídicas, passando, desse modo, a pertencer ao Direito
Positivo.
Repartem-se os princípios, numa certa fase da elaboração doutrinária, em duas categorias: a dos que
assumem o caráter de idéias jurídicas norteadoras, postulando concretização na lei e na
jurisprudência, e a dos que, não tendo apenas ratio legis, mas, também, lex, se cristalizam desse
modo [...] numa regra jurídica de aplicação imediata.[21]
Como se vê, os princípios mantêm o status de mandados de otimização e, por óbvio, a generalidade
e a abstração que lhe são peculiares. Mas nem por isso se poder negar seu caráter normativo, pois,
tal como as regras, eles são compostos pelos modais deônticos: obrigação, permissão e proibição.
Nesse sentido, Bello Filho:
O sistema é composto de texto e realidade, e o elo entre o texto e a realidade é exatamente a

existência de princípios e, em menor escala, de regras, que são normas que abrem o texto à
realidade.
Considerando que a Constituição é composta, então, de normas-regra e normas-princípio, todas elas

integrantes de um gênero que abrange as ordenações de conduta determinantes do fazer e do não
fazer, percebe-se que a Constituição é um todo composto de regras e princípios, todos com força
normativa. [22]
Conforme se verá adiante, o reconhecimento da força normativa dos princípios será de grande valia
para o desenvolvimento deste trabalho, porquanto a partir dessa compreensão é que se defenderá a
sindicabilidade dos atos da Administração pelo Poder Judiciário. Isso porque, dos princípios, mais
que das regras, é que se extrai o fundamento de validade e legitimidade desse controle.
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Capítulo 2 - Poder Judiciário: Do Estado Liberal Ao Estado Constitucional
Inspirado no ideário individualista prevalente entre os séculos XVIII e XIX, o Estado Liberal tinha
a lei como instrumento de organização político-institucional e também de regulação social. Ordens
gerais a abstratas buscavam conter os abusos de quem detinha o poder através da legalização de
toda e qualquer ação do governo.[23]
Nesse contexto, o princípio da separação dos Poderes surgiu como "forma de garantir o indivíduo, de
rodeá-lo de proteção contra o Estado, implicitamente seu maior inimigo na teoria liberal,
o negativum de que emanam as piores ameaças ao vasto círculo dos direitos individuais".[24]
Todavia, no início do século XX, esse modelo liberal começou a se revelar inadequado, tanto por não
ser capaz de alcançar os resultados a que se propunha quanto por ter sido utilizado para justificar
Estados totalitários - que se diziam Estados de Direito simplesmente por assegurar o respeito à lei.
Deram-se, então, a crise do Estado de Direito em sua versão legislativa e o surgimento do Estado
Constitucional. E, como era de se esperar, também entrou em declínio o princípio da separação dos
Poderes, de tal sorte que Bonavides chega a dizer:
A separação dos poderes é, como vimos, técnica em declínio, sujeita a gradual superação, imposta
por requisitos novos de equilíbrio político e acomodação a esquemas constitucionais cujo
pensamento já não assenta em razões preponderantes de formalismo na proteção de direitos
individuais, conforme o teor clássico de sua elaboração inicial e finalidade precípua do velho
liberalismo.[25]
Ainda sobre essa transição, Cademartori afirma que
A norma geral e abstrata deixa de ser considerada o instrumento adequado para assegurar a paz
social e, particularmente, a indisponibilidade daqueles valores e princípios com respeito aos quais
existe um amplo consenso social, tais como são os direitos fundamentais. A crise destas visões da lei
e do poder legislativo acabou por questionar a capacidade dos mesmos para regular adequadamente
a vida social e política, supondo assim a definitiva superação do Estado legislativo de Direito
enquanto modelo de ordenação social e a necessidade de restaurar a eficácia do direito como limite
ao poder. O déficit de indisponibilidade dos valores essenciais do ordenamento, afetados pelos
processos políticos ordinários, criará necessidade de um nível de juridicidade superior e vinculante. O
resultado será a afirmação do caráter plenamente normativo das Constituições como forma de
assegurar a máxima vinculação de todos os poderes do Estado e da sua produção normativa. Assim,
a lei fica vinculada a uma instância jurídica superior, tal como é a Constituição [...] Esta
reconfiguração do ordenamento jurídico supõe em última análise o redimensionamento do princípio
da legalidade. Perante a definição inicial de submissão do poder público à lei, agora tratar-se-á da
submissão de todo o poder do Estado ao Direito.
Tal afirmação implica, além disso, a superação de outra redução jurídica causada pelo positivismo: a
redução do Direito à lei e do jurídico ao legislativo.
Destarte, a passagem do Estado legislativo ao constitucional pressupõe o caráter normativo das

