Coletivo Aula 7

DISCIPLINAS COMPLEMENTARES
Direito Processual Coletivo

Fernando Gajardoni
Aula 7
ROTEIRO DE AULA
Tema: Ação Popular, Mandado de Segurança Coletivo e Mandado de Injunção Coletivo
A ação popular é a ação coletiva mais antiga que temos no Brasil, já tinha previsão nas Ordenações do Reino
(Manuelinas, Afonsinas e Filipinas) que vigerem no Brasil Colônia e no Brasil Império. É importante nesse primeiro
momento destacar que ela é a mais antiga de todas. Só que, ao mesmo tempo, ela é a menos prestigiada, é a
menos ocorrida na prática e existem várias explicações para isso.
Talvez a explicação que mais convença é a que diz que a ação popular no Brasil é pouco utilizada porque os outros
instrumentos são muito fortes. Graças ao sucesso da ação civil pública, em vez de o cidadão correr atrás da defesa
dos direitos difusos, é muito mais fácil confiar no MP, na Defensoria, na Administração Direta e Indireta para fazer
isso. Consequentemente, a ação popular não é vista, na prática, na mesma intensidade que vemos a ACP.
De todo modo, apesar da baixa incidência prática, não dá para negar que se trata de um instrumento
extremamente importante. O professor Hely Lopes Meirelles faz duas considerações extremamente importantes
sobre ação popular que são fundamentais para quem vai começar a estudar o tema:
a) A ação popular é uma ação de caráter cívico-administrativo, tutelar do direito público subjetivo a um
governo honesto → é uma ação de legitimidade dos cidadãos e não preocupado com instituições
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preestabelecidas pelo sistema, é a via pela qual o cidadão exerce a cidadania, controlando os atos do
Poder Público e fazendo com que eles eventualmente sejam corrigidos;
b) A ação popular é colocada entre os instrumentos de participação direta do povo na administração pública.
Sempre vimos nas aulas de Constitucional e Administrativo que vivemos em uma democracia
representativa, isto é, nós elegemos representantes do Executivo e Legislativo para administrar o país em
nosso nome e sob o nosso poder (preâmbulo da CF).
Nós não temos a possibilidade de o cidadão, de um modo geral, decidir os destinos da nossa nação porque a
democracia brasileira é direta. A CF coloca a salvo alguns instrumentos de participação direta da população na
eleição do seu destino. Quais são eles? Plebiscito, referendo, projeto de lei de iniciativa popular e ação popular.
Através desses quatro instrumentos, o próprio povo diretamente participa do controle da Administração, das
opções políticas e legislativas, de modo que não dá para descartar que a ação popular também seria, ao lado
desses outros três, um instrumento de democracia direta.
1. Previsão legal e sumular (art. 5º, LXXIII, CF + Lei 4.717/65 + microssistema) (súm. 101 e 365 STJ) (Temas/STF)
(súm. 208/209 STJ?)
O artigo central da ação popular é o art. 5º. LXXIII que diz que qualquer cidadão é parte legítima para atacar atos
ilegais e lesivos da Administração e defender o patrimônio público, a moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Os principais, senão todos, os elementos necessários da ação
popular derivam do próprio texto constitucional.
Temos a legitimidade que é do cidadão, o que a ação popular ataca e o objeto da ação popular. Ainda tem na CF
uma ressalva na parte final do dispositivo de que, salvo má-fé, o autor é isento do pagamento de custas,
honorários e despesas, o que é algo procedimental. Esse inciso constitucional traz praticamente todos os
elementos necessários para que se maneje uma ação popular. Isso não é o bastante.
Assim, foi regulamentada a ação popular no Brasil através da Lei 4717/65. Embora prévia à CF/88, essa lei está
em vigor no Brasil até hoje e foi perfeitamente recepcionada pela CF/88. A lei, apesar de ser bem antiga, funciona
muito bem aos propósitos dela. Devemos tomar dois cuidados na leitura a ser feita dessa lei:
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a) Quando fala de Constituição Federal, está se falando da CF/46;
b) Quando fala do CPC, está falando do CPC/39.
Além da CF e da Lei 4717/65, a ação popular não está fora do microssistema processual coletivo e, por isso, na
omissão de regras, vamos aplicar integrativamente as outras leis de vocação coletiva, especialmente o núcleo do
microssistema que é composto pela LACP e pelo CDC, sem prejuízo ainda da aplicação da improbidade, estatuto
do idoso, estatuto da pessoa com deficiência, etc.
Art. 5º da CF:
(...)
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio
público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
A rigor, súmulas sobre ação popular são só duas: 101 e 365 (fala que pessoa jurídica não pode propor ação popular
porque, se a ação é popular, é do cidadão e não da pessoa jurídica) do STF. Contudo, existem duas súmulas do STJ
que, embora não se apliquem diretamente à ação popular, acabam sendo utilizadas por parte da jurisprudência
para definir competência.
Essas súmulas são para julgar crimes de prefeitos relacionados ao desvio de verba pública e boa parte da
jurisprudência usa essa distinção dessas súmulas 208 e 209 do STJ que são do crime para poder definir a
competência da popular no cível, quando a popular discute desvio de verba pública federal.
• Súmula 365/STF: Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular (as pessoas jurídicas
intentavam propor ação popular em causas ambientais, mas existem outros instrumentos adequados).
• Súmula 101/STF. O mandado de segurança não substitui a ação popular.
• TEMA: 999/STF: É imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental.
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• TEMA: 836/STF: Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material
aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer
cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao
patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe.
Súmula 208/STJ - Compete à Justiça Federal processar e julgar Prefeito Municipal por desvio de verba sujeita a
prestação de contas perante órgão federal.
Súmula 209/STJ - Compete à Justiça Estadual processar e julgar Prefeito por desvio de verba transferida e
incorporada ao patrimônio municipal.
2. Objeto (art. 5º LXXII, da CF e art. 1º da LAP) (DIFUSOS)
O dispositivo constitucional fala que a ação popular defende patrimônio público, moralidade administrativa,
patrimônio histórico-cultural e meio ambiente e também tem previsão no art. 1º da LAP. Muita atenção: a ação
popular só se presta à defesa dos direitos difusos.
Quando estudamos o objeto do processo coletivo na segunda aula do curso, vimos a clássica distinção que é a
definição dos direitos coletivos no Brasil em direitos difusos (sujeitos indeterminados ligados por circunstâncias
de fato extremamente mutáveis), coletivos (sujeitos determinados por grupos, havendo entre eles ou com o
adversário uma relação jurídica base) e individuais homogêneos (direitos individuais que recebem tratamento
coletivo porque os sujeitos são indeterminados ou determináveis e eles têm um evento de origem comum que
faz com que haja teses idênticas ou semelhantes na propositura de ações individuais).
A ação civil pública tem um objeto gigantesco, pois tutela difusos, coletivos e individuais homogêneos, embora
alguns chamem a civil pública tutelar de individuais homogêneos de ação coletiva. O espectro de abrangência da
ação civil pública é muito maior do que o da popular porque a popular só defende direitos difusos. Não veremos
popular para defender coletiva strictu sensu e direitos individuais homogêneos. Toda vez que couber popular, vai
caber civil pública também. Nem sempre quando cabe civil pública, cabe popular.
2.1. Patrimônio público (conceito amplo – art. 1º, § 2º, LAP)
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Quando vamos analisar o conceito de patrimônio público para fins de ação popular, o alerta inicial que deve ser
feito é o de que esse conceito é amplíssimo. Se lermos o art. 1º, § 2º da LAP, teremos a conclusão de que através
da ação popular, defendemos o patrimônio público da Administração Direta (União, Estados, DF e Municípios), da
Administração Indireta (autarquias, fundações de direito público, empresas públicas e sociedades de economia
mista – as duas últimas regidas pelo direito privado).
Além delas, também é possível o manejo da ação popular para defesa de recursos públicos que forem entregues
em subvenção para particulares (exemplos: Município que dá dinheiro para creches particulares, a União que dá
dinheiro para o sistema S, temos asilos que são subvencionados por verbas públicas estaduais, etc.). É possível
controlar o uso do dinheiro público nessas instituições privadas através de ação popular.
Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos
lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de
sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União
represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou
fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por
cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal,
dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
(...)
§ 2º Em se tratando de instituições ou fundações, para cuja criação ou custeio o tesouro público concorra
com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, bem como de pessoas jurídicas ou entidades
subvencionadas, as consequências patrimoniais da invalidez dos atos lesivos terão por limite a repercussão deles
sobre a contribuição dos cofres públicos.
➢ Casos práticos: uma das ações populares julgadas pelo professor debatia o aumento do salário dos
vereadores na mesma legislatura porque isso seria lesivo ao patrimônio público (administração direta -
Prefeitura). Em outro caso, a Prefeitura de uma cidade repassava um dinheiro para uma creche e o
administrador pegava o dinheiro da creche e, em vez de aplicar na creche, aplicava em uma chácara que
ele estava construindo na beira de um riacho. Além do processo criminal, teve uma ação popular para que
ele reparasse o patrimônio público.
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O § 2º do art. 1º é muito importante porque, às vezes, uma entidade de direito privado recebe ao mesmo tempo
dinheiro público e dinheiro privado. No exemplo da creche, o indivíduo recebia recursos do Poder Público para
aplicar na creche e recebia doações de campanhas realizadas na cidade para melhorar a qualidade da creche e o
sujeito desviava tudo. Nesses casos, a ação popular protege só o dinheiro público ou também vai proteger o
dinheiro privado?
A popular cuida do dinheiro público. Se eventualmente, como no caso julgado pelo professor da creche, ficar
comprovado que o desvio não envolveu só o dinheiro público, mas também o dinheiro privado, a ação popular
manda devolver o recurso público e o privado deverá ser buscado por outras vias. Quando a ação popular nasceu,
ela tinha preocupação só com esse item 2.1 e foi com o passar dos anos que a ação popular foi conquistando
novos objetos, tais como:
2.2. Moralidade administrativa (conceito indeterminado)
A moralidade administrativa é aquilo que chamamos de conceito jurídico indeterminado, que é aquele que varia
no tempo e no espaço. O que era moralidade há 40 anos não é o que é moralidade hoje. Consequentemente, por
não ser possível definir sem circunstâncias temporais e locais, geográficas e de tempo, não é possível dar um
conceito único para moralidade administrativa.
O professor diria que a moralidade administrativa é o comportamento ou um padrão ético de boa-fé no trato da
coisa pública. Toda vez que alguém não tem comportamento ou um padrão de conduta ético ou de boa-fé quando
do trato da coisa pública, se viola a moralidade administrativa. A ação popular serve para tutelar a moralidade
administrativa.
➢ Exemplo 1: uma Prefeita do interior de São Paulo, em manifesta violação do art. 37, § 1º da CF, mandou
pintar a cidade inteira de rosa. Existe um comando constitucional dispondo que no ato da administração
pública não se pode ter nenhum tipo de propaganda pessoal, nenhum tipo de ato que vincule a
administração à imagem de alguém. Isso é decorrente do princípio da impessoalidade da Administração.
Essa Prefeita fez sua campanha com tudo cor de rosa. Ela ganhou e, quando ela assumiu, decidiu pintar a cidade
inteira de rosa (Prefeitura, Câmara, carros da Prefeitura) e diz a lenda que ela só não pintou o fórum de rosa
porque era um prédio servido pelo Município ao Judiciário porque o juiz não permitiu. Depois teve uma ação
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popular contra ela dizendo que não se nega que era necessário pintar a cidade, mas quando se pinta de rosa,
estamos atrelando a imagem da Administração à imagem da candidata que ganhou a eleição.
Isso viola o art. 37, § 1º da CF e a moralidade administrativa, considerando que o princípio da impessoalidade não
foi respeitado. Alguém pode alegar que esse ato não causou prejuízo ao patrimônio público e realmente não tem
porque de todo modo iria se gastar com tinta, mas aqui não estamos tutelando o patrimônio público que é o
primeiro objeto da ação popular, estamos tutelando a moralidade administrativa, que é o segundo e, nesse caso,
não precisa ter prejuízo, que é intrínseco à própria violação da impessoalidade.
➢ Exemplo 2: súmula vinculante 13 do STF. Hoje é pacífico de que não se pode ter nepotismo. A nomeação
nos cargos da Administração de livre nomeação de parentes. Se, entretanto, algum administrador ignorar
a súmula vinculante 13 e nomear um parente, é violação da moralidade administrativa, de novo pelo
princípio da impessoalidade e cabe ação popular para poder anular a nomeação do parente.
Ainda que se alegue não ter prejuízo financeiro, aqui não estamos tutelando patrimônio público e sim moralidade
administrativa e hoje, nesse estágio do entendimento, a nomeação de parentes viola a moralidade administrativa.
Na época em que o professor ingressou na Magistratura, era comum a nomeação de parentes porque se entendia
que cargo de confiança era para ser de quem se confia e não tem pessoa melhor que um parente.
2.3. Meio ambiente (ACP com legitimidade popular?)
2.4. Patrimônio histórico cultural (ACP com legitimidade popular?)
Também é possível o ajuizamento de popular ambiental, lembrando que patrimônio histórico cultural é meio
ambiente. Na verdade, não precisaria desse item 2.4 porque quando falamos em meio ambiente, temos o meio
ambiente natural (fauna, flora, etc.), o artificial (urbano, cidades, do trabalho) e cultural (valores históricos, étnicos
e culturais de uma sociedade).
Cabe uma popular para poder evitar o licenciamento ambiental de uma usina que vai causar dano ao meio
ambiente. Cabe uma popular para poder evitar a destruição de um monumento que tem na praça da cidade em
homenagem ao fundador da cidade.
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Ada Pellegrini Grinover tinha uma impressão de que essas duas populares na verdade são ações civis públicas,
porém com legitimidade popular. A ação popular real seria para proteger o patrimônio público e a moralidade,
dentro daquela ideia que vimos no começo da aula do Hely Lopes Meirelles de uma ação cívico-administrativa.
Tutelar o meio ambiente e o patrimônio histórico não necessariamente tem a ver com a Administração porque
cabe ambiental popular contra particular, isso não tem nada a ver com o caráter cívico-administrativo tutelar da
ação popular. Portanto, tudo nessas duas segue a ação civil público e não as regras da popular. O professor está
de acordo com esse posicionamento da Ada, embora isso não seja pacífico.
ATENÇÃO: ROL TAXATIVO (Resp 818.725/SP)
O rol aqui é um rol taxativo e o STJ já decidiu isso. Isso significa dizer que só tutelamos por popular esses quatro
objetos. Cabe popular em matéria tributária? Não, pode ser para proteger patrimônio público eventualmente
discutindo tributo, mas não uma popular para poder discutir tributo. Cabe popular em matéria de consumidor?
Não. Cabe popular em matéria de saúde pública? Se não tem a ver com patrimônio público, não.
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. CONCESSÃO DE SERVIÇO. SUSPENSÃO DAS ATIVIDADES
DE EMPRESA CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO DE GESTÃO DE ÁREAS DESTINADAS A ESTACIONAMENTO ROTATIVO.
INOBSERVÂNCIA DE DIREITO CONSUMERISTA. INÉPCIA DA INICIAL. ILEGITIMIDADE ATIVA. AUSÊNCIA DE
INTERESSE DE AGIR. SÚMULA 211/STJ. 1. A Ação Popular não é servil à defesa dos consumidores, porquanto
instrumento flagrantemente inadequado mercê de evidente ilegitimatio ad causam (art. 1º, da Lei 4717/65 c/c
art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal) do autor popular, o qual não pode atuar em prol da coletividade nessas
hipóteses. 2. A ilegitimidade do autor popular, in casu, coadjuvada pela inadequação da via eleita ab origine,
porquanto a ação popular é instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável por qualquer de seus
membros, revela-se inequívoca, por isso que não é servil ao amparo de direitos individuais próprios, como sóem
ser os direitos dos consumidores, que, consoante cediço, dispõem de meio processual adequado à sua defesa,
mediante a propositura de ação civil pública, com supedâneo nos arts. 81 e 82 do Código de Defesa do Consumidor
(Lei 8.078/90). 3. A concessão de serviço de gestão das áreas destinadas ao estacionamento rotativo, denominado
"zona azul eletrônica", mediante a realização da concorrência pública nº 001/2001 (processo nº 463/2001),
obedecida a reserva legal, não resta eivada de vícios acaso a empresa vencedora do certame, ad argumentandum
tantum, por ocasião da prestação dos serviços, não proceda à comprovação do estacionamento do veículo e da
concessão de horário suplementar, não empreenda à identificação dos dados atinentes ao seu nome, endereço e
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CNPJ, nos cupons de estacionamento ensejando a supressão de receita de serviços e, consectariamente, redução
do valor pago mensalmente a título de ISSQN e utilize paquímetros sem aferição pelo INMETRO, porquanto
questões insindicáveis pelo E. S.T.J à luz do verbete sumular nº 07 e ocorrentes ex post facto (certame licitatório).
