Direito Administrativo

Faculdade Carajás - Curso de Direito
Disciplina Direito Administrativo 2 – 5º Semestre

Professor Antonio C. S. Gomes Jr.
FACULDADE CARAJÁS
BACHARELADO EM DIREITO OBJETIVO DA UNIDADE:
Disciplina: Direito Administrativo Apresentar ao público alvo os
temas propostos e o conteúdo
Professor: Antonio C. S. Gomes Jr.
da ementa, preparando-o para
Período: Noite Créditos Ano: 202 Semestre: atuação profissional.
: 3 5ºSemestr
e
OBJETIVOS DA AULA
Apresentar ao público alvo os temas propostos e o conteúdo da unidade.
Desenvolver atividades
EMENTA
Bens Públicos. Agentes Públicos. Improbidade administrativa. Atuação do Estado no
domínio econômico. Intervenção do Estado na propriedade. Processo administrativo.
Controle da Administração Pública. Licitações Públicas. Contratos administrativos.
Responsabilidade extracontratual do Estado.
1
Página
1 – RESTRIÇÕES DO ESTADO SOBRE A PROPRIEDADE PRIVADA
Hoje a Constituição Federal (CF), assegura no artigo 5º, inciso XXII, o

direito de propriedade, o qual, nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro 1, é o
mais amplo direito real, que congrega os poderes de usar, gozar e dispor da
coisa, de forma absoluta, exclusiva e perpétua, bem como o de persegui-la nas
mãos de quem quer que injustamente a detenha.
A concepção de propriedade, com sentido de direito absoluto foi

constituída de pela cultura Romana, passou pela Revolução Francesa (1789) e do
Código de Napoleão (1804), documentos que limitavam a atuação do Estado sobre
a propriedade privada, mas a partir do período que iniciou com a segunda metade
do século XIX, este princípio começou a receber um número crescente de restrições
impostas pelo Estado2, que exerce seu poder de polícia, criando-se a partir de
denominado ponto, o regime jurídico derrogatório e exorbitante do direito
comum.
O poder de polícia é o conjunto de competência legislativas e

administrativas desenvolvidas pela autoridade estatal, em nível infralegal,
mediante providências destinadas a dar concretude a valores, princípios e
regras consagrados em normas constitucionais e legais 3.
Com uma evolução que passou pela regulamenta do direito de

vizinhança, aos poucos o direito de propriedade foi se submetendo ao bem estar
social, deve ser útil a toda coletividade.
Todavia para que haja a intervenção estatal há necessidade da aplicação

de um dos fundamentos: A supremacia do interesse público ou a função social da
propriedade.
2
1
Di Pietro, Maria Syvia Zanella. Direito administrativo. 30ª. Ed. Rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro. Forense,
Página
2017. p. 163.
2
Ib idem.
3
Justen Filho, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 12ª Ed. rev. Atual. e ampl. São Paulo. 2016. p. 435.
2) Fundamentos
a) Princípio da Supremacia do Interesse Público
A Supremacia do Interesse Público é um princípio Constitucional

implícito, presente no momento da criação da norma constitucional e de sua
aplicação é fácil perceber a predominância do interesse público sobre o privado
(artigo 5º, incisos XXIV, XXIX, LX, etc.).
Embora não se encontre de forma explícita no texto constitucional, é

decorrente das instituições adotadas no Brasil.
Esta fundamento estabelece que toda atuação Estatal deve ser pautada
pelo interesse público, cuja determinação deve ser extraída da constituição e
das leis.
Decorre deste princípio a ideia de que, havendo qualquer conflito entre

o interesse público e o particular, prevalece o público, desde que respeitados os
direitos e garantias individuais expressos na CF, e os que dela são decorrentes.
Segundo a doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
O princípio da supremacia do interesse público, também

chamado de princípio da finalidade pública, está presente
tanto no momento da elaboração da lei como no momento
da sua execução em concreto pela Administração Pública.
Ele inspira o legislador e vincula a autoridade administrativa
em toda a sua atuação.4
Apesar de implícito, este princípio tal qual os princípios jurídicos

constitucionais não tem caráter absoluto, não estando diretamente presente em toda
e qualquer atuação da Administração Pública, mas tem incidência direta sobretudo
nos atos em que a Administração Pública manifesta poder de império (poder de
polícia - poder extroverso).
3
Página
4
Di Pietro, Maria Syvia Zanella. Direito administrativo. 30ª. Ed. Rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro. Forense,
2017. p. 163.
Disseram os professores Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo5, que os

atos de império são:
...todos os que a Administração impõe coercitivamente ao

administrado, criando unilateralmente para ele obrigações,
restringindo ou condicionando o exercício de direitos ou
atividades privadas; são os atos que originam relações
jurídicas entre o particular e o Estado caracterizadas pela
verticalidade, pela desigualdade jurídica. Esses atos, sim, são
fundados diretamente no princípio da supremacia do
interesse público, base de todos os poderes especiais de
que dispõe a Administração Pública para a consecução
dos fins que o ordenamento jurídico lhe impõe.
Quando a Administração vem a atuar internamente, o princípio da

supremacia do interesse público não tem incidência direta, pelo motivo de que não
há obrigações ou restrições com necessidade de serem impostas aos administrados.
Outra situação é quando a Administração Pública está na posição de agente
econômico, porque nesses casos, a atuação da Administração Pública é regida pelo
direito privado.
Verifica-se que há incidência direta, do princípio da supremacia do

