Direito Administrativo II – Controle da Administração Pública – Prof.

João Rodolfo Lima

DIREITO ADMINISTRATIVO II
BENS PÚBLICOS E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

TEMA DA AULA:

CONTROLE DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PROF. JOÃO RODOLFO LIMA

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1 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.1 Controle interno e externo da administração pública e seus instrumentos

1.2 Controle legislativo

1.3 Controle pelo Tribunal de Contas

1.4 Controle jurisdicional.

1.5 A Lei de Improbidade Administrativa

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2 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.1 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
 O tema controle estuda os instrumentos jurídicos de fiscalização sobre a atuação dos
agentes, órgãos e entidades componentes da Administração Pública.
 Tem como objetivos fundamentais garantir o respeito aos direitos subjetivos dos
usuários e assegurar a observância das diretrizes constitucionais da Administração.
DICA: o controle tem natureza jurídica de princípio fundamental da
administração pública.

2.2 CLASSIFICAÇÃO
2.2.1 QUANTO AO ÓRGÃO CONTROLADOR
 CONTROLE LEGISLATIVO: realizado pelo Parlamento com auxílio dos Tribunais de
Contas;
 CONTROLE JUDICIAL: promovido por meio das ações perante o Poder Judiciário.
O controle judicial pode ser exercido a priori ou a posteriori. O controle judicial sobre
a atividade administrativa é sempre realizado mediante provocação da parte
interessada;
 CONTROLE ADMINISTRATIVO: é o controle interno no âmbito da própria
Administração. Pode ser realizado de ofício ou por provocação da parte interessada.
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2.2.2 QUANTO À EXTENSÃO

 CONTROLE INTERNO: realizado por um poder sobre seus próprios órgãos e
agentes. Exemplo: controle exercido pelas chefias sobre seus subordinados;
 CONTROLE EXTERNO: quando o órgão fiscalizador se situa fora do âmbito do
Poder controlado. Exemplo: anulação judicial de ato da Administração.

2.2.3 QUANTO A NATUREZA

 CONTROLE DE LEGALIDADE: analisa a compatibilidade da atuação administrativa
com o ordenamento jurídico. O controle de legalidade pode ser exercido pela própria
Administração ou pelo Poder Judiciário;
 CONTROLE DE MÉRITO: é exercido somente pela Administração quanto aos juízos
de conveniência e oportunidade de seus atos. Não se admite controle do mérito de
atos administrativos pelo Poder Judiciário, exceto quanto aos atos praticados pelo
próprio Judiciário no exercício de sua função atípica. Também excepciona-se em
relação a teoria dos atos determinantes.


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2.2.4 QUANTO AO ÂMBITO
 CONTROLE POR SUBORDINAÇÃO: realizado por autoridade hierarquicamente
superior àquela que praticou o ato controlado;
 CONTROLE POR VINCULAÇÃO: é o poder de influência exercido pela
Administração Direta sobre as entidades descentralizadas, não se caracterizando
como subordinação hierárquica.

2.2.5 QUANTO AO MOMENTO DE EXERCÍCIO

 CONTROLE PRÉVIO: também chamado de controle a priori, é aquele realizado
antes do ato controlado;
 CONTROLE CONCOMITANTE: promovido durante a execução da atividade
controlada;
 CONTROLE POSTERIOR: conhecido também como controle a posteriori, é realizado
após a prática do ato controlado.

2.2.6 QUANTO A INICIATIVA

 CONTROLE DE OFÍCIO: é realizado sem necessidade de provocação da parte
interessada;

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 CONTROLE PROVOCADO: aquele que depende da iniciativa da parte interessada.

Exemplo: ações constitucionais para controle judicial da Administração Pública.
2.3 CONTROLE ADMINISTRATIVO
 O controle administrativo é fundamentado no poder de autotutela que a
Administração exerce sobre seus próprios atos.

Súmula 346 do STF:

STF. Súm. 346. A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus
próprios atos.

Súmula 473 do STF:

Súmula 473 STF. A administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial.

 Tem como objetivos a confirmação, correção ou alteração de comportamentos

administrativos.

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 Os meios de controle administrativo são a supervisão ministerial/secretarial sobre as

entidades descentralizadas e o controle hierárquico típico dos órgãos da
Administração Direta.

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2.3.1 Recursos administrativos:
 RECURSO HIERÁRQUICO PRÓPRIO: realizado pela autoridade superior à que
praticou o ato recorrido. Como tal recurso é inerente à organização escalonada da
Administração, pode ser interposto sem necessidade de previsão legal.
 RECURSO HIERÁRQUICO IMPRÓPRIO: a cargo de autoridade que não ocupa
posição de superioridade hierárquica em relação a quem praticou o ato recorrido. Tal
modalidade de recurso só pode ser interposta mediante expressa previsão legal.