4. A carência de ação implica extinção do processo sem resolução do mérito e, a fortiori: o provimento não resta
coberto pelo manto da res judicata (art. 468, do CPC). 5. In casu, o autor na ação popular não ostenta legitimidade
tampouco formula pedido juridicamente possível em ação desta natureza para a vindicar a suspensão das
atividades da empresa concessionária de serviço de gestão das áreas destinadas ao estacionamento rotativo,
denominado "zona azul eletrônica", e a fortiori da cobrança do preço pelo serviço de estacionamento, bem como
o lacramento das máquinas pelo tempo necessário à tomada de providências atinentes à adequação da empresa
à legislação municipal e federal, especialmente no que pertine ao fornecimento de cupom contendo a
identificação das máquinas, numeração do equipamento emissor e número de controle para o cupom fiscal e
denominação da empresa, endereço, CNPJ, além da comprovação acerca da aferição dos taquímetros pelo
INMETRO. 6. A simples indicação do dispositivo tido por violado (arts. 81 e 82 do Código de Defesa do
Consumidor), sem referência com o disposto no acórdão confrontado, obsta o conhecimento do recurso especial.
Incidência da Súmula 211/STJ: "Inadimissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de
embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo." 7. Recurso especial provido (REsp 818.725/SP,
Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/05/2008, DJe 16/06/2008).
A ação popular não exclui nunca o cabimento de outros instrumentos. Pode caber popular, mas pode caber
mandado de segurança coletivo, ação civil pública, mandado de injunção coletivo, etc. Podemos ter esses
instrumentos de forma concomitante.
3. Cabimento (preventivo ou repressivo) contra
Podemos perfeitamente termos popular preventiva. Não precisamos esperar acontecer a ilegalidade, o ato lesivo
para agir. Podemos nos antecipar e, para evitar a prática do ato ilegal ou lesivo, ajuizar a ação popular.
➢ Exemplo 1: vai ter um dano ambiental porque vão construir uma usina nuclear no meio de uma floresta
com proteção especial. Ajuíza a popular antes da construção para evitar que isso aconteça. Já construído,
pode se entrar com a ação popular para ela não funcionar. Pode ser preventivo ou repressivo.
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➢ Exemplo 2: o prefeito/governador assumiu a Administração e ele prepara as portarias para nomear os
parentes dele. Isso viola a SV 13 e a moralidade. Pode se antecipar e evitar a nomeação ou pode se esperar
eles serem nomeados e depois agir para cancelar as nomeações. Pode ser preventiva ou repressiva.
Quando cabe a ação popular? Cabe popular para atacar ato ilegal e lesivo, conforme previsão constitucional.
Veremos posteriormente que esse trinômio na verdade não existe para as populares não relacionadas ao
patrimônio público. Na moralidade administrativa, no meio ambiente e patrimônio histórico-cultural, há um
debate forte sobre se precisa ser lesivo.
3.1. Ato (comissivo ou omissivo)
a) administrativo (regra geral: sim)
A regra geral é que cabe ação popular contra ato administrativo. Vale lembrar que o ato administrativo é qualquer
manifestação de vontade tendente a adquirir, resguardar, modificar, extinguir direitos da Administração. O ato
administrativo pode ser uma portaria, um decreto de expropriação, um contrato administrativo superfaturado,
nomeação de parentes. Toda vez que esse ato administrativo for ilegal e lesivo, vai caber ação popular. Essa é a
principal hipótese de cabimento na prática, das poucas ações populares que existem no Brasil.
b) legislativo (regra geral: não)
Por que não cabe popular contra ato legislativo? Porque o ato legislativo é um comando abstrato e genérico que
não causa prejuízo. Ainda que a lei seja inconstitucional, ainda que o ato normativo do Legislativo seja lesivo, o
fato é que não dá para negar que ele por si só, sendo um comando genérico e abstrato, não causa prejuízo a
ninguém. O prejuízo vai acontecer no momento em que for aplicada a lei, ou seja, no momento em que a lei se
consubstanciar em um ato administrativo.
➢ Exemplo: uma normativa, uma lei autoriza a Administração Pública a cessar os alvarás de funcionamento
dos estabelecimentos que usam música. A lei, em princípio, não falou que está proibido o uso de música,
mas deu o poder para a Administração Pública cessar as licenças de funcionamento desse
estabelecimento. Só vai ter a ilegalidade e a lesividade no momento da aplicação da cessação e,
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consequentemente, nesse caso, só vai caber qualquer medida quando o ato legislativo se consubstanciar
em um ato administrativo.
Como toda boa regra geral, tem exceção e aqui temos a mesma exceção do MS. Cabe ação popular contra lei de
efeito concreto, que é uma lei que não depende de nenhum ato administrativo posterior para poder gerar
prejuízo. Se uma lei cria 80 mil cargos na Administração Pública, não precisa de mais nenhum ato administrativo
se a lei falar que “ficam criados 80 mil cargos na Administração Pública independentemente de qualquer ato
posterior para prover esses cargos”. Automaticamente, essa lei é de efeito concreto.
Em outro exemplo, existem vários funcionários que não fizeram concurso público, são todas contratações ilegais.
Uma lei legaliza a contratação desse servidor que não prestou concurso público. Essa é uma lei de efeitos
concretos porque causa um prejuízo enorme à moralidade administrativa não depende de nenhum ato posterior,
sendo cabível ação popular.
c) jurisdicional (regra geral: não)
Toda vez que o ato for ilegal e lesivo, mas praticado pelo Poder Judiciário, se tem recursos, ação rescisória e não
é necessário usar da ação popular. Alguns autores apontam uma exceção à essa regra geral do não cabimento,
que seria a exceção que foi contemplada pelo STJ no REsp 906.400/SP. Esse caso é bem interessante, oriundo do
Município de São José do Rio Preto.
A Administração Pública ajuizou uma ação de desapropriação ou o administrado ajuizou uma ação de
apossamento administrativo, indenização contra o Município do dizendo que o Município pegou uma área sua e
a discussão era qual o valor que o Município pagaria pela área. No meio do processo, as partes fizeram um acordo
e ficou combinado que o Município pagaria X mil reais pela área.
O juiz homologou o acordo e extinguiu o processo. Passado um tempo, entrou uma ação popular contra esse
acordo homologado judicialmente dizendo que houve ali conchavos políticos para beneficiar o expropriado
porque a área valia 100 e estava se pagando a ele 400 e aquilo causava lesão ao patrimônio público. O STJ admitiu
o cabimento da ação popular dizendo que esse acordo homologado judicialmente é ilegal e lesivo por exceder os
limites do valor real da área e permitiu a anulação, por popular, desse ato.
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A parte da doutrina que entende que isso é uma exceção vai dizer que nesse caso tivemos um exemplo de ação
popular para anular um ato jurisdicional, isto é, a sentença homologatória de acordo. O professor discorda porque
o que a ação popular visava anular era o acordo e não a homologação judicial, que é um mero detalhe.
O que na verdade estava sendo atacado era um acordo superfaturado feito pela Administração Pública e não a
sentença promulgada pelo juiz. O acordo é um ato administrativo que foi homologado pelo juiz. Se eventualmente
o Judiciário julgar uma ação e a decisão foi ilegal ou causar prejuízo a milhares de pessoas, o meio de resolver isso
é recurso ou ação rescisória.
d) de particular (subvencionados) (MA e PHC) (outros – DPVAT)
Cabe popular contra ato de particular e, portanto, é um erro grave achar que popular é só para atacar ato da
Administração (patrimônio público e moralidade administrativa), mas não dá para negar que existem três
hipóteses em que podemos ter uma popular contra ato de particular.
Sabemos que pode ter popular para atacar ou para defender o patrimônio público subvencionado, que é o art.
1º, § 2º da LAP porque, no exemplo dado do administrador da creche que desviou verba pública para construir
uma chácara, ele, como particular que é, era um dos réus centrais da popular.
Outro exemplo são as populares relativas à tutela do meio ambiente e à tutela do patrimônio histórico-cultural.
Podemos perfeitamente termos popular para evitar uma empresa de poluir o meio ambiente ou destruir o
patrimônio histórico-cultural e o Poder Público não tem nada a ver com isso.
Em um caso que aconteceu no TRF-2 que é o caso envolvendo ato de particular, lesivo ao patrimônio público, em
tese caberia ação popular. Temos um consórcio que administra a DPVAT e esse consórcio acabou, em determinado
momento, deixando de repassar para a União determinados valores que ele arrecada com o seguro obrigatório,
mas, de acordo com essa popular, eles estavam passando menos dinheiro para a União do que eles deveriam
passar. Isso é um ato de particular porque o consórcio de seguradoras é de iniciativa privada, mas se admitiu o
manejo da ação popular contra eles para obriga-los a fazer os repasses corretos para a administração pública.
3.2. Ilegal (em sentido lato) (arts. 2º e 3º da LAP) (não taxativo)
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Não basta termos um ato, o ato que se vai atacar por meio de popular tem que violar a lei, tem que ser ilegal.
Quando dizemos ilegal, é ilegal em sentido lato, ou seja, é um ato administrativo que tenha qualquer tipo de vício.
É importante falarmos em ato viciado porque a ilegalidade dita na lei é uma ilegalidade que contempla tanto atos
inexistentes quanto atos nulos ou anuláveis, que tem a ver com a invalidade, além da ineficácia.
Apesar de a lei falar em ato ilegal, ela não está falando apenas em atos que violam a legalidade, mas sim em atos
que de qualquer modo são viciados e dentro do vício do ato podemos ter um ato inexistente, nulo ou anulável. O
conceito de ilegalidade em sentido lato está no art. 2º e 3º da LAP. São ilegais os atos da Administração toda vez
que tiver vício nos elementos do ato administrativo. São elementos do ato administrativo:
• Agente;
• Objeto;
• Forma;
• Motivo;
• Finalidade.
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis
à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato
normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é
materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita
ou implicitamente, na regra de competência.
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Art. 3º Os atos lesivos ao patrimônio das pessoas de direito público ou privado, ou das entidades mencionadas no
art. 1º, cujos vícios não se compreendam nas especificações do artigo anterior, serão anuláveis, segundo as
prescrições legais, enquanto compatíveis com a natureza deles.
➢ Exemplo 1: em um caso em que foi contratado alguém sem concurso público, isso é ilegal porque a forma
não é a prescrita em lei para se fazer a contratação. O mesmo raciocínio se aplica para contratar sem
efetuar a licitação;
➢ Exemplo 2: o administrador público muda o posto do funcionário, muda o posto de vários funcionários
ou extingue uma pasta inteira que cuidava da controladoria geral do Órgão de fiscalização e ele faz isso
com o objetivo de proteger os seus aliados políticos que estavam sendo investigados. Isso é um desvio de
finalidade porque a finalidade não é melhorar o atendimento ao público e sim acabar com os mecanismos
de controle, então ele fundamenta de um jeito, mas o objetivo é outro.
Atenção porque o art. 3º da LAP estabelece que o rol de ilegalidades, o rol de vícios do ato é um rol exemplificativo.
Para além das ilegalidades previstas, pode haver outras. Um exemplo disso é o exemplo da violação ao art. 37, §
1º da CF, que é aquele da propaganda do Poder Público que não pode ter vinculação oficial com o administrador,
no exemplo dado da prefeita que pintou a cidade de rosa.
Quando ela mandou pintar a cidade de rosa, não teve nenhuma ilegalidade do ponto de vista do art. 2º da LAP
porque foi proferido ato por agente capaz, o objeto era lícito, a forma era correta porque foi feito através de ato
administrativo que a lei determinada, não tinha falta de motivação e nem desvio de finalidade porque de fato era
necessário pintar os prédios públicos. O problema é que aqui temos a violação de um dispositivo constitucional
que veda essa vinculação pessoal, que é o art. 37, § 1º da CF.
3.3. Lesivo
A lesividade é o prejuízo, o ato tem que ser ao mesmo tempo ilegal e lesivo. Lesivo no sentido de que tem que
causar prejuízo à coletividade. Aqui, temos que fazer um divisor de águas. Uma coisa é tratar a lesividade ao
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patrimônio público e o entendimento dominante hoje no âmbito dos tribunais é que tem que haver uma
lesividade real, material e isso significa dizer que a lesividade aqui não pode ser suposta.
a) Patrimônio público: lesividade real/material (STJ, REsp 1.447.237-MG), salvo art. 4º da LAP.
Toda vez que a ação popular quiser proteger o patrimônio público, devemos ficar no binômio ilegalidade e
lesividade. Não basta ser ilegal, tem que ser lesivo. Não basta ser lesivo, tem que ser ilegal. A lesividade ao
patrimônio público tem que ser uma lesividade real. Um prejuízo efetivo, financeiro que possa eventualmente ser
objeto de ação popular.
➢ Exemplo: o administrador público leva para a casa dele quatro folhas de almaço porque o filho dele vai
fazer prova no dia seguinte e não tem folha de almaço. Isso é um ato ilegal, tecnicamente ele está se
apropriando da coisa pública, mas a lesividade é zero porque o custo de quatro folhas de almaço são
poucos centavos. Não cabe ação popular para um caso desse. Diferente é se o sujeito desviar para a casa
dele um carregamento de folhas de almaço no valor de R$ 5.000,00.
Para evitarmos o risco de os mal feitas acontecerem e o réu arguir que não teve lesividade, o legislador estabelece
algumas hipóteses de presunção de lesividade, no art. 4º da LAP.
➢ Exemplo 1: alguém tem um tio aposentado de Harvard que quer trabalhar na Administração sem ganhar
nada, só para ocupar a cabeça e ele é contratado, sem concurso público. Esse tio jamais prestaria concurso
público porque ele é reconhecido mundialmente. O ato é ilegal, sem dúvidas porque não se pode
contratar sem concurso, mas ele não é lesivo porque o sujeito vai trabalhar de graça para o Poder Público,
só que aqui a lesividade é presumida porque a própria lei considera que contratar sem concurso público
é ato lesivo, sendo cabível ação popular.
➢ Exemplo 2: o administrador público está fazendo uma licitação para adquirir frango para merenda escolar
e aparece um sujeito vendendo o frango por 1/3 do preço, mas que não quer participar de licitação. Em
um ato de tentar proteger o patrimônio público, contrata a pessoa sem licitação. Esse ato é ilegal porque
contratar sem licitação viola a forma do ato, mas não tem lesividade real, só que uma das hipóteses de
lesividade presumida está no art. 4º e, portanto, cabe ação popular.
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ATENÇÃO: não resta dúvida de que essa presunção de lesividade que estamos tratando é uma presunção absoluta
e não cabe prova em contrário, é uma presunção jure et de jure. Deve ser assim porque senão toda vez que a
pessoa fizer um malfeito, ela vai ter o poder de provar que não teve prejuízo.
Art. 4º São também nulos os seguintes atos ou contratos, praticados ou celebrados por quaisquer das pessoas
ou entidades referidas no art. 1º.
I - A admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto às condições de habilitação, das
normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais.
II - A operação bancária ou de crédito real, quando:
a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, estatutárias, regimentais ou internas;
b) o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao constante de escritura, contrato ou
avaliação.
III - A empreitada, a tarefa e a concessão do serviço público, quando:
a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prévia concorrência pública ou administrativa, sem que
essa condição seja estabelecida em lei, regulamento ou norma geral;
b) no edital de concorrência forem incluídas cláusulas ou condições, que comprometam o seu caráter
competitivo;
c) a concorrência administrativa for processada em condições que impliquem na limitação das possibilidades
normais de competição.
IV - As modificações ou vantagens, inclusive prorrogações que forem admitidas, em favor do adjudicatário,
durante a execução dos contratos de empreitada, tarefa e concessão de serviço público, sem que estejam
previstas em lei ou nos respectivos instrumentos.,
V - A compra e venda de bens móveis ou imóveis, nos casos em que não cabível concorrência pública ou
administrativa, quando:
a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, ou constantes de instruções gerais;
b) o preço de compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na época da operação;
c) o preço de venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na época da operação.
VI - A concessão de licença de exportação ou importação, qualquer que seja a sua modalidade, quando:
a) houver sido praticada com violação das normas legais e regulamentares ou de instruções e ordens de
serviço;
b) resultar em exceção ou privilégio, em favor de exportador ou importador.
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VII - A operação de redesconto quando sob qualquer aspecto, inclusive o limite de valor, desobedecer a
normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais.
VIII - O empréstimo concedido pelo Banco Central da República, quando:
a) concedido com desobediência de quaisquer normas legais, regulamentares, regimentais ou constantes de
instruções gerias:
b) o valor dos bens dados em garantia, na época da operação, for inferior ao da avaliação.
IX - A emissão, quando efetuada sem observância das normas constitucionais, legais e regulamentadoras que
regem a espécie.
b) Moralidade administrativa: fundamento autônomo de cabimento - lesividade in re ipsa (STF Tema

