CONTROLE NA

ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Prof. David Salim Santos Hosni
OBJETIVO: Analisar o sistema de controle na Administração Pública Brasileira a partir
da compreensão e da avaliação dos diferentes órgãos, modelos e possíveis objetivos
do sistema. Discutir, a partir dessa compreensão, as implicações do controle para o
poder público tanto do viés da gestão quanto da estrutura política e democrática do
Estado. Compreender a atuação do gestor público dentro do sistema e o que deve
conhecer e como deve agir enquanto gestor íntegro e observador dos princípios da
AP.
16 e 21/09/21 - Avaliação 1: trabalho de desenvolvimento das habilidades de
pesquisa: 30pts
07/10/21 - Avaliação 2: estudo de caso– conhecimento e desenvolvimento da
habilidade de redação: 25pts
09/11/21 – Exercício valorizado: estudo de caso– conhecimento e desenvolvimento
da habilidade de redação: 15pts
23/11/21 - Avaliação Final: prova em dupla aberta: desenvolvimento das habilidades
de pesquisa, redação, análise e motivação: 30pts – treino para a prova final
Problemas centrais do controle na
administração
■ ESTADO DE DIREITO: SUBMISSÃO DO EXERCÍCIO DO PODER AO IMPÉRIO DA LEI
– Interesse público jurídico-formal = submissão à lei = legalidade
– Discricionariedade, controle formal e resultados?

■ ACCOUNTABILITY HORIZONTAL E VERTICAL

– Separação de poderes e discricionariedade;
– Participação popular e controle democrático: interesse público, neutralidade?

■ CONTROLE ENQUANTO GESTÃO: organização da atividade administrativa e processo

■ INSTITUIÇÕES DE CONTROLE: competências e atuação

O QUE É CONTROLAR?

■ Registro (rolê) ■ Legalidade formal e

– Verificação substancial
– Limitação – Prevenir
– Vigilância – Eficiência e gestão de
resultados
– Direção
– Proteção de direitos
individuais
(garantismo)
– Combate à corrupção
 VERIFICAÇÃO DE CONFORMIDADE
=
OBJETO + PARÂMETRO DE COMPARAÇÃO

Medauar: “verificação da conformidade de uma atuação a

determinados cânones”.
Elementos da acepção jurídica de controle

1- Juízo de verificação (ato de comparação – atividade de

controle em si);

2- Uma “medida” decorrente do juízo, no sentido de providência,

ação, atitude, diligência, disposição, deliberação, determinação,
etc.
Duas definições por Medauar:

1- Acepção restrita (ou técnico-jurídica): Controle da Administração

Pública é a verificação da conformidade da atuação desta a um
cânone, possibilitando ao agente controlador a adoção de medida
ou proposta em decorrência do juízo formado - que gere efeitos
jurídicos –.

2- Acepção ampla: Controle significa a verificação da conformidade

da atuação da Administração Pública a certos parâmetros,
independentemente de ser adotada, pelo controlador, medida que
afete, do ponto de vista jurídico, a decisão ou o agente.
Como surge e por que?
Estado de direito e burocracias modernas do final do Século XIX:
definição legal do exercício do Poder + preceitos organizacionais da
Administração Pública racional, pautada mais pelos procedimentos
que propriamente por concepções políticas.

Criação de agências especializadas: lógica de vigilância de

conformidade com a lei.

Porque conformidade com a lei? Porque é a legalidade que define a

legitimidade da ação do Estado.
INTERESSE PÚBLICO FORMAL NO
DIREITO ADMINISTRATIVO

Diogo de Figueiredo (1970): O interesse público, legalmente

definido como o que está posto sob a responsabilidade do
Estado e tido como finalidade de sua ação, não é outro senão,
em síntese, o interesse geral da sociedade, ou, em se
preferindo, o bem comum, como acepção metajurídica
inspiradora da ação política, que o Direito, definirá
discriminadamente: para cada sociedade e para cada tempo.
■ Bandeira de Mello: “(...) interesse público deve ser
conceituado como o interesse resultante do conjunto de
interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando
considerados em suas qualidade de membros da
Sociedade e pelo simples fato de o ser.”

■ Tratando-se de um conceito jurídico, entretanto, a concreta

individualização dos diversos interesses qualificáveis como
públicos só pode ser encontrada no próprio Direito Positivo?
Diogo de Figueiredo Moreira Neto: A positivação deste
conceito [interesse público], embora de inegáveis efeitos
práticos para a definição da legalidade de seu atendimento,
não afasta as dificuldades conceptuais trazidas pelo
pluralismo, próprio das sociedades democráticas
contemporâneas, que passa a exigir a consideração de
múltiplos e diferentes interesses grupais, setoriais e regionais
na conformação dessa síntese que o Estado deve satisfazer
tendo em vista a legitimidade de seu atendimento, tornando
obsoleto, em consequência, o antigo conceito, ainda
rousseauniano, de interesses gerais.
Evolução do controle

■ Estado liberal clássico pouco atuante e democracia representativa formal 

poucas relações entre administrador e administrado  accountabbility
horizontal limitado e controle jurídico burocrático formal

■ Estado liberal igualitário ou de bem estar social muito atuante e poliárquico

 muitas relações entre administrador e administrado  accountability
horizontal e vertical + controle jurídico burocrático + controle material de
políticas públicas
 Evolução do controle

■ Ampliação de direitos sociais e políticos: direito à informação (art. 5º, XXXIII); direito de
denunciar irregularidades perante o Tribunal de Contas (art. 74, §2º); direito de
participar da gestão da seguridade social (art. 194, parágrafo único, VII), etc.