interesse público, sobretudo, nos atos em que a Administração Pública manifesta
poder de império.
Não há incidência direta, quando a Administração atua internamente,

mormente em suas atividades-meio, praticando os denominados atos de gestão
e atos de mero expediente. De um modo geral, também quando a administração
atua como agente econômico, isto é, intervém no domínio econômico na qualidade
de Estado empresário.
b) Princípio da Função Social da Propriedade
Tanto que a própria Constituição Federal, artigo 5º, inciso XXIII,

consubstancia o Princípio da Função Social da Propriedade, que determina que a
4
Página
5
PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo; DIAS, Frederico, retratada no livro, Aulas de Direito
Constitucional para concursos. 3ª ed. São Paulo. Método. 2014.
propriedade atenderá uma função social, em outras palavras, não só a imposição de

obrigações de não fazer, como também as de deixar fazer, expressas no artigo 182,
§4º, da CF.
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo

Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus
habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,
obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o
instrumento básico da política de desenvolvimento e de
expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social
quando atende às exigências fundamentais de ordenação
da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com
prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei
específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos
termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado
Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e os juros legais. (grifos nossos)
Conforme se observa no dispositivo já listados, artigo 5º, XXIII, c/c artigo

182, §2º, da CF, há requisitos a serem preenchidos, o primeiro deles trata de
individualizar se se trata de propriedade urbana e rural. Para o Direito Administrativo
utiliza-se o critério de destinação, para identificar essa diferença.
5
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Será urbano o imóvel destinado predominantemente a moradia,

comércio, indústria e serviços6. Por outra via, será rural o imóvel que tem
predominância de utilização agrária.
Em continua análise do 182, §2º, verifica-se que a CF delegou a norma

Municipal (Plano Diretor), a definição das necessidades/exigências fundamentaria
para ordenação da cidade.
No caso do Município de Marabá a Lei 17.213/2006, alterado pela Lei

17.846/2018, em seu artigo 9º, definiu quais são essas exigências que devem ser
atendidas.
CAPÍTULO III
DA ESTRUTURAÇÃO URBANA
Art. 9º. Consoante aos objetivos gerais da política urbana expressos no art.
41, desta Lei, o ordenamento territorial urbano obedece às seguintes
diretrizes:
I - planejamento do desenvolvimento urbano, da distribuição espacial da

população e das atividades econômicas do Município, de modo a evitar e
corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre
o meio ambiente;
II - integração e complementariedade entre a porção consolidada do

território urbano e àquelas em consolidação;
III - hierarquização do Sistema Viário:
IV - ordenação e controle do uso do solo de forma a combater e evitar:
a) utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade e/ou conflitos entre usos e atividades incompatíveis

e/ou inconvenientes;
c) o uso e/ou aproveitamento excessivos ou inadequados em relação à

infraestrutura urbana;
d) a retenção especulativa do imóvel urbano que resulte em sua

subutilização ou não utilização;
e) a deterioração das áreas urbanizadas e dotadas de infraestrutura,

especialmente as centrais;
6
f) o uso inadequado dos espaços públicos:

Página
6
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 7ª Ed. São Paulo. Saraiva. 2017. p. 941.
g) a poluição e degradação ambiental;
h) expansão urbana desordenada.
§1º . O Setor Consolidado do território urbano se caracteriza pela

distribuição equilibrada de usos do solo, arruamento bem definido com
adequações necessárias e subdivisões de quadras, incidência de alguma
infraestrutura comercial, social e física.
§2°. O Setor em Consolidação do território urbano se caracteriza por alta

incidência de loteamentos populares de formação recente, carência de
infraestrutura comercial, social e física, ocorrência de terrenos subutilizados
e não utilizados.
Identifica-se a necessidade da propriedade urbana atender as seguintes

exigência, de forma cumulativa:
 A adequação ao ambiente urbano, a compatibilidade das

atividades realizadas no imóvel com outros imóveis, com o
zoneamento urbano e com o plano, uso adequado da infraestrutura
urbana, não especulação, não deterioração de áreas urbanas, uso
adequado do espaço público, não poluição e não degradação
ambiental, e a expansão ordenada.
Já no caso do imóvel rural, para atender a função social, será necessário

o cumprimento simultâneo dos requisitos estabelecidos no artigo 186, da CF.
a) Aproveitamento racional e adequado;

b) Utilização adequada dos recurso naturais disponíveis e preservação
do meio ambiente;
c) Observância da legislação trabalhista;
d) Exploração que favoreça o bem –estar de proprietário e trabalhadores.
Destaque-se que os critérios e graus de exigência serão estabelecidas

em Lei (ordinária).
Observe-se também que, apesar da redação dos dispositivos serem

claras quanto ao uso em propriedades imóveis os mesmos critérios deverão ser
atendidos para bens móveis.
7
Todos os requisitos em questão tratam de propriedade particular, porém

