DIREITO ADMINISTRATIVO

Professor Valter Shuenquener

AULA X

Parte 1/4

1) Controle da Administração Pública

a) Classificação

Todo mundo que escreve sobre controle administrativo apresentará espécies de

controle ou classificações.

Quanto ao momento em que é exercido, o controle se divide em prévio,

concomitante e posterior. O controle prévio é exercido antes da edição do ato administrativo.
Então, antes da Administração Pública produzir uma norma jurídica a intenção de produzir é
controlada. Ex: controle em mandado de segurança preventivo, cujo objetivo da parte
impetrante é evitar que o ato seja concretizado no futuro.

O controle é concomitante quando ele é realizado enquanto o ato está sendo

concretizado. É comum darem dois exemplos. O primeiro é o controle sobre a execução de
obras públicas, pois, enquanto a obra está sendo executada, a construção e a execução da
obra estão sendo controladas. O segundo é o controle sobre a execução orçamentária:
enquanto o orçamento está sendo executado, ele está sendo controlado.

Por fim, o controle posterior é aquele que se realiza após a edição do ato.
Normalmente o Poder Judiciário exerce a função de controlar posteriormente à edição do
ato. De igual modo, em geral, a atuação do Tribunal de Contas ocorre após o ato a ser
controlado ter sido editado. Nada impede que, eventualmente, a Administração faça uma
consulta ao Tribunal de Contas e que procure prevenir o problema e faça a indagação
anteriormente, mas, normalmente, os atos dos Tribunais de Conta são posteriores.

Quanto à natureza do controle, ele pode ser dividido em controle de legalidade

e em controle de mérito administrativo. O controle de legalidade é aquele que compreende
a aferição de compatibilidade do ato com as normas do ordenamento jurídico. O órgão
controlador verificará se o ato é válido ou inválido, se ele é compatível ou incompatível com

Material elaborado por Denise Franco

o ordenamento jurídico. Não há no controle de legalidade uma aferição do mérito
administrativo, uma aferição da conveniência e oportunidade para edição do ato
administrativo.

Já o controle de mérito é o controle que compreende a análise da conveniência e

da oportunidade do ato administrativo. É um controle sobre o mérito administrativo. A
Administração Pública exerce um controle de mérito sobre os seus atos. Muitas vezes, o Poder
Legislativo também exerce um controle de mérito em relação aos atos da Administração. Ex:
A sabatina que é realizada pelo Poder Legislativo (Senado e Assembleias Legislativas) para a
nomeação para certos cargos públicos. O que o Poder Legislativo faz é uma avaliação não só
da legalidade para a nomeação, mas, também, da conveniência e oportunidade. Assim, é
preciso lembrar que o controle de mérito não é realizado apenas pela própria Administração
Pública.

Com relação ao Judiciário, ainda é predominante a compreensão de que ele não

realiza controle de mérito. Ele exerce um controle mais amplo do que da estrita legalidade,
um controle de legitimidade. O controle que o Judiciário exerce em relação aos atos da
Administração compreende não apenas aspectos de legalidade, mas, também, de
proporcionalidade. Ele controla a moralidade e a eficiência dos atos. Isso vai um pouco além
da estrita legalidade. Mas, o professor Valter, assim como a maioria dos autores, não vê como
controle de mérito.

Eventualmente, será cobrado em provas a ideia de que, quando o Judiciário

controla a proporcionalidade, a moralidade e a eficiência, está controlando o mérito
administrativo. Para o professor Valter não se trata de controle de mérito, pois, se o
administrador eventualmente atuar de forma desproporcional, isso não significa que ele
tenha feito uma avaliação e que essa avaliação de conveniência e oportunidade seja
desproporcional. Isso significa que ele tem um limite de atuação, de avaliação, de escolha de
conveniência e oportunidade e, ao atuar de forma desproporcional ou imoral ou ineficiente,
ele ultrapassou os limites para a avaliação de conveniência e oportunidade e, por isso, atuou
de forma arbitrária e ilegítima. Isso é diferente do mérito. Se a gente aceitar que o Judiciário

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controla o mérito, isso ofende a separação dos Poderes. Seria o Judiciário se incursionando
em matérias de competência do Poder Executivo.

E mesmo em matérias de políticas públicas, quando se tem a judicialização de

políticas públicas, com o Judiciário determinando a construção de creches, a reforma de
penitenciária, muitas pessoas falam que ele está controlando o mérito. Já foi cobrado em
prova a afirmação “O Direito Administrativo contemporâneo permite o controle de mérito
em situações excepcionais”, como correta. Não é todo mundo que pensa assim e em prova,
eventualmente, será necessário responder que o Judiciário não controla o mérito
administrativo e essa ideia ainda é predominante.

Então, no caso da judicialização de políticas públicas, quando o Judiciário

determina a realização de reforma em uma penitenciária, ele não está invadindo o mérito
administrativo e escolhendo em nome do Administrador. Ele está reconhecendo que aquela
inércia, que aquela omissão é ilegítima, que aquilo não é uma alternativa colocada à
disposição do administrador, o qual não pode decidir de modo a ofender o mínimo existencial
e a dignidade da pessoa humana. É como um limite para a avaliação de conveniência e
oportunidade. Os alemães falam em um espaço para a discricionariedade, como se o
administrador estivesse entrincheirado e pudesse decidir em um determinado espaço, sendo
que a reforma da penitenciária está fora desse espaço. Ele não pode deixar de reformar, pois
isso está fora do campo de escolha dele. Se ele opta por não reformar, o Judiciário diz que
isso o administrador não pode fazer. É possível fazer escolhas no entrincheiramento, mas não
de modo a ofender a dignidade da pessoa humana. Trata-se de tema delicado.

Quanto ao âmbito da Administração, o controle pode ser classificado em

controle por subordinação e em controle por vinculação. O controle por subordinação é
aquele exercido no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. Ex: Dentro da União há dois órgãos
públicos, um exercendo o controle em relação ao outro. O controle por subordinação também
é chamado de controle hierárquico, de autotutela e isso é fruto de uma desconcentração
(diluição de atribuições no âmbito de uma mesma pessoa jurídica).

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 Já no controle por vinculação, há duas pessoas jurídicas diferentes e uma está
vinculada a outra. Ex: União e uma autarquia, a Administração direta controlando uma
entidade autárquica.

Enquanto o controle hierárquico é permanente, automático e abrange todos os

atos praticados pelo órgão a que está subordinado, seja do ponto de vista da legalidade, seja
do ponto de vista do mérito; no controle por vinculação, o alcance, a intensidade, a extensão
do controle, o seu âmbito vai depender da lei que transferiu competências para esta entidade,
porque ela é que vai dizer que a Administração direta pode controlar desta forma, se cabe
recurso ou não da decisão tomada pela autarquia. A calibragem do controle varia de acordo
com a lei que descentralizou. No controle por subordinação há desconcentração e no controle
por vinculação há descentralização de competências. Na descentralização, há a transferência
de competências para outra pessoa jurídica.

Quanto à iniciativa, o controle pode ser de ofício ou provocado. O controle de

ofício é aquele exercido pela própria Administração Pública, independentemente de qualquer
requerimento ou provocação. Já o controle provocado é aquele que surge quando alguém
requer a prática do controle, quando alguém provoca a Administração. Essa provocação é,
muitas vezes, feita por meio de uma representação, que é um recurso cabível para comunicar
a Administração Pública a respeito de alguma irregularidade.

Já houve muita discussão, mais do que hoje em dia, sobre a possibilidade de uma
delação anônima inaugurar uma forma de controle. Será que a Administração pode investigar
com base em uma delação anônima, em uma delação, eventualmente, apócrifa (sem
assinatura)?

Como a Administração Pública pode até mesmo de ofício exercer o controle em

relação aos atos que ela própria edita, nada impede que ela inicie uma investigação com
fundamento em uma delação anônima. O que é inadmissível é a punição de um servidor, por
exemplo, pela conclusão da apuração com fundamento exclusivo na delação anônima. São
duas coisas diferentes. A delação anônima se destina a apurar uma delação, mas não é
suficiente para ensejar a punição, por exemplo, do servidor ou da conclusão do controle.

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 Quanto à legitimidade dos recursos e das provocações, qualquer pessoa, qualquer
cidadão pode, no exercício do direito de petição assegurado pelo art. 5º, CRFB/88 provocar a
Administração Pública dizendo que alguma coisa errada aconteceu.