DICA: no Direito brasileiro não existe necessidade de esgotamento da via

administrativa para ser possível recorrer ao Poder Judiciário (art. 5º,
XXXV, da CF – “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão
ou ameaça a direito”).

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2.4 CONTROLE LEGISLATIVO
 O controle legislativo é realizado no âmbito dos parlamentos e dos órgãos auxiliares
do Poder Legislativo.
 Sua abrangência inclui o controle político sobre o próprio exercício da função
administrativa e o controle financeiro sobre a gestão dos gastos públicos dos três
Poderes.

2.4.1 Previsão constitucional

 Os MAIS IMPORTANTES INSTRUMENTOS DE CONTROLE LEGISLATIVO estão
previstos nos seguintes dispositivos constitucionais:
a) art. 48, X: "cabe ao Congresso Nacional legislar sobre criação e extinção de
ministérios e órgãos da Administração Pública";
b) art. 49, V: "é da competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites
de delegação legislativa";
c) art. 50: "a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas
comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos
diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem,
pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando
crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada";

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d) art. 58, § 3º: "as comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos
regimentos das respectivas casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo
Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um
terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo,
sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao ministério público, para que
promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores";
e) art. 71, § 1º: sustar a execução de contrato administrativo objeto de impugnação
perante o tribunal de contas da união, como forma de controle financeiro sobre a
administração pública;
f) art. 52, I: o julgamento do chefe do Poder Executivo, no Senado, por crime de
responsabilidade.

DICA: o controle legislativo sobre as atividades da administração somente pode ser

realizado nas hipóteses taxativamente previstas na Constituição Federal, sob pena de
violação da tripartição de Poderes.

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2.5 TRIBUNAIS DE CONTAS
 Os Tribunais de Contas têm competência para fiscalização de quaisquer pessoas,
físicas ou jurídicas, públicas ou privadas que utilizem dinheiro público, incluindo
as contas do Ministério Público e Defensorias, do Poder Legislativo e do Poder
Judiciário.
Art. 70. [...]
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

 Têm natureza Jurídica de órgãos públicos primários despersonalizados.

DICA: são chamados de órgãos "primários" ou "independentes" porque seu fundamento
e estrutura encontram-se na própria Constituição Federal, não se sujeitando a qualquer
tipo de subordinação hierárquica ou funcional a outras autoridades estatais.
 Embora não pertençam a nenhum dos três Poderes, os Tribunais de Contas tiveram
aspectos do seu regime jurídico constitucionalmente aproximados a órgãos do Poder
Judiciário.
DICA: de acordo com o Ministro Ayres Britto, a função de controle externo exercida pelo
Tribunal de Contas é marcada pelo atributo da indispensabilidade ou rigorosa
essencialidade à luz da Constituição de 1988.
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 É inconstitucional norma local que estabeleça a competência do tribunal de contas

para realizar exame prévio de validade de contratos firmados com o poder público.
EXAME PRÉVIO DA VALIDADE DE CONTRATOS:
Nos termos do art. 75 da Constituição, as normas relativas à organização
e fiscalização do TCU se aplicam aos demais tribunais de contas. O art.
71 da Constituição não insere na competência do TCU a aptidão para
examinar, previamente, a validade de contratos administrativos celebrados
pelo poder público. Atividade que se insere no acervo de competência da
função executiva. É inconstitucional norma local que estabeleça a
competência do tribunal de contas para realizar exame prévio de validade
de contratos firmados com o poder público. [ADI 916, rel. min. Joaquim
Barbosa, j. 2-2-2009, P, DJE de 6-3-2009.]

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2.5.1 PROCESSO NOS TRIBUNAIS DE CONTAS
a) pode ser instaurado de oficio ou por provocação;
b) o julgamento deve obedecer a critérios objetivos de ordem técnico-jurídica, e não a
parâmetros políticos;
c) não é obrigatória a participação de advogados;
d) inexiste a figura de "litigantes";
e) cabe medida cautelar para determinar o afastamento temporário do responsável, se
existirem indícios suficientes de que, prosseguindo no exercício de suas funções,
possa retardar ou dificultar a realização de auditoria ou inspeção, causar novos
danos ao erário ou inviabilizar o seu ressarcimento (art. 273 do Regimento Interno
do TCU);
f) as decisões definitivas têm natureza administrativa e são irretratáveis quanto ao
mérito, cabendo, porém, recurso ao Judiciário no caso de lesão ou ameaça a direito;
g) o processo é independente em relação às demais instâncias de responsabilização
(penal, civil, administrativa, política e por improbidade);
h) a decisão de que resulte imputação de débito ou multa tem força de título executivo
extrajudicial (art. 71, § 3º, da CF).