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quando se trata de propriedade pública, além dos requisitos gerais da função social,
a necessidade afetação específica, para uso de bens especial e multiafetação

para uso comum do povo.
Destaque-se é competência privativa da união a competência para

legislar sobre a propriedade, mas qualquer um dos entes Federativos que tem
autonomia para efetuar uma intervenção na propriedade privada.
2.1) Modos de intervenção da Propriedade
a) Restritivo. O modo de intervenção restritivo é aquele que limita e condiciona

a utilização da propriedade. Neste tipo de intervenção a titularidade é
mantida.
Ex: Servidão, tombamento, a requisição e a ocupação temporária.
Neste modo de intervenção há uma condição limitativa imposta ao
proprietário do uso da sua propriedade.
b) Supressivo (de domínio). O modo supressivo representa a perda da

propriedade em favor do interesse coletivo. Ocorre a modificação da
titularidade da coisa, transformando-a em bem público7.
Ex: artigos 5º, XLVI, b (perdimento) e 243, da CF (desapropriação e confisco).
Neste modo a intervenção estatal é mais grave, pois neste tipo de
intervenção ocorre a retirada da propriedade, do particular.
2.2) Formas de intervenção do Estado na Propriedade
a) Requisição Administrativa. É forma de intervenção que prevê o uso de bem,

em razão de um perigo iminente. Trata-se de ato auto executório, onde não há
necessidade de lei ou decreto.
É uma ordem que para ser decreta requer a ocorrência de um perigo iminente,
para ser decretado. Trata-se de ato auto executório, onde não há necessidade
8
Página
7
de autorização de outra função do Poder. Havendo perigo iminente ela será

decretada de imediato.
A requisição tem caráter temporário pois extingue-se tão logo desapareça o

perigo público.
Este tipo de intervenção está prevista no artigo 5º, inciso XXV, da CF:
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente
poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário
indenização ulterior, se houver dano;
Para que ocorra a requisição deve haver:
1) Direito pessoal da administração pública;

2) Deve existir um perigo público iminente;
3) Podem incidir sobre bens móveis, imóveis e serviços;
4) Não haverá indenização, apenas se ocorrer dano a propriedade e por
isso, será posterior a requisição.
A requisição (civil) pode recair sobre bens móveis, bens imóveis e serviços.
O indenização só é devida quando ocorre o dano a propriedade, o qual só é

configurado após a efetivação da requisição (é o significado do ulterior).
Também há a requisição militar, que é o uso do bem para garantia da
segurança interna e manutenção da soberania nacional.
b) Servidão Administrativa. (Artigos 1.378 a 1.389, do Código Civil –

ampliado pelo regime e princípios administrativos)
É o uso permanente de bem privado determinado, para prestação de serviço
público. Servidão é Direito Real, que incide via de regra sobre bem imóvel,
mas nada impede que seja aplicado sobre bens móveis ou serviços. Trata-se
de ato auto executório, onde não há necessidade de lei ou decreto.
É o ato pelo qual ocorre a transferência do uso e do gozo do particular, para a
administração pública.
Ex: A servidão administrativa mais comuns são as redes elétricas
9
concessionárias de serviço público. A empresa concessionária utiliza parte de

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seu imóvel para passar as fios. Também as torres de transmissão de energia.

Placa com o nome da rua colocada na parede do imóvel.
O exemplo da placa com o nome da rua, também pode ser um exemplo de
bem público onerado por uma servidão.
A forma mais tradicional da servidão é instituída por lei ou por decreto (do
poder executivo), pois o uso do bem privado será permanente (ou pelo menos
de forma duradoura), por isso a servidão deve ser mais formal. Caso haja
resistência do particular o procedimento poderá se dar pela via judicial,
seguindo o mesmo procedimento previsto para a desapropriação (Decreto-Lei
3.365/1941).
Também pode ocorrer do particular não aceitar os termos do servidão e
recorrer ao Judiciário, para questionar os termos da servidão (indenização).
Vale destacar que a servidão é decorrente do princípio da supremacia do
interesse público sobre o privado.
Aqui haverá indenização na medida em que o uso do bem será prejudicado.
Ainda sobre o exemplo das torres de transmissão de energia elétrica, das
concessionárias, se no terreno onde a rede elétrica passou contiver uma
plantação, haverá necessidade de indenizar o proprietário pela perda integral
da plantação (não só dos insumos gastos na plantação).
c) Ocupação Temporária. (Regulado pelo Decreto-Lei 3.365/1941, artigo 36 –

recepcionado como Lei ordinária)
É a ocupação provisória/temporária de um bem, em apoio a uma obra ou uma
prestação de um serviço público, mediante a utilização discricionária, auto
executável, remunerada ou gratuita e transitória. Pode ser aplicada sobre um
bem móvel ou imóvel. Não tem natureza jurídica de Direito Real.
A administração usa temporariamente de bem imóvel para servir de apoio a
execução de obra pública ou prestação de serviço público. Trata-se de ato
auto executório, onde não há necessidade de lei ou decreto.
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Art. 36. É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por
ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à
Página
sua realização.
O expropriante prestará caução, quando exigida.

Ex: Canteiros de obra. A Administração Pública usa o terreno particular para

criar local de apoio a obra, é o caso da construção ou reforma de estradas.
Neste tipo de intervenção do estado interveem na propriedade privada, tal

qual ocorre na requisição, mas aqui só haverá indenização se houver dano. O
administrado que deverá requerer a indenização e provar o pano, a perda, o
prejuízo.
Este tipo de intervenção também pode ser utilizada para os casos de
manutenção e continuidade de serviços públicos, prestados por terceiros em
face do perigo iminente de descontinuidade do serviço público.
d) Limitação Administrativa (Poder de Polícia).