Enquanto estava no CNMP, o professor Valter viu um caso em que o particular fez
uma representação, um pedido de providências (PP) e, ao longo do PP, alguém alegou que a
parte não era interessada, pois não seria afetada diretamente pelo desfecho de eventual
decisão no processo. Mas, a parte não precisa ser interessada. No processo civil, no processo
judicial, de fato, parte vai ajuizar a ação em nome próprio e, eventualmente, em nome de
terceiro - desde que haja autorização legal ou que o contratual -, pois ela tem que ter algum
interesse. Mas, no processo administrativo, como ele também é um instrumento de controle
da Administração, não há essa necessidade.

Eventualmente, a pessoa está passando pela rua, faz um requerimento à

Administração sem ter relação direta com ele e isso não é um problema. Como a
Administração pode até mesmo de ofício controlar os seus atos, ela pode fazê-lo em razão de
um requerimento formulado por qualquer cidadão.

Quanto à extensão, o controle pode ser interno e externo. Ao falar “interno” dá

a impressão que se refere a um controle exercido no âmbito de uma mesma pessoa jurídica.
Ex: um controle no Ministério de Minas e Energia em relação à Petrobrás, em um primeiro
momento, faz pensar que se trata de controle externo, porque é um controle feito por uma
pessoa jurídica em relação a ato de outra pessoa jurídica e há quem defenda isso. Maria Silvia
di Pietro considera essa hipótese de controle externo, pois ela parte da premissa de que o
controle interno é aquele realizado no âmbito da mesma pessoa jurídica e, a contrário sensu,
o externo é realizado por pessoa jurídica diversa daquela que está sendo controlada.

Entretanto, essa forma de classificar o controle em interno e externo não é a mais

adotada pela doutrina. A que é a mais adotada é: controle externo é aquele exercido por um
Poder em relação a atos oriundos de outro Poder. Então, quando o Poder Judiciário controla
atos do Poder Legislativo ou atos deflagrados pela Administração Pública, é exemplo de
controle externo. Já no caso do exemplo do Ministério de Energia controlando um ato da
Petrobrás, tem-se um controle interno, porque exercido no âmbito de um mesmo Poder.

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 Celso Antonio chega a classificar essa hipótese específica em que uma pessoa
jurídica controla outra pessoa jurídica no âmbito de um mesmo Poder como hipótese de
controle interno exterior. Interno, pois é feito no âmbito do mesmo Poder, mas em pessoa
jurídica distinta, daí, exterior.

É importante saber que quando se fala de controle externo se fala de controle de

um Poder em relação a outro, porque as hipóteses de controle externo devem, de alguma
forma, ter previsão na Constituição da República. Quando se fala de controle de um Poder
em relação a outro, se fala de uma cláusula que pode comprometer a separação dos Poderes;
uma cláusula que imprimiu um equilíbrio de forças entre os Poderes por meio do nosso
sistema de checks and balances, que é importado, mas com características do nosso país. O
Brasil adota um sistema de controle de freios e contrapesos que não é idêntico aos sistemas
americano, alemão, espanhol, inglês; e que tem características próprias e há o controle. Não
é raro ter previsão de lei estadual ou mesmo de Constituição estadual que procura modificar
o alcance do controle externo, dando mais poderes a um dos Poderes.

Ex: Emenda à Constituição estadual que condicione a celebração de contratos

pelo Governador do Estado à prévia anuência do Tribunal de Contas ou mesmo da Assembleia
Legislativa. Isso é inconstitucional, pois não há esse tipo de previsão na Constituição da
República.

Ex: A CRFB/88 prevê que para o Presidente se ausentar do país por mais de 15
dias, ele precisará de autorização do Congresso Nacional. Um Estado coloca em sua
Constituição estadual que a ausência do Governador dos limites do Estado a qualquer tempo
depende da anuência da Assembleia Legislativa. Isso é inconstitucional. É o Poder Legislativo
ampliando os seus poderes e diminuindo os poderes do Poder Executivo.

Então, quando um Estado ou um Município edita um ato desequilibrando esse

equilíbrio criado pela Constituição da República, normalmente o STF declara a regra
inconstitucional. "Normalmente“, porque existem os mais variados casos em que não se tem
todo esse rigor, mas, como regra, deve ser adotada a simetria e o que está estampado na
Constituição como forma de equilíbrio dos Poderes deve ser replicado no âmbito dos Estados
e Municípios.

Material elaborado por Denise Franco

 Quando se fala de controle interno, não há essa preocupação, porque é o Poder
controlando o próprio Poder. Ele está ali internamente e não há discussão sobre separação
de Poderes.

Quanto à natureza do órgão controlador, o controle se divide em controle

administrativo, judicial e legislativo. Não é controle executivo, mas administrativo, pois o
controle é feito pela Administração Pública de todos os Poderes. Nessa classificação se olha
para quem controla e o controle administrativo é a própria Administração do Executivo, do
Legislativo e do Judiciário exercendo um controle em relação aos seus atos. O controle judicial
é o controle que o Poder Judiciário exerce em relação à Administração Pública.

No controle administrativo, a Administração Pública vai controlar os atos que ela

própria edita por diversos meios, por diversas formas. Quando Hely Lopes Meirelles escreveu
sobre controle administrativo, ele chamou a atenção para o fato de que existem três meios
de controle administrativo, isso é, ele se instrumentaliza por meio de controle por vinculação,
por meio de controle hierárquico e por meio de recursos.

No processo civil, o recurso é um incidente em que a parte inconformada vai

impugnar a decisão recorrida para obter a sua reforma. Então, é do interesse do recorrente.
No Direito Administrativo, no Processo Administrativo, recurso é uma ferramenta de controle
da Administração Pública. Por isso, nem tudo o que se aprende em processo civil sobre
recursos valerá no processo administrativo.

Existem recursos deflagradores, que são os recursos que inauguram um processo.

O exemplo mais famoso é o da representação, que é o recurso dirigido à Administração para
comunicar a prática de uma ilegalidade, de uma irregularidade. É um recurso que tem
fundamento constitucional no direito de petição. A representação não diz respeito a um
interesse do representante, que não precisa ser diretamente interessado na resolução da
coisa.

Há também os recursos incidentais, que são incidentes processuais. Muitas vezes,

o recurso administrativo vai interessar à parte recorrente. É o caso, por exemplo, do recurso
administrativo, também chamado de recurso hierárquico próprio. Trata-se do recurso
interposto perante a autoridade que decidiu a fim de que seja apreciado pela autoridade

Material elaborado por Denise Franco

superior. Por isso, é um instrumento importante de controle, pois, quando se recorre
administrativamente, provoca-se aquele que decidiu para que mantenha ou reforme a sua
decisão. Se ele a mantiver, vai remeter a impugnação para a autoridade superior. Esse
recurso, no fundo, contém relação direta com a autotutela, com o controle hierárquico. Ele
sequer depende de previsão legal expressa. A pessoa pode recorrer para provocar a
Administração a controlar. Se a Administração podia ver de ofício, que dirá por meio de
recurso. Tanto é que a Lei 9.784, quando trata dos recursos, prevê que, se não houver prazo
para recorrer, se não houver previsão, o recurso será interposto no prazo de 10 dias, já
sabendo que nem sempre a legislação estabelecerá um prazo ou a previsão do recurso
hierárquico próprio.

O recurso hierárquico impróprio é aquele a ser apreciado por pessoa jurídica

distinta daquela que proferiu a decisão. Eventualmente, uma lei pode estipular que da
decisão de uma autarquia caberá recurso dirigido ao Ministério, por exemplo.

Há o pedido de reconsideração que, conforme o nome expressa, é aquele recurso

dirigido à autoridade que proferiu a decisão para que ela reforme o que foi decido.

A Lei 8.666/93 estipula em seu art. 109 que o pedido de reconsideração será o
recurso interposto contra a decisão que declarar a inidoneidade do licitante para a licitar ou
contratar. Então, muitas vezes, há uma previsão legal que dá a uma espécie de recurso
administrativo uma função muito própria.

Parte 2/4

A reclamação é uma espécie de recurso que não tem a ver com a reclamação
prevista constitucionalmente para assegurar a autoridade das decisões do STF. A reclamação
do Direito Administrativo está prevista no art. 6º, do Decreto 20.910/1932 e é um recurso
que diz respeito ao reclamante e que pode ser interposto no prazo de até um ano.

Art. 6º, Decreto 20.910/32 - O direito à reclamação administrativa, que não tiver prazo fixado em
disposição de lei para ser formulada, prescreve em um ano a contar da data do ato ou fato do qual a
mesma se originar.

