Controle Administrativo, Responsabilidade Civil do Estado e Instrumentos de Controle Judicial

DESCRIÇÃO
Apresentação da base teórica, normativa e jurisprudencial sobre o controle administrativo,

legislativo e judicial e as regras sobre responsabilidade civil da Administração Pública.
PROPÓSITO
Compreender os conceitos básicos, apresentar os elementos do ordenamento jurídico e
discutir a compreensão dos tribunais brasileiros acerca da temática do controle da
Administração Pública e a responsabilidade civil estatal.
PREPARAÇÃO
Antes de iniciar o conteúdo, tenha à mão um vade-mécum ou compilado de legislações sobre
Direito Administrativo.
OBJETIVOS
 MÓDULO 1
Descrever as diferentes formas de controle da Administração Pública
 MÓDULO 2
Identificar os instrumentos processuais de controle judicial da Administração Pública
 MÓDULO 3
Identificar o regime da responsabilidade civil do Estado
INTRODUÇÃO
O controle da Administração Pública revela um conjunto de mecanismos jurídicos pelos quais
se exerce a fiscalização e a revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de
Poder (isto é, os poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário), além do controle exercido por
entidades constitucionalmente independentes, a exemplo do Ministério Público e dos tribunais
de contas.
Em um primeiro momento, analisaremos as diferentes formas de controle da Administração

Pública, sejam elas administrativas, legislativas ou judiciais, explorando também o controle
exercido pelos tribunais de contas.

No segundo módulo, exploraremos os instrumentos processuais mais utilizados para o controle
judicial na Administração Pública, identificando os atos, natureza e prescrição, além de abordar
seus principais instrumentos,
como o mandado de segurança, a ação popular e a ação civil
pública.

Por fim, vamos tratar da responsabilidade civil, dos atos legislativos e judiciais do Estado à luz
da legislação brasileira.
MÓDULO 1
 Descrever as diferentes formas de controle da Administração Pública
INTRODUÇÃO AO CONTROLE
A doutrina apresenta quatro critérios de classificação do controle da Administração Pública.
Critérios esses que se interpenetram e se combinam, ou seja, não são formas de controle
distintas ou independentes umas das outras.
Veremos essas classificações a seguir.
CONTROLE QUANTO À FUNÇÃO DO ÓRGÃO DE

CONTROLE
Pode ser:

Imagem: Shutterstock.com
CONTROLE ADMINISTRATIVO
A Administração Pública no Brasil tem seus atos fiscalizados e/ou corrigidos pela atuação da
própria administração em um controle de natureza interna ao próprio órgão que praticou o ato
controlado.

CONTROLE LEGISLATIVO
É exercido pelo Parlamento, isto é, pelos membros do Poder Legislativo em todas as esferas
da Federação.

CONTROLE JUDICIAL/JURISDICIONAL DA ATIVIDADE

DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O controle jurisdicional, que existe no Brasil em função da natureza una da nossa jurisdição,
permite que o Poder Judiciário controle a juridicidade dos atos da Administração Pública,
diferentemente de países como a
França e a Itália, que possuem jurisdição própria para o
julgamento dos atos administrativos.
CONTROLE QUANTO AO MOMENTO
O segundo critério diz respeito ao momento de exercício do ato de controle.
CONTROLE PRÉVIO
CONTROLE CONCOMITANTE
CONTROLE SUCESSIVO
Ocorre sempre que houver previsão normativa de que, para que um ato possa produzir efeitos,
ele seja objeto de prévia manifestação de uma autoridade específica, que exercerá, por
conseguinte, o controle prévio do ato.
Um exemplo desse tipo de controle são os casos de atos compostos, que dependem de uma
sucessão de atos para que se alcance um ato e realize o objetivo final da Administração
Pública. É o caso dos atos de nomeação para órgãos
que dependem da anuência de outra
autoridade da própria administração ou do Poder Legislativo (por exemplo, nomeação de
dirigentes de agências reguladoras).
Dá-se pela prática de atos complexos: são aqueles que dependem de um prévio acordo de
vontades das autoridades competentes para que existam. Há uma espécie de união de
vontades das autoridades competentes para que isso
ocorra. Nesses casos, não há
propriamente um controle prévio, mas sim, um controle concomitante que uma autoridade
exerce sobre o ato.
O controle sucessivo (ou a posteriori) constitui aquele que ocorre após a prática do ato editado.
Parte relevante do estudo do controle sobre a Administração Pública envolve o estudo do
controle sucessivo.
CONTROLE QUANTO À INICIATIVA
Pode ser:
POR PROVOCAÇÃO
É aquele em que a entidade que exercerá o controle o faz por impulso de terceiro. Significa
dizer que a entidade não está obrigada a agir e sua ação é condicionada por ato deflagrado por
outra pessoa, seja ela uma
entidade da Administração Pública (em sentido amplo), seja um
particular.
DE OFÍCIO
É impulsionado pela própria entidade, que pode agir independentemente de provocação (ao
contrário do que acontece, por exemplo, no Poder Judiciário, que é regido pelo princípio da
inércia).
Segundo a Lei de Processo Administrativo Federal (Lei nº 9.784/1999), os processos

administrativos são regidos pelo princípio da oficialidade, no sentido de que os procedimentos
da Administração Pública poderão
ser sempre deflagrados por impulso próprio, sem prejuízo
da atuação dos interessados (art. 2º, parágrafo único, inciso XII).
COMPULSÓRIO
É deflagrado de ofício pela Administração Pública, de caráter obrigatório. Nesses casos, a
entidade de controle é responsável por instaurar o processo de controle de forma compulsória,
sendo tal ato vinculado. Não
há margem de discricionariedade para instauração do processo
de controle.
Um exemplo de ato de controle compulsório é previsto nos processos de licitação, em que a

autoridade superior é obrigada a homologar ou não o procedimento realizado pela comissão de
licitação ou pelo pregoeiro.
CONTROLE QUANTO À EXTENSÃO
Neste caso, há o controle:
INTERNO
EXTERNO
É formalizado dentro da esfera de determinado Poder (Executivo, Legislativo ou Judiciário).
É o controle exercido por outro Poder ou pela sociedade, nos termos, por exemplo, do art. 37, §
3º, da Constituição Federal de 1988 (CF/1988), que prevê:
A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e

indireta, regulando especialmente:
I – AS RECLAMAÇÕES RELATIVAS À PRESTAÇÃO

DOS SERVIÇOS PÚBLICOS EM GERAL,
ASSEGURADAS A MANUTENÇÃO DE SERVIÇOS DE
ATENDIMENTO AO USUÁRIO E A AVALIAÇÃO
PERIÓDICA, EXTERNA E INTERNA, DA QUALIDADE
DOS SERVIÇOS;
II – O ACESSO DOS USUÁRIOS A REGISTROS

ADMINISTRATIVOS E A INFORMAÇÕES SOBRE ATOS
DE GOVERNO, OBSERVADO O DISPOSTO NO ART. 5º,
X E XXXIII;
III – A DISCIPLINA DA REPRESENTAÇÃO CONTRA O

EXERCÍCIO NEGLIGENTE OU ABUSIVO DE CARGO,
EMPREGO OU FUNÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA.
QUANTO AO PARÂMETRO DE CONTROLE
CONTROLE DE LEGALIDADE
Abarca a constitucionalidade, a legalidade em sentido estrito e a regularidade do ato (isto é, a
compatibilidade do ato com os seus regulamentos, com atos infralegais que existam sobre a
matéria).
CONTROLE DE MÉRITO
É exercido sobre as razões de conveniência e oportunidade que levaram a autoridade
administrativa a agir. Geralmente, esse tipo de controle ocorre sobre atos de natureza
discricionária.
A doutrina majoritária, por muito tempo, defendia que os atos discricionários não seriam
passíveis de controle, de modo que o mérito administrativo não seria sindicável. Todavia,
autores mais modernos do direito administrativo
(a exemplo de Marçal Justen Filho, Alexandre
Santos de Aragão, Carlos Ari Sundfeld, Egon Bockmann Moreira, Gustavo Binenbojm, Floriano
de Azevedo Marques Neto, entre outros) desenvolveram aportes teóricos no sentido de
que
esse juízo de conveniência e oportunidade está submetido a uma esfera de controle específica.
Mais especificamente, a doutrina mais atual do direito administrativo entende que, embora
exista um espaço de reserva de poder decisório para as autoridades públicas, deve haver um
espaço também para o controle de juridicidade
da atividade administrativa a partir dos
princípios da Administração Pública, tais como os de moralidade, eficiência, proporcionalidade,
razoabilidade etc.
 ATENÇÃO
É importante mencionar que o controlador não pode substituir um juízo de discricionariedade

próprio da autoridade administrativa por um juízo de conveniência e oportunidade que lhe é
próprio. A ampliação do controle
da Administração Pública serve para que os juízos
discricionários sejam exercidos dentro de critérios jurídicos legítimos.
CONTROLE ADMINISTRATIVO
O controle administrativo da Administração Pública é aquele exercido no âmbito interno da
estrutura administrativa que praticou ou de onde emanou o ato controlado. Trata-se, portanto,
de um controle interno de juridicidade ou de mérito exercido por órgãos no desempenho de
função administrativa.
 ATENÇÃO
Lembre-se que a função administrativa é exercida por quaisquer dos poderes do Estado
(Executivo, Legislativo ou Judiciário) ou dos órgãos constitucionalmente autônomos (Tribunal
de Contas e Ministério Público).
É assim que, por exemplo, o controle exercido por uma corregedoria sobre atos funcionais de
magistrados é considerado um controle administrativo. Da mesma forma, quando o Poder
Legislativo, por exemplo, realiza uma
licitação para a contratação futura de obras no seu
edifício-sede e há uma inabilitação de determinado licitante, esse também é um ato de controle
administrativo.
Há diversos fundamentos para o controle administrativo:
O primeiro fundamento é o princípio da autotutela, segundo o qual a Administração tem

poder-dever de anular os próprios atos que considere antijurídicos, revogar aqueles que
considere inconvenientes
e/ou inoportunos.
Isto é, a autotutela administrativa consiste no juízo da Administração Pública de qualquer

um dos poderes sob seus próprios atos, que pode ter como parâmetro o controle de
juridicidade ou o controle
de mérito.