Representam restrições de caráter geral, impostas pelo Estado sobre a
liberdade e propriedade privadas, em benefício do interesse público.8
É o único instrumento de intervenção do estado na propriedade privada que
tem característica de intervenção geral, por intermédio do que, afetando um
conjunto indeterminado de propriedades (móveis ou imóveis).
Ex: Regras Municipais sobre o Direito de construir e o Plano Diretor.
O Poder de polícia exercido pelo Estado pode se manifestar de três formas
distintas:
d.1) Limitar.
d.2) Fiscalizar.
d.3) Sancionar.
O Poder de polícia possuí as seguintes características:
1. Manifesta-se por intermédio de atividades administrativas ou
legislativas. Ex: Respectivamente a fiscalização municipal sobre obras
(pela via infralegal) e o Estatuto da Terra (Lei 4.504/1964).
2. É sempre de caráter geral, pois atinge difusamente todas as
propriedades, da circunscrição alcançada por aquela norma.
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3. Não gera direito a indenização, ressalvados os casos de dano

Página
causado pelo agente público.

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4. Atinge a liberdade e a propriedade, pois define uso da propriedade

assim como molda comportamentos.
5. Regula a prática de ato ou abstenção de fato, definindo obrigações
de fazer ou não fazer (Artigo 78, do CTN). Em regra manifesta-se pela
abstenção de fato.
6. Realiza atividade restritiva, compatibilizando a liberdade do particular
com o interesse do público.
7. É externo, pois via de regra atinge os particulares.
8. É discricionário, pois o agente público no uso deste intervenção
possuí uma certa margem de escolha, dentro do âmbito legal ou
infralegal, para atuar diante do caso concreto.
9. É indelegável ao particular. Trata-se de poder de império do estado,
portanto a atividade principal é indelegável ao particular, porém
atividades secundárias podem ser delgadas. Ex. Manutenção de
radares de controle de velocidade.
e) Tombamento9. (Artigo 216, §1º, da CF e Decreto-Lei n.º 25/1937)

Trata-se de um Direito que tem natureza pessoal (pois não está previsto no
rol taxativo, do artigo 1.225, do CC), cuja implementação depende de ato
discricionário da administração pública.
Não há conversão do bem privado em público, pois o domínio é mantido,
ocorre tão somente uma limitação imposta ao proprietário que fica impedido
de alterar o bem e contraí a obrigação de conservá-lo.
Há uma dissidência quanto a este instituto, onde a maior parte da doutrina
entende que o tombamento é uma intervenção autônoma da propriedade
privada, que tem por finalidade a preservação histórica, cultural, arqueológica,
artística, turística ou paisagísticas, do próprio bem tombado; outra parte
(minoritária) entende que o se trata de uma espécie de exercício do poder de
polícia.
É um instrumento autorreferente, pois não visa prioritariamente a tutela dos
interesses públicos, mas a preservação do próprio bem tombado.
12
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9
Nome oriundo de Portugal, onde os registros dos imóveis que deveriam ser preservados, ficavam na
Torre do Tombo.
O instituto tem duas formas, ambas previstas no Decreto-Lei referência, o

Tombamento voluntário, promovido por iniciativa do proprietário e
compulsório, imposto pela administração pública.
O tombamento pode recair sobre bens móveis ou imóveis; públicos ou
particulares; geral (quantidade de bens com características especificas – as
casas de um bairro), ou individual; total ou parcial; definitivo (decisão final do
processo) ou provisório (decisão cautelar no processo de tombamento).
A reversão do instituto pode ser realizada em razão do desaparecimento do
interesse público na manutenção do bem e é chamada de destombamento.
Não existe tombamento de uso.10
f) Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios. (Art. 182 e 183, da

CF, Lei 10.257/2001)
Nestes tipos de intervenções, a Administração Pública Municipal, restringe
unilateralmente a utilização do bem imóvel urbano, pelo proprietário, mas lega
ao mesmo proprietário escolher entre usar, ou não usar; fruir ou não fruir do
bem, deixando de determinar o modo de utilização do imóvel, cabendo-lhe a
exigência de que ao imóvel seja dada destinação específica compatível com
sua função social11. O proprietário também poderá dispor, dentro dos limites
estabelecidos em lei, as dimensões e configurações de seu parcelamento,
edificação e utilização. Trata-se de intervenção que tem na verdade três
momentos diferentes.
Realiza-se pela via do devido processo legal, garantido contraditório e a
ampla defesa.
Apesar do rol previsto no artigo 182, §4º, da CF, a Administração Municipal
ainda poderá recorrer ao Poder Judiciário para impor uma obrigação de fazer
em caso de inércia do particular. Também caberá a possibilidade de
incidência de IPTU progressivo (art. 7º, da Lei 10.257/2001), chegando até a
desapropriação em casos extremos (art. 8º).
O Parcelamento é o desmembramento do imóvel, para produção de
unidades com dimensões mais reduzidas. Por via de regra evita a prática de
13
Página
10
RE. 219.292/2000, Ministro Relator Octavio Gallotti, STF.
11
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 12.ª ed. ver. Atual. e ampl. – São Paulo:
Editor Revista dos tribunais. 2016. p. 483 a 484.
grandes áreas não ocupadas aguardando a valorização ou a especulação