836/STF e STJ REsp 1.130.754-RS)
O entendimento hoje uniforme no âmbito do STF e do STJ. O STJ entende que, toda vez que tivermos uma ação
popular para discutir a moralidade administrativa, não há necessidade de lesividade porque a lesividade nesse
caso é in re ipsa, decorre da própria ilegalidade. Trata-se, portanto, do cabimento da popular com fundamento
apenas na ilegalidade. É um fundamento autônomo de cabimento.
Em outras palavras, basta a ocorrência da ilegalidade para que caiba a popular violadora da moralidade
administrativa, não é necessário que a violação da moralidade administrativa também gere lesão porque nesse
caso e lesão advém da própria ilegalidade. É, portanto, uma hipótese de popular com causa de pedir autônoma –
basta provar a ilegalidade e está dispensada a prova da lesividade porque a lesividade não é necessária de se estar
presente. Lembre-se novamente da prefeita que pinto a cidade de rosa.
4. Legitimidade
4.1. Ativa (art. 1º, §3º, LAP) (sum. 365/STF) (controle de representação adequada?) (local do domicílio
eleitoral? STJ, REsp 1.242.800-MS)
Art. 1º (...)
§ 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele
corresponda.
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Quem pode propor ação popular? O fundamento constitucional vai dizer “cidadão”, mas o que é cidadão? Na
doutrina encontraremos uma briga gigantesca para definir o que é cidadão, só que para fins de ação popular,
cidadão tem definição legal. Para única e exclusivamente fins de propositura de ação popular, a cidadania equivale
à titularidade do exercício dos direitos políticos ativos – poder votar. Pessoa jurídica não pode propor ação popular
de acordo com a súmula 365 do STF.
Quem está no exercício dos direitos políticos ativos é cidadão para fins de ação popular. Por tabela, direitos
políticos passivo é o direito de ser votado. O indivíduo não precisa poder ser candidato, mas se ele puder votar
isso basta para que ele possa propor a ação popular. O § 3º fala que, para poder propor a ação popular, o sujeito
deve estar quite com a Justiça Eleitoral e essa prova se faz com o comprovante de que votou na última eleição ou
através da exibição de uma certidão do Cartório Eleitoral dizendo que se está regular com a Justiça Eleitoral.
➢ Se o indivíduo tem 16 anos, ele pode propor ação popular? Ele vota, mas não pode ser votado. Ele pode
propor porque, para ser vereador ele tem que ter no mínimo 18, mas se com 16 ele está cadastrado na
Justiça Eleitoral, alistado. O critério legal para a possibilidade de propor a ação popular é o critério dos
direitos políticos ativos e não dos direitos políticos passivos.
➢ E o sujeito que foi condenado por improbidade administrativa? Ele está com os seus direitos políticos
suspensos, os ativos e passivos. Então ele não pode propor ação popular, porque ele não pode votar e
não pode ser votado
➢ Sujeito condenado criminalmente com trânsito em julgado = está com os direitos políticos suspensos.
Pode votar e não pode ser votado. Se o indivíduo foi condenado em segunda instância por improbidade
administrativa, órgão colegiado, ato doloso.
Se formos ler o art. 1º da lei de inelegibilidades (lei da ficha limpa), veremos que estar com os direitos políticos
passivos suspensos não pode ser candidato, é inelegível o sujeito que foi condenado em segundo grau por
improbidade. Ele pode propor a ação popular porque está sem os direitos políticos passivos, ele é inelegível.
Vimos que na ação civil pública, o juiz faz um controle da legitimidade, da “representação adequada” do MP, da
Defensoria e associações à luz da finalidade institucional e pertinência temática. Na ação popular, não há controle
da representação adequada. Qualquer cidadão que esteja quites com a Justiça Eleitoral tem legitimidade para
propor a ação popular.
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O STJ já decidiu, de forma acertada na opinião do professor, que é perfeitamente possível que o indivíduo
proponha ação popular fora do domicílio eleitoral dele, considerando que o cidadão é cidadão no Brasil inteiro.
Ainda que vote em São Paulo, pode propor ação popular no Amazonas.
4.2. Passiva (art. 6º da LAP – litisconsórcio necessário simples) (03 grupos: PJ, PFs e beneficiários diretos:
indiretos não são parte)
Diferentemente da ação civil pública, na ação popular temos a formação de um litisconsórcio necessário por força
da lei. Isso significa dizer que a LAP me obriga a propor a ação popular contra três grupos de pessoas e não
podemos propor ação popular contra as que se escolhe, conforme é a civil pública, como regra, salvo se for o caso
de litisconsórcio necessário. Na popular, o litisconsórcio necessário é obrigatório porque o art. 6º da LAP assim o
obriga, dividindo os réus em três grupos:
• Pessoas públicas ou privadas (subvencionadas) e as entidades que sofreram o prejuízo – posteriormente