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2.5.2 ALCANCE DA IMPUTAÇÃO DO DÉBITO:
 A decisão do Tribunal de Contas que resulta na imputação de débito (condenação a
pagar) pode atingir órgãos públicos e pessoas, físicas ou jurídicas (públicas ou
privadas), que utilizem, gerenciem ou administrem bens, valores ou dinheiro público
(art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal).

2.5.3 COMPETÊNCIA FISCALIZADORA E CORRETIVA EM PROCEDIMENTOS

LICITATÓRIOS
 O art. 113, § 24, da Lei n. 8.666/93 confere aos Tribunais de Contas e demais órgãos
integrantes do sistema de controle interno competência para solicitar cópia de edital
de licitação já publicado com o objetivo de realizar seu exame, podendo também
determinar a adoção de medidas corretivas de cumprimento obrigatório para todos
os órgãos e entidades da Administração Pública, desde que a solicitação seja
motivada e casuística (Supremo Tribunal Federal).

DICA: exercendo o controle prévio sobre o edital licitatório, não cabe ao Tribunal de
Contas determinar a substituição do critério do julgamento da licitação por outro que
entenda mais cabível, na medida em que estaria substituindo a vontade do administrador
em seu campo discricionário, exceto se o critério eleito no edital for manifestamente
irrazoável (STF: RE 547.063)
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2.6 CONTROLE JUDICIAL
 O Poder Judiciário pode fazer o controle de legalidade dos atos administrativos;
 Mas não pode adentrar no mérito (conveniência e oportunidade) do ato administrativo
discricionário. Salvo na observância da Teoria dos Motivos Determinantes.
 O controle judicial das atividades administrativas é realizado sempre mediante
provocação, podendo ser prévio ou posterior.
 As mais importantes ações judiciais de controle da Administração Pública são:
o MANDADO DE SEGURANÇA
o HABEAS CORPUS
o AÇÃO POPULAR
o MANDADO DE INJUNÇÃO INDIVIDUAL OU COLETIVO
o HABEAS DATA
o AÇÃO CIVIL PÚBLICA
o AÇÃO DE IMPROBIDADE

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Questão:
COPS-UEL - 2019 - Prefeitura de Londrina - PR - Procurador do Município

Em matéria de controle judicial dos atos administrativos, assinale a alternativa correta.

A) O poder judiciário, em hipótese alguma, poderá adentrar na zona inerente à
conveniência e à oportunidade.
B) O poder judiciário não poderá adentrar no mérito dos atos administrativos
discricionários.
C) O poder judiciário não poderá adentrar no mérito dos atos administrativos vinculados.
D) O poder judiciário poderá adentrar no mérito do ato administrativo, inclusive em relação
à zona de conveniência e oportunidade.
E) O poder judiciário poderá adentrar no mérito do ato administrativo em relação ao
controle da legalidade.

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Em matéria de controle judicial dos atos administrativos, assinale a alternativa correta.
A) O poder judiciário, em hipótese alguma, poderá adentrar na zona inerente à
conveniência e à oportunidade.
B) O poder judiciário não poderá adentrar no mérito dos atos administrativos
discricionários.
C) O poder judiciário não poderá adentrar no mérito dos atos administrativos vinculados.
D) O poder judiciário poderá adentrar no mérito do ato administrativo, inclusive em relação
à zona de conveniência e oportunidade.
E) O poder judiciário poderá adentrar no mérito do ato administrativo em relação ao
controle da legalidade.

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2.6.1 MANDADO DE SEGURANÇA:
 Fundamento: art. 59, LXIX, da CF e Lei n. 12.016/2009;
 Cabimento: Impetrado para proteger direito líquido e certo, não amparado por
habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de
poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições
do Poder Público.

DICA: O mandado de segurança somente admite a produção de prova documental pré-

constituida, sendo nele inviável a dilação probatória, isto é, a produção de outros meios
de prova para fundamentar a pretensão do impetrante.

Jurisprudência:
1) Não cabe mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266 do STF).
2) Não cabe mandado de segurança contra ato judicial passível de recurso ou correição
(Súmula 267 do STF).
3) Não cabe mandado de segurança contra decisão judicial com trânsito em julgado
(Súmula 268 do STF).
4) Mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança (Súmula 269).

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2.6.2 HABEAS CORPUS:
 Fundamento: art. 5º, LXVIII, da CF;
 Cabível sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou
coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder.

2.6.3 AÇÃO POPULAR:

 Fundamento: art. 5º, LXXIII, da CF e Lei n. 4.717/65;
 Proposta por qualquer cidadão, visando anular ato lesivo ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural.

Art. 1º [...]
§ 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título
eleitoral, ou com documento que a ele corresponda. [...]

DICA: salvo comprovada má-fé, fica o autor isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência.