■ Direitos coletivos e difusos, para além dos individuais, bem como fortalecimento da
atuação coletiva de associações, entidades de classe, partidos políticos, sindicatos,
inclusive com legitimidade para ações judiciais coletivas
 Evolução do controle

■ Maior conteúdo material da lei, como a previsão do direito à segurança, bem-estar,

desenvolvimento, igualdade, justiça (preâmbulo), cidadania e dignidade da pessoa
humana (art. 1º); da erradicação da pobreza e da marginalização, bem como redução
das desigualdades sociais e regionais (art. 3º), etc.

■ Ampliação das funções e poderes de tribunais de contas, comissões parlamentares e,

principalmente, Ministério Público
■ CONTROLE POLÍTICO
Tem por base a necessidade de
equilíbrio entre os Poderes estruturais
da República.
Freios e contra-pesos.
Vetos a PLs e derrubada de vetos;
controle concentrado de
constitucionalidade; nomeações para
Ministros do STF; Aprovação de nomes
pelos senado (ministros, embaixadores,
etc.); convocações de ministro de
estado para prestar informações, etc.
■ CONTROLE ADMINISTRATIVO
Controle administrativo é o poder de
fiscalização e correção que a
Administração Pública (em sentido
amplo) exerce sobre sua própria
atuação, sob os aspectos de
legalidade e mérito, por iniciativa
própria ou mediante provocação.
Não se procede a nenhuma medida
para estabilizar poderes políticos, mas,
ao contrário, se pretende alcançar todo
órgão que exerça a função
administrativa, de qualquer Poder!
Tipologia: José dos Santos Carvalho
Filho
■ Quanto à natureza do controlador:
– Controle administrativo ou executivo;
– Controle legislativo ou parlamentar;
– Controle judiciário ou judicial.
■ Quanto à extensão do controle:
– Interno;
– Externo.
■ Quanto ao âmbito da Administração:
– Por subordinação;
– Por vinculação.
■ Quanto à oportunidade ou ao momento em que ocorre:
– Prévio ou preventivo;
– Concomitante ou sucessivo;
– Subsequente (posterior) ou corretivo.
■ Quanto à iniciativa:
– De ofício.
– Por provocação.
Quanto à natureza do controlador

■ ADMINISTRATIVO: controle interno e externo.

■ LEGISLATIVOS: executado através do Poder Legislativo sobre os atos da

Administração Pública. Inclui o Tribunal de Contas?
– Marçal fala em autonomia dos TCs e do MP, de modo que deveriam ser
identificados como tipos próprios de controle quanto a este critério.

■ JUDICIAL: exercido por meio das mais diversas ações destinadas a esse fim.
Quanto à extensão do controle

■ INTERNO: Exercido internamente ao órgão ou Poder em ralação à sua própria

atividade administrativa.

■ EXTERNO: Exercido por órgão de outro Poder. E o TC em relação ao Poder

Legislativo?
– Na prática, o controle externo é exercido pelos TCs, independente de qual
poder.
Quanto à natureza do controle

■ LEGALIDADE: legalidade ampla, juridicidade e legitimidade.

– Confirmação (homologação) ou invalidação (anulação) do ato.

■ MÉRITO: verificação de decisão discricionária.

– Conveniência e oportunidade – confirmação ou revogação.
– Em geral, é exercido pela própria Administração, não estando ao alcance do
poder judiciário ou do controle externo.
– Há discussões sobre a possibilidade de exercício pelo judiciário e TCs –
margem de discricionariedade e legitimidade.
– Razoabilidade e eficiência.
Quanto ao âmbito da Administração

■ POR SUBORDINAÇÃO: controle hierárquico – típico da administração burocrática.

■ POR VINCULAÇÃO: da Administração direta sobre a Indireta.

Quanto à oportunidade ou ao momento
em que ocorre

■ PRÉVIO OU PREVENTIVO: antes de se consumar o ato.

■ CONCOMITANTE OU SUCESSIVO: à medida em que ocorre a conduta administrativa

(em geral ato diferido no tempo ou processo).

■ SUBSEQUENTE (POSTERIOR) OU CORRETIVO: revisão de ato ou processo ou

qualquer outra conduta.
Quanto à iniciativa:

■ DE OFÍCIO: executado em estrita observância a mandamento legal.

■ POR PROVOCAÇÃO: executado a pedido de agente legitimado, conforme as

competências legais.
 Tipologia: Odete Medauar
■ Quanto ao aspecto da atuação em que incide:
– Controle de legalidade:
■ Legalidade genérica;
■ Contábil-financeira.
– Controle de mérito;
– Controle da boa administração (MÉRITO?):
■ De eficiência;
■ De gestão.
■ Quanto momento de exercício do controle:
– Prévio – antes da eficácia do ato;
– Concomitante – durante a realização do ato ou a adoção da medida;
– Sucessivo – após a edição do ato ou a tomada de decisão.
■ Quanto à amplitude:
– Controle do ato – incide sobre atos específicos, considerados isoladamente;
– Controle da atividade – abrange um conjunto de condutas, comportamentos, uma atuação global.
■ Quanto ao modo de ser desencadeado:
– Controle de ofício;
– Controle por provocação;
– Controle compulsório – momento obrigatório determinado por norma disciplinadora.