Constituições, as quais passam a integrar um plano de juridicidade superior, vinculante e indisponível,
em linha de princípio, para todos os poderes do Estado.[26]
Nesse cenário, igualmente percebido no Brasil, o Poder Judiciário passa também a exercer um novo
papel, sobretudo diante da positivação dos direitos fundamentais e da necessidade de dotá-los de
máxima efetividade. Nos novos tempos, não se espera apenas que os magistrados apliquem as leis e
a Constituição, mas que estabeleçam o sentido ou completem o significado da legislação
constitucional e ordinária, que, não raro, já nasce com motivações distintas às da certeza jurídica. E
que, com isso, se redefinam as relações entre os três Poderes, em ordem a fazer com que o
Judiciário exerça as funções de controle dos poderes políticos.[27]
Ressalte-se, como faz Krell, que isso nem de longe configura o desvirtuamento do Judiciário,
porquanto:
[...] o fenômeno da rejeição ao positivismo dogmático e a concessão de um maior poder de

interpretação aos juízes de um país periférico não constitui necessariamente o resultado de uma
exagerada "politização", que simplesmente deve, integralmente, exercer suas funções. [28]
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No Estado Constitucional, pois, o que deve prevalecer não é a separação absoluta entre os Poderes.
Urge, sim, construir e aplicar um sistema racional e eficaz de freios e contrapesos, abandonando-se a
conservadora e ultrapassada doutrina constitucionalista do Estado Liberal.
2.1 O Poder Judiciário Na Constituição Do Brasil
Segundo a concepção clássica, o Judiciário é um dos Poderes que, de modo harmônico e

independente, compõem o Estado Democrático de Direito. Tanto é assim que, atualmente, não se
pode conceber um Estado Democrático de Direito sem a existência de um Poder Judiciário
independente, autônomo e dotado de garantias para exercer seu papel.
Como um dos Poderes do Estado, cabe-lhe, no Brasil, precípua e privativamente exercer a função
jurisdicional, que pode ser definida - ainda que de modo simples - como aquela que tem por fim a
composição de conflitos de interesses, através da aplicação da lei ao caso concreto, inclusive contra
o próprio Estado.
Acerca dessa função, José Afonso da Silva professa que
Os conflitos de interesses são compostos, solucionados, pelos órgãos do Poder Judiciário com
fundamento em ordens gerais e abstratas, que são ordens legais, constantes ora de corpos escritos
que são as leis, ora de costumes, ou de simples normas gerais, que devem ser aplicadas por eles,
pois está quase abandonado o sistema de composição de lides com base em ordem singular erigida
especialmente para solucionar determinado conflito.[29]
Levando-se isso em conta, deve-se destacar que, nos termos da Constituição de 1998, a República
Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito, todo o poder emana do povo e
são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Tal destaque se revela importante porque, consoante o ideário que permeou a elaboração da
Constituição em vigor, o Poder Judiciário somente é capaz de exercer plena e exclusivamente a
função jurisdicional em um Estado Democrático de Direito, no qual as funções do próprio Estado são
bem delimitadas e todo o poder emana do povo e deve ser exercido em seu benefício.
Sucede, todavia, que essas características do Estado brasileiro não têm, por si sós, o condão de
fazer com que o Judiciário efetivamente alcance os fins a que se destina. Ao seu lado há - e deve
sempre haver - instrumentos outros, também de matriz constitucional, voltados a fazer com que o
Judiciário atue como um dos Poderes do Estado, de modo independente, portanto. São as garantias
institucionais e as de seus membros.
As primeiras, como o próprio nome revela, se voltam para a instituição e asseguram a autonomia
organizacional, administrativa e orçamentária. Já as segundas são dirigidas aos membros ou órgãos
e se dividem em garantias de independência ou liberdade e garantias de imparcialidade.
As garantias de imparcialidade consistem em restrições formais impostas aos membros do Poder