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 É um recurso com prazo de um ano para a interposição. Ainda que o prazo não
seja observado e o recurso seja interposto fora do prazo, ele não será conhecido por
intempestivo, mas a Administração terá de avaliar se as alegações mencionadas no recurso
devem ou não ser conhecidas de ofício. Existem situações que, por mais que o recurso seja
intempestivo, por mais que tenha sido interposto fora do prazo, não desobriga a
Administração do dever de avaliar, até de ofício, aquela matéria. O administrador diz que não
conhece o recurso, mas acolhe a tese ventilada para reformar a decisão recorrida.

Outro recurso muito lembrado em provas de concurso é a revisão. Trata-se de um

recurso que pode ser interposto a qualquer tempo (só o Direito Administrativo tem recurso
sem prazo), quando surgirem fatos novos ou circunstâncias que justifiquem a inadequação da
sanção aplicada. Ex: o sujeito recebeu uma punição de suspensão e surgiu nova prova ou novo
fato que demonstra que ele não praticou aquela conduta e, por isso, não deveria ser punido.
A Administração poderá conhecer de uma revisão e modificar a decisão tomada
anteriormente. A legislação normalmente prevê que da revisão não poderá resultar
agravamento da sanção.

É um recurso muito peculiar e está no art. 65, Lei 9.784. Na súm. 633, o STJ
reconheceu que a Lei 9.784 tem aplicação subsidiária a outros entes da federação que não
tenham lei própria de processo administrativo. Ex: Se um Município que não tem lei sobre
processo administrativo, aplica-se subsidiariamente o art. 65 da lei.

Art. 65, Lei 9.784/99 - Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a
qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes
suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada.

Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da sanção

Trata-se de um recurso, mas, eventualmente, a expressão “revisão” tem o

significado de decisão da Administração de rever a sua decisão anterior. Ora pressupõe uma
revisão da parte e, aí, será um recurso propriamente dito; ora a revisão é assim chamada
como a intenção do administrador de rever a decisão anterior.

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 Se a pessoa estava para receber uma advertência ou uma sanção, a revisão
gerando absolvição, é possível. Existem situações em que ao final do processo administrativo
disciplinar se chega à conclusão que o servidor deve sofrer pena de suspensão por 30 dias.
Ele ainda não foi punido, mas descobre-se que a pena correta para aquela conduta era de
demissão. O processo é encaminhado à autoridade superior competente para o controle de
legalidade daquela sanção que havia sido prevista, mas que ainda não havia sido aplicada e a
autoridade superior conclui que aquela pena deve ser anulada e substituída pela pena de
demissão. Em uma situação como essa, não há nenhuma ilegalidade praticada pela
Administração e nem mesmo uma revisão ofensiva ao art. 65 (a regra do art. 65 da Lei 9.784
aparece no art. 174 da Lei 8.112), pois a situação é diferente. Aqui, houve a anulação de uma
pena prevista ilegalmente para uma conduta e sua substituição por outra, que é a correta e
não há problema quanto a isso.

Entretanto, há situações em que a Administração conclui pela pena de suspensão

de 30 dias, começa a aplicar a pena e, depois, constata que houve um erro e que o certo seria
demissão. Nesse caso, não se pode modificar a sanção pela pena de demissão, porque a pena
já começou a ser aplicada e se isso fosse possível, haveria hipótese de bis in idem, em que a
pessoa é punida duas vezes pelo mesmo fato e o que o nosso ordenamento jurídico não
permite. Inclusive, o STF tem súmula nesse sentido.

O detalhe nos casos faz toda a diferença. A pessoa recorreu alegando que existem
fatos novos que justificam a sua absolvição. Nesse caso, a Administração não pode agravar a
situação do recorrente e terá que absolver ou manter.

Em outra hipótese, a pessoa não está alegando fatos novos, mas dizendo que a
sanção é ilegal. A pena de suspensão não é legalmente prevista e, sim, a demissão. Se a pena
de suspensão ainda não foi aplicada, ela pode ser anulada e substituída por outra mais grave
e isso não é ofensivo à revisão, que pressupõe fatos novos. Nessa segunda hipótese, tem-se
um controle de legalidade que gera uma pena mais grave.

Em uma terceira hipótese, se a pena de suspensão já começou a ser aplicada, não

será possível substituí-la pela pena legalmente prevista, por razões de segurança jurídica e
porque a pessoa não pode ser punida duas vezes pelo mesmo fato.

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 Existe uma única situação, pouquíssimo comentada, em que é possível ter uma
dupla punição pelo mesmo fato no Brasil. Trata-se de uma situação autorizada pela EC 45 e
que atinge membros do MP e da Magistratura, os quais são os únicos que podem ser punidos
duas vezes pelo mesmo fato. Ex: um juiz é punido com pena de advertência no seu Tribunal
de Justiça. O Conselho Nacional de Justiça pode, no prazo de um ano da conclusão do PAD
que gerou a pena de advertência, rever (é caso de revisão) a sanção aplicada. Essa revisão do
CNJ, e o mesmo vale para o CNMP, não fica adstrita à melhoria da situação da parte e pode
gravar a situação daquele que foi punido. O CNJ pode chegar à conclusão de que aquela pena
de advertência é muito branda e, em seguida, aplicar a pena de suspensão, de aposentadoria
compulsória, de disponibilidade, agravando a situação, mesmo ele já tendo sido punido pela
advertência. Então, quando se tratar de CNJ e de CNMP, por previsão da Constituição, em
razão da EC45 que estipulou essa possibilidade de revisão, é possível ao magistrado e ao
membro do Ministério Público serem punidos mais de uma vez pelo mesmo fato.

Como se trata de um detalhe pouco comentado, é mais provável que apareça em

uma prova “é possível a dupla punição pelo mesmo fato”? E a resposta é de que “não é
possível”, pois é o entendimento sumulado do STF, de que o bis in idem não deve ser
admitido. Mas, no Brasil, não deve ser admitido, ressalvados esses casos do CNJ e do CNMP.

É importante distinguir os casos. A revisão não pode agravar (art. 65), mas ela é
distinta do controle de legalidade da pena que não foi aplicada e, no caso da pena já ter sido
aplicada, não é possível substituir pela pena legalmente correta, a não ser quando se tratar
de CNJ e de CNMP. Então, o controle administrativo por meio de recurso ocorre assim.

O professor recomenda a leitura da Lei 9.784, pois ela tem um capítulo que trata
dos recursos (começa no art. 56).

Já foi cobrado em prova o art. 56, §2º, Lei 9.784:

Art. 56, § 2º, Lei 9.784 - Salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe de
caução.

Pela lei, a contrário sensu, se houver uma exigência legal, a interposição do

recurso pode depender de caução. O problema é que o STF entende há algum tempo que a

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exigência de caução recursal é inconstitucional. Foi uma tese ventilada pelo Min. Joaquim
Barbosa que vingou, que não se pode condicionar a admissibilidade de um recurso
administrativo à apresentação de caução. O STF superou uma jurisprudência que entendia
que como não há duplo grau obrigatório na instância administrativa, pois a matéria pode ser
revista pelo Judiciário, então não haveria qualquer problema quanto a caução. Entretanto, há
algum tempo o STF tem esse ponto de vista, inclusive com súmula vinculante, no sentido de
que não se pode exigir caução.

Controle judicial da Administração Pública - O Poder Judiciário também exerce

um controle em relação ao administrativo. A Justiça Federal é um autêntico controle da
Administração Pública, pois o número de casos mais frequentes é de controle da
Administração, um controle de legalidade dos atos da Administração Pública. Esse controle
pode ser exercido por meios típicos ou por ações atípicas de controle.

Uma ação típica de controle é uma ação popular, um mandado de segurança, um

mandado de injunção, pois são ações que se destinam precipuamente a controlar a
Administração Pública. Ex: quando o administrador atua como autoridade coatora, cabe ao
particular inconformado com o ato impetrar o mandado de segurança. Se a Administração se
omitir, também cabe mandado de segurança para obrigar o Administrador a decidir. Uma
ação civil pública que tem como objetivo tutelar o patrimônio material, imaterial, os
interesses difusos e coletivos; a ação popular, confere a qualquer cidadão legitimidade para
pleitear a invalidação de um ato lesivo ao erário. Então, há meios e ações que são típicas de
controle e meios que são específicos. Uma ação de rito ordinário ajuizada por um particular
com pedido de concessão de um benefício previdenciário perante o INSS, é uma ação em que
o Judiciário vai controlar a legalidade de um ato administrativo e essa ação não é exclusiva
para isso, não é um tipo de ação voltado para o controle da Administração Pública.

