Curso de Pós-Graduação em Interesses Difusos e Coletivos

Módulo: A Tutela Jurisdicional dos

Interesses Transindividuais II

Tutela dos Direitos Difusos, Coletivos e Individuais Homogêneos

A Tutela Jurisdicional dos Interesses Transindividuais II - Aula 03

AULA 03

Leitura Obrigatória 1ª parte:


GRINOVER, Ada Pellegrini. Uma nova modalidade de legitimação à
ação popular. Possibilidade de conexão, continência e litispendência.
In: MILARÉ, Édis. Ação Civil Pública. São Paulo: RT, 1995.

1. Uma nova modalidade de ação civil pública, introduzida pelo art.

25, IV b da lei 8625 de 1993 – LNMP, veio consagrar, na realidade, a
utilização da verdadeira ação popular, com legitimidade atribuída ao

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MP.
Com efeito, nos temos do mencionado dispositivo ao MP é conferida legitimação ativa para
um tipo especial de ação civil publica, verbis.

Art. 25, IV, b: “para a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio publico
ou à moralidade administrativa do Estado (...)”.

Confira-se esse texto com o art. 5º, LXXIII, da CF:

Art. 5º, inc. LXXIII: “qualquer cidadão é parte legitima para propor ação popular que vise a
anular ato lesivo ao patrimônio público (...), à moralidade administrativa, (...)”.

A diferença entre a ação popular constitucional e a ação civil pública que visa, anular atos
lesivos à moralidade administrativa reside exclusivamente na legitimação ativa: à primeira, é
legitimado o cidadão; à Segunda, o MP.

Pode-se assim afirmar, sem temor de erro, que a Lei Nacional do MP ampliou a legitimação à
ação popular, atribuída pela Constituição ao Cidadão, para estende-la ao MP. Mas, na verdade,
esta ação civil pública, criada pela LNMP, nada mais é do que uma espécie que pertence ao
gênero ação popular.
Diga-se de passagem que a extensão da legitimação ativa à ação popular, para o MP, é
perfeitamente constitucional: com efeito, a própria CF, no art.129, IX, expressamente admite
que se confiram ao parquet outras funções, desde que compatíveis com suas finalidades. E, na
formula abrangente do art. 127 da CF, que afirma incumbir ao MP a “defesa da ordem pública,
do regime democrático e dos interesses sociais (...)”, acomoda-se certamente a titularidade da
ação da ação popular para a tutela do patrimônio público e da moralidade administrativa.

Decorre daí a ação civil pública, na modalidade que estamos examinando tem natureza
jurídica de ação popular. Só a legitimação ativa é diversa.

2. Para que se examinarem os nexos existentes entre ações

diversas, é mister pô-las em confronto, destacando, em cada uma, as
partes, o pedido e a causa de pedir.
Ora, do ponto de vista subjetivo, tanto na ação civil pública supra mencionada, como na ação
popular constitucional ajuizada pelo cidadão, os respectivos autores (o primeiro público, os


demais populares) agem como substitutos processuais da coletividade.
Não se discute quanto à figura de legitimação de legitimação extraordinária do MP, na
ação civil pública e na ação popular criada pela LOMP, nem sobre a mesma caracterização
da legitimação na ação popular constitucional. Lá o parquet, aqui o Cidadão, são sempre
a de qualquer modo substitutos processuais, sendo substituída a comunidade. Trata-se de
legitimações extraordinárias, disjuntivas e concorrentes, podendo ser exercidas por qualquer
dos legitimados, em nome próprio e no interesse da coletividade.
Mas é evidente que, se forem exercidas em ações distintas – desde que iguais o objeto e a
causa de pedir – levarão à ocorrência de listispendência.

Exemplifique-se com duas ações civis públicas, a primeira intentada pelo MP, outra por uma
associação (nas condições do art. 5º da Lei 5.347/85 – LACP), versando sobre o mesmo objeto
e tendo por fundamento a mesma causa de pedir. Ninguém negará, ai, a litispendência.

O mesmo fenômeno ocorre entre duas ações populares constitucionais, uma intenta por
cidadãos, outra por outros, com o mesmo objetivo e a mesma causa de pedir. Também aqui
ninguém negará a litispendência.

Idêntica é a situação quando uma ação civil pública – ajuizada. V.g. para a proteção de bens ou
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico ou paisagístico, nos termos do inc.III do
art. 1º da LACP – for intentada contemporaneamente a uma ação popular constitucional que
vise anular ato lesivo ao patrimônio histórico e culltural (art. 5º, LXXIII da CF), consistente nos
referidos bens direitos (art. 1.º, §, 1.º da Lei 4.717/65), versando ambas sobre o mesmo objetivo
e a mesma causa de pedir. Evidente, ainda nesse caso, a ocorrência de litispendência.

A diferença entre os legitimas não exclui a identidade de partes ativas, por serem todos

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substitutos processuais da coletividade. É esta- a substituída – que esta em juízo, pelo
portador de interesses, extraordinariamente legitimado pela Constituição e pela lei.

Coerente com essa posição é a jurisprudência do TST, há mais tempo afeita às questões de
litispendência suscitadas pelo fenômeno da substituição processual: em duas ações, com
identidade de pedido e de causa de pedir, assim como autor, em substituição processual,
o sindicato de categoria profissional a que pertencia o autor na outra ação. Salientou-se, no
caso, que seriam os mesmos os beneficiários dos direitos em discussão.¹

De minha parte, escrevi em sentido análogo com relação ao substituto processual, autor de
ação civil pública em defesa de interesses individuais homogêneos, que visasse à reparação
dos danos individualmente sofridos em relação ao autor individual de ação indenizatória de
caráter pessoal, reconhecendo nesse caso, com base nos mesmos argumentos, a ocorrência
de continência objetiva e subjetiva, por abranger o substituto processual a atuação processual
do substituído.²

3. Também não deve impressionar a só aparente diferença de partes passivas na ação civil
pública (rectius, na ação popular intentada pela MP) e na ação popular constitucional, desde
que idênticos o pedido e a causa de pedir.