futura.
Destaque-se que o parcelamento é providência prévia para a utilização
compulsória.
A Edificação Compulsória compreende a determinação de utilização do
imóvel para o fim de edificação, que dependerá do zoneamento (habitação,
comércio, indústria, etc.). Não basta edificar de qualquer forma, mas será
preciso cumprir as determinações de edificação prevista no Plano Diretor da
Cidade.
Acerca do tema, Meirelles citado por Gasparini12 ensina:
(...)
Edificar significa construir para fins residenciais, industriais,
religiosos, ensino ou recreação. Edificação é a operação de
edificar, dotando o solo urbano de uma construção residencial,
industrial, religiosa, cultural ou de lazer.
Por sua vez a Utilização Compulsórios é a imposição de utilização do

imóvel, pelo poder público, pois de nada adiantaria impor ao particular o dever
de construir se não houvesse a possibilidade de determinar sua utilização.
Trata-se do momento final desta intervenção.
Acerca do tema, Meirelles citado por Gasparini13 também ensina:
(...)
Utilização é o aproveitamento adequado e útil do solo urbano,
de forma que a propriedade cumpra sua função social. Não
edificado é o imóvel urbano destituído de qualquer benfeitoria
edilícia, ou seja, de construção destinada à habitação, trabalho,
culto, ensino ou recreação.
Tais urbanizações serão obrigatórias, tendo o Poder Público Municipal, o
poder de exigi-las, estando amparado pelo parágrafo quarto, do artigo 182 da
Constituição Federal.
14
Página
12
GASPARINI, Diógenes, 2002.
13
GASPARINI, Diógenes, 2002.
g) Desapropriação. (Artigo 5º, inciso XXIV, da CF e Decreto Lei 3.365/1941,

regula a desapropriação por utilidade pública – recepcionado como Lei
ordinária)
É o procedimento administrativo, por intermédio do qual o Estado, transforma
compulsoriamente a titularidade do bem (móvel ou imóvel), passando de um
proprietário privado, para a Administração Pública14.
É a modalidade de intervenção do Estado que mais avança sobre a
propriedade privada, pois, como já dito, suprime o domínio do bem.
A desapropriação é o único instrumento que garante a prévia indenização
pelo Estado.
Como se trata de procedimento administrativo, é garantido ao particular o
contraditório e a ampla defesa ao expropriado.
A desapropriação pode ser direta, quando o procedimento é feito respeitando
devido processo legal (O Estado respeita a norma de desapropriação).
Também pode ser indireta quando o estão promove a desapropriação sem
respeitar o devido processo legal.
Este procedimento será melhor estudado em todas as suas formas em
capítulo mais adiante,
15
Página
14
INSTITUTO DA FUNDAMENTO TIPO NATUREZA ALCANCE INDENIZAÇÃO PARTICULARIDADE

INTERVENÇÃO JURÍDICA
LIMITAÇÃO Art. 78, do CTN Restritivo, ou não Direito pessoal Liberdade e Em regra não Sempre geral. Conceituado no art. 78, do
ADMINISTRATIVA supressivo de público Propriedade indeniza CTN, indelegável a particulares
(PODER DE domínio.
POLÍCIA)
SERVIDÃO Art. 1.378 e 1.389, do Restritivo, ou não Direito real Bens imóveis Em regra não Pode ser instituída por acordo, sentença,
ADMINISTRATIVA CC supressivo de público indeniza lei ou de modo forçado
domínio.
TOMBAMENTO DL n. 25/1937 Restritivo, ou não Direito pessoal Bens móveis e Em regra não O dono pode gravar o bem com ônus,
supressivo de imóveis, públicos ou indeniza penhor, penhora, hipoteca, anticrese e
domínio. privados até vende-lo (respeitada a preempção)
REQUISIÇÃO Art. 5º, XXV, da CF Restritivo, ou não Ato unilateral Propriedade privada Indenização Pressupõe hipótese de iminente perigo
supressivo de (direito pessoal (bens móveis ou ulterior, se houver público (emergência, urgência)
domínio. público) imóveis) dano
OCUPAÇÃO Art. 36, do DL, Restritivo, ou não Ato unilateral Bens móveis ou Em regra não Instituída para apoiar obras e serviços
TEMPORÁRIA 3.365/1941. supressivo de (direito pessoal imóveis indeniza, mas se públicos (funciona como uma “requisição
domínio. público) for vinculada à sem iminente perigo público)
desapropriação
sempre indeniza.
DESAPROPRIAÇÃO Art. 5º, XXIV, da CF e Supressiva de Procedimento Quaisquer bens e Prévia, justa e em Única com natureza de procedimento
DL 3.365/1941 domínio administrativo direitos dinheiro (garante contraditório e ampla defesa)
DESAPROPRIAÇÃO Art. 46, da LC Supressiva de Fato Quaisquer bens e Indenização É a desapropriação fática sem
INDIRETA 101/2000 domínio administrativo direitos posterior, justa e observância do devido processo legal
(APOSSAMENTO por precatório
ADMINISTRATIVO) (após ação
indenizatória)
CONFISCO Art. 243, da CF Supressiva de Ato unilateral Bens usados para o Sem indenização Natureza sancionatória. Os bens
16
domínio plantio de confiscados terão destinação específica
psicotrópico (art. 243, da CF)
Página
PERDIMENTO Art. 5º, XLVI, b, da CF Supressiva de Efeito de Bens usados para a Sem indenização Natureza sancionatória
domínio sentença penal
condenatória prática de crime
PARCELAMENTO, (Art. 182 e 183, da Restritivo, mas pode Ato unilateral Imóvel urbano Sem indenização O proprietário também poderá dispor,
EDIFICAÇÃO OU CF, Lei 10.257/2001) chegar a supressivo (direito pessoal dentro dos limites da lei, as dimensões e
UTILIZAÇÃO em caso de público) configurações de seu parcelamento,
COMPULSÓRIOS. descumprimento edificação e utilização.
17
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Unidade II
9 – DESAPROPRIAÇÃO
(Artigos 5º, inciso XXIV; 22, II; 182, §4º, III; 184; 184, §5º; 185 e 243, da CF)
(Decreto Lei 3.365/1941, regula a desapropriação por necessidade e utilidade
pública – recepcionado como Lei ordinária; Lei 4.132/1962, que trata sobre
desapropriação por interesse social; Lei Complementar 76/1993, disciplina o
procedimento especial sumário de desapropriação para a reforma agrária; Lei
10.257/2001, regulamenta a desapropriação urbanística; Código Civil, artigos 519;
1.228, §3º e 1.275, respectivamente tredestinação, forma de privação da
propriedade, instituto de perda da propriedade)
O que quer dizer?
É o procedimento administrativo, por intermédio do qual o Estado,