O art. 5º, XXXV, CRFB/88 é o dispositivo constitucional que veicula a regra da

inafastabilidade do controle jurisdicional, Segundo o art. 5º, XXXV, toda lesão a direito e
ameaça a direito deve ser apreciada ou pode ser apreciada pelo Poder Judiciário.

Art. 5º, XXXV, CRFB/88 - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;

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 Esse preceito que é visto como um direito fundamental impede qualquer
condicionamento ou mesmo exaurimento da instância administrativa para que uma ação seja
ajuizada. Então, é inconstitucional exigir da parte que ela esgote instância de apreciação
administrativa e, de certa forma instância de controle administrativo, para que possa ir ao
Judiciário.

Há uma exceção que aparece no art. 217, §1º, CRFB/88 e que se refere à Justiça
Desportiva. As causas referentes a esportes só serão conhecidas pelo Judiciário após o
exaurimento da matéria na Justiça Desportiva, que é um Tribunal Administrativo. Então, para
esportes, há uma solução constitucional que condiciona a provocação judicial à apreciação da
matéria em todas as instâncias da Justiça Desportiva. Mas, não há essa regra para outras
matérias de direito, para outras questões que poderiam ser resolvidas pela Administração.

Há pouco tempo, o STF reconheceu a inconstitucionalidade de uma regra da CLT

que condicionava o ajuizamento da reclamação trabalhista à prévia análise da matéria por
condições de conciliação prévia do tema. Não é possível fazer o condicionamento.

Há uma decisão, de 2014, do STF quanto a inafastabilidade do controle

jurisdicional e requerimento administrativo no RE 631.240, de relatoria do Min. Luiz Roberto
Barroso. O plenário do STF decidiu em repercussão geral que configura ausência do interesse
de agir o ajuizamento da ação em face do INSS para concessão de benefício previdenciário
que não fora previamente requerido administrativamente. Foi dado um passo importante,
pois antes dessa decisão, muitas vezes a parte sequer se dirigia ao INSS para fazer um pedido
de aposentadoria e ia direto ao Judiciário, o qual existe para decidir conflitos, litígios,
pretensões resistidas.

Algumas matérias não precisam ser precedidas de requerimento administrativo.

Ex: o particular que acha que seu benefício previdenciário deveria ser corrigido por um índice
distinto de correção monetária daquele previsto em lei. Ele não precisa requerer
administrativamente, pois já se sabe que haverá uma resistência na esfera administrativa.

Entretanto, isso é diferente da situação em que o particular requer um benefício

previdenciário. Se a autarquia que decide esse tema não foi instada a se manifestar, porque

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o Judiciário se manifestará antes dela? Então, o STF condicionou o conhecimento da ação ao
requerimento administrativo.

Por enquanto, só há essa decisão e quanto ao INSS, mas a razão de decidir (ratio
decidende) pode ser utilizada como fundamento em outras decisões judiciais para estender
para outras entidades da Administração.

Se a Administração Pública não é provocada para resolver os problemas, isso faz

com que ela não busque melhorar. Estamos vivendo um momento em que há um discurso
muito forte a favor da mediação e, muitas vezes, a mediação poderia servir para evitar o
excesso de judicializaçã que há no Brasil. Haveria uma filtragem feita pela mediação. O difícil
é superar esse muro muito grande e sólido que surge com o art. 5º, XXXV, CRFB/88 para
superar a tese da inafastabilidade do controle jurisdicional. Qualquer tentativa de
condicionamento acaba exigindo de quem vai defendê-la a superação da inafastabilidade do
controle jurisdicional.

Outro tópico relacionado a controle judicial da Administração Pública é a

judicialização de políticas públicas. Trata-se de um tema mais afeto ao Direito Constitucional,
apesar de também ser tema do Direito Administrativo. O STF hoje em dia tem uma visão
muito pragmatista e defende Oliver Holmes, Richard Posner, que têm uma abordagem
pautada pela análise econômica do Direito e tem uma posição de autocontenção nesse tema.

Muitas vezes, o STF é considerado um protagonista de um ativismo judicial, mas,

ao analisar cientificamente as decisões tomadas pelo STF em poucos casos ele obrigou a
Administração Pública brasileira a fazer alguma coisa. Ex: Determinou a construção de
creches, determinou a reforma de penitenciárias (o juiz pode obrigar o administrador a
reformar a penitenciária); determinou o fornecimento de medicamentos. A questão é que o
volume de processos relacionados a medicamentos é muito grande, mas não é tão comum
assim o STF ser acusado de substituir o administrador. No primeiro grau há uma visão
diferente. Muitos juízes atendendo a pedido de promotores em ações civis públicas acabam
assumindo a posição de Prefeitos dos Municípios e fazendo escolhas no lugar do Prefeito.

O CNMP recentemente editou a Recomendação 2/2020 em que recomenda aos

promotores que não decidam em nome dos administradores e respeitem a atribuição dos

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administradores, que não façam escolhas em torno de políticas públicas, pois isso é papel do
administrador. O papel do promotor e do membro do MP em geral é o de controlar a política
pública no aspecto da sua legitimidade, protegendo a dignidade da pessoa humana, o mínimo
existencial, mas sem querer fazer a escolha em nome do administrador. Ex: em época de
COVID, já houve petição inicial pedindo a liberação de remédios como cloroquina para
tratamento dos pacientes. Será que não caberia ao administrador fazer essa avaliação e não
o MP e o Judiciário?

São raros os casos em que o STF determina uma medida e, normalmente, essa
medida resulta do reconhecimento de uma ofensa ao mínimo existencial. Ex: reforma de
penitenciaria mencionou isso; fornecimento de medicamento de alto custo. O Judiciário
determina que tem que fornecer em razão da dignidade da pessoa humana, de que o mínimo
existencial deve ser garantido, de que não se deve invocar a reserva do possível nessas
matérias.

A teoria da reserva do possível surge na Alemanha na década de 70, em um

precedente chamado numerus clausus, em que um alemão queria estudar medicina na sua
cidade, dizendo que a Constituição alemã assegurava o ensino no local do domicílio.
Entretanto, no local não havia uma faculdade de medicina e ela ajuizou uma ação para obrigar
o Estado alemão a construir uma faculdade. Isso chegou à Suprema Corte que entendeu que
existem limites orçamentários e que o orçamento não pode ser usado para criar uma
faculdade para cada um de forma individualizada. Existem limites orçamentários para a
satisfação das demandas da sociedade, para a prestação dos direitos sociais. E o STF tem
olhado para isso.

Em relação à judicialização de políticas públicas é importante lembrar a ADPF 347,

em que se ventilou a tese do estado de coisas inconstitucionais no âmbito do sistema
penitenciário. É uma decisão que procura estruturar uma solução e, por isso, se fala em litígio
estrutural, que é um litígio em que se busca uma solução estrutural para o problema que não
é de simples resolução, a qual envolve os mais diversos atores da sociedade e da própria
estrutura estatal.

Material elaborado por Denise Franco

 No caso do sistema penitenciário, para resolver esse problema, é necessário apoio
do Ministério Público, da Polícia, do Judiciário, a questão orçamentária. O STF, ao julgar a
ADPF 347, tem posição contida. Apenas acolheu o pedido de proibição de contingenciamento
do FUNPEN e determinou a realização de audiências de custódia como soluções para evitar o
problema no sistema penitenciário brasileiro.

O Judiciário não corre atrás do processo. O processo chega ao STF e, muitas vezes,
o próprio parlamento e o próprio Executivo provocam o Judiciário para que não assumir o
ônus político de uma eventual decisão.

Há um artigo do Min. Luís Roberto Barroso sobre o tema chamado “A razão sem
voto” em que ele analisa o papel do STF. Esse artigo gerou muita polêmica, pois foi nele que
o Ministro destacou que além do papel representativo, que pode ser um papel de exteriorizar
a vontade da maioria e não apenas de tutela da minoria, o Judiciário teria um papel de
vanguarda iluminista, ou seja, serviria para empurrar a história para frente quando a história
emperra.

Parte 3/4

A LINDB (Lei 13.655), nos seus 10 artigos que a alteram, revoluciona e se

apresenta como uma das principais leis do Direito Administrativo atualmente. Ela revoluciona
na medida em que insere elementos do pragmatismo jurídico na análise do controle a ser
feito pelo Judiciário e pelos outros Poderes, pelo Tribunal de Contas e pela Administração.