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2.6.4 MANDADO DE INJUNÇÃO INDIVIDUAL OU COLETIVO
 Fundamento: art. 5º, LXXI, da Constituição Federal;
 A ser impetrado sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o
exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à
nacionalidade, a soberania e à cidadania.

DICA: se julgado procedente, o mandado de injunção ordenará a expedição

da lei regulamentadora ou de qualquer outro ato administrativo
indispensável para viabilizar o exercício dos direitos e garantias
constitucionais.

DICA: são legitimadas para o mandado de injunção as pessoas naturais ou

jurídicas que se afirmam titulares dos direitos, das liberdades ou das
prerrogativas mencionadas no texto constitucional. A demanda será
intentada contra o Poder, o órgão ou a autoridade com atribuição para
editar a norma regulamentadora (art. 3º da Lei n. 13.300/2016).

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2.6.5 HABEAS DATA
 Fundamento: art. 5º, LXXII, da CF;
 Visando assegurar o conhecimento, retificação ou contestação de informações
relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de
entidades governamentais ou de caráter público.

2.6.6 AÇÃO CIVIL PÚBLICA:

 Fundamento: art. 129, III, da CF e Lei n. 7.347/85;
 Proposta para proteção de direitos difusos ou coletivos, como meio ambiente, defesa
do consumidor, ordem urbanística, bens e direitos de valor artístico, infração à ordem
econômica e à ordem urbanística.

DICA: são legitimados para a propositura de ação civil pública:

1) o Ministério Público;
2) a Defensoria Pública;
3) a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
4) a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
5) a associação que atenda aos requisitos estabelecidos no art.5º, V, Lei n. 7.347/85;
6) o Conselho Federal da OAB (art. 54, XIV, da Lei n. 8.906/94).
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2.6.7 AÇÃO DE IMPROBIDADE:

 Fundamento: art. 37, § 4º, da CF e Lei n. 8.429/92.

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2.7 PRESCRIÇÃO NO DIREITO ADMINISTRATIVO
 Como regra, o prazo para interposição de recursos administrativos é de cinco dias.
 Já o prazo para propositura de ações judiciais, tanto pela Administração quanto
pelo administrado, em regra, é de cinco anos.
o Decreto Nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932.
Decreto:
Art. 4º Não corre a prescrição durante a demora que, no estudo, ao
reconhecimento ou no pagamento da dívida, considerada líquida, tiverem
as repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la.
Parágrafo único. A suspensão da prescrição, neste caso, verificar-se-á
pela entrada do requerimento do titular do direito ou do credor nos
livros ou protocolos das repartições públicas, com designação do dia,
mês e ano.

DICA: as hipóteses de suspensão e interrupção do prazo prescricional

previstas na legislação civil também são aplicáveis as ações judiciais
pertinentes ao Direito Administrativo.

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DIREITO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. EXECUÇÃO. DUPLA INTERRUPÇÃO
DO PRAZO. PROTESTO DE TÍTULO. AJUIZAMENTO DE AÇÃO DE CANCELAMENTO DE
PROTESTO E DE TÍTULO EXECUTIVO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA UNICIDADE
DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL. RECURSO PROVIDO.
1. Nos termos do art. 202, caput, do Código Civil, a prescrição pode ser
interrompida somente uma única vez.
2. Logo, em razão do princípio da unicidade da interrupção prescricional,
mesmo diante de uma hipótese interruptiva extrajudicial (protesto de
título) e outra em decorrência de ação judicial de cancelamento de protesto
e título executivo, apenas admite-se a interrupção do prazo pelo primeiro
dos eventos.
3. Recurso provido para julgar procedentes os embargos à execução,
declarando prescrita a pretensão executória.
(STJ.
RECURSO ESPECIAL Nº 1786266 - DF (2018/0330099-4)

https://processo.stj.jus.br/processo/julgamento/eletronico/documento/med
iado/?documento_tipo=5&documento_sequencial=167490024&registro_numero=20
1803300994&peticao_numero=&publicacao_data=20221017&formato=PDF

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2.8 COISA JULGADA ADMINISTRATIVA
 É comum encontrar na doutrina e na jurisprudência referências à denominada "coisa
julgada administrativa", característica atribuída a determinada decisão tida como
imutável após o escoamento de todos os prazos para interposição de recursos
administrativos.
 Entretanto, tecnicamente, decisões administrativas não transitam em julgado, na
medida em que sempre podem ser objeto de revisão perante o Poder Judiciário.

DICA: o que pode haver é uma preclusão administrativa impeditiva de revisão

da decisão por parte da Administração. Porém, mesmo no caso de ocorrer tal
preclusão, a decisão será passível de controle judicial, não sendo correto
considerá-la imutável ou transitada em julgado.

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BONS ESTUDOS!

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