pode mudar de polo;
• Pessoas físicas que ordenaram ou praticaram o ato – todos que praticaram ou permitiram a prática do ato
vão ser réus na ação popular;
• Beneficiários diretos do ato.
Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as
autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato
impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.
§ 1º Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhecido, a ação será
proposta somente contra as outras pessoas indicadas neste artigo.
§ 2º No caso de que trata o inciso II, item "b", do art. 4º, quando o valor real do bem for inferior ao da avaliação,
citar-se-ão como réus, além das pessoas públicas ou privadas e entidades referidas no art. 1º, apenas os
responsáveis pela avaliação inexata e os beneficiários da mesma.
§ 3º A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-
se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a
juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
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§ 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a
responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a
defesa do ato impugnado ou dos seus autores.
§ 5º É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor da ação popular.
➢ Exemplo: um administrador público – Secretaria de Cultura do Estado – contratou sem licitação ou com
uma licitação superfaturada uma empresa para fornecer material escolar ou uniformes para os alunos da
escola pública. Vem uma ação popular para proteger o patrimônio público dizendo que o ato é ilegal
porque foi sem licitação e lesivo porque no caso tem lesividade presumida do art. 4º.
Primeiro, será réu o Estado que é a pessoa jurídica lesada. Segundo, o presidente da comissão de licitação que
admitiu o superfaturamento ou o sujeito que dispensou a licitação quando tinha que fazer a licitação. Terceiro, o
órgão colegiado do Estado e os membros do órgão colegiado que aprovaram a contratação superfaturada ou sem
licitação. Quarto, o contratado, o indivíduo que recebeu o dinheiro para fazer os uniformes porque ele é o
beneficiário direto. E os funcionários da empresa que fizeram horas-extras e receberam valor a mais? Esses não
são beneficiários diretos, eles são beneficiários indiretos, então não serão réus.
➢ Todos serão condenados? Não, o litisconsórcio aqui é necessário, mas é simples. O juiz pode chegar à
conclusão de que alguém no meio de todos esses réus não tem culpa, como alguém que foi voto vencido
nessa comissão de licitação.
4.3. A posição da pessoa jurídica lesada (art. 6º, § 3º, LAP) (litisconsórcio dinâmico)
Parte da doutrina chama isso de litisconsórcio passivo dinâmico ou litisconsórcio dinâmico simplesmente. O art.
6º, § 3º da LAP fala que a pessoa jurídica que sofreu o prejuízo, sofreu o dano à moralidade, o dano ao patrimônio
público sempre vai ser ré porque começa como litisconsorte passivo, mas depois que começa o processo, ela tem
três opções:
a) Continuar como ré, defender, falar que não teve ilegalidade e lesividade;
b) Migrar de polo e ir para o polo ativo e vir do lado do autor popular afirmando que realmente deve se
defender o patrimônio público, a moralidade e que deve haver condenação;
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c) Ficar inerte e deixar de contestar o pedido e não se aplica a revelia para ela porque isso advém de um
permissivo legal.
Isso é o que se chama de litisconsórcio dinâmico porque a pessoa demandada pode mudar de polo, continuar
como ré ou deixar de contestar o pedido. O que define se essa pessoa vai agir ou não vai agir é a gestão pública,
é o interesse político. Em um caso onde a ex administração é ré na ação popular e está se atacando um ato dela.
O atual administrador, se for inimigo político do ex administrador, provavelmente ele vai para o polo ativo. Se for
aliado político, continua como ré. Se não quiser se envolver nisso, fica neutro e não contesta. Essa possibilidade
do litisconsórcio dinâmico tem só aqui e na improbidade administrativa (art. 17 da LIA).
4.4. MP (art. 6º, § 4º, 9 e 16 da LAP) (pode propor? – REsp 806.304/RS, AgRg no AREsp 746846/RJ)
Esses dispositivos vão nos dizer que o MP atua como fiscal da ordem jurídica, o antigo custos legis e o membro do
MP, como ele não é o autor da popular, ele vai ser órgão opinativo pela procedência, pela improcedência, vai
poder requisitar provas, diligências e, como se não bastasse atuar como órgão opinativo, os arts. 9º e 16 ainda
vão nos trazer novas atribuições porque o Promotor vai promover a responsabilização eventualmente criminal ou
por improbidade daqueles que fizeram o malfeito não nos próprios autos da popular porque a popular não aplica
pena, sendo reparatória, inibitória, mas sem sanção.
O único processo civil que tem sanção no âmbito coletivo é a improbidade administrativa. Além disso, o membro
do MP, verificando que transitou em julgado a sentença e que ninguém está executando, ele pode executar.
Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e
condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do
Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento
da ação.
Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da sentença condenatória de segunda instância, sem
que o autor ou terceiro promova a respectiva execução. o representante do Ministério Público a promoverá nos
30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave.
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Tome cuidado porque existem alguns julgados do STJ que admitem o MP propor ação popular considerando que
o MP pode se valer de qualquer instrumento de tutela coletiva, pode se valer de popular, de mandado de
segurança coletivo, etc. Isso não tem sentido, porque o MP tem o instrumento da ação civil pública que, além de
fazer a mesma coisa, é muito mais forte na prática.
5. Competência (= ACP, c/ adaptações)
A competência da popular é praticamente igual à da ação civil pública, com algumas adaptações. Aproveitamos
tudo o que já estudamos na aula de LACP, fazendo, entretanto, alguns ajustes.
5.1. Critério funcional hierárquico (sem foro privilegiado, salvo casos em que cabível MSC – STF, Pet
8104, nomeação de Ministro)
Não existe foro privilegiado, como regra, na ação popular. O réu da ação popular pode ser quem for, a ação
popular sempre será em primeira instância. É assim em toda ação coletiva, salvo o mandado de segurança e o
mandado de injunção. Civil pública e popular sempre em primeira instância. Devemos tomar cuidado porque
temos um julgado do STF em que se entendeu que o ato também é atacável por MS coletivo, o julgamento tem
que, necessariamente ir para o STF.
O STF entendeu que existiu um ato que foi praticado, ilegal, lesivo, abusivo do Presidente da República. Em tese,
contra esse ato ilegal, abusivo caberia MS. É o caso, por exemplo, da nomeação de Ministro de Estado condenado
criminalmente ou de um Ministro de Estado que responde a processos criminais/improbidade administrativa. O
Presidente da República nomeou o sujeito. Como pode se atacar esse ato?
Com mandado de segurança, alegando que tal ato é ilegal e abusivo de poder e se encaixa na CF no art. 102, I
porque lá diz que MS contra ato do Presidente da República é julgado pelo STF. Ocorre que o autor não quer que
a ação seja julgada pelo STF porque o STF entende que, por conta da nomeação política, acaba sendo mais próximo
do Presidente da República e quer que seja julgado em primeira instância, em que estaria mais distante do
Presidente da República. Assim, ele, em vez de usar o MS, ele usa a ação popular.
O primeiro problema que temos é que isso não pode porque tem uma súmula do STF, que é a súmula 101, que o
MS não substitui a ação popular, mas aqui estamos fazendo o contrário. Estamos usando a ação popular para
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substituir o MS. O STF pensou que o sujeito está fazendo esse golpe para tirar a competência do STF e driblar a
disposição constitucional que estabelece a competência deles originária para julgar o MS.
Nessa Pet, o STF falou que quando o ato que se ataca por popular for ato igualmente atacável por MS, que é
exatamente o caso de nomeação de Ministro de Estado, a popular tem que ser julgada pelo STF. Então, regra geral
não temos foro privilegiado, salvo nessa hipótese específica que acabamos de ver.
Ação popular é sempre em primeira instância, salvo se a ação popular estiver fazendo as vezes de mandado de
segurança e, como nesse caso a autoridade coatora era o Presidente da República pela nomeação de Ministro de
Estado, a competência seria do STF.
5.2. Critério material (s. 736 STF) (origem do patrimônio lesado) (súm. 208/209 STJ?) (interesses
conjuntos – desmembramento ou, do contrário, art. 5º, § 2º, LAP) (SEM – Sum. 42/STJ) (Sistema S: Sum 516/STF)
Quem julga a ação popular é o juiz federal ou é o juiz estadual? Verifica-se, primeiramente, qual é a origem do
patrimônio lesado. Se o patrimônio lesado for da União (autarquia federal, empresa pública federal – art. 109, I
da CF), vai ser a Justiça Federal. Se não for de organismo federal, a competência será da Justiça Estadual.
E se for uma ação popular ambiental? Tem alguma pessoa jurídica de direito público? Não. Vai ser da Justiça
Estadual. Se tiver, além de processar todos os responsáveis, o IBAMA, que é órgão federal, será da Justiça Federal.
O que vai definir a competência da popular é a pessoa jurídica que está no polo. Se é da União, vai ser Federal e
se não for, vai ser o Estado. Se não tiver pessoa jurídica de direito público no polo, Justiça Estadual em princípio.
O meio ambiente artificial também engloba o Direito do Trabalho.
No começo da aula o professor já havia alertado de que alguns julgados do STJ, e isso não é pacífico – valem-se
das súmulas 208 e 209 do STJ, que são súmulas do crime, para definir a competência da Justiça Federal e Estadual
quando se trata de repasse de verbas públicas federais. A União subsidia entidades privadas, Municípios e Estados
para poder praticar determinadas atribuições que lhe são conferidas pela lei. A União dá dinheiro para o Município
comprar uma ambulância, para o Estado fazer uma campanha de alimentação infantil.
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➢ Se a ilegalidade e lesividade está no uso desse recurso público federal, a competência vai ser de quem?
Alguns julgados do STJ usam o mesmo critério que usam o crime para definir a competência da Justiça
Federal ou Estadual, que é o critério das súmulas 208 e 209 do STJ.
Se a verba ainda está sujeita à prestação de contas perante órgão federal (União, TCU), o dinheiro continua sendo
federal, então a ação popular contra o Município/Estado contra a creche que recebeu dinheiro federal e ainda
tem que prestar contas para órgãos federais, vai ser processado na Justiça Federal porque se entende que a
prestação de contas ainda faz com que a verba tenha natureza federal.
Contudo, uma vez distribuído o dinheiro para entidade privada, Município e Estado e não havendo mais a
necessidade de prestação de contas para órgãos federais pela inexistência de regras nesse sentido, esse dinheiro
deixa de ter natureza federal porque já se incorporou ao patrimônio do Município e do Estado e,
consequentemente, não há mais natureza de verba federal e a competência seria da Justiça Estadual.
➢ Exemplo: a União mandou dinheiro para os Municípios comprarem ambulância. Não precisamos prestar
contas. O Município desviou o dinheiro para outra finalidade. Veio uma ação popular na Justiça Estadual
porque o dinheiro já foi incorporado ao patrimônio do Município tendo-se em vista que não está sujeito
à prestação de contas em favor da União.
O professor gosta desse entendimento, mas isso não é pacífico no âmbito do STJ.
Às vezes, temos algumas situações em que temos, ao mesmo tempo, verbas que foram objetos de desvio federais,
municipais e estaduais. Temos às vezes o atingimento de alcance do dano que atinge interesses da União, dos
Estados e do Município, são algumas violações da moralidade que violam interesses da União, dos Estados e do
Município. A ação popular tramita onde?
Havendo interesses conjuntos, o ideal é desmembrar. A parte da ação popular que apura o patrimônio público da
União, vai para a Justiça Federal e a parte da ação popular que quer apurar a violação do patrimônio público do
Estado e do Município vai para a Justiça Estadual, então o juiz tem que ter esse poder de desmembramento para
que cada Justiça julgue o dano que lhe compete, mas isso nem sempre é possível. Às vezes os valores são tão
ligados entre si, que o litisconsórcio é unitário e o tratamento tem que ser igual para todos os litisconsortes.
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Se não for possível o desmembramento da popular para que cada Justiça julgue o dano que lhe compete, iremos
atrair todas para julgamento da Justiça Federal, que é o que diz o art. 5º, § 2º da LAP.
Art. 5º Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, processá-la e julgá-la o juiz
que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao
Distrito Federal, ao Estado ou ao Município.
(...)
§ 2º Quando o pleito interessar simultaneamente à União e a quaisquer outras pessoas ou entidade, será
competente o juiz das causas da União, se houver; quando interessar simultaneamente ao Estado e ao Município,
será competente o juiz das causas do Estado, se houver.
Cabe ação popular na Justiça do Trabalho? A súmula 736 diz que causas relacionadas à condição e saúde do
trabalhador podem ser julgadas na Justiça do Trabalho e como a súmula não faz diferença entre civil pública, MS
coletivo, tudo será na Justiça do Trabalho. Pode ter ação popular ambiental na Justiça do Trabalho, como uma
popular para tutelar o meio ambiente do trabalho.
Súmula 736-STF: Compete à Justiça do Trabalho julgar as ações que tenham como causa de pedir o
descumprimento de normas trabalhistas relativos à segurança, higiene e saúde dos trabalhadores.
5.3. Critério valorativo (incabível)
O critério valorativo não existe, então não cabe ação popular nos Juizados.
5.4. Critério territorial (domicílio do autor ou local do fato, com preferência do primeiro – STJ, CC
47.950/DF e CC 107.109/RJ) (exceção: STJ, CC 164.362/MG – Brumadinho – local do fato).
A regra de ajuizamento da popular é uma regra que tem previsão que não está expressa na LAP, mas o STJ tem
vários julgados dizendo que o ajuizamento da ação popular é feito no domicílio do autor ou do local do fato, com
preferência do primeiro.
Na popular, o cidadão está defendendo o que é de todos nós, nada mais justo do que ele poder entrar com a
popular onde ele mora, porque isso facilita o acesso à Justiça e incentiva o ajuizamento da ação popular. Então,
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ele pode propor a ação onde ele mora ou onde aconteceu o dano, mas é ele que deve ter tal opção porque se
trata de foros concorrentes, tanto na Justiça Federal quanto na Justiça Estadual.
Contudo, o STJ, no julgamento de uma popular envolvendo o famoso caso do crime ambiental de Brumadinho,
acabou aplicando a teoria do fórum non conveniens e o STJ acabou entendendo que em casos excepcionais, o
poder judiciário pode controlar a escolha do autor e mandar para outro lugar o processo. Nesse caso, estavam
correndo todas as ações envolvendo o crime ambiental de Brumadinho em Minas Gerais, Belo Horizonte.
Um sujeito em Campinas entrou com uma ação popular. Pela jurisprudência do STJ, está certo porque ele pode
entrar em Belo Horizonte ou em Campinas, inclusive com preferência no foro do seu domicílio para facilitar a vida
dele. Contudo, isso foi parar no STJ e o STJ concordou que poderia ter as duas opções, mas, nesse caso específico,
há um interesse público de que todas essas questões fossem julgadas lá em Belo Horizonte porque já tem outras
ações coletivas correndo lá. Se entendeu que o foro de Campinas não é conveniente, nesse caso.
Mandado de Segurança Coletivo
1. Generalidades
1.1. Conceito (MSI ≠ legitimidade, objeto e coisa julgada)
Mandado de segurança é o tradicional mandado de segurança individual. Segundo a CF, é possível a proteção de
direito líquido e certo contra ato ilegal ou abusivo de poder praticado por autoridade pública ou afim através do
mandado de segurança. A diferença é que a CF, logo no inciso da frente, vai nos dizer que esse MS para defender
o direito de uma pessoa pode ser usado para defender o direito de várias pessoas.
O conceito de MS coletivo é o mesmo do MS individual, com distinção da legitimidade, objeto e na coisa julgada.
No mais, tem que ter direito líquido e certo, prova pré constituída, o rito é o mesmo do MS individual, assim como
a autoridade coatora e a competência.
1.2. Previsão legal
a) Legitimidade (art. 5º, LXX, da CF e 21 da LMS)
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Pode propor MS coletivo partido político com representação no Congresso Nacional ou sindicato, entidade de
classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 ano. Pela lei, só esses dois. O
MS individual pode ser proposto por qualquer pessoa, inclusive estrangeiro.
Art. 5º da CF:
(...)
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo
menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;
Art. 21. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no
Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária,
ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há,
pelo menos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou
associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto,
autorização especial.
b) Objeto (art. 21, parágrafo, da LMS)
O objeto do MS individual é direito individual líquido e certo e do MS coletivo está no parágrafo único do art. 21
– interesses coletivos strictu sensu e individuais e homogêneos. Não temos os difusos aqui e existe uma polêmica
acerca disso.
Art. 21. (...)