No art. 20, LINDB, está a preocupação que o juiz deve ter agora ao controlar os
atos da Administração. Ele deve se preocupar com as consequências desse ato.

Art. 20, LINDB - Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em
valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da
decisão. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018) (Regulamento)

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da

invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis
alternativas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

Material elaborado por Denise Franco

 Aqui também há uma preocupação com a proporcionalidade do ato de controle.
Às vezes, a decisão que invalida um ato da Administração causa mais prejuízos do que a
própria decisão que foi invalidada.

A LINDB sepulta a ideia de que se o ato é inválido, ele não pode ser mantido no
ordenamento e não pode produzir efeito jurídico algum. Existem as mais variadas soluções a
serem adotadas pelo órgão controlador, inclusive pelo Judiciário quando ele se depara com
um ato inválido. Pode determinar a anulação com efeito ex-tunc, com efeitos ex-nunc (não
retroagindo), pode deslocar os efeitos da anulação para frente por razões de segurança
jurídica. Em razão do decurso do tempo do ato ilegal o juiz pode reconhecer que houve uma
convalidação no tempo e pode ser obrigado a manter seguindo o art. 54 da Lei 9.784 por
exemplo. Ele pode ter que convalidar e, agora com a LINDB, pode buscar uma solução
dialogada por meio da celebração de um termo de compromisso.

Ex: o ato praticado pelo administrador é ilegal, mas o juiz, no controle judicial da
Administração estimulará a celebração desse termo de compromisso que aparece no art. 26,
LINDB.

Hoje em dia, a LINDB é um diploma fundamental para quem está estudando para
concurso público.

Art. 21, CRFB/88 - A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a
invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo
expresso suas consequências jurídicas e administrativas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de
2018) (Regulamento)

Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as
condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos
interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das
peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos. (Incluído pela Lei nº 13.655, de
2018)

Art. 22, LINDB - Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos
e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos
direitos dos administrados. (Regulamento)

Material elaborado por Denise Franco

§1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou
norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado
ou condicionado a ação do agente. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

§2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os

danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes
e os antecedentes do agente. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

§3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de
mesma natureza e relativas ao mesmo fato. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

No art. 21, LINDB há o elemento do consequencialismo no controle jurisdicional.

Muitas vezes, o ato ilegal resulta de uma falha da própria administração e o particular não
pode sofrer ônus anormais ou excessivos, conforme parágrafo único.

No art. 22, tem-se o contextualismo ou o realismo, que é um dos elementos do

pragmatismo jurídico. Então, a preocupação é de que a decisão tomada pela Administração e
de que a decisão do órgão de controle devem considerar o contexto em que aquilo ocorreu.
No Brasil orçamento não tem sobras e muitas vezes se tem uma previsão constitucional ou
legal que obriga o Administrador Público a agir de uma determinada forma, mas ele não conta
com recursos para fazer frente àquela obrigação normativa e o órgão de controle não pode
achar que vivemos na Suécia, na Suíça ou na Noruega. Vivemos na nossa realidade e o
contexto em que foi proferida a decisão há de ser considerado no controle judicial da
Administração Pública. Essa é a nova tendência em termos de judicialização de políticas
públicas, com a abordagem do pragmatismo jurídico permeada por uma análise econômica
do Direito. Isso sem falar na análise de impacto regulatório que a própria Administração, no
controle dos seus atos, deve fazer previamente a decisões que impactem a Administração
Pública e a sociedade como um todo.

Controle legislativo da Administração Pública - O Poder Legislativo também

exerce controle em relação a Administração e esse controle pode ser classificado em controle
político e controle financeiro. O controle político é aquele controle que o Poder Legislativo
exerce em relação às decisões políticas da Administração Pública. O Legislador, em ocasiões
que a CRFB/88 prevê, avaliará se a decisão política tomada pela Administração Pública deve
ser aprovada, mantida, corroborada. É preciso que a CRFB/88 mencione essa hipótese de

Material elaborado por Denise Franco

controle sob pena de termos uma situação de invasão inconstitucional nas competências do
Poder Executivo. A Constituição trabalha com esse tema em alguns artigos, como o art. 49,
que traz exemplos de controle legislativo político.

Art. 49, CRFB/88 - É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimônio nacional;

II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças
estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os
casos previstos em lei complementar;

III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência

exceder a quinze dias;

IV - aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender

qualquer uma dessas medidas;

V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites
de delegação legislativa;

VI - mudar temporariamente sua sede;

VII - fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem os
arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)

VIII - fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado,

observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre
a execução dos planos de governo;

X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
incluídos os da administração indireta;

XI - zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros
Poderes;

XII - apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão;

Material elaborado por Denise Franco

XIII - escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;

XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;

XV - autorizar referendo e convocar plebiscito;

XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa

e lavra de riquezas minerais;

XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil
e quinhentos hectares.

Pelo inciso I, o Presidente da República, que é Chefe de Governo, mas que

também é Chefe de Estado, celebra o tratado que acarreta um compromisso no plano
internacional e o tratado precisa ser aprovado no âmbito legislativo. É um exemplo de
controle político da Administração.

O inciso II traz atos de tamanha relevância para o Estado brasileiro que dependem
do consentimento do Poder Legislativo.

Quanto ao inciso III, é inconstitucional que uma Constituição Estadual mencione

que o afastamento territorial do Governador daquele Estado, por qualquer tempo, depende
da Assembleia Legislativa. É preciso trabalhar com a lógica do afastamento superior a 15 dias
e para fora do país, sob pena de restringir as competências do Poder Executivo de maneira
inconstitucional.

O inciso V é a competência do Poder Legislativo que o autoriza a sustar (suspender

os efeitos) os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou
dos limites de delegação legislativa. Pela Constituição, se o Presidente da República expedir
um decreto que inova o ordenamento jurídico e que vai além do que a legislação permite,
caberia ao Congresso Nacional sustar esse ato do Presidente da República. Na prática, o que
tem sido comum é o ajuizamento de ADI ou de ADPF com o questionamento desses atos que
exorbitam o poder regulamentar e não essa competência do Poder Legislativo.

O art. 50, CRFB/88 também traz exemplo de controle político.

Material elaborado por Denise Franco

Art. 50, CRFB/88 - A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões,
poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à
Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente
determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação
adequada. (Redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº 2, de 1994)

§1º Os Ministros de Estado poderão comparecer ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados, ou a
qualquer de suas Comissões, por sua iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva, para
expor assunto de relevância de seu Ministério.

§2º As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de
informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo,
importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não - atendimento, no prazo de trinta dias,
bem como a prestação de informações falsas. (Redação dada pela Emenda Constitucional de
Revisão nº 2, de 1994)

O Poder Legislativo pode convocar uma autoridade do Poder Executivo para que
ela preste esclarecimento sobre fatos pré-determinados. Isso é controle político exercido pelo
Poder Legislativo.

Art. 52, CRFB/88 - Compete privativamente ao Senado Federal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade,

bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos
crimes da mesma natureza conexos com aqueles; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 23, de 02/09/99)

O julgamento do impeachment tem a natureza jurídica de controle legislativo

político. É um julgamento sobre as balizas do texto constitucional, mas não deixa de ser
julgamento político do Chefe do Poder Executivo e do Vice-Presidente.

Outro exemplo de controle político é a CPI, prevista no art. 58, §3º, CRFB/88.

Art. 58, § 3º, CRFB/88 - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação
próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas,
serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente,
mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por
prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que
promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Material elaborado por Denise Franco

 É possível ter uma CPI da Câmara, uma CPI do Senado ou uma comissão das duas
casas (CPMI). Muito embora, o §3º, art. 58 mencione que a CPI tem os mesmos poderes de
investigação das autoridades judiciais, isso não tem sido acolhido pelo STF, pois a CPI não
pode expedir medidas cautelares, como a medida de prisão preventiva. Entretanto, pode
prender em flagrante.

A CPI é um direito subjetivo da minoria parlamentar. Basta o requerimento de 1/3

dos parlamentares. Segundo o STF, não se pode ter uma regra de regimento interno do
Senado ou da Câmara que esvazie esta previsão constitucional, que seja empregada para
inviabilizar que o requerimento de 1/3 seja suficiente para a abertura de uma CPI. O STF, por
mais de uma vez, teve que “bater nessa tecla”, pois já houve casos que não era do interesse
da maioria do parlamento para a instalação do CPI e se criou estratégia para que ela não fosse
instalada. Ex: Os líderes não eram indicados para a CPI e a Presidência da Casa dizia que a CPI
não ia ser instalada porque os líderes não a indicaram. Entretanto, isso não é uma condição
constitucionalmente prevista para a instalação de uma CPI. Basta que 1/3 apresente o
requerimento, que a CPI terá o seu lugar.