Judiciário, como, por exemplo, a proibição de dedicar-se à atividade político-partidária (CF, art. 95, §
único, III).
As garantias de independência ou liberdade, por seu turno, buscam permitir que os juízes decidam
livremente, com destemor e movidos apenas por suas convicções pessoais sobre o caso concreto e
as normas que sobre ele devem incidir. São elas: vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de
subsídios.
Devido à vitaliciedade, que é alcançada depois de dois anos de efetivo exercício na carreira, o
magistrado somente perderá o cargo por decisão judicial transitada em julgado. Estando ainda no
estágio probatório, o juiz poderá perder o cargo por deliberação do Tribunal a que estiver vinculado
(CF, art.95, I).
A inamovibilidade garante ao magistrado titular a permanência no juízo em que exerce suas

atividades, salvo por motivo de interesse próprio ou público (CF, art.95, II).
É assegurada aos juízes, ainda, a irredutibilidade de subsídios, ou seja, sua remuneração não pode
ser reduzida como forma de pressão. Contudo, a própria Carta Republicana faz ressalvas quanto a
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CONTROLE JUDICIAL
essa garantia (CF, art.95, III). Deve-se registrar nesta passagem que, diferentemente do que ocorre
com a vitaliciedade e a inamovibilidade, a irredutibilidade de vencimentos é garantida tanto aos
substitutos quanto aos que ainda não alcançaram a vitaliciedade.
Como se vê, as garantias de liberdade e independência visam a resguardar a atividade jurisdicional,

distanciando-a[30] de pressões espúrias e ilegítimas, sejam elas externas ou internas.
Em que pesem todas essas garantias, voltadas, repita-se, para permitir que os magistrados exerçam
plenamente suas funções, ainda há no Brasil uma grande resistência ao controle judicial do Poder
Público, ao qual se reserva um amplo espaço de atuação autônoma, discricionária, de tal sorte que,
muitas vezes, as decisões do órgão ou do agente político são tidas como insindicáveis, notadamente
quanto à conveniência e oportunidade. [31]
Sem embargos de respeitadas opiniões nesse sentido, essa doutrina não deve prevalecer, não no
atual estágio do constitucionalismo brasileiro. Afinal, após a Constituição de 1988, a função a ser
cumprida pelo Poder Judiciário sofreu significativas e inegáveis modificações, o que se torna ainda
mais evidente diante da constatação de que os parlamentos e governos de todos os três níveis
federativos, em geral, não fazem o suficiente para criar as condições materiais adequadas para
garantir a efetividade dos direitos sociais e os princípios da dignidade da pessoa humana e da
erradicação da pobreza (CF, arts. 1°, III, e 3°, III, CF). [32]
Num Estado Social como o brasileiro, diferentemente do Estado liberal, o Judiciário deve ter uma
postura ativa, intervencionista. No exercício de sua nobre função, deve ousar controlar a falta de
qualidade das prestações de serviços básicos e exigir a implementação de políticas sociais eficientes,
jamais permitindo que as ações da Administração Pública sejam desgarradas da "programaticidade
principio lógica" da Constituição.[33]
2.2 O Controle Da Administração Pública No Sistema Constitucional Brasileiro
Conforme ensina Jessé Torres Pereira Junior[34], o Brasil adotou em seu sistema constitucional
quatro vertentes de controle da Administração Pública, a saber:
a) autocontrole: é exercido pela própria Administração. No caso dos órgãos que compõem a
Administração direta, entre os quais há subordinação, o controle é hierárquico (autotutela). Já as
entidades da chamada Administração indireta estão sujeitas ao controle dos órgãos da Administração
direta a que se vinculam, mas sem subordinação (tutela administrativa);
b) controle parlamentar: está a cargo do Poder Legislativo, que o exerce através dos mecanismos
estabelecidos na Constituição Federal, os quais lhe permitem, por exemplo, controlar ou sustar atos
do executivo que exorbitem os limites da delegação legislativa. Como lembra o sobredito autor, essa
pluralidade de instrumentos tem duas funções primordiais: acompanhar a administração e a
realização dos orçamentos públicos; colher subsídios para elaboração de novas leis, para melhorar
as já existentes ou revogar as que não atendam ao bem-comum.
Nessa vertente se verifica o ciclo essencial a toda e qualquer atividade administrativa, tanto de
empresas privadas quanto de órgãos da Administração Pública: planejar; executar; avaliar; controlar;
c) controle popular: cabe ao cidadão ou à iniciativa privada em geral, quer pela via da ação popular
(CF/88, art.5º, LXXIII), quer pela atuação em paralelo à do Estado em áreas de interesse coletivo
(v.g., CF/88, artigos 194, 199, 202), ou, ainda, por sua participação em órgãos formuladores de
políticas públicas (v.g., CF/88, art.204, II).[35] Decorre das inquietações provenientes dos chamados
direitos sociais e políticos, consubstanciando-se num mecanismo para que o povo exerça suas
liberdades civis e políticas;
d) controle judicial: vertente que de fato interessa a este trabalho - e que, portanto, será melhor
discutida mais adiante -, consubstancia-se no dever que tem o Poder Judiciário de apreciar qualquer
lesão ou ameaça a direito, independentemente de quem seja o responsável (CF, art. 5º, XXXV).
Implica na imposição ao Judiciário da tarefa de dar a palavra final acerca da validade e,