Parágrafo único. Os direitos protegidos pelo mandado de segurança coletivo podem ser:
I - coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular
grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica;
II - individuais homogêneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem comum e da
atividade ou situação específica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.
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c) Procedimento (LMS)
O procedimento é igual. O mesmo rito do MS coletivo é o do MS individual. Depois da inicial, o juiz vê se é caso
de liminar, pede as informações da autoridade coatora (art. 7º da LMS), não pode produzir provas porque a prova
é pré constituída, que deve ser a prova documental. Não pode ter perícia ou testemunhas. O MP é ouvido e dá
um parecer, com base no art. 12 da LMS) e o juiz sentencia.
Art. 7o Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:

I - que se notifique o coator do conteúdo da petição inicial, enviando-lhe a segunda via apresentada com as cópias
dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as informações;
II - que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe cópia
da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito;
III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado
puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução,
fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.
§ 1o Da decisão do juiz de primeiro grau que conceder ou denegar a liminar caberá agravo de instrumento,
observado o disposto na Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de Processo Civil.
§ 2o Não será concedida medida liminar que tenha por objeto a compensação de créditos tributários, a entrega
de mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a
concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza.
§ 3o Os efeitos da medida liminar, salvo se revogada ou cassada, persistirão até a prolação da sentença.
§ 4o Deferida a medida liminar, o processo terá prioridade para julgamento.
§ 5o As vedações relacionadas com a concessão de liminares previstas neste artigo se estendem à tutela
antecipada a que se referem os arts. 273 e 461 da Lei no 5.869, de 11 janeiro de 1973 - Código de Processo Civil.
Art. 12. Findo o prazo a que se refere o inciso I do caput do art. 7o desta Lei, o juiz ouvirá o representante do
Ministério Público, que opinará, dentro do prazo improrrogável de 10 (dez) dias.
Parágrafo único. Com ou sem o parecer do Ministério Público, os autos serão conclusos ao juiz, para a decisão, a
qual deverá ser necessariamente proferida em 30 (trinta) dias.
d) Competência: CF, CE e art. 2º da Lei 12.016/2009
28
A competência também é igual a do MS individual. Tudo que tem lá, tem aqui.
Art. 2o Considerar-se-á federal a autoridade coatora se as consequências de ordem patrimonial do ato contra o
qual se requer o mandado houverem de ser suportadas pela União ou entidade por ela controlada.
e) Coisa julgada (art. 22 e § 1º, da LMS)
Veremos posteriormente que coisa julgada em processo individual, de modo geral, é pro et contra, prejudica. Aqui
não, no coletivo o indivíduo pode esperar o julgamento do MS coletivo para depois decidir o que vai fazer. Não
dá para estudar MS coletivo sem lembrar que antes temos que saber o MS individual.
Art. 22. No mandado de segurança coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente aos membros do grupo
ou categoria substituídos pelo impetrante.
§ 1o O mandado de segurança coletivo não induz litispendência para as ações individuais, mas os efeitos da coisa
julgada não beneficiarão o impetrante a título individual se não requerer a desistência de seu mandado de
segurança no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração da segurança coletiva.
1.3. Previsão sumular (súmulas 629 – Tema 1.119 - e 630 do STF)
Sobre a previsão do MS coletivo no Brasil, temos duas súmulas do STF. O MS coletivo pode atender a interesse
apenas a uma parte da respectiva categoria, portanto não precisa todo mundo ser beneficiado para caber MS
coletivo. Temos uma categoria com 2000 pessoas e 200 precisam da tutela de um direito, cabe MS coletivo, não
precisa ser o interesse de toda a categoria.
A autorização para o manejo do mandado de segurança coletivo em favor de todos é da CF, que está no art. 5º,
LXX. Não precisa, portanto, de autorização assemblear então não se aplica o MS coletivo ao art. 2º-A da Lei
9494/97 que fala que é necessário autorizar, se faz necessária a representação e o MS coletivo não tem nada a
ver com a representação, é substituição processual. A lei os autoriza a, em nome próprio, defender direito da
coletividade.
Súmula 629-STF: A impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe em favor dos associados
independe da autorização destes.
29
Súmula 630-STF: A entidade de classe tem legitimação para o mandado de segurança ainda quando a pretensão
veiculada interesse apenas a uma parte da respectiva categoria.
Se dissermos que somente caberia mandado de segurança coletivo se todos da categoria tivessem o direito líquido
e certo a ser tutelado, iríamos diminuir consideravelmente o objeto da proteção e não é isso que acontece, o
mandado de segurança coletivo pode ser impetrado em favor de uma parte da categoria.
2. Legitimidade (rol taxativo – STF MS 21.059)
Apesar da crítica forte da doutrina, o STF tem um precedente pelo menos, antigo, mas não contrariado por outros
mais recentes no sentido de que o rol do mandado de segurança é taxativo. O MS 21.059 entendeu que os únicos
legitimados a se valerem da via coletiva do MS são os que estão no próprio art. 5º, LXX – partido político com
representação no Congresso Nacional, sindicatos, entidades de classe e associações constituídas e em
funcionamento há pelo menos 1 ano.
Defensoria Pública não pode e Administração indireta também não podem. O MP não pode, mas lembre-se que
existem julgados do STJ dizendo que o MP pode todas as coletivas, pode popular e pode MS coletivo também. Só
que isso é para o STJ, porque para o STF, MS coletivo é só os dois grupos de entes previstos na CF. Como no tema
de interpretação da CF quem manda é o STF, o candidato pode afirmar que não cabe MS coletivo pelo MP.
2.1. Partido Político
a) Previsão legal (art. 1º da Lei 9.096/95 e 17, § 2º da CF)
A previsão constitucional diz que o partido político nada mais é do que uma associação para disputar cargos de
poder e que o estatuto do partido político tem que ser registrado perante o TSE, cuja finalidade institucional é
tomar o poder pela via democrática. A condição para que uma associação vire partido político e mude o status é
que o registro do partido político, que tem uma série de requisitos, tem que ser aprovado pelo TSE, devendo ter
representação em vários Estados da federação, etc.
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Art. 1º O partido político, pessoa jurídica de direito privado, destina-se a assegurar, no interesse do regime
democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na
Constituição Federal.
Parágrafo único. O partido político não se equipara às entidades paraestatais.
Art. 17. (...)