O segundo fundamento é o da organização administrativa. Isso porque, o controle

administrativo, muitas vezes, é exercido em razão do poder hierárquico que um órgão da
autoridade administrativa possui
sobre outro órgão. Desse modo, o controle é exercido em
razão da hierarquia funcional existente na estrutura da entidade pública.
Já o terceiro fundamento é o direito de petição, previsto constitucionalmente no art. 5º, inciso
XXXIV, alínea “a” da Carta Magna:
CF/1988, ART. 5º – TODOS SÃO IGUAIS PERANTE A

LEI, SEM DISTINÇÃO DE QUALQUER NATUREZA,
GARANTINDO-SE AOS BRASILEIROS E AOS
ESTRANGEIROS RESIDENTES NO PAÍS A
INVIOLABILIDADE DO DIREITO À VIDA, À LIBERDADE,
À IGUALDADE, À SEGURANÇA E À PROPRIEDADE,
NOS TERMOS SEGUINTES:
(...)
XXXIV – SÃO A TODOS ASSEGURADOS,

INDEPENDENTEMENTE DO PAGAMENTO DE TAXAS:
A) O DIREITO DE PETIÇÃO AOS PODERES PÚBLICOS

EM DEFESA DE DIREITO OU CONTRA ILEGALIDADE
OU ABUSO DE PODER (...)
RECURSOS ADMINISTRATIVOS
A forma mais corriqueira para o exercício do controle administrativo é por meio de recursos
administrativos.
Vejamos:
ADMINISTRAÇÃO
No âmbito da administração, tal recurso é visto como uma forma pela qual a administração tem
a oportunidade de exercer a sua autotutela, geralmente, por autoridade hierarquicamente
superior àquela que proferiu a decisão
controlada.
ADMINISTRADO
No ângulo do administrado, o recurso é um meio de defesa de direitos individuais, coletivos ou
difusos. No sentido mais amplo, o recurso administrativo deve ser entendido como uma
espécie do direito de petição, nos termos
da previsão constitucional.
Entende-se que direito de interposição de recurso administrativo é uma manifestação do direito

de petição perante a Administração Pública que haja praticado ato ou que se encontre na
eminência de praticá-lo. Trata-se de direito
de obter uma resposta devidamente fundamentada
daquela Administração Pública que tenha praticado determinado ato, ou esteja na eminência
de praticá-lo, que importe lesão a direitos individuais, difusos ou coletivos, além
de estar na
esfera de legitimidade recursal de quem fez uso do recurso administrativo.
A legitimidade recursal é prevista no art. 58 da Lei do Processo Administrativo Federal (Lei nº

9.784/1999), fazendo a previsão de que tanto a defesa de direitos individuais quanto coletivos e
difusos conferem
legitimidade ao indivíduo ou a associações para a interposição de recurso
administrativo.
A legitimidade no processo administrativo é encarada de forma mais ampla que no processo

judicial, de modo que qualquer interessado poderá participar do procedimento e recorrer de
decisões administrativas que sejam do seu interesse.
Os prazos para o exercício da pretensão recursal são previstos no art. 59 da Lei do Processo
Administrativo Federal (Lei nº 9.784/1999). O prazo geral para a interposição de recursos é de
dez dias para o manejo
do recurso e de 30 dias para que a administração profira a sua
decisão.
Sem prejuízo de tal circunstância, a Lei nº 9.784/1999 possibilita que a autoridade
administrativa, no exercício da autotutela, exerça o controle do ato de ofício mesmo quando o
prazo não foi cumprido pelo interessado, desde
que não tenha ocorrido a coisa julgada
administrativa.
Foto: Shutterstock.com
Os recursos administrativos possuem apenas o efeito devolutivo, sem prejuízo que a

autoridade administrativa atribua efeito suspensivo ao recurso (cf. art. 61 da Lei nº 9.784/1999).
Há duas formas distintas
de a lei administrativa excepcionar esse efeito meramente devolutivo:
Nos casos em que a própria lei irá prever que o recurso terá efeito suspensivo (ex.: lei de
licitações, Lei nº 8666/93, prevê originalmente, como regra, que os recursos quanto à
inabilitação, quanto ao julgamento
das propostas, têm efeito suspensivo, além do devolutivo).
&
O efeito suspensivo poderá ser concedido ou não pela autoridade administrativa que processar
o recurso (art. 61, parágrafo único), diferentemente da primeira hipótese, em que a simples
interposição do recurso
já produz ex vi legis o efeito direto da previsão: o efeito suspensivo.
O recurso administrativo é gênero de diferentes espécies, sendo elas:
 Pedido de reconsideração
 Recurso hierárquico
 Revisão
O pedido de reconsideração é recurso dirigido à própria autoridade administrativa que
praticou o ato. Como o nome indica, essa espécie ensejará a oportunidade para que a essa
autoridade mantenha seu ato ou
o reconsidere no todo ou em parte. Na sistemática da Lei nº
9784/1999, todo recurso administrativo contém em si um pedido de reconsideração, pois
todos eles, embora almejem se tornar recurso hierárquico,
são interpostos perante a própria
autoridade que praticou o ato, logo, esta terá a oportunidade de exercer o juízo de
reconsideração.
Se o exercer integralmente, ou seja, se o ato for reconsiderado in totum , o recurso logrou seu
objetivo. Se for reconsiderado apenas em parte ou nem for reconsiderado, isto é, se a decisão
for integralmente mantida,
o recurso será enviado à instancia superior, tornando-se recurso
hierárquico, sendo aquele que será julgado por autoridade administrativa hierarquicamente
superior àquela que praticou o ato recorrido.
Os recursos hierárquicos podem ser:
PRÓPRIOS
Dirigidos à uma autoridade que se encontre na linha hierárquica àquela que praticou o ato, ou
seja, a autoridade a quo é subordinada hierarquicamente à autoridade ad quem .
IMPRÓPRIOS
Dirigidos à autoridade que não guarda essa relação de superioridade hierárquica àquela que
praticou o ato (por exemplo, o ato praticado por uma autarquia ser objeto de interposição de
recurso a um ministro de Estado ou
ao presidente da República).
 ATENÇÃO
A possibilidade de interposição de recurso hierárquico impróprio no Brasil é controversa. Por

muito tempo, discutiu-se se seria juridicamente válido e, em outras oportunidades, se referido
recurso demandaria previsão
legal.
A discussão foi pacificada pela Advocacia Geral de União (AGU) que, ao interpretar o princípio
da supervisão ministerial previsto na CF/1988, entendeu válida a possibilidade de interposição
do recurso hierárquico impróprio,
independentemente de previsão legal.
A revisão, por fim, é recurso administrativo especial no âmbito dos chamados processos
administrativos sancionatórios. São aqueles processos disciplinares de servidores públicos
e também outros
processos que podem resultar em sanções aos particulares – processo
sancionatório no âmbito do direito ambiental, do direito da concorrência, no âmbito da CVM ou
no sistema financeiro, por exemplo.
Referido recurso é previsto no art. 65 da Lei nº 9.784/1999:
ART. 65: OS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DE QUE

RESULTEM SANÇÕES PODERÃO SER REVISTOS, A
QUALQUER TEMPO, A PEDIDO OU DE OFÍCIO,
QUANDO SURGIREM FATOS NOVOS OU
CIRCUNSTÂNCIAS RELEVANTES SUSCETÍVEIS DE
JUSTIFICAR A INADEQUAÇÃO DA SANÇÃO
APLICADA.
PARÁGRAFO ÚNICO. DA REVISÃO DO PROCESSO

NÃO PODERÁ RESULTAR AGRAVAMENTO DA
SANÇÃO.
O pedido de revisão é uma espécie de ação rescisória do direito administrativo. Trata-se de

recurso administrativo pelo qual a administração, através da revelação de fatos novos, poderá
rever ato sancionatório anteriormente aplicado, independentemente do prazo
transcorrido. O mesmo acontece em qualquer outro processo de natureza sancionatória.

O parágrafo único do art. 65 envolve um grande debate sobre a existência da reformatio in

pejus no controle administrativo. A indagação envolve a possibilidade ou não de a
Administração Pública agravar a situação do
recorrente em um recurso administrativo. A
resposta, contudo, está na leitura sistemática do dispositivo com o parágrafo único do art. 64,
que dispõe:
ART. 64. O ÓRGÃO COMPETENTE PARA DECIDIR O

RECURSO PODERÁ CONFIRMAR, MODIFICAR,
ANULAR OU REVOGAR, TOTAL OU PARCIALMENTE, A
DECISÃO RECORRIDA, SE A MATÉRIA FOR DE SUA
COMPETÊNCIA.
PARÁGRAFO ÚNICO. SE DA APLICAÇÃO DO
DISPOSTO NESTE ARTIGO PUDER DECORRER
GRAVAME À SITUAÇÃO DO RECORRENTE, ESTE
DEVERÁ SER CIENTIFICADO PARA QUE FORMULE
SUAS ALEGAÇÕES ANTES DA DECISÃO.
Portanto, pela sistemática da lei federal, o agravamento da posição do recorrente:
É possível em recursos hierárquicos, desde que tenha sido exercido o prévio contraditório pelo
recorrente sobre a possibilidade de tal circunstância, em concretude ao princípio da não
surpresa.
Em relação à revisão, a lei expressamente prevê que não cabe nunca a reformatio in pejus .
CONTROLE LEGISLATIVO
O controle legislativo é aquele exercido pelo Poder Legislativo como meio de controle
externo. Pode ser exercido pelo Congresso Nacional, pelas assembleias legislativas e pelas
câmaras municipais, nas condições
estabelecidas pela CF/1988, por meio do qual o Legislativo
fiscaliza e, eventualmente, até prática atos de suspensão ou anulação de atos administrativos
previamente praticados.
 EXEMPLO
A sustação de atos administrativos que extrapolam o poder regulamentar ou no controle sobre

a nomeação de dirigentes de agências reguladoras, que devem ser previamente aprovados
pelo Senado.
Quando se fala de controle legislativo da Administração Pública, diz-se que o Poder Legislativo
pode fiscalizar e controlar não apenas o Poder Executivo, mas a Administração Pública dos
outros Poderes – aí incluídas as atividades
administrativas desempenhadas pelo Poder
Judiciário e pelos órgãos constitucionalmente autônomos, como o Ministério Público e os
tribunais de contas.
Por se tratar de uma interferência de um Poder sobre o outro no sistema de freios e

contrapesos, entende-se que esse controle deve ser exercido apenas em casos e condições
expressamente previstos na CF/1988 ou quando a lei
prevê essa forma de controle mediante
permissivo constitucional expresso.
Dito de outra forma, esse tipo de controle deve ser encarado como uma circunstância
excepcional. Caso contrário, formas de controle não previstas expressamente representarão
violação ao princípio da separação
e da harmonia entre os Poderes.
O controle legislativo pode ser exercido por meio de autorizações ou aprovações, conforme
previsto nos arts. 49, incisos X, XII, XIV, XVI, XVII (para o Congresso Nacional como um todo)
e 52,
incisos III a XIV (para o Senado, especificamente).
A CF/1988 prevê um conjunto de autorizações/aprovações exercidas pelo Congresso Nacional

por deliberação bicameral ou pelo Senado por deliberação unicameral. São ou anuências
prévias, ou consentimentos a posteriori que interferem
sobre atividades que, por sua natureza,
seriam tipicamente administrativas. É o caso, por exemplo, de nomeações para determinados
cargos públicos ou designações para missões diplomáticas.
O controle legislativo também pode ser exercido por meio de convocação de Ministro de
Estado e Autoridades diretamente subordinadas a ele para prestação de
esclarecimentos, nos termos do art. 50, caput da CF/1988.
Também é possível que sejam
requeridas informações por escrito, nos termos do § 2º do art. 50.
Além disso, a CF/1988 prevê, no inciso V do art. 49, a possibilidade de sustação de atos
normativos. Tal competência é chamada por alguns doutrinadores de veto legislativo, por
meio do qual
o Poder Legislativo invalida atos administrativos que exorbitam seu poder
regulamentar.
 EXEMPLO
O Congresso Nacional pode editar decretos legislativos, sustando, decretos regulamentares do

presidente da República que ultrapassem os limites da lei que pretende regulamentar, mas
também sustar resolução que também
ultrapasse os limites da lei que instituiu a agência que
está sendo por ela regulamentada.
O Supremo Tribunal Federal (STF) já teve a oportunidade de afirmar que essa competência de
sustação de atos normativos é juridicamente vinculada, não uma competência politicamente
livre, outrora uma competência discricionária.
Isso significa dizer que a sustação de eventual
Lei Delegada ou de ato regulamentar de outro poder deve ser juridicamente fundamentada na
ultrapassagem dos limites do poder regulamentar ou da edição da Lei Delegada, e nunca
em
uma competência política de preferência, de discordância quanto ao conteúdo político do ato
normativo sustado.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO

GRANDE DO SUL – DECRETO LEGISLATIVO – CONTEÚDO NORMATIVO – SUSPENSÃO
DA EFICÁCIA DE ATO EMANADO DO GOVERNADOR DO ESTADO – CONTROLE
PARLAMENTAR DA ATIVIDADE
REGULAMENTAR DO PODER EXECUTIVO (CF, ART. 49, V)
– POSSIBILIDADE DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA – AÇÃO DIRETA
CONHECIDA. (...) O EXAME DE CONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO LEGISLATIVO
QUE SUSPENDE A EFICÁCIA DE ATO
DO PODER EXECUTIVO IMPÕE A ANÁLISE, PELO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DOS PRESSUPOSTOS LEGITIMADORES DO
EXERCÍCIO DESSA EXCEPCIONAL COMPETÊNCIA DEFERIDA À INSTITUIÇÃO
PARLAMENTAR. CABE À CORTE SUPREMA, EM CONSEQUÊNCIA,
VERIFICAR SE OS
ATOS NORMATIVOS EMANADOS DO EXECUTIVO SE AJUSTAM, OU NÃO, AOS LIMITES
DO PODER REGULAMENTAR OU AOS DA DELEGAÇÃO LEGISLATIVA. A FISCALIZAÇÃO
ESTRITA DESSES PRESSUPOSTOS JUSTIFICA-SE COMO IMPOSIÇÃO DECORRENTE
DA
NECESSIDADE DE PRESERVAR, HIC ET NUN , A INTEGRIDADE DO PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DE PODERES. (...) (ADI 748 MC, rel. min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. em
1/7/1992, DJ 6/11/1992).
Outra forma de controle legislativo se dá por meio das comissões parlamentares de

inquérito, mais conhecidas como CPIs, previstas no art. 58, § 3º da CF/1988. A CPI é um
instrumento típico
de investigação das autoridades públicas, no exercício da função
administrativa. As comissões possuem várias prerrogativas, sendo-lhes atribuídas funções
quase-jurisdicionais.
Foto: MMY / Marcia_Yamamoto / Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo

CONTROLE EXERCIDO PELOS TRIBUNAIS
DE CONTAS
Os tribunais de contas são entidades constitucionalmente autônomas, conforme previsão dos
arts. 70 e seguintes da CF/1988. De todo modo, a doutrina majoritária entende que o tribunal
de contas é uma entidade que atua como auxiliadora
da função fiscalizadora do Poder
Legislativo.
A despeito disso, o controle exercido pelo Tribunal de Contas é entendido como um controle
externo administrativo – uma situação sui generis no direito administrativo brasileiro.
O controle exercido pelos tribunais de contas é amplo, abrangendo qualquer entidade que
receba recursos públicos. Diz-se que o controle exercido pelo Tribunal de Contas da União
(TCU) e pelos tribunais de contas estaduais (TCEs)
é um controle financeiro/orçamentário
(salvo em relação à presidência da República e os demais chefes do Poder Executivo, cujas
contas são aprovadas diretamente pela Casa Legislativa).
Todavia, os tribunais de contas – em especial, o TCU – têm avançado e ampliado muito seu
poder e suas prerrogativas, atuando com um controle amplo de juridicidade e legitimidade da
atuação pública. Essa expansão do poder de
controle vem sendo objeto de muitas críticas e
parte delas foram endereçadas na recente alteração feita na Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro (arts. 20 a 30), com o objetivo de trazer mais segurança jurídica
à atividade de
controle.
No vídeo a seguir, o professor Renato Toledo aborda o controle pelo Legislativo, assim como
pelo Tribunal de Contas, em razão do auxílio que realiza à fiscalização pelo Legislativo. Vamos
assistir!
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (FCC – 2013 – TRT – 1ª REGIÃO (RJ) – ANALISTA JUDICIÁRIO –
EXECUÇÃO DE MANDADOS) A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SUBMETE-
SE, NAS SUAS ATIVIDADES TÍPICAS, NOS TERMOS DA LEI, AO
CONTROLE DO:
A) Tribunal de Contas no que concerne ao juízo de oportunidade e conveniência, excluída

apreciação de economicidade e legalidade, exclusivos do poder Legislativo.
B) Judiciário, no que concerne aos aspectos de oportunidade e conveniência, e do Legislativo,

no que concerne aos aspectos de legalidade.
C) Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, que promove controle de legalidade e

economicidade, entre outros aspectos, nos termos da lei.
D) Judiciário, quanto aos aspectos de legalidade e discricionariedade, e da própria

administração, em nível superior, quanto aos aspectos de discricionariedade.
E) Legislativo, no que concerne ao juízo de oportunidade e conveniência, e ao Tribunal de

Contas, no que concerne à legalidade de seus atos.
2. QUAL A CLASSIFICAÇÃO DE UM ATO PROMOVIDO PELA COMISSÃO

DE LICITAÇÃO DE UM TRIBUNAL DE JUSTIÇA QUE REVOGOU EDITAL
DE LICITAÇÃO POR MOTIVOS DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE?
A) Administrativo, concomitante, de ofício, interno e de mérito
B) Judicial, concomitante, provocado, interno e de mérito
C) Judicial, prévio, provocado, externo e de mérito
D) Administrativo, prévio, de ofício, interno e de legalidade
E) Administrativo, concomitante, de ofício, externo e de mérito
GABARITO
1. (FCC – 2013 – TRT – 1ª REGIÃO (RJ) – Analista Judiciário – Execução de Mandados) A

Administração pública submete-se, nas suas atividades típicas, nos termos da lei, ao
controle do:
A alternativa "C " está correta.
A doutrina majoritária entende que o Tribunal de Contas é uma entidade que atua como
auxiliadora da função fiscalizadora do Poder Legislativo, sendo entendido como um controle
externo administrativo – uma situação sui generis no Direito Administrativo brasileiro. O
referido controle exercido pelos Tribunais de Contas é um controle amplo, abrangendo
qualquer entidade que receba recursos públicos. Diz-se que o controle exercido pelo TCU e
pelos TCEs é um controle financeiro/orçamentário.
2. Qual a classificação de um ato promovido pela comissão de licitação de um Tribunal

de Justiça que revogou edital de licitação por motivos de conveniência e oportunidade?
A alternativa "A " está correta.
O controle de mérito é aquele exercido sobre as razões de conveniência e oportunidade que

levaram a autoridade administrativa a agir. Geralmente, esse tipo de controle ocorre sobre atos
de natureza discricionária.
É importante mencionar que o controlador não posse substituir um juízo de discricionariedade,

que é próprio da autoridade administrativa, por um juízo de conveniência e oportunidade que
lhe é próprio. A ampliação do controle da Administração Pública serve para que os juízos
discricionários sejam exercidos dentro de critérios jurídicos legítimos.
MÓDULO 2
 Identificar os instrumentos processuais de controle judicial da Administração Pública
ATOS, NATUREZA, INSTRUMENTOS DE

CONTROLE E PRESCRIÇÃO
O controle judicial é aquele exercido pelo Poder Judiciário (e, em uma visão mais
contemporânea, também por tribunais arbitrais) como meio de controle externo.
A primeira consideração sobre o controle jurisdicional da Administração Pública no Brasil parte
da constatação de que no Brasil se adota desde a Constituição de 1891 o sistema de jurisdição
una – o judicial review –
em oposição ao sistema consagrado na Europa continental, a partir
do modelo francês, de jurisdição dupla.
Nesse modelo, há uma jurisdição administrativa que julga, com exclusividade, os litígios entre
os particulares e a Administração Pública, produzindo coisa julgada e insuscetível de revisão
pela chamada jurisdição comum,
que é o Poder Judiciário. Esse modelo de jurisdição dupla
não é adotado no Brasil desde 1891. Há vantagens e desvantagens em ambos os modelos.
No Brasil, a jurisdição é regida pelo princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional

(art. 5º, inciso XXXV da Constituição – CF/1988). Segundo tal cláusula, a lei não poderá afastar
da apreciação do
Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito
Em relação ao controle jurisdicional da Administração Pública, entende-se como sendo uma

cláusula que impede qualquer medida legislativa, qualquer disposição legal, que pretenda
conferir, à própria Administração Pública, a
última palavra, em relação à matéria jurídica, sobre
litígios envolvendo particulares e a própria Administração Pública. Portanto, toda atividade
pública é sujeita ao controle judicial.
Isso não significa que inexistam limites materiais ao controle judicial da Administração Pública.
Com efeito, a doutrina busca encontrar parâmetros adequados para que o Poder Judiciário
possa controlar a atividade da Administração
Pública.
O controle judicial da Administração Pública é preferencialmente um controle de legalidade.

Nesse sentido, dois limites identificados pela doutrina são relativos aos:
ATOS POLÍTICOS
Envolvem juízos políticos qualificados, tais como aqueles praticados no âmbito das relações
internacionais do Estado. Exemplo disso são os atos de extradição, em que o Poder Judiciário
(no caso, o Supremo Tribunal
Federal – STF) apenas autoriza o ato de extradição, que
depende de um juízo político do Presidente da República que é insindicável.
Outro exemplo é o veto presidencial por motivos de interesse público, considerado pelo STF
um ato que não é passível de controle judicial. De igual forma, os atos de declaração de
utilidade pública para fins de
desapropriação também são entendidos como atos políticos.
Todavia, os atos políticos nem sempre são imunes de controle. Mais recentemente, o Poder
Judiciário teve a oportunidade de invalidar, por exemplo, atos
de nomeação de ministro por
desvio de finalidade e por violação ao princípio da moralidade.
ATOS DISCRICIONÁRIOS
Também têm limites para o controle judicial em razão do mérito administrativo. Conforme
destacado anteriormente, há um movimento de ampliação do controle do mérito administrativo
por motivos de juridicidade. De
todo modo, há limites substantivos para que juízes possam
reavaliar elementos técnicos e políticos das medidas adotadas pela Administração Pública
quando do exercício da função jurisdicional.
A doutrina tem identificado a necessidade de que o Poder Judiciário seja deferente à

Administração Pública sempre que se entender que o magistrado não possui capacidade
institucional para revisão do entendimento
firmado no âmbito administrativo, sobretudo para
questões de alta complexidade técnica.
 ATENÇÃO
O controle judicial da Administração Pública se difere do controle administrativo em razão da

inexistência de voluntariedade. O controle judicial da Administração Pública é necessariamente
um controle por provocação ante o princípio da inércia que rege a sistemática processual
brasileira. Além disso, salvo em casos excepcionais, não é necessário aguardar o exaurimento
da via administrativa para que se ajuíze um processo judicial
em face da Administração
Pública.
Os instrumentos de controle da Administração Pública são amplos e variados na via judicial, de

modo que o controle pode ser exercido:
Por ações ordinárias (a exemplo de ações anulatórias de atos administrativos ou ações

indenizatórias em face da Fazenda Pública).
&
Por ações específicas, inclusive aquelas dotadas de status constitucional, a exemplo do

mandado de segurança, do mandado de injunção, do habeas data, entre outros.
Em razão dos interesses envolvidos e das dificuldades institucionais da Administração Pública,

o ordenamento reconhece algumas prerrogativas específicas para a Fazenda Pública no
bojo de um processo judicial.
Vejamos:

A Fazenda Pública é entendida como a Administração Pública direta e indireta autárquica e

fundacional, isto é, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, além das respectivas
autarquias e fundações
públicas. Todavia, a jurisprudência do STF tem estendido parte de tais
prerrogativas a empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço
público em regime monopolista.
A Fazenda Pública possui juízos privativos para resolução de seus conflitos (a exemplo da
Justiça Federal para a União, cf. art. 109, inciso I da CF/1988; e varas de Fazenda Pública em
juízos estaduais);
e prazos mais dilatados para se manifestar em relação àqueles
ordinariamente previstos no Código de Processo Civil (CPC).
Entende-se que não se aplicam à Fazenda Pública os efeitos da revelia e, em relação ao

processo de execução, a Administração Pública está sujeita ao regime de precatório (art. 100
da CF/1988), impossibilitando
que bens públicos venham a ser penhorados e executados.
A Fazenda Pública também possui regras especiais de prescrição, a saber:
AÇÕES PROTETIVAS DE DIREITOS PESSOAIS

Aplica-se o prazo prescricional de cinco anos, conforme previsto no art. 1º do Decreto nº
20.910/1932, recepcionado com força de lei pela CF/1988.
AÇÕES DE REPARAÇÃO CIVIL EXTRACONTRATUAL

Entende-se pela aplicabilidade do prazo de três anos previsto no art. 206, §3º, inciso V do
Código Civil (CC).
AÇÕES PROTETIVAS DE DIREITOS REAIS

Entende-se pela aplicação do prazo de dez anos, nos termos do art. 205 do CC.
Leia abaixo o que determina o julgamento do Recurso Especial de relatoria do Ministro Castro
Meira:
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO

ESTADO. PRESCRIÇÃO. DECRETO Nº 20.910⁄32.
ADVENTO DO CÓDIGO CIVIL DE 2002. REDUÇÃO DO
PRAZO PRESCRICIONAL PARA TRÊS ANOS.
1. O LEGISLADOR ESTATUIU A PRESCRIÇÃO DE

CINCO ANOS EM BENEFÍCIO DO FISCO E, COM O
MANIFESTO OBJETIVO DE FAVORECER AINDA MAIS
OS ENTES PÚBLICOS, ESTIPULOU QUE, NO CASO DA
EVENTUAL EXISTÊNCIA DE PRAZO PRESCRICIONAL
MENOR A INCIDIR EM SITUAÇÕES ESPECÍFICAS, O
PRAZO QUINQUENAL SERIA AFASTADO NESSE
PARTICULAR. INTELIGÊNCIA DO ART. 10 DO
DECRETO Nº 20.910⁄32.
2. O PRAZO PRESCRICIONAL DE TRÊS ANOS

RELATIVO À PRETENSÃO DE REPARAÇÃO CIVIL –
ART. 206, § 3º, V, DO CÓDIGO CIVIL DE 2002 –
PREVALECE SOBRE O QUINQUÊNIO PREVISTO NO
ART. 1º DO DECRETO Nº 20.910⁄32.
3. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. (RESP Nº 1.137.354,

REL. MIN. CASTRO MEIRA, J. EM 2009).
MANDADO DE INJUNÇÃO
O mandado de injunção é um remédio constitucional inaugurado pela CF/1988. Trata-se de
uma medida judicial que tem por objetivo a obtenção, pela via do Poder Judiciário, de norma
necessária para garantir a
eficácia de direitos e liberdades constitucionais em face da omissão
de autoridades públicas em sua regulamentação.
Nesses casos, portanto, o controle se dá pelo preenchimento do espaço deixado pela omissão
das autoridades públicas mediante emissão de regulamentação pelo próprio Poder Judiciário.
Referido remédio está previsto no art. 5º,
inciso XXI, da CF/1988:
ART. 5º, LXXI – CONCEDER-SE-Á MANDADO DE
INJUNÇÃO SEMPRE QUE A FALTA DE NORMA
REGULAMENTADORA TORNE INVIÁVEL O EXERCÍCIO
DOS DIREITOS E LIBERDADES CONSTITUCIONAIS E
DAS PRERROGATIVAS INERENTES À
NACIONALIDADE, À SOBERANIA E À CIDADANIA (...)
O cabimento do mandado de injunção, portanto, está sujeito a objetos que estejam

relacionados a direitos fundamentais de alta relevância. Não é possível pleitear qualquer
regulamentação pela via do mandado de injunção. A ideia é que o instrumento
constitucional não seja banalizado a ponto de que o Poder Judiciário tenha que suprir toda e
qualquer omissão regulatória das autoridades legislativas e administrativas.

SAIBA MAIS
Inicialmente, entendia-se que o mandado de injunção seria cabível apenas para que o Poder
Judiciário ordenasse a autoridade coatora a editar a regulamentação objeto da omissão.
Todavia, ante a inefetividade de tal entendimento,
o STF passou a acolher a possibilidade de
que o próprio Poder Judiciário venha a suprir a omissão, editando ato próprio (cf. MI (Mandado
de injunção) nº 670/ES e 708/DF).
Quanto à legitimidade do mandado de injunção:
LEGITIMIDADE ATIVA
LEGITIMIDADE PASSIVA
Pode ser tanto para demandas individuais como para demandas coletivas. Qualquer pessoa
física tem legitimidade para o ajuizamento de mandado de injunção, sem prejuízo de que
legitimados extraordinários o façam em nome de
uma coletividade.
São as autoridades responsáveis pela edição do regulamento desejado. E isso se reflete
diretamente na competência para o seu julgamento – quando a norma for atribuição do
presidente da República, do Congresso
Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal, das mesas de uma das casas legislativas federais, do Tribunal de Contas da União
(TCU), de um dos tribunais superiores ou do próprio STF, a competência para seu
julgamento
será do STF, nos termos do art. 102, inciso I, alínea “q” da CF/1988.
Já quando a norma a ser editada envolver entidade federal da administração direta ou indireta,
excetuados os casos de competência dos demais tribunais, a competência será do STJ, nos
termos do art. 105, inciso I, alínea
“h” da CF/1988.
O mandado de injunção se relaciona especialmente a direitos subjetivos. Daí, porque esse

instrumento não se cofunde com a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, que serve
para a tutela do ordenamento
sob uma perspectiva objetiva.
HABEAS DATA
O habeas data é um remédio constitucional inaugurado pela CF/1988 para a defesa dos dados
pessoais, sendo tais dados de qualquer ordem – saúde, nome, escolaridade, trabalho, estado
civil etc.
Referido remédio está previsto no art. 5º, inciso LXXII, da CF/1988:
ART. 5º, LXXII – CONCEDER-SE-Á HABEAS DATA :
A) PARA ASSEGURAR O CONHECIMENTO DE

INFORMAÇÕES RELATIVAS À PESSOA DO
IMPETRANTE, CONSTANTES DE REGISTROS OU
BANCOS DE DADOS DE ENTIDADES
GOVERNAMENTAIS OU DE CARÁTER PÚBLICO;
B) PARA A RETIFICAÇÃO DE DADOS, QUANDO NÃO

SE PREFIRA FAZÊ-LO POR PROCESSO SIGILOSO,
JUDICIAL OU ADMINISTRATIVO (...)
Portanto, o habeas data tem cabimento específico na CF/1988: ele se dá para que o autor da
ação:
Tenha conhecimento de dados pessoais
Ou
Possa retificar dados pessoais já conhecidos, mas que estejam incorretos nos bancos de
dados públicos
O habeas data foi regulamentado pela Lei nº 9.507/1997 e trouxe uma terceira finalidade, que é
de complementar informações que estejam corretamente previstas nos bancos de dados,
porém de forma lacunosa ou incompleta. Embora
essa hipótese não esteja prevista
constitucionalmente, entende-se que se adéqua ao conceito amplo de retificação de dados, de
modo que a previsão legal é compatível com a Carta Magna.
Não cabe habeas data para requerimento de certidão ou para pleitear acesso a processo
administrativo que não envolva dados pessoais. Para tanto, é possível o manejo de outras
medidas judiciais, a exemplo do mandado de segurança.
RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. HABEAS DATA . CABIMENTO. OBTENÇÃO DE

CERTIDÃO JUNTO AO INSTITUTO MILITAR DE ENGENHARIA – IME. CONTAGEM PARA O
BENEFÍCIO DO ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. DIREITO
À INFORMAÇÃO. ART. 5º,
XXXIII, DA CARTA MAGNA DE 1988. IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA. PLEITO QUE
DEVE SER DEDUZIDO EM SEDE DE WRIT OF MANDAMUS. (...) 4. Embora o art. 5º, XXXIII,
da Carta Magna de 1988,
tutele o direito à informação, de interesse particular ou coletivo, não
se pode afirmar que o habeas data o resguarde. Deveras, o direito à informação abrange os
mais variados temas, como, in casu , o direito
de petição junto à Administração Pública;
enquanto que o habeas data visa assegurar o acesso à informações pertinentes a
própria pessoa do impetrante e desconhecidas pelo mesmo. Daí, exsurge a possibilidade
de retificação, ou mesmo a exclusão, dos dados, obstando o seu uso indevido. Ademais, o
habeas data é servil a garantir o acesso a banco de dados mantidos por entidades
governamentais, aí incluídos concessionárias,
permissionários, exercentes de
atividades autorizadas, órgãos de restrição ao crédito e até mesmo empresas de
colocação de profissionais no mercado de trabalho, tutelando o que parte da doutrina
denomina liberdade informática.
Nesse sentido é a doutrina administrativista pátria que
oportunamente se traz à baila: Não se pode dizer que ele constitua garantia do direito à
informação previsto no art. 52, inciso XXXIII, segundo
o qual ‘todos têm direito a receber
dos órgãos públicos informações de seu interesse particular; ou de interesse coletivo ou geral,
que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo
sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado’. (STJ, REsp 781.969/RJ, rel.
min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. em 8/5/2007, DJ 31/5/2007, grifo nosso).
Com relação à legitimidade do habeas data:
A legitimidade ativa do habeas data é a do titular do dado, seja ele pessoa física ou jurídica. A
jurisprudência admite que herdeiros de pessoas falecidas podem pleitear via habeas corpus o
dado do de cujus .
A legitimidade passiva é não apenas de autoridades que fazem parte da estrutura