consequentemente, compatibilidade de todo ato praticado pela Administração Pública com os
princípios e regras do ordenamento jurídico pátrio.
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CONTROLE JUDICIAL
3 - O Controle Judicial Da Administração Pública E A Efetivação Dos Direitos Fundamentais
Ao praticar os atos que o ordenamento jurídico lhe faculta ou impõe, a Administração Pública não
pode ladear os parâmetros estabelecidos pelas normas que criam ou protegem direitos fundamentais.
As normas jurídicas, das quais são espécies os princípios e a regras, devem, por quem quer que
seja, sempre ser interpretadas e aplicadas segundo esses direitos e em função deles, mesmo porque,
em última análise, é por eles e para eles que existe a Lei[36] e o próprio Estado.
Quando isso não ocorre, isto é, quando o Estado não pauta sua conduta nas regras e nos princípios
insculpidos no ordenamento jurídico, o próprio sistema normativo - mais precisamente os artigos 2º,
5º, inciso XXXV, e 37, caput, da Constituição Federal do Brasil - assegura que o Poder Judiciário
pode e deve atuar para restabelecer a legalidade.[37]
Noutros termos: há casos em que o Poder Judiciário pode e deve intervir para resguardar o primado
da legalidade e - por que não dizer? - a própria essência do Estado de Direito[38], que passa,
necessariamente, pelo respeito ao conjunto normativo que lhe serve de alicerce, especialmente no
que tange aos direitos fundamentais. Afinal, como bem lembra Sanchis, "el rasgo definitorio del
Estado constitucional es precisamente la existencia de um procedimento efectivo de control de
constitucionalidad de las leyes o, más amplamente, de control sobre el poder em general"[39]. E isso
sem que se possa cogitar de afronta aos princípios da harmonia e da independência entre os
Poderes da República, porquanto se trata, apenas e tão-somente, de não destituir o Poder Judiciário
de sua missão precípua e reconhecer a força normativa da prescrição constitucional segundo a qual a
lei não excluirá da sua apreciação lesão ou ameaça a direito (CF, art. 5º, XXXV).
E ao magistrado cabe relevante papel sempre que o efetivo exercício de direitos fundamentais
encontrar óbice na ação ou na omissão da Administração Pública. É ele que tem autoridade e
legitimidade para garantir ou restabelecer o respeito às normas do país, em especial àquelas relativas
aos direitos fundamentais.
A interpretação correta e sistemática dos artigos 2º, 5º, inciso XXXV, e 37, caput, da Constituição
brasileira, bem assim de todos os outros com os quais eles guardam pertinência, conduz, sem
qualquer resquício de dúvida, à ilação de que o controle judicial da Administração Pública não
somente é possível, mas, sobretudo, necessário quando se trata de direitos fundamentais. Tanto
porque essa é sua atribuição constitucional quanto porque ela está indelevelmente vinculada a esses
direitos. Com efeito, uma das principais características do Estado Constitucional é o controle do
poder, notadamente o controle substantivo a partir dos direitos fundamentais.
Conforme ensina Pereira Júnior, o Poder Judiciário tem, sim, legitimidade para agir - desde que
provocado, é claro! - sempre que estiverem em jogo direitos fundamentais, haja vista que no sistema
constitucional brasileiro de controle da Administração Pública (autocontrole, controle parlamentar,
controle popular e controle judicial) lhe "[...] cabe dar a última palavra sobre se as normas expedidas
e os atos praticados nos mais recônditos escaninhos da ordem jurídica se compadecem, ou não, com
os princípios e normas do sistema".[40]
Nesse ponto, válidas também são as lições de Sarlet, para quem:
[...] a vinculação dos órgãos judiciais aos direitos fundamentais manifesta-se, por um lado, por
intermédio de uma constitucionalização da própria organização dos tribunais e do procedimento
judicial, que, além de deverem ser compreendidos à luz dos direitos fundamentais, por estes são
influenciados, expressando-se, de outra parte, na vinculação do conteúdo dos atos jurisdicionais aos
direitos fundamentais, que, neste sentido, atuam como autênticas medidas de decisão material,
determinando e direcionando as decisões judiciais. [41]
Equivocam-se sobremaneira aqueles que negam essa legitimidade valendo-se da assertiva de que o
juiz não é eleito, votado.
Ora, como já foi dito, a legitimação do magistrado advém, antes de tudo, da ordem constitucional
vigente, que impõe, por meio de normas (princípios e regras), que todas as atividades do Estado,
dentre elas as do Poder Judiciário, sejam voltadas para a máxima efetivação dos direitos
fundamentais. E essas normas, frise-se, foram elaboradas e legitimadas por outro Poder - o
Legislativo -, isto é, não foram criadas pelo Judiciário e para ele. Por isso, considerada a harmonia do
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sistema constitucional, "as decisões dos juízes fazem parte do exercício da soberania do Estado, que,
embora disciplinada pelo direito, é expressão do poder político". [42]
Ademais, o só fato de os membros da magistratura não serem escolhidos pelo voto não tem o condão
de lhes retirar a possibilidade de rever atos da Administração.
Na precisa lição de Lopes Júnior:
A legitimidade democrática do juiz deriva do caráter democrático da Constituição, e não da vontade