transforma compulsoriamente a titularidade do bem (móvel ou imóvel), passando de
um proprietário privado, para a Administração Pública15.
A desapropriação administrativa não se confunde com a privada (artigo
1.228, §4º, do Código Civil).
É a modalidade de intervenção do Estado, mais agressiva, a que mais
avança sobre a propriedade privada, pois, como já dito, suprime o domínio do bem.
Tem como fundamentos jurídico-políticos, a supremacia do interesse
público sobre o privado e a função social da propriedade. Já na parte normativa,
os fundamentos são os mencionados no artigo 5º, inciso XXIV, conforme se verá
adiante.
Nas palavras de Marçal Justen Filho, desapropriação é:
É o ato estatal unilateral que produz a extinção da

propriedade sobre o bem ou direito e aquisição de domínio
sobre ele pela entidade expropriante, mediante indenização
justa.
Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, desapropriação é:

15
19
É o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou

seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade
pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao
proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu
patrimônio por justa indenização
Nas palavras de Irene Nohara, desapropriação é:
É o instituto do Direito Público, que consubstancia em

procedimento mediante o qual o poder público, União, Estados
membros, Distrito Federal ou os Municípios, ou o delegatário,
quando autorizado por Lei ou contrato visa alcançar a
transferência compulsória, da propriedade de outrem, fundado
em declaração de necessidade, utilidade pública, ou interesse
social, mediante o pagamento de justa indenização.
Nas palavras de Alexandre Mazza, desapropriação é:
É o procedimento administrativo pelo qual o Estado transforma

compulsoriamente bem de terceiro em propriedade pública,
com fundamento na necessidade pública, utilidade pública ou
interesse social, pagando indenização prévia, justa e como
regra, em dinheiro.
O núcleo das definições é a extinção da propriedade e o domínio será

transferido para a entidade expropriante.
Quem pode legislar sobre o assunto?
A competência para edital leis sobre desapropriação é privativa da União

(art. 22, II, da CF).
Como já havíamos dito em tópico anterior a competência para legislar
sobre desapropriação não se confunde com a competência para aplicar a legislação,
ou competência para desapropriar, expedir decreto expropriatório ou a lei
expropriatória.
20
Quem pode desapropriar?
Os entes federativos e aqueles entes que exercem funções

delegadas. Competência incondicionada dos entes federativos e
condicionada, limita a autorização expressa da Lei ou contrato, que lhe
conferem este poder.
a) As entidades Federativas que podem desapropriar são: a União, os

Estados membros, o Distrito Federal e os Municípios.
b) ANEEL. (Art. 10, da Lei n.º 9.074/1995). Apenas para desapropriações
necessária para a implantação de instalações físicas de
concessionários ou permissionários e autorizados.
c) DNIT. (Art.82, inciso IX, da Lei n.º 10.233/2001). Apenas para
desapropriações necessária para a implantação do sistema federal de
viação.
Nenhum outro ente da administração pública pode realizar

desapropriação sem autorização expressa constante de lei ou contrato.
A desapropriação também pode beneficiar pessoas privadas que

realizem atividades de interesse público.
Qual a Natureza Jurídica do instituto?

A natureza jurídica da desapropriação é de procedimento administrativo,
conjunto de atos e procedimentos realizados pelo poder público, na sequência legal,
para que o poder público possa, ao final transferir o domínio do bem.
Quais os bens que podem ser desapropriados?