administrativa, mas também de entidades privadas de caráter público, a exemplo de bureaus
de dados como o Serviço de Proteção
ao Crédito (SPC) e Serasa.
Segundo o art. 1º, parágrafo único da Lei nº 9.507/1997, considera-se “de caráter público todo
registro ou banco de dados contendo informações que sejam ou que possam ser transmitidas a
terceiros ou que não sejam de uso privativo
do órgão ou entidade produtora ou depositária das
informações”.
De todo modo, esse caráter público não é totalmente amplo. Nessa lógica, o STF decidiu no
sentido de que o habeas data não pode ser manejado para pleitear informações de
empregados em empresas privadas, tendo em vista que sua
repartição de recursos humanos
não tem caráter público. A competência é fixada de acordo com a autoridade coatora.
O habeas data também tem requisito próprio para o interesse de agir. É que, segundo o art.
8º da Lei nº 9.507/1997, a petição inicial deve vir acompanhada da prova da recusa ao acesso
à informação ou da recusa
à retificação da informação desejada.
Isso não significa que a instância administrativa tenha que ter sido exaurida, mas a prova da
negativa é elemento necessário para a petição inicial da ação. Segundo a Súmula nº 2 do STF,
“[n]ão cabe o habeas data (CF,
Art. 5º, LXXII, letra a) se não houve recusa de informações por
parte da autoridade administrativa”.
HABEAS CORPUS
O habeas corpus (HC) é um remédio constitucional de grande relevância na história
constitucional brasileira. Trata-se de instrumento salutar para a defesa das garantias individuais
e o direito à liberdade, sendo previsto no
art. 5º, inciso LXVIII da CF/1988:
ART. 5º, LXVIII – CONCEDER-SE-Á HABEAS CORPUS
SEMPRE QUE ALGUÉM SOFRER OU SE ACHAR
AMEAÇADO DE SOFRER VIOLÊNCIA OU COAÇÃO EM
SUA LIBERDADE DE LOCOMOÇÃO, POR
ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER (...)
O HC está relacionado, na maioria das vezes, à defesa de réus e investigados em ações

penais. Todavia, é possível que seja impetrado em circunstâncias específicas que envolvam o
controle judicial da Administração Pública. De
forma mais específica, sempre que a matéria
envolver o direito à locomoção, o HC será cabível.
Todavia, considerando o desenvolvimento da doutrina nacional e dos instrumentos positivados,

o HC se desenvolveu e deu origem à figura do mandado de segurança, atualmente utilizado
com mais higidez para o controle judicial
da Administração Pública.
MANDADO DE SEGURANÇA
O mandado de segurança é um dos instrumentos de controle da Administração Pública mais
relevantes no ordenamento jurídico brasileiro. Sua origem remonta à doutrina brasileira do HC,
desenvolvida por Ruy Barbosa, em que o mandado
de segurança surge como um instrumento
para corrigir ilegalidades praticadas pela Administração Pública.
Previsto expressamente no ordenamento constitucional desde 1934, o mandado de segurança

é atualmente estipulado na CF/1988 em seu art. 5º, inciso LXIX, e regulamentado, atualmente,
pela Lei nº 12.016/2009:
ART. 5º, LXIX – CONCEDER-SE-Á MANDADO DE
SEGURANÇA PARA PROTEGER DIREITO LÍQUIDO E
CERTO, NÃO AMPARADO POR HABEAS CORPUS OU
HABEAS DATA , QUANDO O RESPONSÁVEL PELA
ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER FOR
AUTORIDADE PÚBLICA OU AGENTE DE PESSOA
JURÍDICA NO EXERCÍCIO DE ATRIBUIÇÕES DO
PODER PÚBLICO (...)
Trata-se, portanto, de ação civil destinada a proteger direito líquido e certo não amparado por
HC (destinado à tutela de direitos de liberdade de locomoção) e habeas data (relacionada ao
acesso e à retificação de dados), de
modo que o seu cabimento é delimitado de maneira
residual.
O mandado de segurança, assim, se destina a sindicar atos de autoridades públicas (ou

agentes privados delegatários de atribuições do Poder Público) que tenham sido praticados de
forma ilegal ou com abuso de poder.
O mandado de segurança é cabível tanto contra atos comissivos como contra atos omissivos.
De mais a mais, o mandado de segurança poderá ser:
Preventivo
Quando há ameaça de lesão a direito líquido e certo, ainda potencial.
Ou
Repressivo
Quando a violação ao direito já se materializou.
Nos casos de mandados de segurança repressivos, o cabimento da ação está sujeito a um

prazo decadencial de 120 dias, conforme delimitado no art. 23 da Lei nº 12.016/2009.
SÚMULA Nº 333
“Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida por sociedade
de economia mista ou empresa pública”.
Além dos casos em que o HC ou habeas data são cabíveis, o mandado de segurança também
requer a observância de outras regras de cabimento. Segundo o art. 5º da Lei nº 12.016/2009,
não será cabível o mandado de segurança nos
casos em que:
Couber recurso administrativo com efeito suspensivo, pois se entende que a lesão ao direito
ainda é potencial.
A decisão judicial é passível de recurso com efeito suspensivo.
Quando a decisão judicial transitou em julgado.
Contra atos de gestão comercial praticados por empresas públicas, sociedades de economia
mista e concessionárias de serviço público (cf. art. 1º, § 2º da Lei nº 12.016/2009), do que se
induz que os atos
de autoridade praticados por tais entidades são passíveis de impetração do
mandamus (cf. Súmula nº 333 do STJ).
Outro ponto relevante quanto ao cabimento do mandado de segurança se refere aos efeitos
econômico-financeiros dos pedidos. Entende-se, nesse ponto, que o mandado de segurança
não pode ser sucedâneo para ação de cobrança ou
para pleitos indenizatórios. É essa a
orientação do STJ, que delimita os parâmetros de cabimento para o remédio constitucional e
suas repercussões econômicas:
DIREITO LÍQUIDO E CERTO

LEGITIMIDADE ATIVA
LEGITIMIDADE PASSIVA
COMPETÊNCIA
O direito líquido e certo a que faz menção a CF/1988 e a legislação se refere a direitos que
não demandam dilação probatória ou que têm sua prova pré-constituída no momento do
ajuizamento da ação. Considerando
a importância do mandado de segurança, lhe foi atribuído
um rito sumário que não é compatível com a fase probatória de um processo ordinário. Assim,
apenas direito autoevidente ou cuja prova já foi apresentada nos autos
serão passíveis de
pleito pela via do writ (termo em inglês para mandato ou ordem por escrito). Tal orientação é
estipulada no art. 6º, § 1º, da Lei nº 12.016/2009, e confirmada pela Súmula nº 625 do STF. O
descumprimento
de tais requisitos leva à denegação do mandado de segurança.
A legitimidade ativa do mandado de segurança é ampla. Qualquer titular de um direito líquido

e certo poderá pleitear a tutela – inclusive estrangeiros. Além disso, o mandado de segurança
poderá ser individual,
impetrado por qualquer pessoa física ou jurídica, ou coletivo, impetrado
por legitimados extraordinários (partido político com representação no Congresso Nacional ou
organização sindical, entidade de classe ou associação
legalmente constituída e em
funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados, nos termos do art. 5º, inciso LXX. da CF/1988).
A legitimidade passiva envolve qualquer autoridade pública que tiver praticado ou ordenado a
prática do ato (art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009). Circunstância peculiar do mandado de
segurança envolve
o sujeito passivo da ação: a autoridade coatora é o órgão responsável pela
ação ou omissão, e não a pessoa jurídica a que ele pertence. Dadas a importância do remédio
constitucional e a complexidade da estrutura da
Administração Pública (muitas vezes com
competências comuns e sobrepostas), a jurisprudência tem admitido uma flexibilização da
indicação do legitimado passivo para os mandados de segurança, com a possibilidade de
prosseguimento
da ação, mesmo que tenha sido indicada autoridade equivocada. Nesses
casos, aplica-se a teoria da encampação – que ocorre quando o impetrante indica errônea
autoridade coatora, mas a autoridade notificada encampa a
impugnação e oferece
contestação.
Os pressupostos para a aplicação da teoria, segundo José dos Santos Carvalho Filho (2013),
são a autoridade notificada enfrentar o mérito da causa e ter vínculo hierárquico entre a
autoridade indevidamente apontada e aquela
que efetivamente deveria constar da ação.
Referida teoria foi acolhida pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) no âmbito do MS (Mandado
de segurança) nº 12.149, de relatoria do ministro Luiz Fux.
A competência é fixada de acordo com a autoridade coatora.

SAIBA MAIS
O mandado de segurança possui rito próprio, conforme disciplinado na Lei nº 12.016/2009.
Após a prestação de informações pela autoridade coatora, caberá a oitiva do Ministério Público
para que, logo em seguida, seja
prolatada sentença. É cabível recurso de apelação sem efeito
suspensivo, embora, caso a segurança seja concedida, a sua eficácia esteja condicionada ao
duplo grau de jurisdição. No caso de mandado de segurança coletivo,
a sentença fará coisa
julgada limitadamente aos membros do grupo ou categoria substituídos pelo impetrante.
AÇÃO POPULAR
A ação popular é outro instrumento de controle da Administração Pública de grande relevância
no ordenamento jurídico brasileiro. Trata-se do primeiro instrumento do direito processual
brasileiro que promoveu a ampliação do
direito de ação, desvinculando-o da tutela de um
direito subjetivo (defesa de direitos difusos).
Prevista expressamente no ordenamento constitucional desde 1934 (embora tenha sido

revogada entre as constituições de 1937 e 1946), a ação popular é atualmente estipulada na
CF/1988 em seu art. 5º, inciso LXXIII, e regulamentada
pela Lei nº 4.717/1965.
ART. 5º, LXXIII – QUALQUER CIDADÃO É PARTE
LEGÍTIMA PARA PROPOR AÇÃO POPULAR QUE VISE
A ANULAR ATO LESIVO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO OU
DE ENTIDADE DE QUE O ESTADO PARTICIPE, À
MORALIDADE ADMINISTRATIVA, AO MEIO AMBIENTE
E AO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL, FICANDO
O AUTOR, SALVO COMPROVADA MÁ-FÉ, ISENTO DE
CUSTAS JUDICIAIS E DO ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA (...)
A ação popular é cabível contra atos nulos da Administração Pública em razão de vícios legais
passíveis de lesar o patrimônio público. Há necessidade, assim, de demonstração do binômio
ilegalidade/lesividade.
No entanto, a jurisprudência dispensa a demonstração da lesividade econômica quando existe

ilegalidade flagrante. Nessa hipótese, a lesividade é presumida ante a ilegalidade do ato.
De mais a mais, atualmente, a compreensão sobre a ação popular se expandiu, permitindo que
o remédio constitucional seja ajuizado para tutelar a moralidade administrativa.
A ação popular é cabível tanto contra atos comissivos como contra atos omissivos. De mais
a mais, ela pode ser:
PREVENTIVA
Quando há ameaça de lesão a direito líquido e certo, ainda potencial.
REPRESSIVA
Quando a violação ao direito já se materializou. Nesse caso específico, o ajuizamento da ação
popular está sujeito a prazo prescricional de cinco anos, nos termos do art. 21 da Lei nº
4.717/1965.
No que tange à legitimidade:

Qualquer cidadão tem legitimidade ativa para o ajuizamento de ação popular. Assim, para que
o remédio seja levado à autoridade judicial, é necessária a apresentação de título de eleitor e
comprovada
a quitação eleitoral, nos termos do art. 1º, § 3º, da Lei nº 4.717/1965. Assim,
estrangeiros e pessoas jurídicas não podem ajuizar ação popular (cf. Súmula nº 365 do STF).
Na ação popular, a legitimidade passiva é da pessoa física do agente público, e não do órgão
administrativo. O agente político, a pessoa jurídica de direito público ou privado, particulares e
beneficiários
diretos do ato, além de todos aqueles que derem causa à lesão, deverão ser
litisconsortes necessários.
Segundo a sistemática do art. 6º, §3º, a pessoa jurídica de direito público cujo ato é reputado
ilegal é inserida no polo passivo da ação. No entanto, ela poderá optar por:
 Contestar a ação.
 Manter-se neutra (não contestar).
 Mudar para o polo ativo, atuando ao lado do autor popular.
A competência é das instâncias ordinárias em que o ato foi praticado. Não há foro privilegiado
para a ação popular. Caso entidades da União venham a figurar no polo passivo da ação, a
ação popular deverá ser
ajuizada na Justiça Federal.
A ação popular terá o Ministério Público atuando como fiscal da lei. No entanto, em caso de
desistência, o MP poderá atuar como autor da ação, substituindo o autor popular desistente (cf.
arts. 9º e 16 da Lei nº 4.717/1965).
A sentença da ação popular produzirá efeitos erga omnes ,
salvo quando for julgada improcedente por ausência de provas (coisa julgada secundum
eventum probationis ).
AÇÃO CIVIL PÚBLICA