O que se tem sobre o controle legislativo está na Constituição e a sua mudança

no âmbito estadual ou municipal gera inconstitucionalidade, pois isso ofende o sistema de
checks and balances (freios e contrapesos) e é controle externo de um Poder em relação ao
outro (do Legislativo em relação ao Executivo e à Administração de um modo geral).

O art. 52, III, CRFB/88 também traz uma hipótese famosa, que é a sabatina. A
nomeação para determinados cargos, como o de ministro do STF, embaixador, depende da
aprovação do Senado Federal e isso se replica em alguns Estados. Ex: o conselheiro que é
indicado para o Tribunal de Contas deve ser sabatinado na Assembleia Legislativa do
respectivo Estado.

Controle legislativo financeiro - Aqui fala-se do controle que o Poder Legislativo

exerce em relação às receitas e às renúncias de receitas da Administração Pública. Quem
exerce esse controle são os representantes do povo, o Parlamento, o Poder Legislativo, que
conta com o auxílio do Tribunal de Contas. Não é o Tribunal de Contas que exerce o controle,

Material elaborado por Denise Franco

apesar de na prática se falar de controle externo do Tribunal de Contas. Tecnicamente, o
controle é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas.

A Constituição trata do tema controle legislativo financeiro principalmente nos

art. 70 a 75. A seção IX da Constituição é intitulada “Da fiscalização contábil, financeira e
orçamentária”. São muito cobrados em provas os art. 70, 71 e 75, sendo que o mais
importante para fins de concurso é a análise do art. 71.

O art. 75 é o dispositivo constitucional que impõe a simetria em relação aos

Tribunais de Contas existentes no Brasil. Ex: O TCE de um determinado Estado deve ter as
mesmas atribuições que o TCU, conforme previsão do art. 71.

Essa simetria não é absoluta. Recentemente, o STF reconheceu que o TCM de São
Paulo pode ter apenas cinco conselheiros e isso não é uma ofensa à simetria. A Constituição
fala que os TCE devem ter sete conselheiros. Só há TCM no Rio de Janeiro e em São Paulo e
não é possível mais criá-los. Então, nem tudo o que vale para o âmbito federal valerá para os
âmbitos estadual e municipal, mas, como regra, há simetria.

São raros os casos em que o STF autoriza que uma regra específica seja adotada
para um Tribunal de Contas que seja diversa da regra aplicada ao TCU. O que há com mais
frequência na jurisprudência do STF é declaração de que uma regra estadual é
inconstitucional, porque está restringindo a competência do TCE e fazendo com que tenha
menos competência do que o TCU. Ex: Já houve Estado que previu que decisão do TCE seria
apreciada por recurso por Assembleia Legislativa. Então, poder-se-ia interpor um recurso
dirigido à Assembleia Legislativa para rever decisão do TCE e isso não existe no caso do TCU.
Isso diminui a atribuição do TCE.

Da mesma forma, a competência para iniciar um projeto de lei que modificará a

estrutura de um TCE há de ser de iniciativa do próprio TCE. Já houve iniciativa parlamentar no
sentido de modificar a estrutura e o STF declarou inconstitucional, como no Rio de Janeiro.

A situação é diferente do que aconteceu no Ceará, que tinha dois Tribunais de

Contas, um para julgar as contas do Governo do Estado e outro para julgar as contas dos
Municípios situados no Estado do Ceará. Foi aprovada uma emenda constitucional à

Material elaborado por Denise Franco

Constituição do Estado do Ceará, iniciada por um deputado estadual, a qual extinguia o
Tribunal de Contas que julgava as contas dos Municípios e mantinha o outro, com assunção
de competências. Isso gerou debate no STF, pois a extinção foi por emenda de iniciativa de
parlamentar e não pelo próprio Tribunal. Depois de muitos debates, o STF chegou à conclusão
de que a Constituição não prevê dois Tribunais de Contas no âmbito da estrutura de um
Estado. Isso não é proibido e o Estado pode ter dois Tribunais. A extinção não dependerá de
uma emenda iniciada pelo Tribunal de Contas. O parlamentar estadual pode iniciar essa
emenda e a Constituição Estadual pode extinguir o Tribunal de Contas do Estado, desde que
haja dois e passe para um, pois isso não viola a simetria. A Constituição não trabalha com dois
TCU no âmbito federal.

Art. 75, CRFB/88 - As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização,
composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos
Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que
serão integrados por sete Conselheiros.

O TCE tem sete conselheiros por previsão constitucional. O TCU tem nove. O TCM
do Rio de Janeiro tem sete por previsão de lei orgânica. Já o TCM de São Paulo tem cinco.

Há a preocupação com o número de conselheiros, porque isso interfere na

indicação. O STF diz que cinco não tem problema, mas quando se tem sete, quatro serão
indicados pelo Poder Legislativo e três pelo Poder Executivo, sendo que, dos três, um é de
livre escolha e quanto aos outros dois há alternância entre membros do MP de Contas e
membros oriundos da auditoria do Tribunal de Contas. Ao mexer no número de membros,
interfere-se no poder de escolha de cada um dos Poderes e, por isso, o caso chegou ao STF e
ele manteve os cinco conselheiros do TCM.

Art. 70, CRFB/88 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da

União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Material elaborado por Denise Franco

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

O art. 70, CRFB/88 está falando da fiscalização em relação à Administração Direta

e Indireta. Legitimidade envolve um controle mais amplo do que o controle de estrita
legalidade. Na legalidade verifica-se a compatibilidade do ato com a lei e na legitimidade
verifica-se, por exemplo, proporcionalidade, moralidade, e eficiência. A economicidade é a
análise de custo-benefício daquela medida adotada pela Administração.

O Tribunal de Contas fiscaliza despesas e renúncias de receitas e isso é cobrado

como pegadinha em provas.

É o Poder Legislativo que exerce o controle.

O STF já reconheceu que a CGU (Controladoria Geral da União), que é um órgão

de controle interno, também pode exercer algumas das competências mencionadas no art.
71 como competências do Tribunal de Constas. A CGU também fiscaliza, assim como TCU, o
repasse de recursos federais para outros entes da federação. Então, o fato da Constituição
ter mencionado que isso é competência do TCU não impede a CGU de também atuar nessa
matéria.

O parágrafo único do art. 70 foi introduzido pela EC 19. Eventualmente pessoa

física tem que prestar contas ao Tribunal de Contas. Ainda que a pessoa não faça parte da
Administração Pública, ela pode ser obrigada a prestar contas ao Tribunal de Contas. A regra
veiculada nesse parágrafo é que possibilita o controle legislativo financeiro em relação às
pessoas que não fazem parte da Administração Pública e, para que isso ocorra, elas precisam
se encaixar em uma das situações descritas: arrecadar, utilizar, guardar, gerenciar ou
administrar dinheiros bens e valores. Ex: O Tribunal de Contas controla despesas dos Serviços
Sociais Autônomos, de OSCIPs, que são particulares que recebem dinheiro público e, por isso,
precisam prestar contas.

Parte 4/4

Material elaborado por Denise Franco

 O art. 71, CRFB/88 enumera as competências do Tribunal de Contas:

Art. 71, CRFB/88 - O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio
que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por
qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

O caput vale para todos os Tribunais de Contas, estaduais e municipais também.

A competência do inciso I é tida pela literatura como competência opinativa do

Tribunal de Contas. Ele não julga as contas do Chefe do Poder Executivo, mas faz apenas um
parecer opinando sobre a regularidade das despesas das contas anualmente prestadas por
ele. Às vezes, há confusão, pois há um julgamento sobre esse parecer. Mas, o julgamento não
é das contas, mas do parecer, que será aprovado ou não. As contas serão objeto de um
parecer do Tribunal de Contas, que é uma opinião, uma sugestão, um entendimento técnico
e o que há é um julgamento para aprovação do parecer, pois, quem julga, é o Poder Legislativo
respectivo.