da maioria. O juiz tem nova posição dentro do Estado de Direito e a legitimidade de sua atuação não
é política, mas constitucional, e seu fundamento é unicamente a intangibilidade dos direitos
fundamentais. É uma legitimidade democrática, fundada na garantia dos direitos fundamentais e
baseada na democracia substancial.[43]
Essa também é a trilha seguida por Ferrajoli:
En esta sujeción del juez a la Constitución, y, en consecuencia, en su papel de garante de los

derechos fundamentales constitucionalmente establecidos, está el principal fundamento actual da la
legitimación de la jurisdicción y de la independencia del poder judicial de los demás poderes,
legislativo y ejecutivo, aunque sean - o precisamente porque son - poderes de mayoría. Precisamente
porque los derechos fundamentales sobre los que se asienta la democracia sustancial están
garantizados a todos y a cada uno de manera incondicionada, incluso contra la mayoría, sirven para
fundar, mejor que el viejo dogma positivista de la sujeción a la ley, la independencia del poder judicial,
que está específicamente concebido para garantía de los mismos. En consecuencia, el fundamento
de la legitimación del poder judicial y de su independencia nos es otra cosa que el valor de igualdad
como igualdad en droits: puesto que los derechos fundamentales son de cada uno y de todos, su
garantía exige un juez imparcial e independiente, sustraído a cualquer vínculo con los poderes de
mayoría y en condiciones de censurar, en su caso, como inválidos o como ilícitos, los actos a través
de los cuales aquéllos se ejercen...
Esta legitimación no tiene nada que ver con la de la democracia política, ligada a la representación.
No se deriva de la voluntad de la mayoría, de la que asimismo la ley es expresión. Su fundamento es
únicamente la intangibilidad de los derechos fundamentales. Y, sin embargo, es una legitimación
democrática de los jueces, derivada de su función de garantía de los derechos fundamentales, sobre
la que basa la que he llamado 'democracia sustancial'. Es este sentido, el princípio de igualdad y de
legalidad se conjugan - como la otra faz de la misma medalla - con el segundo fundamento político de
la independencia del juez: su función de averiguación de la verdad procesal, según las garantías del
justo proceso.[44]
Ainda no que toca à legitimidade da atuação da magistratura, importa mencionar que ela também é
alcançada com aquilo que Robert Alexy[45] chama de argumentação jurídica racional, da qual
dependem tanto o caráter científico da Ciência do Direito quanto a legitimidade das decisões judiciais.
Aqui, vale destacar, talvez esteja um dos grandes problemas para o efetivo reconhecimento do
controle ora defendido: a falta de compromisso de alguns setores do Judiciário, não apenas com a
apresentação racional de seus argumentos, mas, o que é pior, com a obrigação constitucional de
fundamentar seus entendimentos, cujo exemplo maior talvez sejam as decisões que servem para
conceder ou denegar uma liminar - o suposto fundamento é o mesmo, basta mudar o último
parágrafo, concedendo ou não a medida. Por isso mesmo é que não se devem desconhecer os riscos
que podem surgir se magistrados, a pretexto de efetivar as normas constitucionais, passarem a
imiscuir-se nas ações políticas e administrativas dos outros Poderes. O espaço de atuação do
Judiciário é amplo mas não é ilimitado. Suas ações devem ir até que se alcance a efetividade do
ordenamento jurídico. O que passar disso é excesso e, portanto, não pode ser admitido.
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CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Controle Da Administração Pública