§ 2º Os partidos políticos, após adquirirem personalidade jurídica, na forma da lei civil, registrarão seus estatutos
no Tribunal Superior Eleitoral.
b) Necessidade de representação no Congresso Nacional e atuação em toda a federação
Pela CF, o partido político só pode impetrar MS coletivo se ele tiver representante no Congresso Nacional, pelo
menos um deputado ou um senador. Se não tiver nenhum desses, mas tiver um governador, presidente da
república ou prefeito da capital do Estado mais importante do Brasil, não pode porque a CF deixou muito claro
que a representação tem que ser no Congresso Nacional. Uma vez havendo um representante no Congresso
Nacional, devemos deixar claro que a atuação é em toda a federação.
Havendo um deputado no partido político, ele pode impetrar MS no âmbito municipal, no âmbito estadual ou no
âmbito federal. Tem um deputado federal e um problema de direito dos membros do partido político no
Município, pode ter MS coletivo só para aqueles membros do Município. Se for só do Estado, também pode MS
na esfera estadual e pode ser um caso que atinge todos os afiliados do partido político, sendo de âmbito nacional.
Consequentemente, não é porque está no Congresso Nacional que o partido político só vai atuar nacionalmente.
O requisito de estar no Congresso Nacional automaticamente viabiliza a atuação via MS coletivo do partido
político nas três esferas: diretório municipal, diretório estadual e diretório nacional. Os partidos políticos são
divididos. Tem o organismo municipal, o estadual e o nacional. Tendo representante no Congresso Nacional, os
três podem propor MS coletivo.
d) Objeto de defesa (03 posições)
O que o partido político pode defender no MS coletivo? O professor sempre acreditou que o partido político é
algo que teria interesse na defesa de todos os assuntos de interesse nacional e a resposta correta para essa
31
pergunta, na opinião do professor, seria a 1. Só que não foi essa a opção do art. 21 da LMS. A posição largamente
dominante na jurisprudência do STF é a posição 3. O partido político pode propor MS coletivo em dois segmentos:
1) Todos os assuntos de interesse nacional

2) Só atividade partidária
3) Interesses políticos dos filiados (associação) e questões para o qual foram criados (art. 1º da Lei 9096/95)
(STF, RE 196.184/MA -–não cabe em favor de todos)
O primeiro segmento é a possibilidade de propositura do MS coletivo na defesa dos interesses políticos dos seus
filiados. Nesse caso, só dos filiados que o partido político pode propor MS coletivo. Exemplo: o TRE não está
deixando determinado partido político e seus membros serem candidatos. Caberia um MS coletivo para garantir
direito líquido e certo de todos os membros do partido porque aí se trata de um interesse coletivo dos filiados e
eles poderiam defender apenas o deles. Eles não poderiam entrar com MS para garantir ou proibir outros partidos
de serem candidatos porque aí seria só para aqueles que são filiados ao partido político.
O segundo segmento é a possibilidade de o partido político atuar na defesa de questões para os quais eles foram
criados e aí seria para todos. Para a defesa dos direitos políticos, é só dos filiados, mas para a defesa do segundo
objeto, questões para qual foram criados, poderia defender todo mundo? Sim, poderia ser para todo mundo. A
Lei 9096/95 é a lei que trata do partido político e de como ele funciona. O partido político foi criado, além da
defesa dos seus interesses pessoais como pessoa jurídica, foi criado para a defesa de direitos fundamentais.
Para os três temas mencionados do art. 1º da Lei 9096/95 – defesa do regime democrático, autenticidade do
sistema representativo e defesa dos direitos fundamentais previstos na CF – o partido político pode defender o
interesse de todos.
➢ Exemplo: o partido político poderia entrar com MS coletivo para poder garantir aos presos em geral um
direito à saúde e atendimento médico. Isso não tem nada a ver com partido político, mas tem a ver com
direito fundamental.
No julgado mencionado, o STF não admitiu MS para discutir matéria tributária em favor de todos sob o
fundamento de que não estaria presente interesse político do filiado e nem questões para as quais fora criado.
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2.2. Sindicatos, entidades de classe e associações
a) Constituição ânua só para associações (STF RE n. 198.919) (impossibilidade de aplicação da dispensa

do art. 5º, § 4º, LACP)
O STF, no julgamento do RE mencionado, entendeu que a constituição ânua é só para as associações. A CF fala
que os sindicatos, as entidades de classe ou associações constituídas e em funcionamento há pelo menos 1 ano.
Essa constituição ânua não se aplica aos sindicatos e entidades de classe, segundo o STF e se aplica somente para
a associação. Os demais podem ser criados hoje e amanhã já se propor o MS coletivo.
Sindicato e entidade de classe tem um critério de agremiação mais forte, são instituições mais sérias porque são
vinculadas a uma categoria, os sindicalizados ou membros de uma classe, mas a associação qualquer pessoa cria
e os fins são muito volúveis. Por isso, para se dar um ar de seriedade à associação se exige a constituição ânua,
que não pode ser dispensada pelo juiz.
O art. 5º, § 4º da LACP que já estudamos diz que havendo grande repercussão social e interesse coletivo, o juiz
pode dispensar a associação de estar criada ou em funcionamento há 1 ano. Esse dispositivo não pode ser aplicado
para permitir o MS coletivo por uma associação que foi criada há menos de 1 ano porque o requisito da
constituição ânua está na CF e a dispensa está autorizada na LACP, que é infraconstitucional.
Art. 5º da LACP (...)

§ 4° O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse social
evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido.
b) Dispensa da autorização dos filiados (súmula 629 STF) (21 LMS)
Esses fundamentos mencionados nos deixam muito claro que não aplica para o MS coletivo o art. 2º-A da Lei
9494/97. Portanto, não estamos no quadrante da representação. A legitimidade para impetrar MS coletivo é uma
legitimidade extraordinária. A lei autoriza o partido político, a associação, a entidade de classe e o sindicato a agir
em nome próprio na defesa dos seus filiados e de outros fins. Consequentemente, não se precisa de autorização
para impetrar MS. Essa discussão do art. 2º-A da Lei 9494/97 é uma discussão sobre ação civil pública.
33
c) Defesa de parcela da categoria (súmula 630 STF) (21 e II, LMS)
Novamente, o art. 21 e inciso II da LMS repete o que está na súmula 630 do STF, dizendo que é perfeitamente
possível o MS apenas de parcela da categoria. Em São Paulo, tivemos um caso clássico de um MS coletivo
impetrado pela OAB com seu caráter de entidade de classe contra uma conduta absurda da Defensoria Pública do
Estado de São Paulo, que cuida do fundo que paga os honorários advocatícios de quando eles fazem o trabalho
da Defensoria e depois a Defensoria paga esses advogados, mas criam diversos óbices para pagar.
O mais absurdo de todos foi uma vez que teve um ato da Defensoria dizendo que, antes de pagar os honorários
do advogado, iria se analisar se ele não deve tributos porque, se ele dever tributos, primeiro se pegaria o dinheiro
para pagar o tributo dele. Transformaram o defensor público em fiscal fazendário.
A OAB/SP impetrou um MS coletivo, como entidade de classe, em favor dos advogados que estavam sendo vítima
dessa ilegalidade, desse abuso de poder praticado pela Defensoria Pública para garantir que o advogado recebesse
pelo seu trabalho independentemente se ele pagou tributo ou não. A OAB/SP ganhou.
e) Objeto de defesa (02 posições)
Durante algum tempo, se defendeu que seria apenas um interesse típico da classe ou da categoria. A OAB apenas
assuntos relacionados à advocacia. A Associação dos Magistrados Brasileiros só assuntos relacionados à
Magistratura e assim por diante.
Essa posição acabou sendo vencida pelo STF que acabou interpretando de uma maneira mais ampliativa para dizer
que, no âmbito do MS coletivo, cabe a defesa dos associados/sindicalizados, independentemente de ser interesse
da classe/categoria, ainda que não seja interesse derivado da advocacia. Pode ser um interesse, por exemplo, não
relacionado ao interesse da classe/categoria.
➢ Exemplo: é perfeitamente possível uma associação de classe representativa dos engenheiros que impetre
um MS coletivo a favor de todos os engenheiros do Brasil para assegurar que eles possam não cumprir a
regra do rodízio de carros que tem em São Paulo e para que eles possam se deslocar até as obras em
qualquer dia da semana. É perfeitamente possível, porque isso é algo que, de certa maneira, afeta a todos
os engenheiros.
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1) Interesse típico da classe ou categoria
2) Direito dos associados/sindicalizados, independentemente de ser interesse da classe/categoria (STF, RE
181.438/SP) (art. 21 da LMS)
3. Objeto
Além do fato de que MS individual defende direito individual e MS coletivo defende direito coletivo, existem duas
grandes correntes na doutrina a respeito da temática do que é o objeto do MS coletivo.
3.1. Corrente ampliativa (doutrina):
a) Difusos
b) Coletivos (strictu sensu)
c) Individuais homogêneos
Os adeptos dessa corrente ampliativa, que é 90% da doutrina, vão dizer que quando a CF falou de MS coletivo, se
está usando a expressão coletivo como gênero, do qual são espécies os difusos, coletivos strictu sensu e individuais
homogêneos. Se não fosse assim, teria que ter MS difuso, MS coletivo e MS individual homogêneo. Essa é a melhor
maneira de defender o objeto do MS coletivo, mas não é a opção da lei.
3.2. Corrente restritiva (art. 21, parágrafo, LMS)
a) Coletivos (strictu sensu)