A ação civil pública foi criada a partir da Lei nº 7.347/1985 e consagrada constitucionalmente a
partir do art. 129, inciso III e § 1º da CF/1988 como um dos mecanismos de função institucional
do Ministério Público.
É muito similar à ação popular, porém, com procedimentos e legitimidades ativos específicos.
De todo modo, a legitimidade passiva e o objeto passível de impugnação pela via da ação
popular e da ação civil pública tendem a ser
similares.
O cabimento da ação popular é previsto no art. 1º da Lei nº 7.347/1985, sendo essa ação
cabível para responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
Ao meio ambiente
Ao consumidor
Aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico
Por infração da ordem econômica e da economia popular

À ordem urbanística
A qualquer outro interesse difuso ou coletivo
A exceção estipulada em lei se refere a pretensões de ordem fiscal, como cobrança de tributos,
contribuições previdenciárias, Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) ou outros
fundos de natureza institucional cujos beneficiários
podem ser individualmente determinados.
De todo modo, a jurisprudência tem admitido o manejo da ação civil pública para interesses
individuais homogêneos sobre outras matérias, tal como direito do consumidor, e, por vezes,
para tutelar interesses individuais para
tutelas específicas, tal como o direito à saúde.
Como exemplo, vejamos o julgamento de uma ação civil pública com relação à limitação do
número de concessões de isenção de taxas para exame em universidades federais:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VESTIBULAR. LIMITAÇÃO DO NÚMERO DE

CONCESSÕES DE ISENÇÃO DE TAXAS PARA EXAME EM UNIVERSIDADES FEDERAIS.
LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. 1. A jurisprudência desta Corte vem
se
sedimentando em favor da legitimidade ministerial para promover ação civil pública visando à
defesa de direitos individuais homogêneos, ainda que disponíveis e divisíveis, quando na
presença de relevância social
objetiva do bem jurídico tutelado (a dignidade da pessoa
humana, a qualidade ambiental, a saúde, a educação, apenas para citar alguns exemplos) ou
diante da massificação do conflito em si considerado. Precedentes. 2.
Oportuno notar que é
evidente que a Constituição da República não poderia aludir, no art. 129, inc. II, à categoria dos
interesses individuais homogêneos, que só foi criada pela lei consumerista. Contudo, o
Supremo
Tribunal Federal já enfrentou o tema e, adotando a dicção constitucional em sentido
mais amplo, posicionou-se a favor da legitimidade do Ministério Público para propor ação civil
pública para proteção dos mencionados
direitos. 3. No presente caso, pelo objeto litigioso
deduzido pelo Ministério Público (causa de pedir e pedido), o que se tem é pretensão de tutela
de um bem divisível de um grupo: a suposta invalidade da limitação
do número de concessões
de isenção de taxas para exame vestibular de universidades federais em Pernambuco. Assim,
atua o Ministério Público em defesa de típico direito individual homogêneo, por meio da ação
civil pública,
em contraposição à técnica tradicional de solução atomizada, a qual se justifica
não só por dizer respeito à educação, ao interesse social relevante, mas sobretudo para evitar
as inumeráveis demandas judiciais (economia
processual), que sobrecarregam o Judiciário, e
evitar decisões incongruentes sobre idênticas questões jurídicas. 4. Nesse sentido, é patente a
legitimidade ministerial, seja em razão da proteção contra eventual lesão
ao interesse social
relevante de um grupo de consumidores ou da massificação do conflito. 5. Recurso especial
provido. (STJ, REsp 1225010/PE, rel. min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. em
1/3/2011, DJe 15/3/2011,
grifo nosso).
Agora, vamos observar um exemplo de julgamento de ação civil pública baseada no direito à
saúde:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO

ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TRATAMENTO MÉDICO. DIREITO INDIVIDUAL
INDISPONÍVEL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA DE
INTERESSES OU DIREITOS
INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. CONFIGURAÇÃO.
PRECEDENTE DO STJ. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A Primeira Seção do
Superior Tribunal de Justiça consolidou seu entendimento pela legitimidade do Ministério
Público para ajuizar
ação civil pública ‘com o intuito de garantir fornecimento de prótese
auditiva a portador de deficiência’ (REsp 931.513/RS, rel. p/ acórdão min. Herman Benjamin,
DJe 27/9/10). 2. Agravo não provido. (STJ, AgRg no REsp
1086805/RS, rel. min. Arnaldo
Esteves Lima, Primeira Turma, j. em 2/8/2011, DJe 15/9/2011).
A legitimidade ativa da ação civil pública é definida no art. 5º da Lei nº 7.347/1985. Assim,
poderá ser ajuizada, em sua redação atual, pelo(a):
Ministério Público que, caso não atue como parte, necessariamente atuará como fiscal da lei e,
em caso de desistência ou abandono do autor, sucederá a posição no polo ativo da ação.
Defensoria Pública.
União, estados, Distrito Federal e municípios.
Autarquias, empresa públicas, fundações e sociedade de economia mista.
Associações civis que, concomitantemente: a) estejam constituídas há pelo menos 1 (um) ano
nos termos da lei civil; e b) incluam, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao
patrimônio público e
social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre
concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico.
Todos os potenciais legitimados ativos para o ajuizamento de ação civil pública poderão
habilitar-se como litisconsortes de quaisquer das partes.
Segundo o art. 2º da Lei nº 7.347/1985, a ação civil pública tem como competência o local da
ocorrência do dano. Ela será ajuizada necessariamente em primeira instância na Justiça
Federal (caso envolva entidades
da União) ou na Justiça comum.
No vídeo a seguir, o professor Renato Toledo faz uma abordagem das diferentes ações
judiciais para controle da Administração, explicando o cabimento das mais importantes com
exemplos. Vamos assistir!
1. JOÃO TEVE O DIREITO DE ACESSO A UM PROCESSO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR EM QUE PODERIA SOFRER A PENA DE
DEMISSÃO NEGADO PELA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA. QUAL
REMÉDIO CONSTITUCIONAL PODERÁ SER IMPETRADO POR JOÃO
CONTRA A CONDUTA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE LHE NEGOU
O ACESSO AO PROCEDIMENTO?
A) Habeas data
B) Habeas corpus
C) Mandado de injunção
D) Mandado de segurança
E) Ação civil pública
2. (FCC – 2012 – MPE-AL – PROMOTOR DE JUSTIÇA) ANALISE AS

SITUAÇÕES APRESENTADAS A SEGUIR:
I. O GOVERNO DE DETERMINADO ESTADO-MEMBRO DA FEDERAÇÃO

BRASILEIRA DEIXOU DE APLICAR O MÍNIMO EXIGIDO
CONSTITUCIONALMENTE DA RECEITA RESULTANTE DE IMPOSTOS
ESTADUAIS, COMPREENDIDA A PROVENIENTE DE TRANSFERÊNCIAS,
NA MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO.
II. O SINDICATO DOS SERVIDORES DA RECEITA FEDERAL ENTENDE

QUE SUA CATEGORIA DEVERIA ENTRAR EM GREVE E PRETENDE
ENCONTRAR UMA FORMA DE ASSEGURAR O EXERCÍCIO DESSE
DIREITO, NA MEDIDA EM QUE A NORMA CONSTITUCIONAL QUE O
PREVÊ AINDA DEPENDE DE REGULAMENTAÇÃO.
III. LEI FEDERAL RELACIONADA À MATÉRIA DE DIREITO CIVIL

ESTABELECE BENEFÍCIOS DECORRENTES DO CUMPRIMENTO DE
DETERMINADA OBRIGAÇÃO E ESTABELECE QUE OUTRA LEI FEDERAL
ESPECIFICARÁ OS REQUISITOS PARA A OBTENÇÃO DESSES
BENEFÍCIOS. CAIO, INTERESSADO EM TAIS VANTAGENS, DESCOBRE
QUE A REFERIDA LEI FEDERAL AINDA NÃO FORA PROMULGADA.
O MANDADO DE INJUNÇÃO É REMÉDIO CONSTITUCIONAL ADEQUADO

NA SITUAÇÃO RELATADA EM:
A) I, II e III
B) II, apenas
C) II e III
D) I, apenas
E) I e II
GABARITO
1. João teve o direito de acesso a um processo administrativo disciplinar em que poderia

sofrer a pena de demissão negado pela autoridade administrativa. Qual remédio
constitucional poderá ser impetrado por João contra a conduta da Administração
Pública que lhe negou o acesso ao procedimento?
A alternativa "D " está correta.
O mandado de segurança, assim, se destina a sindicar atos de autoridades públicas (ou

agentes privados delegatários de atribuições do Poder Público) que tenham sido praticados de
forma ilegal ou com abuso de poder.
2. (FCC – 2012 – MPE-AL – Promotor de Justiça) Analise as situações apresentadas a

seguir:
I. O governo de determinado Estado-Membro da federação brasileira deixou de aplicar o

mínimo exigido constitucionalmente da receita resultante de impostos estaduais,
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do
ensino.
II. O sindicato dos servidores da Receita Federal entende que sua categoria deveria
entrar em greve e pretende encontrar uma forma de assegurar o exercício desse direito,
na medida em que a norma constitucional que o prevê ainda depende de
regulamentação.
III. Lei federal relacionada à matéria de direito civil estabelece benefícios decorrentes do
cumprimento de determinada obrigação e estabelece que outra lei federal especificará
os requisitos para a obtenção desses benefícios. Caio, interessado em tais vantagens,
descobre que a referida lei federal ainda não fora promulgada.
O mandado de injunção é remédio constitucional adequado na situação relatada em:
A alternativa "B " está correta.
O mandado de injunção é um remédio constitucional inaugurado pela CF/1988. Trata-se de

uma medida judicial que tem por objetivo a obtenção, pela via do Poder Judiciário, de norma
necessária para garantir a eficácia de direitos e liberdades constitucionais em face da omissão
de autoridades públicas em sua regulamentação. Nesses casos, portanto, o controle se dá pelo
preenchimento do espaço deixado pela omissão das autoridades públicas mediante emissão
de regulamentação pelo próprio Poder Judiciário.
MÓDULO 3
 Identificar o regime da responsabilidade civil do Estado
INTRODUÇÃO E EVOLUÇÃO DA
RESPONSABILIDADE NO BRASIL
A responsabilidade civil do Estado envolve um conceito bastante amplo que é o conjunto de
obrigações. A responsabilidade civil como gênero da qual a responsabilidade civil do Estado é
espécie traduz uma fonte de obrigações
consistente na reparação de danos causados a
terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos – isto é, danos que
decorram de uma ação direita ou de uma inação que propicie o resultado danoso em favor
do
titular.
No caso do Estado e de algumas atividades econômicas, comportamentos comissivos ou