1. quanto à extensão do controle:

• CONTROLE EXTERNO: ocorre quando o órgão fiscalizador se situa em Administração DIVERSA

2. quanto ao momento em que se efetua:

• CONTROLE PRÉVIO OU PREVENTIVO: é o que é exercido antes de consumar-se a conduta

• CONTROLE CONCOMITANTE: acompanha a situação administrativa no momento em que ela se

3. quanto à natureza do controle:

• CONTROLE DE LEGALIDADE: é o que verifica a conformidade da conduta administrativa com as

• CONTROLE DO MÉRITO: é o que se consuma pela verificação da conveniência e da oportunidade

4. quanto ao órgão que o exerce:

• CONTROLE ADMINISTRATIVO: é exercido pelo Executivo e pelos órgãos administrativos do

- Fiscalização Hierárquica: esse meio de controle é inerente ao poder hierárquico.

- Supervisão Ministerial: APLICÁVEL nas entidades de administração indireta vinculadas a um

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

- Representação: denúncia de irregularidades feita perante a própria Administração;

- Reclamação: oposição expressa a atos da Administração que afetam direitos ou interesses

- Pedido de Reconsideração: solicitação de reexame dirigida à mesma autoridade que praticou o

- Recurso Hierárquico próprio: dirigido à autoridade ou instância superior do mesmo órgão

• CONTROLE LEGISLATIVO: NÃO PODE exorbitar às hipóteses constitucionalmente previstas, sob

- Controle Financeiro: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da

• CONTROLE JUDICIAL: é o poder de fiscalização que o Judiciário exerce ESPECIFICAMENTE

O Controle Da Administração Pública No Estado De Direito

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

3.1. Quanto Ao Momento Em Que São Realizados

Controle concomitante – é efetuado durante a realização da despesa. Considerado o mais eficaz,

Controle subseqüente ou corretivo (a posteriori) – é o feito após a realização do ato de despesa. É a

3.2. Quanto Ao Fundamento Utilizado

Controle hierárquico – decorre da desconcentração administrativa, ou seja, da organização vertical

Controle finalístico – é o que verifica o escopo da instituição, perscrutando o enquadramento da

3.3. Quanto Ao Aspecto Controlado

Controle da legalidade ou legitimidade – decorrente do princípio da legalidade presente no Estado de

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

resultado pretendido da melhor forma e com menos custos para a Administração.

Controle de resultados – assemelha-se ao controle finalístico supracitado, incidindo nos contratos de

3.4. Segundo A Natureza Dos Organismos Controladores

3.5. Quanto À Instauração Do Controle

Controle de ofício (ex officio) – é o que se instaura independemente de provocação do administrado

3.6. Segundo A Posição Do Órgão Controlador

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os estudiosos costumam classificar o controle epigrafado em dois principais sistemas, embora

Os Tribunais de Contas e Controladorias tenham o mesmo escopo, ou seja, fiscalizar as contas da

Referente à autonomia administrativa e funcional, observa-se constituir pré-requisito para o

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A exclusividade de competência é facilmente encontrada na maioria dos países que possuem um

Destarte, na atual conjuntura, os órgãos controladores tiveram suas competências substancialmente

Introdução: A Importância Do Controle Da Administração Pública E Seus Precedentes

A Administração Pública contemporânea tem tarefas muito extensas, variadas, especializadas e

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Além disso é necessário verificar que os instrumentos de controle da Administração Pública

2 O Controle Externo E O Controle Interno

Compreende-se por controle interno ou poder de autocontrole o dever de a Administração Pública

Os principais mecanismos de controle interno são o recurso administrativo; a supervisão ministerial; a

O recurso administrativo é a concretização do direito constitucional de petição, por meio do recurso,

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

(3) a ação direta de inconstitucionalidade e a arguição de descumprimento de preceito fundamental,

3 Amplitude Material Do Controle

4 A Lei Anticorrupção E Sua Aplicação

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A lei se inspira no FCPA norte-americano e na Comunicação de 2011 da Comissão Europeia (entre

Segundo a lei, compete à CGU (Controladoria Geral da União) processar administrativamente as

Há atualmente muitos casos em apuração na CGU por força do envolvimento em prática de