Quaisquer bens móveis ou imóveis, que possuam valor patrimonial.
Bens que não possuem valor patrimonial não podem ser desapropriados. Ex:
21
Dinheiro, Diretos personalíssimos, pessoas, órgãos, bens móveis comumente

encontrados (honra, nome).
a) Imóveis. Os mais frequentes;

b) Móveis. Quadro famoso para exposição em museu;
c) Semoventes. Desapropriação de animal específico ou especial;
d) Posse. Ocorre quando o proprietário é desconhecido;
e) Usufruto. Ocorre somente sobre o direito de usar e fruir;
f) Domínio útil. Atinge somente o domínio útil, mas não o uso e gozo;
g) Subsolo. Para a construção de túneis por exemplo;
h) Espaço aéreo. Era usada antigamente, antes das atuais lim. adm.;
i) Água. Para garantir o abastecimento em períodos de estiagem;
j) Ações de determinada empresa. Estatização forçada pelo Estado;
k) Bens públicos. O bem desapropriado pode ser bem público.
Ocorrendo tanto do ente federativo mais amplo para o menos amplo,
como o contrário. O conceito de superioridade da União estava
estabelecido de forma cristalina antes da vigência da Constituição Federal
de 1988, que alterou o entendimento e a interpretação aplicada ao
Decreto 3.365/1951 (que é pré constitucional).
Modalidades de desapropriação
a) Desapropriação Necessidade Pública (comum)
Está associada a situações onde a expropriação do bem tem

caráter emergencial16.
Na Necessidade pública a fundamentação se com base na

transferência urgente e imprescindível para determinada situação.
Não há uma lei específica para determinar os casos de

desapropriação por necessidade pública, mas pela mera leitura do artigo 5º,
16
22
alíneas a, b e c, do Decreto 3.365/1941: a) Segurança Nacional, b) Defesa do

Estado e c) Socorro Público em caso de calamidade.
Por tal motivo a doutrina de forma unanime entende que o Decreto

n.º 3.365/1941 se aplica a desapropriação por Necessidade Pública. A
imissão na posse liminar será também um dos elementos caracterizadores
deste tipo de desapropriação.
b) Desapropriação Utilidade Pública (Comum)
É a modalidade de expropriação do bem que está associado a

conveniência para a Administração Pública. A transferência do bem é
conveniente, mas não é indispensável17, trata-se da melhor solução para a
coletividade.
Nesta modalidade de desapropriação o pedido de imissão na

posse liminar, poderá não ser necessário. Tal análise será promovida pelo
órgão/ente expropriante.
É a que possuí como lei geral o Decreto Lei 3.365/1941, com

fundamento constitucional no Artigo 5º, inciso XXIV, da CF:
(...)
XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por
necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante
justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos
previstos nesta Constituição;
O artigo 5º, do Decreto dispõe o que é considerado utilidade

pública:
Art. 5o. Consideram-se casos de utilidade pública:
a) a segurança nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro público em caso de calamidade;
d) a salubridade pública;
e) a criação e melhoramento de centros de população, seu
abastecimento regular de meios de subsistência;
17
Idem. p. 988.
23
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das

águas e da energia hidráulica;
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de
saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;
h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;
i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros
públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do
solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica,
higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos
industriais; (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e
artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais,
bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os
aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de
paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos,
documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e
cemitérios;
n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para
aeronaves;
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica,
artística ou literária;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
(Excluam-se as alíneas a, b e c os negritadas, por se tratar de
necessidade pública)
Procedimento para as modalidades de Necessidade e Utilidade pública

O Decreto Lei 3.365/1941 também é a norma que estabelece o
procedimento para desapropriação, por esse motivo, conhecida como Lei
Geral da Desapropriação.
1) Procedimento prévio (1ª fase administrativa)
Declaração de utilidade pública de uma bem. Ocorre através de

uma declaração expropriatória, que é a manifestação da poder público,
externalizando a vontade de transferir determinado bem para o seu
patrimônio.
24
Aqui é feita individualização do bem e justificativa pela qual a

administração pública, entende que aquele bem é necessário para o estado.
A declaração expropriatória deve descrever precisamente o bem

que deverá ser expropriado, o fim que será dado ao bem, há uma
controvérsia sobre a necessidade de conter o dispositivo legal que
fundamenta a referida desapropriação, alguns autores acham desnecessária
a fundamenteação.
A forma do declaração expropriatória será a de um decreto do

chefe do poder executivo, um decreto legislativo, ou ato do chefe da entidade
autorizada a realizar a desapropriação.
Para alguns autores a declaração expropriatória também deverá

conter o respaldo orçamentário, para outros isso só deverá ser realizado no
término do procedimento com a expropriação do bem em dinheiro
Após promovida a declaração expropriatória produzirá os seguintes

efeitos: permissão para que a autoridade ingresse no imóvel objeto da
expropriação; o início do prazo de caducidade do ato (cinco anos) e as
providências para calcular o valor da expropriação, após o prazo sem
conclusão do processo a administração deverá aguardar pelo menos um ano
para dar seguimento ao processo
2) Procedimento administrativo posterior ao Decreto (2ª fase executória)
É o procedimento administrativo que dará seguimento na

desapropriação. Esta fase do procedimento ter-se-á a participação do
proprietário do bem, para questionar ou participar influenciando o processo.
Nesta fase será arbitrada a justa indenização, e o titular do bem poderá
participar da avaliação, questionando quais critérios a administração pública,
utilizou para chegar a tal valor.
Neste ponto também serão ponderadas quaisquer outras questões

que o expropriado traga ao processo.
25
Também serão realizados os atos complementários, sendo o

principal, a concordância do proprietário com o valor da expropriação.
Caso o proprietário concorde com o valor a desapropriação será