omissivos, ilícitos ou lícitos que possam ser imputados aos agentes públicos ou de forma
anônima ao Estado como um todo e que tenham causado
um dano a terceiro poderão deflagrar
o mecanismo de responsabilização do Estado.
A responsabilidade civil subjetiva é aquela que se baseia no tripé ato ilícito – dano – nexo
causal, e que decorre necessariamente da apuração:
Da ilicitude de uma conduta qualificada pelo elemento subjetivo do agente (o dolo ou a culpa).
De um dano sofrido ou experimentado pela vítima, sendo o dano material caracterizado como
aquilo que a vítima perdeu ou deixou de ganhar em termos patrimoniais (dano emergente e
lucros cessantes), e sendo
o dano de natureza moral caracterizado como uma experiência de
sofrimento psicológico ou moral.
Do nexo de causalidade, que exige que o dano seja um resultado direto e imediato de
determinado comportamento imputável à Administração Pública.
Ao lado dessa estrutura da responsabilidade civil subjetiva, existe a estrutura da

responsabilidade civil objetiva. Nesse caso, sua caracterização demanda apenas a
verificação do elemento dano e do elemento nexo causal, prescindindo, portanto, da
verificação do elemento subjetivo (dolo ou culpa) e da ilicitude do ato causador do dano como
pressuposto para a existência da responsabilidade civil.
Essa segunda estrutura é especialmente importante para o direito administrativo, porque há

uma tendência de ampliação do espaço da responsabilidade civil do Estado com o objetivo de
redução dos campos em que ainda se exige
a caracterização da responsabilidade civil do
Estado a partir do elemento subjetivo.
A esse propósito, registre-se que a CF/1988 prevê, em seu art. 37, § 6º, a responsabilidade
civil objetiva do Estado em assuntos extracontratuais:
ART. 37, §6º – AS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO

PÚBLICO E AS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS
DE SERVIÇOS PÚBLICOS RESPONDERÃO PELOS
DANOS QUE SEUS AGENTES, NESSA QUALIDADE,
CAUSAREM A TERCEIROS, ASSEGURADO O DIREITO
DE REGRESSO CONTRA O RESPONSÁVEL NOS
CASOS DE DOLO OU CULPA.
A aplicação dos conceitos da responsabilidade civil sobre a atuação estatal, todavia, nem
sempre foi de fácil compreensão. A ideia da responsabilização civil do Estado perante os seus
próprios “súditos” passou por uma evolução
histórica marcada por fases, com avanços e
retrocessos.
IRRESPONSABILIDADE
A primeira grande fase é a chamada fase da irresponsabilidade. Ela existiu em sua plenitude
nos Estados absolutistas e permaneceu após as revoluções liberais do século XVII como uma
espécie de atavismo
histórico.
As primeiras leis editadas nos Estados Unidos e na Inglaterra que permitiram alguma espécie
de responsabilização do Estado perante o cidadão datavam de 1946 e 1947, respectivamente.
Na Europa continental, essa responsabilização começou a ser possível na segunda metade do

século XIX. O Estado se situava num plano extrajurídico, não havendo possibilidade de sua
atuação ser conformada pelo direito.
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DOS AGENTES

PÚBLICOS
A segunda grande fase é a da responsabilidade subjetiva dos agentes públicos. O Código
Civil (CC) passa a ser aplicado e as condutas de agentes públicos passam a ser objeto de
responsabilização
perante o particular.
No Brasil, tal ideia chegou a ser positivada no art. 15 do CC de 1916, que previa um dispositivo
em que se impunha a necessidade de comprovação da ilicitude do ato para que o particular
pudesse ingressar em juízo
diretamente contra o agente público. Essa responsabilização partia
da noção de que agentes públicos eram representantes ou mandatários da Administração
Pública.
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO ESTADO

A terceira fase é a da responsabilidade subjetiva do Estado. A culpa lato sensu do agente
público deveria gerar não apenas a responsabilidade do agente público como pessoa natural,
mas também a
responsabilidade do Estado como pessoa jurídica – afinal, o agente havia sido
selecionado pelo Estado, investido de funções públicas pelo Estado e apresentado pelo Estado
perante a sociedade como seu longa manus .
A ideia que se sustentava era a da culpa in eligendo , que é a culpa de alguém que elege um
empregado e se responsabiliza pelos atos dele, ou de alguém que se responsabiliza pelos atos
do seu procurador.
CULPA ADMINISTRATIVA
A quarta fase é da culpa administrativa. Com essa nova teoria, buscava-se afastar a
responsabilidade do Estado a partir da caracterização individualizada da culpa de um agente
público específico.
No campo das relações estatais, o que se pretendia era mostrar que o Estado atuava de forma
praticamente onipresente, por meio de comandos dados aos seus agentes ou de ações que
não eram individualizadas. Essas
condutas do Estado poderiam gerar responsabilização, ainda
que a vítima não conseguisse encontrar o agente público responsável. Trata-se de um caminho
que sugere a responsabilidade civil do Estado anônima.
RISCO ADMINISTRATIVO
A quinta e última fase é a do risco administrativo. O grande divisor de águas que vem da
doutrina francesa, adotada pelo direito brasileiro, é a teoria do risco administrativo poder
dispensar a
verificação do elemento subjetivo, bastando a apuração do dano suportado por
alguém e do nexo de causalidade que configure o dano como resultado direto e imediato de um
comportamento estatal comissivo ou omissivo,
lícito ou ilícito.
É justamente essa ideia do risco administrativo que justifica a responsabilidade do Estado de

forma objetiva. A ideia subjacente a essa teoria é a de que, se o Estado age em proveito de
todos, aquele que eventualmente
sofrer o ônus da conduta estatal não deve ser prejudicado
em proveito de toda a coletividade.
Por fim, a coletividade que agiu através do Estado e perpetrou esses danos deve indenizar
como uma forma de distribuição equitativa dos ônus das ações estatais, sejam lícitas ou ilícitas.
Buscou-se na solidariedade
e na garantia social um fundamento verdadeiramente próprio da
responsabilidade pública.
No vídeo a seguir, o professor Renato Toledo fala sobre o conceito de responsabilidade civil e
de qual teoria foi adotada, com exemplos, mencionando, ainda, o caso dos atos omissivos.
Vamos assistir!
RESPONSABILIDADE OBJETIVA, ATOS

LEGISLATIVOS E ATOS JUDICIAIS
A responsabilidade do Estado por ação é, como visto, objetiva (art. 37, § 6o, da CF/1988).
Bastam, para sua configuração, o dano e o nexo de causalidade entre este e a conduta
imputável à Administração Pública.
A jurisprudência apresenta uma tendência à objetivação excessiva, o que provoca críticas;
afinal, são os próprios cidadãos que arcam com essas indenizações, o que gera aumento dos
custos do Estado.
A primeira ressalva se dá em relação aos atos omissivos.
SEGUNDO A DOUTRINA E A JURISPRUDÊNCIA, NÃO

HÁ AMPLA RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO
ESTADO POR SUA OMISSÃO GENÉRICA. PARA QUE O
ESTADO POSSA SER RESPONSABILIZADO, DEVERÁ
HAVER OMISSÃO ESPECÍFICA, JULGADA A PARTIR
DE UM DEVER DE AGIR IGUALMENTE ESPECÍFICO.
Outro ponto de embate envolve a responsabilização objetiva do Estado por atos legislativos e
judiciais.
A responsabilidade civil por ato jurisdicional é contestada por dois fundamentos:
 A soberania do Estado
 O princípio da recorribilidade
 ATENÇÃO
A responsabilidade do Estado por ato jurisdicional típico é excepcional, pois todo ato decisório
do juiz causa prejuízo a alguém, isto é, à parte contra quem se proferiu a decisão. Por isso, só
se cogita responsabilizar
o Estado por ato jurisdicional uma vez provada a existência de erro
judiciário – e, mesmo assim, só em casos muito extremos (pois para corrigir os erros do juiz o
ordenamento põe à disposição o sistema recursal).
Aplica-se, assim, a teoria subjetiva.
Atualmente, a responsabilidade civil por atos jurisdicionais é prevista no art. 143 do Código de
Processo Civil (CPC). Segundo o dispositivo, o juiz responderá, civil e regressivamente, por
perdas e danos quando:
No exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude.
&
Recursar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício ou a
requerimento da parte.
Sistemática similar é prevista no art. 49 da Lei Orgânica da Magistratura (LOMAN). Além disso,
o art. 5º, LXXV, da CF/1988 determina a responsabilização do Estado quando o particular é
condenado criminalmente por erro judiciário
ou permanece além do tempo fixado em sentença.
A responsabilidade civil por ato legislativo também é encarada de forma excepcional.

Entende-se que as leis são dotadas de presunção de constitucionalidade e que seus comandos
são abstratos, gerais e impessoais,
de modo a ser suportados com igual proporção por toda a
sociedade.
Não é possível responsabilizar objetivamente o Estado por todo e qualquer dano sofrido por um
particular em razão dos efeitos de determinada medida legislativa, até porque é natural que leis
de caráter restritivo gerem prejuízos
ao particular. Assim, a responsabilização por atos
legislativos é limitada a algumas hipóteses.
A primeira delas é a responsabilidade por leis inconstitucionais. Entende-se que a lei

inconstitucional é um ato ilícito, cuja reparação deverá ser feita de forma integral. A
responsabilização também pode ocorrer quando se
trata de leis de efeitos concretos ou leis
que, embora de caráter geral e abstrato, sejam suportados especificamente por grupos
específicos como um sacrifício de direito.
RESPONSABILIDADE CIVIL. ATO LEGISLATIVO. A

RESPONSABILIDADE CIVIL EM RAZÃO DO ATO
LEGISLATIVO SÓ É ADMITIDA QUANDO DECLARADA
PELO STF A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI
CAUSADORA DO DANO A SER RESSARCIDO, ISSO EM
SEDE DE CONTROLE CONCENTRADO. ASSIM, NÃO
SE RETIRANDO DO ORDENAMENTO JURÍDICO A LEI
Nº 8.024/1990, NÃO HÁ COMO SE FALAR EM
OBRIGAÇÃO DE INDENIZAR PELO DANO MORAL
CAUSADO PELO BACEN NO CUMPRIMENTO
DAQUELA LEI. PRECEDENTE CITADO: RESP 124.864-
PR, DJ 28/9/1998. (STJ, RESP Nº 571.645, REL. MIN.
JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, J. EM 21/9/2006).
REPARAÇÃO DO DANO E DIREITO DE