b) Individuais homogêneos
Os direitos protegidos pelo MS coletivo são apenas os coletivos strictu sensu e os individuais homogêneos, ficando
de fora os difusos. Existe uma polêmica porque os adeptos da primeira posição dizem que a restrição do art. 21,
parágrafo único é uma restrição inconstitucional porque acaba diminuindo o alcance de algo que não está com o
alcance diminuído na CF, mas a CF também não é clara no sentido de que cabe.
35
➢ Exemplo: em um caso de uma usina nuclear que vai ser instalada no meio da Floresta Amazônica com um
potencial de dano ambiental gigantesco e o Governo Federal vem no sentido de dispensar a empresa para
licenciar o funcionamento da usina nuclear de apresentar estudo de impacto ambiental. Esse ato é
manifestamente ilegal e abusivo, violador do direito líquido e certo de todos os brasileiros, é um direito
difuso. Cabe MS coletivo para obstar a concessão dessa dispensa de licenciamento ambiental?
Se você adotar a corrente ampliativa, cabe porque pode MS coletivo para defesa de direito difuso, no caso o
direito ao meio ambiente saudável, que é de todos os brasileiros. Se você adotar a corrente restritiva, não vai
caber porque esse MS coletivo está tutelando direito difuso e o art. 21, parágrafo único e somente é permitida a
tutela de direito coletivo e individual homogêneo. Em provas de teste, o professor sugere que se adote a corrente
restritiva porque está na lei e em provas abertas, se pode adotar a corrente ampliativa e fazer críticas.
4. Coisa julgada (22, § 1º, LMS)
02 diferenças com LACP (arts. 103 e 104 CDC1)
a) Ultra partes para individuais homogêneos (só beneficia filiados)
1
Art. 103. Nas ações coletivas de que trata este código, a sentença fará coisa julgada:
I - erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer
legitimado poderá intentar outra ação, com idêntico fundamento valendo-se de nova prova, na hipótese do inciso I do
parágrafo único do art. 81;
II - ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedência por insuficiência de provas, nos
termos do inciso anterior, quando se tratar da hipótese prevista no inciso II do parágrafo único do art. 81;
III - erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para beneficiar todas as vítimas e seus sucessores, na hipótese
do inciso III do parágrafo único do art. 81.
§ 1° Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II não prejudicarão interesses e direitos individuais dos integrantes
da coletividade, do grupo, categoria ou classe.
§ 2° Na hipótese prevista no inciso III, em caso de improcedência do pedido, os interessados que não tiverem intervindo
no processo como litisconsortes poderão propor ação de indenização a título individual.
§ 3° Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985,
não prejudicarão as ações de indenização por danos pessoalmente sofridos, propostas individualmente ou na forma prevista
neste código, mas, se procedente o pedido, beneficiarão as vítimas e seus sucessores, que poderão proceder à liquidação e
à execução, nos termos dos arts. 96 a 99.
§ 4º Aplica-se o disposto no parágrafo anterior à sentença penal condenatória.
Art. 104. As ações coletivas, previstas nos incisos I e II e do parágrafo único do art. 81, não induzem litispendência para
as ações individuais, mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra partes a que aludem os incisos II e III do artigo
anterior não beneficiarão os autores das ações individuais, se não for requerida sua suspensão no prazo de trinta dias, a
contar da ciência nos autos do ajuizamento da ação coletiva.
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A coisa julgada no MS coletivo não é só diferente da do MS individual, como ela é diferente do microssistema
processual coletivo. O modelo do art. 22, § 1º é diferente do modelo dos arts. 103 e 104 do CDC que estudamos
na aula de ação civil pública. Como funciona a questão de termos ao mesmo tempo termos uma ação coletiva e
ação individual para discutir a mesma coisa?
No exemplo do Microvlar, temos uma ação coletiva para obrigar a farmacêutica a indenizar todas as mulheres
que ficaram grávidas tomando placebo ou uma ação coletiva para obrigar os bancos a darem aos poupadores de
1989 a 1991 os expurgos inflacionários que não foram creditados na conta.
Sem prejuízo da coletiva, temos a ação individual da Dona Maria para receber indenização da farmacêutica e do
Seu João para receber os expurgos inflacionários. Pelo modelo do CDC, para que um indivíduo se beneficie da
coletiva, ele ou o Poder Judiciário tem que suspender a ação individual por suspensão voluntária ou suspensão
judicial da ação individual.
O modelo que adotamos no âmbito do CDC é o modelo da suspensão voluntária ou judicial para se beneficiar do
julgamento da coletiva. No âmbito da LACP, a decisão que julga a ação coletiva é erga omnes, beneficiando que é
filiado ou não é filiado à associação, à entidade de classe, então se eventualmente foi proposta pelo IDEC uma
ação coletiva em favor dos poupadores, a pessoa, para se beneficiar não precisa ser filiada ao IDEC, ela pode ser
qualquer pessoa porque se trata de uma sentença que tem eficácia erga omnes, para filiados e não filiados. Assim,
no processo coletivo na ACP, essas são as duas características da coisa julgada coletiva:
➢ Beneficia filiados e não filiados;

➢ Para se beneficiar da coletiva, suspende a individual, voluntária ou judicialmente.
A coisa julgada no MS coletivo é ultra partes para individuais homogêneos, ou seja, para os individuais
homogêneos, só beneficia os filiados, os sindicalizados, os membros da entidade de classe e os membros das
associações porque o art. 22, § 1º faz essa restrição.
Art. 22. No mandado de segurança coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente aos membros do grupo
ou categoria substituídos pelo impetrante.
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§ 1o O mandado de segurança coletivo não induz litispendência para as ações individuais, mas os efeitos da coisa
julgada não beneficiarão o impetrante a título individual se não requerer a desistência de seu mandado de
segurança no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração da segurança coletiva.
§ 2o No mandado de segurança coletivo, a liminar só poderá ser concedida após a audiência do representante
judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de 72 (setenta e duas) horas.
b) Desistência (E NÃO SUSPENSÃO) do MSI concomitante como condição para se beneficiar da coisa
julgada do MSC
Enquanto na ação civil pública se suspende a ação individual para esperar o julgamento da coletiva, aqui no MS
coletivo a opção é pela desistência. O indivíduo que tem MS individual para discutir, por exemplo, o direito de ele
se candidatar, o indivíduo que tem MS individual contra a Defensoria Pública para poder receber os honorários
sem o desconto do tributo, para que ele se beneficie do MS coletivo ajuizado pelo partido político e pela OAB, ele
precisa desistir do MS individual dele para esperar o julgamento da coletiva.
Se perder a coletiva, ele não vai poder impetrar outro MS individual porque já vai ter corrido o prazo de 120 dias
de decadência, somente podendo discutir por ação de rito comum.
5. Liminar inaudita altera pars contra o PP (art. 22, § 2º, LMS) – INCONSTITUCIONAL – ADI/STF 4296
Esse dispositivo repete aquilo que já estava na lei 8437/92. Há uma vedação ao que chamamos de liminar inaudita
altera pars, liminar sem a oitiva da parte contrária, que não seria possível no MS coletivo, mas agora é possível
assim como em qualquer processo, considerando que tal dispositivo foi considerado inconstitucional pelo STF por
violar o princípio do acesso à justiça.
Mandado de Injunção Coletivo
1. Conceito (Lei 13.300/2016 e art. 5º, LXXI, CF – necessidade de promessa constitucional de lei
regulamentadora) (ex. cabimento: STF MI 708 – greve servidor) (ex. de não cabimento: STF MI 6.591 – direito
do nascituro)
38
Esse é um tema novo porque, embora a doutrina já admitisse o MI na forma coletiva antes da Lei 13.300/2016,
que é a Lei do Mandado de Injunção, o fato é que não havia previsão legal, até porque, se analisarmos o artigo da
CF que fala sobre o MI, que é o art. 5º, LXXI, veremos que não se fala do MI na forma coletiva. O MS coletivo está
na Constituição.
Art. 5º: (...)

LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o
exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania;
Aqui, é dito que quando se tem um direito na CF relacionado à nacionalidade, à soberania e à cidadania e tem
esse direito dependente de uma norma regulamentadora considerando que a própria CF diz que isso será definido
nos termos da lei e a pessoa não consegue exercer o direito porque não tem norma regulamentadora, ela pode
fazer um mandado de injunção para ela exercer esse direito.
Contudo, temos milhares de pessoas que também deveriam exercer esse direito, elas poderiam coletivamente
pedir a regulamentação para elas terem direito? Esse é o debate. Antes da Lei 13.300/2016, não havia previsão
legal para isso e a doutrina que inventou essa hipótese de MI coletivo e agora temos na Lei 13.300/2016 toda uma
normativa própria sobre o MI coletivo e que, portanto, hoje não resta dúvidas de que o mandado de injunção que
tem previsão constitucional pode ser individual e coletivo.
É importante sabermos que só vai caber MI – individual ou coletivo – se eventualmente houver necessidade de
regulamentação do direito conforme promessa da própria CF. Precisamos ter um direito relacionado à cidadania,
liberdade, soberania ou nacionalidade previsto na CF, a CF tem que dizer “nos termos da lei” e a lei não existir.
Assim, caberá mandado de injunção. Se não tem essa expressão, ou o MI não é necessário ou eventualmente não
cabe obrigar o Estado a legislar sobre isso.
O primeiro exemplo é de cabimento para greve de servidor. A CF fala que o servidor público exercerá o direito de
greve nos termos da lei, mas até hoje não veio a lei que regulamenta a greve do serviço público, então o STF foi
provocado no MI coletivo para beneficiar todos os servidores públicos que queriam fazer greve. O STF reconheceu
a mora do legislativo, mas não tem como obrigar o legislativo a legislar, então foi criada uma regra até que se
legisle. Com isso, se aplicam com adaptações as regras da greve da iniciativa privada.
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Por outro lado, o STF, em outro MI, negou o MI coletivo. Foi pedido para que o STF regulamentasse os direitos do
nascituro porque o art. 2º do CC fala que a lei assegurará os direitos do nascituro. Mas, ao olhar a CF, não existe
nenhum dispositivo que diz que haverá uma lei para regulamentar os direitos do nascituro relacionados à
cidadania, liberdade, soberania ou nacionalidade. Por isso, o STF entendeu que não pode obrigar o legislador a
criar uma lei para disciplinar os direitos do nascituro quando não existe na CF uma previsão nesse sentido.
2. Previsão legal (inicialmente construção jurisprudencial)
a) Legitimidade (art. 12, I a V, da LMI)
Essa previsão foi feita pela lei porque o MI coletivo não tem previsão de legitimidade na Constituição e o rol é
exemplificativo. Na CF, temos a do MS coletivo. Na doutrina, encontraremos autores dizendo que o MI também
serve aos individuais homogêneos e também autores em sentido contrário e o professor é mais alinhado no
sentido da restrição porque não faz sentido regulamentar apenas para um grupo de pessoas e não regulamentar
para outras que eventualmente estejam na mesma situação.
Art. 12. O mandado de injunção coletivo pode ser promovido:

I - pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a defesa da ordem jurídica,
do regime democrático ou dos interesses sociais ou individuais indisponíveis;
II - por partido político com representação no Congresso Nacional, para assegurar o exercício de direitos,
liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou relacionados com a finalidade partidária;
III - por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há
pelo menos 1 (um) ano, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas em favor da totalidade
ou de parte de seus membros ou associados, na forma de seus estatutos e desde que pertinentes a suas
finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial;
IV - pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a promoção dos direitos
humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da
Constituição Federal.
Parágrafo único. Os direitos, as liberdades e as prerrogativas protegidos por mandado de injunção coletivo são os
pertencentes, indistintamente, a uma coletividade indeterminada de pessoas [difusos] ou determinada por grupo,
classe ou categoria [coletivos strictu sensu].
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b) Objeto (art. 12, parágrafo, LMI)
O objeto muda porque no MS coletiva, tutelamos apenas coletivos e individuais homogêneos, de acordo com o
art. 21, parágrafo único. Pela lei, MS coletivo é só para coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos,
embora a doutrina critique isso. Aqui, não. Se lermos o art. 12, parágrafo da LMI, veremos que ali está dito
claramente que pode tutelar sujeitos indeterminados ou grupos, categorias, classes. Em outras palavras, o MI
coletivo cabe para a tutela dos três, portanto o âmbito dele é maior do que o do MS coletivo.
c) Procedimento (art. 4º a 9º da LMI)
O procedimento é o mesmo do MI individual, que é o mesmo procedimento do MS. Tem inicial, o juiz verifica se
dá ou não a liminar, pede informações para a autoridade coatora, não cabe provas, parecer do MP e sentença.
Art. 4º A petição inicial deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual e indicará, além do órgão
impetrado, a pessoa jurídica que ele integra ou aquela a que está vinculado.
§ 1º Quando não for transmitida por meio eletrônico, a petição inicial e os documentos que a instruem serão
acompanhados de tantas vias quantos forem os impetrados.
§ 2º Quando o documento necessário à prova do alegado encontrar-se em repartição ou estabelecimento público,
em poder de autoridade ou de terceiro, havendo recusa em fornecê-lo por certidão, no original, ou em cópia
autêntica, será ordenada, a pedido do impetrante, a exibição do documento no prazo de 10 (dez) dias, devendo,
nesse caso, ser juntada cópia à segunda via da petição.
§ 3º Se a recusa em fornecer o documento for do impetrado, a ordem será feita no próprio instrumento da
notificação.
Art. 5º Recebida a petição inicial, será ordenada:

I - a notificação do impetrado sobre o conteúdo da petição inicial, devendo-lhe ser enviada a segunda via
apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste informações;
II - a ciência do ajuizamento da ação ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, devendo-
lhe ser enviada cópia da petição inicial, para que, querendo, ingresse no feito.
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Art. 6º A petição inicial será desde logo indeferida quando a impetração for manifestamente incabível ou
manifestamente improcedente.
Parágrafo único. Da decisão de relator que indeferir a petição inicial, caberá agravo, em 5 (cinco) dias, para o
órgão colegiado competente para o julgamento da impetração.
Art. 7º Findo o prazo para apresentação das informações, será ouvido o Ministério Público, que opinará em 10
(dez) dias, após o que, com ou sem parecer, os autos serão conclusos para decisão.
Art. 8º Reconhecido o estado de mora legislativa, será deferida a injunção para:
I - determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora;
II - estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas
reclamados ou, se for o caso, as condições em que poderá o interessado promover ação própria visando a exercê-
los, caso não seja suprida a mora legislativa no prazo determinado.
Parágrafo único. Será dispensada a determinação a que se refere o inciso I do caput quando comprovado que o
impetrado deixou de atender, em mandado de injunção anterior, ao prazo estabelecido para a edição da norma.
Art. 9º A decisão terá eficácia subjetiva limitada às partes e produzirá efeitos até o advento da norma
regulamentadora.
§ 1º Poderá ser conferida eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão, quando isso for inerente ou indispensável
ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração.
§ 2º Transitada em julgado a decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos por decisão
monocrática do relator.
§ 3º O indeferimento do pedido por insuficiência de prova não impede a renovação da impetração fundada em
outros elementos probatórios.
d) Competência: art. 102, I, “q”, 105, I “h”, da CF e CE (ROC)
As mesmas regras constitucionais que disciplinam a competência do MS disciplinam a competência do MI. Então,
para sabermos a competência do MI individual ou coletivo, deve se conhecer as regras de competência do MS.
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
q) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da
República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas
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Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal
Federal;
Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:

I - processar e julgar, originariamente:
h) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição de órgão, entidade ou
autoridade federal, da administração direta ou indireta, excetuados os casos de competência do Supremo Tribunal
Federal e dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça Eleitoral, da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal;
e) Coisa julgada (art. 13 da LMI) (02 diferenças c/ 103 e 104 CDC)
No MI, seguimos o modelo de coisa julgada do MS coletivo. É igual ao MS coletivo e não seguimos o modelo da
ação civil pública e, portanto, no MS só beneficia os membros da entidade e o indivíduo tem que desistir do MS
individual para poder se beneficiar do MS coletivo. No mandado de injunção, temos a mesma regra, não se
aplicando os arts. 103 e 104 do STF.
Art. 13. No mandado de injunção coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente às pessoas integrantes da
coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substituídos pelo impetrante, sem prejuízo do disposto nos §§
1º e 2º do art. 9º.
Parágrafo único. O mandado de injunção coletivo não induz litispendência em relação aos individuais, mas os
efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante que não requerer a desistência da demanda individual no
prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração coletiva.
3. Subsidiariedade da LMS (art. 14 da LMI)
A primeira fonte de consulta para poder aplicar as regras que não estão na lei do MI é a lei do MS. Se também não
tiver disciplinado na lei do MS, vamos para o CPC.
Art. 14. Aplicam-se subsidiariamente ao mandado de injunção as normas do mandado de segurança, disciplinado
pela Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009 , e do Código de Processo Civil, instituído pela Lei nº 5.869, de 11 de
janeiro de 1973 , e pela Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 , observado o disposto em seus arts. 1.045 e 1.046.
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4. Legitimidade ativa
a) A questão da inconstitucionalidade formal do art. 12, IV, da LMI (DP)
Quando o projeto de lei que virou a LMI, a Defensoria Pública não era legitimada a entrar com mandado de
injunção coletivo. O Senado inseriu a Defensoria Pública nesse inciso IV, sendo que isso não estava no projeto e
não devolveram para a Câmara. Não dá para negarmos que é inconstitucional o inciso IV do art. 12 da LMI porque
tem vício formal no processo legislativo já que foi inserido em uma das Casas Legislativas sem revisão da outra.
b) Rol (sem previsão constitucional) exemplificativo
De todo modo, não estamos dizendo que por causa disso, a Defensoria Pública não vai poder propor um MI porque
como o rol de legitimados não está na CF, como é o que acontece com o MS coletivo. Então, mesmo que caia fora
o inciso IV que fala da Defensoria Pública, a Defensoria Pública vai poder continuar entrando com MI coletivo
porque podemos interpretar o microssistema processual coletivo e puxar a legitimidade dela do art. 5º da LAP.
c) Natureza da legitimidade? (substituição processual)
No caso do MI coletivo, os legitimados ativos (MP, Defensoria Pública, Administração, entidades de classe, partido
político) agem por substituição processual, agem em nome próprio na defesa do interesse dos substituídos. Se a
Defensoria Pública propor um MI para regulamentar, para cumprir o art. 40, § 4º da CF que fala da aposentadoria
especial, ela age em nome próprio, mas em defesa de todos aqueles que teriam, em tese, direito à aposentadoria
especial. Não se trata, portanto, de representação. Com isso, não precisa de autorização de ninguém.
5. Competência
a. Art. 105, I, ‘h’, da CF? (padrão MS – STJ AgRegMI 185-DF e MI 193-DF)
A péssima redação desse dispositivo nos dá a impressão que todo e qualquer mandado de injunção contra
autoridade federal que não esteja sob o jugo do STF, isto é, Presidente do STF, mesa da Câmara e do Senado, de
que qualquer outra autoridade federal o MI seria no STJ e não em primeira instância.
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O STF manda seguir o padrão do MS, ou seja, se for MI em que a norma que falta é de competência do Presidente,
da Mesa da Câmara e da Mesa do Senado ou do STF, é no próprio STF. Se for MI em que a norma regulamentadora
depende do STJ ou depende de Ministro de Estado, do Exército, da Marinha ou da Aeronáutica, a competência do
MS é do STJ. Para todas as demais autoridades federais, primeira instância da Justiça Federal.
O STF corrige a redação do art. 105, I, ‘h’ da CF para dizer que o STJ não julga todos os MI contra autoridade federal
igual a redação do dispositivo nos leva a acreditar, mas apenas contra as autoridades federais que no MS estão
sujeitas ao foro dele. São julgadas pelo STJ: Ministro de Estado e Comandantes do Exército, da Marinha ou da
Aeronáutica, além do MS contra o próprio STJ. Todos os demais MI são julgados pela primeira instância federal se
porventura couber mandado de injunção e se tratar de falta de norma regulamentadora por autoridade federal.
b. Extensão do art. 102, I, “r”, CF (CNJ/CNMP)
As ações contra o CNJ e contra o CNMP serão julgadas pelo STF. Consequentemente, como o dispositivo fala ações
em sentido lato, também o MI que fica dependente de uma regulamentação do CNJ e do CNMP gozarem de
eventual direito relativo à cidadania, à liberdade, à nacionalidade, pode se acionar o CNJ e o CNMP no STF
c. Art. 102, I, “q” da CF: prevalência da competência STF na concorrência legislativa (STF MI 1898 e STF RE
797.905 – art. 40, § 4º da CF)
Esse tópico trata de quando houver competência concorrente legislativa entre o Presidente da República e outros
entes legislativos, disciplinadores. Questão relacionada a servidor público, por exemplo, vamos analisar o art. 40,
§ 4º da CF, vemos que o governo federal precisa traçar normas gerais de como funciona a aposentadoria especial
para policial. Isso vai aplicar para policial federal, mas vai aplicar também para os policiais civis e militares dos
Estados. Enquanto não sair a normativa nacional, o Estado não consegue fazer a normativa legal e o Município
não consegue fazer a normativa dos guardas civis municipais.
Se tivermos um caso de falta de norma regulamentadora de um policial civil estadual ou do sindicato dos policiais
civis estaduais querendo que regulamente para os policiais civis do Estado de SP e ele precisar entrar com um MI
contra o governador ou contra o legislativo estadual para que eles disciplinem a aposentadoria especial de policial
civil no Estado de São Paulo, o governador ou o legislativo estadual não consegue fazer isso enquanto o Presidente
da República não traçar as normas gerais.
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Assim, esses dois MI dizem que quando a norma regulamentadora depender de ato do Presidente da República
que teria que mandar o projeto de lei, mesmo que o direito buscado seja um direito no âmbito municipal ou
estadual, o MI individual ou coletivo deve ser no STF porque não dá para regulamentar para o policial estadual
sem ter regulamentação para os policiais em geral.
d. Autoridades estaduais (ver CE)
Contra autoridades estaduais, a análise deve ser feita na Constituição Estadual, que é a que dá os foros
privilegiados para as autoridades estaduais no MS e no MI.
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DISCIPLINAS COMPLEMENTARES

Direito Processual Coletivo

Tema: Ação Popular, Mandado de Segurança Coletivo e Mandado de Injunção Coletivo

• Súmula 101/STF. O mandado de segurança não substitui a ação popular.

• TEMA: 999/STF: É imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental.

2. Objeto (art. 5º LXXII, da CF e art. 1º da LAP) (DIFUSOS)

2.1. Patrimônio público (conceito amplo – art. 1º, § 2º, LAP)

2.2. Moralidade administrativa (conceito indeterminado)

2.3. Meio ambiente (ACP com legitimidade popular?)

2.4. Patrimônio histórico cultural (ACP com legitimidade popular?)

ATENÇÃO: ROL TAXATIVO (Resp 818.725/SP)

3. Cabimento (preventivo ou repressivo) contra

3.1. Ato (comissivo ou omissivo)

a) administrativo (regra geral: sim)

b) legislativo (regra geral: não)

c) jurisdicional (regra geral: não)

d) de particular (subvencionados) (MA e PHC) (outros – DPVAT)

3.2. Ilegal (em sentido lato) (arts. 2º e 3º da LAP) (não taxativo)

b) Moralidade administrativa: fundamento autônomo de cabimento - lesividade in re ipsa (STF Tema

• Pessoas públicas ou privadas (subvencionadas) e as entidades que sofreram o prejuízo – posteriormente

5. Competência (= ACP, c/ adaptações)

5.3. Critério valorativo (incabível)

Mandado de Segurança Coletivo

1.1. Conceito (MSI ≠ legitimidade, objeto e coisa julgada)

1.2. Previsão legal

a) Legitimidade (art. 5º, LXX, da CF e 21 da LMS)

b) Objeto (art. 21, parágrafo, da LMS)

Art. 21. (...)

Art. 7o Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:

d) Competência: CF, CE e art. 2º da Lei 12.016/2009

e) Coisa julgada (art. 22 e § 1º, da LMS)

1.3. Previsão sumular (súmulas 629 – Tema 1.119 - e 630 do STF)

2. Legitimidade (rol taxativo – STF MS 21.059)

2.1. Partido Político

a) Previsão legal (art. 1º da Lei 9.096/95 e 17, § 2º da CF)

Art. 17. (...)

b) Necessidade de representação no Congresso Nacional e atuação em toda a federação

d) Objeto de defesa (03 posições)

1) Todos os assuntos de interesse nacional

a) Constituição ânua só para associações (STF RE n. 198.919) (impossibilidade de aplicação da dispensa

Art. 5º da LACP (...)

b) Dispensa da autorização dos filiados (súmula 629 STF) (21 LMS)

e) Objeto de defesa (02 posições)

3.1. Corrente ampliativa (doutrina):

3.2. Corrente restritiva (art. 21, parágrafo, LMS)

a) Coletivos (strictu sensu)

4. Coisa julgada (22, § 1º, LMS)

02 diferenças com LACP (arts. 103 e 104 CDC1)

a) Ultra partes para individuais homogêneos (só beneficia filiados)

➢ Beneficia filiados e não filiados;

Mandado de Injunção Coletivo

Art. 5º: (...)

2. Previsão legal (inicialmente construção jurisprudencial)

a) Legitimidade (art. 12, I a V, da LMI)

Art. 12. O mandado de injunção coletivo pode ser promovido:

c) Procedimento (art. 4º a 9º da LMI)

Art. 5º Recebida a petição inicial, será ordenada:

d) Competência: art. 102, I, “q”, 105, I “h”, da CF e CE (ROC)

Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:

e) Coisa julgada (art. 13 da LMI) (02 diferenças c/ 103 e 104 CDC)

3. Subsidiariedade da LMS (art. 14 da LMI)

a) A questão da inconstitucionalidade formal do art. 12, IV, da LMI (DP)

b) Rol (sem previsão constitucional) exemplificativo