Isso pode ocorrer porque a lei 4.717/65, que regula a ação popular constitucional, é expressa,
no art. 6;°, na previsão, como réu do responsável pelo ato apontado como lesivo enquanto
para a ação civil pública não há essa exigência. Mas, se idênticos o pedido e a causa de pedir,
a só parcial coincidência de partes passivas não parece alterar os dados da questão.

4. Reconhecida a identidade de partes ativas – enquanto substitutos processuais da

coletividade – na ação civil pública intentada pelo MP para a defesa da moralidade pública e
a ação popular constitucional, bem como uma parcial coincidência de parte passiva – a pedra
de toque para o exame dos nexos entre as ações é dada pela análise do pedido e da causa de
pedir. Conforme o caso, poderá haver conexão entre as duas ações nos termos do art. 103, da
Comissão Parlamentar Conjunta (identidade de objeto ou causa de pedir) ou continência (se
um pedido for mais amplo que o outro: art.104 da Comissão Parlamentar

(¹) TST. I Turma. Rec.Ver.58865/92.4 – 6 Região, v.u. DJU de 14.05.1993, p.9162, em NERY JR.
Nelson, código cit., p.495, coment. Ao art. 301,n.3 (casuística).
(²) GRINOVER. Ada Pellegrini et al. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor – Comentado
pelos autores do anteprojeto. Rio de Janeiro: Forense Universitária. 3. Ed.1993. p. 593

Conjunta), com as mesmas conseqüências, para ambos os
casos: a modalidade da competência, a distribuição por dependência e a reunião de processos
para decisão de mérito conjunta.

5. Mas é possível avançar mais, e conforme o caso, detectar-se até a litispendência entre as
duas causas.
Passa-se a um exemplo concreto, ocorrido na praxis
judiciária.
Uma ação civil pública, intentada pelo MP, apresentava os elementos seguintes:

a) partes: o MP, como autor público, legitimado à ação pela

Lei 8.625 de 2993 – LNMP (art. 25, IV, b); e o Estado... e um cidadão, nomeado para o cargo de
Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado, como réus;

b) pedido: declaração da nulidade do ato de nomeação;

c) Causa de pedir: falta de idoneidade moral e reputação

ilibada, infringindo a moralidade administrativa, a impessoalidade e a finalidade do ato
administrativo.
Concomitantemente ajuizada, uma ação popular constitucional apresentou os seguintes
elementos:

a)partes: os cidadãos que subscrevem a inicial, autores populares, legitimados pela Constituição
de 1988 (art. 5.º, LXXIII)e pela Lei 4717 de 1965- LAP (art.1.º). E, como réus, o Estado..., o seu

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Governador e o cidadão nomeado para o cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas;

b) pedido: declaração da nulidade do ato de nomeação;

d) Causa de pedir: falta de idoneidade moral e reputação ilibada, lesando a moralidade

administrativa; ilegalidade do objeto e desvio de finalidade do ato de nomeação.

Fica evidente que entre a ação civil pública e a ação

popular existia litispendência, caracterizada pela identidade de partes, causa de pedir e objeto
(art. 301 e parágrafos do CPC): a ação civil pública (rectius, a ação popular criada pela LNMP)
intentada pelo MP, examinada em confronto com a ação popular constitucional ajuizada
por qualquer cidadão, com os mesmos objetos e causa de pedir, ocasionam o fenômeno da
litispendência.

O fato de, na causa de pedir da ação popular constitucional, terem os autores acrescentado
a ilegalidade do objeto e o desvio de finalidade do ato de nomeação só se deve a que,
segundo a doutrina, para a ação popular não basta a lesividade, devendo também argüir-
se a ilegalidade do ato. Mas, na verdade, no conceito de imoralidade administrativa estão
compreendidos a ilegalidade do objeto e o desvio de finalidade.

6. A prática mostra, portanto, que pode existir tríplice identidade entra a ação popular
constitucional e a ação civil pública.

A conseqüência processual da litispendência é a extinção do processo, a teor do disposto no

art. 267.V.do CPC.

E é evidente que a ação civil pública e a ação popular constitucional não podem, ambas,
prosseguir, pois de seu julgamento poderiam surgir decisões contraditórias, com coisas
julgadas não só logicamente inconciliáveis, mas praticamente incompatíveis.³ Como poderiam
autores e réus, atender a 2(dois) julgados, quando um acolhesse o pedido de declaração de
nulidade do ato de nomeação e o outro considerasse válido o mesmo ato?

Trata-se de verificar qual dos 2 (dois) processos deve ser extinto, em face da litispendência.
Pelo disposto no art. 219 CPC, é a citação válida que induz litispendência.

A lei processual não toma em consideração, para a litispendência, a data do despacho da

inicial, mas única e exclusivamente a ocorrência de citação.


(³) Sobre inconciliabilidade lógica 0 aceitável – e incompatibilidade prática – inaceitável –
entre coisas julgadas, ver GRINOVER. Ada Pellegrini. Eficácia e autoridade da sentença penal.
São Paulo: RT, 1978. P.

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