Durante algum tempo, alguns Tribunais de Contas estaduais chegavam a aplicar

multa a alguns Prefeitos, especialmente de Municípios pequenos, que só tinham aquele
ordenador de despesas. Os Tribunais faziam a divisão entre contas de Governo, que são
aquelas anualmente prestadas pelo Prefeito, daquelas contas como ordenador de despesas.
Dizia-se que em relação às contas anualmente prestadas, a função é meramente opinativa. Já
em relação às contas do ordenador de despesas, o Tribunal de Contas multava e fiscalizava.
Isso chegou ao STF, que reconheceu no RE 848.826, julgado em 2016, que Tribunal de Contas
não pode julgar nem mesmo as contas como ordenador de despesas. O papel do Tribunal de
Contas é apenas opinar sobre essas despesas e quem julgará será o Poder Legislativo.

Na mesma oportunidade, o STF também julgou o RE 729.744 para dizer que antes
do julgamento das contas pelo Poder Legislativo, o parecer do Tribunal de Contas não pode
tornar o administrador público inelegível. Havia essa discussão sobre o efeito do parecer em

Material elaborado por Denise Franco

relação à Lei da Ficha Limpa, porque, no caso dos Municípios, a Constituição prevê no art. 31,
§2º, a exigência de um quórum mais elevado para o parecer do Tribunal de Contas ser
derrubado, ou seja, para que a Câmara de Vereadores possa derrubar o parecer.

Art. 31, § 2º, CRFB/88 - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o
Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros
da Câmara Municipal.

Isso não significa, segundo o STF, que o parecer terá força vinculante até ser
derrubado. O parecer do Tribunal de Contas é uma opinião e a Câmara de Vereadores é que
vai julgar. Se ela derrubar o parecer, ele não ficará inelegível. Se confirmar o parecer, haverá
inelegibilidade. Então, a inelegibilidade prevista na Lei da Ficha Limpa não resulta da mera
opinião lançada pelo Tribunal de Contas em relação às contas do Prefeito.

Ainda em relação ao art. 71, I, CRFB/88, alguns Estados e o próprio DF alteraram

suas constituições e lei orgânica para prever que o Tribunal de Contas poderia apreciar as
contas do Governador, do Presidente do TJ, do Presidente da Assembleia, do Procurador
Geral de Justiça. Em relação ao controle das contas das demais autoridades, por mais
importantes que elas sejam, o papel do Tribunal de Contas será o de julgar. Então, a função
de apenas opinar fica restrita ao Chefe do Poder Executivo. E, em relação às contas prestadas
pelo Presidente do Tribunal de Justiça, o Tribunal de Contas julga. Assim, é inconstitucional
regra contida em Constituição Estadual que restringe a competência do Tribunal de Contas
de julgar as contas dessas autoridades. Só em relação ao Chefe do Poder Executivo que o
papel é opinativo.

Art. 71, II, CRFB/88 - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens
e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e
mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

O inciso II do art. 71 cuida da função de julgar. Nessa hipótese, o Tribunal de

Contas pode aplicar sanções e não apenas determinar a recomposição do erário.

Art. 71, III, CRFB/88 - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo

Material elaborado por Denise Franco

Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não
alterem o fundamento legal do ato concessório;

O inciso III cuida da função de registro do Tribunal de Contas. Trata-se de uma

função eminentemente de controle em relação a determinados atos, como de provimento de
cargos, de concessão de aposentadoria, de benefícios previdenciários de servidores. São
excetuadas as nomeações para cargos de provimentos em comissão, pois o volume de
nomeações e exonerações é elevado e não faria sentido que o Tribunal de Contas participasse
disso. Aposentadorias, reformas e pensões de servidores públicos em regime próprio são
registradas perante o Tribunal de Contas. Ex: se o aposentado tiver aumento em razão de
inflação, não precisa passar por novo registro no âmbito do Tribunal de Contas.

Em relação a esse tema é importante atentar para o fato de que se já houve

registro no Tribunal de Contas a aposentadoria, o benefício previdenciário do servidor só
poderá ser modificado e anulado no prazo de 5 anos e desde que conte com a anuência do
Tribunal de Contas e desde que haja observância do contraditório e da ampla defesa.

Então, se houve o registro, só pode anular no prazo de 5 anos. Se o registro ainda

não ocorreu, há duas situações distintas. Se ele resolveu analisar nesse prazo de 5 anos do
recebimento do processo para análise, aplica-se a parte final a súmula vinculante 3, de modo
que o Tribunal de Contas poderá modificar o benefício, poderá anular o benefício
previdenciário e sem precisar garantir o contraditório e a ampla defesa. O professor Valter
não concorda, mas é o que se extrai da súmula.

Na segunda hipótese, o Tribunal de Contas recebeu um processo de

aposentadoria para análise e deixou passar mais de cinco anos. Neste caso, em razão de
recente julgado do STF em repercussão geral, a aposentadoria não mais poderá ser anulada.
Isso foi reconhecido em fevereiro de 2020, quando o STF julgou o tema 445 da repercussão
geral e isso foi decido no RE 636.553.

Tese do tema 445 no RE 636.553 - "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança
legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do

Material elaborado por Denise Franco

ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à
respectiva Corte de Contas",

Se passado 5 anos, há o registro tácito, que não pode mais ser modificado. Isso
tem sido cobrado em provas.

Houve uma modificação em relação ao entendimento anterior. Antes, mesmo que

ficasse inerte por mais de 5 anos, bastava que se garantisse contraditório e ampla defesa.
Agora não, após 5 anos, não é possível mais modificar.

Art. 71, VI, CRFB/88 - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a
Município;

Quanto ao inciso VI, por mais que a verba não mais integre o patrimônio federal,
como houve um repasse do recurso para outro ente da federação, o papel de controle
continua sendo exercido pelo TCU.

Art. 71, VIII, CRFB/88 - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade
de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional
ao dano causado ao erário;

O inciso VIII se refere à lei orgânica do TCU, que é a Lei 8.443/92. Ela é importante
quanto ao controle e detalha competências; prevê a possibilidade de declaração de
inidoneidade do licitante, que o STF reconheceu que não foi revogada pela Lei 8.666/93; e a
possibilidade do TCU multar.

A Lei 8.443/92 dá a ideia de que o TCU poderia decretar a indisponibilidade dos

bens daqueles que estão sendo investigados pelo TCU. Fica a seguinte dúvida: a Constituição
não menciona essa competência para o Tribunal de Contas da União para decretar a
indisponibilidade de bens para as pessoas. Existe reserva de jurisdição em relação a esse
tema? Se o Tribunal de Contas quiser decretar a indisponibilidade de bens de um
administrador ou de uma pessoa jurídica por ele fiscalizada vai depender de uma decisão
judicial?

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 Esse tema tratado no MS 35.506, no qual o STF decidirá se o Tribunal de Contas
pode ou não decretar a indisponibilidade dos bens. O rel. Min. Marco Aurélio tem decido na
Turma contrariamente a essa competência do TCU, pois, pare ele, há reserva de jurisdição. O
tema será apreciado pelo plenário, mas já há decisões da segunda turma no sentido de que o
Tribunal de Contas pode sim decretar a indisponibilidade. O Min. Gilmar e a Min. Rosa têm
decisões nesse sentido, com base na teoria dos poderes implícitos, adotada nos Estados
Unidos no início do séc. XIX, com o caso Mcculloch vs. Maryland, em que se reconheceu que
se a Constituição cria um órgão, ela implicitamente assegura a esse órgão as competências
necessárias para que ele cumpra a sua missão constitucional.

Isso tem sido destacado por quem acredita na competência do Tribunal de Contas
para essa matéria. O professor Valter acha que o STF deve reconhecer essa competência, mas
é contrário, pois a decretação de indisponibilidade é uma medida muito drástica, que impede
que o direito de propriedade seja exercido em sua plenitude e seria com base em uma decisão
de um órgão administrativo. Para ele, o Judiciário deveria ser provocado para autorizar a
decretação de indisponibilidade, mas o que se tem visto é que elas estão ocorrendo e que há
decisões favoráveis do STF. É um tema que será cobrado em prova, quando do julgamento.

Quinta-feira, 25 de junho de 2020

Suspenso julgamento sobre competência do TCU para determinar indisponibilidade de bens de

particulares

O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) iniciou, nesta quinta-feira (25), o julgamento do
Mandado de Segurança (MS) 35506, em que a empresa PPI – Projeto de Plantas Industriais Ltda.,
sociedade brasileira pertencente ao grupo japonês Toyo Engineering, pede a cassação de decisão do
Tribunal de Contas da União (TCU) que decretou a indisponibilidade dos seus bens e ativos, em
montante equivalente a R$ 653 milhões, e a desconsideração de sua personalidade jurídica. O relator
do MS, ministro Marco Aurélio, único a votar na sessão de hoje, confirmou a decisão liminar concedida
em 2018 para afastar a determinação da Corte de Contas.