REGRESSO
A reparação do dano no caso de responsabilidade do Estado deve ser integral. Significa dizer
que, uma vez comprovado o nexo de causalidade entre uma ação ou omissão estatal e o dano
sofrido por um particular, caberá ao Estado recompor integralmente as perdas e os danos
sofridos,
conforme regras e entendimentos aqui descritos.
O direito de regresso do Estado perante o servidor responsável pelo dano está previsto no
art. 37, § 6o, da CF/1988. O STF assentou o entendimento de que o servidor não pode ser
chamado a responder diretamente
pelo dano. Por não haver solidariedade entre o Estado e o
servidor, a demanda não pode ser intentada diretamente em face do agente público. A teoria
da dupla garantia foi assim ementada:
autor/shutterstock
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO
ESTADO: § 6º DO ART. 37 DA MAGNA CARTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM .
AGENTE PÚBLICO (EX-PREFEITO). PRÁTICA DE ATO PRÓPRIO DA FUNÇÃO. DECRETO
DE INTERVENÇÃO. O § 6º do art. 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente
as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem
serviços públicos, é que poderão
responder, objetivamente, pela reparação de danos a
terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de
agentes públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional
consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação
indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço
público, dado
que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano
objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente
responde administrativa e civilmente perante a pessoa
jurídica a cujo quadro funcional se
vincular. Recurso extraordinário a que se nega provimento. (STF, RE 327904, rel. min. Carlos
Britto, j. em 15/8/2006, DJe 8/9/2006, grifo nosso).
Há a possibilidade, contudo, de que a Administração Pública possa realizar a denunciação da

lide em face dos servidores para que exerça o seu direito de regresso. O Superior Tribunal de
Justiça (STJ) entende
que a denunciação é uma faculdade que pode ser exercida quando não
tumultuar o procedimento. Essa ressalva evita prejuízo à celeridade e à economia processual
por meio da ampliação da discussão sobre a responsabilidade
subjetiva do agente público.
Quando o agente público não figura no polo passivo da ação de responsabilidade civil do
Estado, é possível que o Estado cobre o valor em caso de dolo ou culpa por meio de ação de
regresso. Trata-se de ação judicial específica
com o propósito de cobrança de tal valor, em que
se apurará o aspecto subjetivo da conduta do agente.
1. QUAL DESSAS TEORIAS CONFERE BASE PARA A

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PREVISTA NO ART. 37, §6º DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL?
A) Teoria da irresponsabilidade
B) Teoria da responsabilidade subjetiva dos agentes públicos
C) Teoria da responsabilidade subjetiva do Estado
D) Teoria da falta do serviço
E) Teoria do risco administrativo
2. (ADAPTADA DE FCC – 2012 – TRF – 5ª REGIÃO – ANALISTA

JUDICIÁRIO – ÁREA JUDICIÁRIA) DETERMINADO CIDADÃO SOFREU
PREJUÍZOS EM RAZÃO DA CONDUTA DE AGENTE PÚBLICO FEDERAL
ATUANDO NESSA QUALIDADE. DE ACORDO COM A CF/1988:
A) A União é obrigada a reparar o dano, podendo exercer o direito de regresso em face do

servidor somente no caso de comprovada sua conduta dolosa.
B) A União é obrigada a reparar o dano, respondendo o agente perante a União, em ação

regressiva, caso comprovado ato comissivo ou omissivo, doloso ou culposo.
C) A União é obrigada a reparar o dano, desde que comprovada a conduta dolosa ou culposa
do agente.
D) O servidor é obrigado a ressarcir a Fazenda Pública, em ação regressiva, sempre que a

União for condenada a reparar o dano.
E) O servidor é obrigado a ressarcir a Fazenda Pública, em ação regressiva, somente na

hipótese de comprovada conduta comissiva, dolosa ou culposa.
GABARITO
1. Qual dessas teorias confere base para a responsabilidade civil do Estado prevista no
art. 37, §6º da Constituição Federal?
A alternativa "E " está correta.
A teoria do risco administrativo poder dispensar a verificação do elemento subjetivo, bastando

a apuração do dano suportado por alguém e do nexo de causalidade que configure o dano
como resultado direto e imediato de um comportamento estatal comissivo ou omissivo, lícito ou
ilícito. É essa ideia do risco administrativo que justifica a responsabilidade do Estado de forma
objetiva. A ideia subjacente a essa teoria é a de que, se o Estado age em proveito de todos,
aquele que eventualmente sofrer o ônus da conduta estatal não deve ser prejudicado em
proveito de toda a coletividade. A coletividade que agiu através do Estado e perpetrou esses
danos deve indenizar esses danos como uma forma de distribuição equitativa dos ônus das
ações estatais, sejam elas lícitas ou ilícitas. Buscou-se na solidariedade e na garantia social
um fundamento verdadeiramente próprio da responsabilidade pública.
2. (Adaptada de FCC – 2012 – TRF – 5ª REGIÃO – Analista Judiciário – Área Judiciária)

Determinado cidadão sofreu prejuízos em razão da conduta de agente público federal
atuando nessa qualidade. De acordo com a CF/1988:
A alternativa "B " está correta.
A reparação do dano no caso de responsabilidade do Estado deve ser integral. Significa dizer
que, uma vez comprovado o nexo de causalidade entre uma ação ou omissão estatal e o dano
sofrido por um particular, caberá ao Estado recompor integralmente as perdas e os danos
sofridos.
O direito de regresso do Estado perante o servidor responsável pelo dano está previsto no art.
37, § 6o, da CF/1988. O STF assentou o entendimento de que o servidor não pode ser
chamado a responder diretamente pelo dano. Por não haver solidariedade entre o Estado e o
servidor, a demanda não pode ser intentada diretamente em face do agente público. É
possível, pois, que o Estado cobre o valor em caso de dolo ou culpa por meio de ação de
regresso.
CONCLUSÃO
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como foi possível observar ao longo dos módulos, o Estado brasileiro está sujeito a uma série
de regras de controle e de responsabilização.
O sistema normativo brasileiro dá concretude ao princípio republicano e busca encontrar
diferentes mecanismos de controle para que a Administração Pública brasileira possa ser
controlada por diferentes entidades
e pela sociedade, além de ser responsabilizada em caso
de atos que possam gerar danos a terceiros.
AVALIAÇÃO DO TEMA:
REFERÊNCIAS
ARAGÃO, A. S. Controle jurisdicional de políticas públicas. Revista de Direito
Administrativo e Constitucional, n. 42, p. 99-104, 2010.
BINENBOJM, G. Uma teoria do direito administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2014.
CARVALHO FILHO, J. S. Processo administrativo federal. 5. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2013.
JUSTEN FILHO, M. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2018.
MARQUES NETO, F.; PALMA, J. B. Os sete impasses do controle da administração

pública no Brasil. In: PEREZ, M.; PAGANI, R. Controle da administração pública. Belo
Horizonte: Fórum, 2017. p. 21-38.
MOREIRA, E. B. Processo administrativo. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2017.
SUNDFELD, C. A. Direito administrativo para céticos. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2017.
EXPLORE+
Sobre o mandado de segurança e a ação popular, assim como as regras processuais quando a
Administração Pública é parte de um processo judicial, ver RODRIGUES, M. A. A fazenda
pública no processo civil. 2. ed.
São Paulo: Atlas, 2016.
Sobre a responsabilidade civil do Estado, ver BRAGA NETTO, F. Manual da responsabilidade

civil do Estado. 5. ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
CONTEUDISTA
Renato Toledo Cabral Junior
 CURRÍCULO LATTES

Controle Administrativo, Responsabilidade Civil do Estado e Instrumentos de Controle Judicial

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Controle Administrativo, Responsabilidade Civil do Estado e Instrumentos de Controle Judicial

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

DESCRIÇÃO

Apresentação da base teórica, normativa e jurisprudencial sobre o controle administrativo,

Descrever as diferentes formas de controle da Administração Pública

Identificar os instrumentos processuais de controle judicial da Administração Pública

Identificar o regime da responsabilidade civil do Estado

Em um primeiro momento, analisaremos as diferentes formas de controle da Administração

CONTROLE QUANTO À FUNÇÃO DO ÓRGÃO DE

CONTROLE JUDICIAL/JURISDICIONAL DA ATIVIDADE

CONTROLE QUANTO AO MOMENTO

O segundo critério diz respeito ao momento de exercício do ato de controle.

CONTROLE QUANTO À INICIATIVA

Segundo a Lei de Processo Administrativo Federal (Lei nº 9.784/1999), os processos

Um exemplo de ato de controle compulsório é previsto nos processos de licitação, em que a

CONTROLE QUANTO À EXTENSÃO

Neste caso, há o controle:

A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e

I – AS RECLAMAÇÕES RELATIVAS À PRESTAÇÃO

II – O ACESSO DOS USUÁRIOS A REGISTROS

III – A DISCIPLINA DA REPRESENTAÇÃO CONTRA O

QUANTO AO PARÂMETRO DE CONTROLE

É importante mencionar que o controlador não pode substituir um juízo de discricionariedade

Há diversos fundamentos para o controle administrativo:

O primeiro fundamento é o princípio da autotutela, segundo o qual a Administração tem

Isto é, a autotutela administrativa consiste no juízo da Administração Pública de qualquer

O segundo fundamento é o da organização administrativa. Isso porque, o controle

CF/1988, ART. 5º – TODOS SÃO IGUAIS PERANTE A

XXXIV – SÃO A TODOS ASSEGURADOS,

A) O DIREITO DE PETIÇÃO AOS PODERES PÚBLICOS

Entende-se que direito de interposição de recurso administrativo é uma manifestação do direito

A legitimidade recursal é prevista no art. 58 da Lei do Processo Administrativo Federal (Lei nº

A legitimidade no processo administrativo é encarada de forma mais ampla que no processo

Os recursos administrativos possuem apenas o efeito devolutivo, sem prejuízo que a

O recurso administrativo é gênero de diferentes espécies, sendo elas:

Os recursos hierárquicos podem ser:

A possibilidade de interposição de recurso hierárquico impróprio no Brasil é controversa. Por

Referido recurso é previsto no art. 65 da Lei nº 9.784/1999:

ART. 65: OS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DE QUE

PARÁGRAFO ÚNICO. DA REVISÃO DO PROCESSO

O pedido de revisão é uma espécie de ação rescisória do direito administrativo. Trata-se de

O parágrafo único do art. 65 envolve um grande debate sobre a existência da reformatio in

ART. 64. O ÓRGÃO COMPETENTE PARA DECIDIR O

Portanto, pela sistemática da lei federal, o agravamento da posição do recorrente:

A sustação de atos administrativos que extrapolam o poder regulamentar ou no controle sobre

Por se tratar de uma interferência de um Poder sobre o outro no sistema de freios e

A CF/1988 prevê um conjunto de autorizações/aprovações exercidas pelo Congresso Nacional

O Congresso Nacional pode editar decretos legislativos, sustando, decretos regulamentares do

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO

Outra forma de controle legislativo se dá por meio das comissões parlamentares de

Foto: MMY / Marcia_Yamamoto / Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo

A) Tribunal de Contas no que concerne ao juízo de oportunidade e conveniência, excluída

B) Judiciário, no que concerne aos aspectos de oportunidade e conveniência, e do Legislativo,

C) Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, que promove controle de legalidade e

D) Judiciário, quanto aos aspectos de legalidade e discricionariedade, e da própria

E) Legislativo, no que concerne ao juízo de oportunidade e conveniência, e ao Tribunal de

2. QUAL A CLASSIFICAÇÃO DE UM ATO PROMOVIDO PELA COMISSÃO

A) Administrativo, concomitante, de ofício, interno e de mérito

B) Judicial, concomitante, provocado, interno e de mérito

C) Judicial, prévio, provocado, externo e de mérito

D) Administrativo, prévio, de ofício, interno e de legalidade

E) Administrativo, concomitante, de ofício, externo e de mérito

1. (FCC – 2013 – TRT – 1ª REGIÃO (RJ) – Analista Judiciário – Execução de Mandados) A

2. Qual a classificação de um ato promovido pela comissão de licitação de um Tribunal

A alternativa "A " está correta.