No caso em questão, a decisão foi tomada pelo plenário do TCU no âmbito da tomada de contas
especial que apura responsabilidades por indícios de irregularidade no contrato firmado entre a
Petrobras e o Consórcio TUC Construções, para a construção da Central de Desenvolvimento de Plantas
de Utilidade (CDPU) do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj). No mandado de

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segurança impetrado no STF, a empresa sustenta que o ato do TCU fere seu direito líquido e certo de
movimentar livremente seus bens e ativos.

Atribuição

Segundo o relator, não compete ao TCU, órgão administrativo que auxilia o Poder Legislativo, o
implemento de medida cautelar que restrinja direitos de particulares de efeitos práticos tão gravosos
como a indisponibilidades de bens e a desconsideração da personalidade jurídica, que configuram
sanções patrimoniais antecipadas.

Em seu voto, o ministro Marco Aurélio explicou que não se trata de afirmar a ausência do poder geral
de cautela do Tribunal de Contas, mas de assinalar que essa atribuição tem limites, dentro dos quais
não se encontra o bloqueio, “por ato próprio, dotado de autoexecutoriedade”, dos bens de particulares
contratantes com a administração pública.

Para o ministro, é imprópria a justificativa da medida com base no artigo 44 da Lei Orgânica do TCU
(Lei 8.443/92), pois o dispositivo diz respeito à disciplina da atuação do responsável pelo contrato
público, ou seja, do servidor público, sem abranger o particular.

Judiciário

O relator lembrou ainda que a legislação infraconstitucional atribui ao Tribunal de Contas o poder de
determinar por ato próprio ao particular a execução de certas penalidades. Exige, no entanto, a
intervenção do Poder Judiciário, mediante a provocação do Ministério Público.

Quanto ao inciso VIII do art. 71, tem-se o a Lei 8.443 prevê multa, declaração de
nulidade. A Constituição exige que a multa aplicada guarde uma relação de proporção com o
dano que foi sofrido pelo erário.

Art. 71, IX, CRFB/88 - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias
ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

Pela lógica dos incisos, quando o Tribunal de Contas se depara com um ato que
pode ser ilegal, ele dá um prazo para a correção. Se a Administração não corrigir, incide o
inciso X.

Art. 71, X, CRFB/88 - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão
à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

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 Então, se a Administração não cumprir a determinação de corrigir o ato no prazo
determinado, o Tribunal de Contas poderá sustar (suspender os efeitos) do ato. Ele não susta
contrato. Se o contrato já tiver sido firmado, aplica-se o §1º do art. 71:

Art. 71, § 1º, CRFB/88 - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo
Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas
previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

Na pior das hipóteses é que o Tribunal susta, isso é, somente se o Congresso for
omisso. Mas, em condições normais, não cabe ao Tribunal de Contas sustar o contrato, pois
isso é competência do Poder Legislativo.

O que faz o Tribunal de Contas quando se depara com um contrato com

sobrepreço, com fraude, com superfaturamento? O contrato está em vigor, sendo cumprido
e o dinheiro público sendo desviado.

O que o Tribunal de Contas tem feito é determinar ao órgão público contratante

que proceda a anulação do contrato. Chegando o comunicado do TCU, o administrador
cumpre imediatamente e determina a anulação do contrato. No dia seguinte, o particular que
tinha celebrado o contrato e que, muitas vezes está se beneficiando da ilicitude, impetra um
mandado de segurança no STF (porque cabe MS no STF contra ato do TCU) dizendo que foi
contratado, que o contrato está em vigor e que o Tribunal de Contas não pode anular contrato
e muito menos sustar, pois não está no art. 71, CRFB/88 como sua competência. Então, o STF
tem que decidir sobre essa matéria: se é válida a determinação do TCU dirigida ao órgão
contratante, no sentido de anular o contrato administrativo; ou se isso representaria uma
usurpação da competência do Congresso Nacional (CN tem a competência para sustar).

Invariavelmente o STF tem reconhecido que não há problema algum nesse tipo
de atuação do TCU, pois o TCU não está sustando o contrato e nem anulando o contrato,
providências que ele não poderia tomar. O TCU está determinando ao órgão contratante que
corrija a irregularidade e a correção será feita por meio da anulação do contrato pelo próprio
órgão contratante, no exercício da autotutela. Assim, não há qualquer inconstitucionalidade

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na atuação do TCU que determina ao órgão contratante a anulação do contrato
administrativo. Isso não viola o art. 71, §1º, CRFB/88.

Outro aspecto importante do art. 71 é que ele apresenta as competências em uma

sequência aparentemente lógica. Ao ler os incisos VIII, IX e X, tudo leva a crer que primeiro o
Tribunal de Contas terá de, segundo o inciso IX, assinar um prazo para o administrador corrigir
a ilegalidade. Em seguida, se não houver correção da ilegalidade, ele aplica ao responsável
uma sanção e, eventualmente, susta o ato administrativo. Parece que há uma sequência: dá
um prazo; se não corrigir, sustará o ato e, eventualmente, aplicará uma sanção. A medida
mais drástica seria a aplicação da sanção por força do inciso VIII.

Será que o Tribunal de Contas pode suspender um procedimento licitatório sem

ter plena certeza da irregularidade do procedimento?

Ex: Em uma segunda-feira, um Tribunal de Contas recebe uma ação em que consta
que será celebrado um contrato fraudulento e ilegal na quarta-feira. O Tribunal de Contas
não tem a convicção e a informação é insuficiente para chegar à conclusão da ilegalidade,
mas há uma forte suspeita de que alguma coisa está errada. Se o contrato for firmado, o
prejuízo pode ser maior, porque vai envolver desembolso de recurso. O Tribunal de Contas
resolve suspender o procedimento licitatório com uma medida de natureza cautelar.

A decretação de indisponibilidade ainda está pendente de julgamento no STF,

muito embora já haja decisões de turma do STF no sentido de que, de acordo com a teoria
dos poderes implícitos, os Tribunais de Contas podem decretar a indisponibilidade de bens
daqueles que estão sendo investigados. O Min. Marco Aurélio é minoritário nesse ponto e
entende que há reserva de jurisdição em relação ao tema.

Mas, o que se está tratando é de outra medida cautelar diferente da decretação

de indisponibilidade, que é aquela que autoriza o Tribunal de Contas a suspender
cautelarmente um procedimento licitatório. Sobre esse tema o STF já se pronunciou e
aparece na notícia do informativo 330 do STF, ocasião em que o STF reconheceu que essa
suspensão é possível muito embora não esteja mencionada expressamente pelo art. 71,
CRFB/88. Então, pode ser que a posição do STF no sentido de dar ao Tribunal de Contas a
competência para expedir medidas cautelares, como a suspensão de um procedimento

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licitatório, leve à conclusão de que o Tribunal de Contas também tem poder implícito para
decretar a indisponibilidade de bens de quem está sendo investigado.

Existe um Ministério Público especial que atua perante o Tribunal de Contas. O

STF reconhece há algum tempo que o Ministério Público comum não pode oficiar perante o
Tribunal de Contas como antigamente oficiava. Segundo entendimento pacífico do STF, é
preciso que exista um Ministério Público especial, uma carreira própria de MP que oficie junto
ao Tribunal de Contas e essa conclusão que o STF teve foi tomada com base no art. 130, CRFB:

Art. 130, CRFB/88 - Aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as
disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura.

Há uma carreira própria, que é regida por uma lei de iniciativa do próprio Tribunal
de Contas, pois o STF considera que se trata de uma carreira integrante da estrutura do
Tribunal de Contas.

Então, não é o próprio MP de Contas que vai iniciar o projeto de lei que regula a
sua carreira e isso tem gerado muitas complicações. De um lado, o MP de Contas quer fazer
valer o regime constitucionalmente previsto para o Ministério Público, que lhe garante
independência funcional e, de outro lado, em alguns Tribunais de Contas, o que se pretende
é que o MP de Contas funcione praticamente como órgão de assessoramento, sendo que ele
não foi feito para isso.

Quando a CRFB/88 menciona no art. 130 que os membros do MP de Contas terão

os direitos assegurados aos membros do MP, isso significa que devem ter a independência
funcional, também garantida ao MP comum. Portanto, é um tema que ainda gera muitas
confusões na prática, mas o importante é saber que o regime é ditado pela lei de iniciativa do
próprio Tribunal de Contas.

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