amigável e será resolvida por um negócio jurídico; caso descorde haverá
necessidade da administração pública ir ao Poder Judiciário para finalizar a
desapropriação. Como já dito a desapropriação é realizada por intermédio de
um procedimento, por isso, o Estado não pode auto executar a
desapropriação, quando não há a concordância do proprietário, a
Administração Pública deverá mover uma ação de desapropriação (regra).
Não preferências ou privilégios para o Estado neste tipo de

demanda.
O Estado poderá requerer no pedido inicial, um requerimento de

imissão de posse, para isso a Administração demonstra a urgência para a
realização da desapropriação, realiza o depósito em juízo, do valor entendido
como justo e entrar na posse do imóvel.
Independentemente do procedimento ou da aquiescência no

processo judicial (apresentou ou não contestação) o proprietário vai poder
retira até 80% do valor depositado.
A urgência citada poderá estar justificada no próprio decreto

expropriatório ou em qualquer ato administrativo unilateral onde seja
demonstrada a imprescindibilidade da entrada na posse.
O juiz verificará se as formalidades estão preenchidas, inclusive os

motivos e poderá conceder ou não a imissão provisória na posse para o
estado.
A contestação poderá versar sobre qualquer preliminar ou sobre o

valor da desapropriação, qualquer outro argumento deverá ser argumentado
e discutida pelo proprietário contra o poder público em ação própria, limitando
e dinamizando o processo de desapropriação.
A indenização conforme a doutrina deverá ser justa, prévia e em

dinheiro. Quando o poder público ajuíza a ação tem a obrigação de fazer o
depósito em dinheiro sobre o valor da justa indenização arbitradas, caso haja
26
contestação e o juízo de razão ao titular do imóvel majorando o valor da

indenização, o Poder Público será condenado a pagar, mas desta vez a
diferença será paga com créditos precatórios.
Os honorários advocatícios só serão fixados em relação ao

aproveitamento. Então se administração pública fixou o valor do imóvel em
R$1.000.000,00 fez o depósito da referida quantia, mas depois em juízo
arbitrou uma majoração de R$300.000,00, os honorários advocatícios
arbitrados incidirão tão somente sobre o valor da diferença.
Também há o Direito de extensão, que ocorre quando a

administração pública decide desapropriar apenas parte de um imóvel,
todavia o proprietário pode requerer a extensão da desapropriação para o
restante do imóvel que a área remanescente venha a ser inutilizada pela
desapropriação.
Nas Áreas Contíguas, a área expropriada os proprietários tanto

poderão requerer indenização pelos prejuízos que venham a sofrer, como a
administração pública poderá realizar a incorporação da nova a área a ao
bem expropriado.
Os Direitos reais se operam também quanto a desapropriação

proporcionalmente a quem os detém. Isso quer dizer que se o imóvel
desapropriado tiver algum tipo de reserva de domínio, como a hipoteca, o
valor da indenização será calculado e pago proporcionalmente ao proprietário
e ao titular da hipoteca (instituição financeira).
A Desistência da desapropriação é possível antes de sua

consumação, após não será mais possível. Caso os motivos que levavam à
desapropriação não subsistam e a desapropriação for provisória a
administração devolverá o bem indenização o proprietário pelos prejuízos
causados ao proprietário pelo procedimento.
c) Desapropriação Por interesse social (Comum e Especial)

27
É modalidade de expropriação da propriedade que se relaciona a

função social da propriedade18.
Tem como finalidade promover a justa distribuição da propriedade

ou associar seu uso ao bem-estar social.
Esta modalidade terá um caráter sancionatório par o proprietário de

imóvel que não cumpre a função social da propriedade.
Em sede de discussão quanto a origem de sua fundamentação

constitucional, a doutrina entende que há situações onde os entes federativos
poderão desapropriar bens imóveis por interesses social para condicionar seu
uso ao bem–estar social.
Assim cria-se duas Competências Constitucionais para esta

modalidade de desapropriação: a especial ou extraordinária e a comum ou
ordinária.
1) Especial ou extraordinária. Se o imóvel for urbano a desapropriação como

já dito se fundamentará no artigo, 182, §4º, III, da CF e para a rural será
fundada no artigo 184, da CF, de acordo com os referidos dispositivos esta
modalidade não é paga em dinheiro, mas em títulos da dívida pública
(Regulada pela Lei Complementar n.º 76/1993).
A Urbana será de competência exclusiva dos municípios, deverá obedecer as
exigências previstas no plano diretor e garantindo o atendimento das
necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, justiça social, e ao
desenvolvimentos das atividades econômicas.
2) Comum ou ordinária. Fundamentada no artigo 5º, XXIV, da CF e na Lei
n.º4.132/1962. É a desapropriação que pode recair sobre imóveis para dar a
propriedade melhor interesse coletivo (STJ. REsp. 20896/SP). Nesse caso a
indenização será prévia, justa e em dinheiro e também não se trata de
instituto de uso exclusivo da União (STJ, REsp. 61.912RS2004/0138334-4,
Rel. Min. José delgado, j. em 7-4-2005, 1ª Truma, DJ, 9-5-2005, p.311) e
(STF. SS. 2.217/RS – Supensão de Segurança, Rel Min. Maurício Corrêa, j.
2-9-2003).
18
28
O artigo 2º, Lei 4.132/1962, com fundamento constitucional no

Artigo 5º, inciso XXIV, da CF, define o que é o interesse social:
Art. 2º Considera-se de interesse social:

I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado
sem correspondência com as necessidades de habitação,
trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou
possa suprir por seu destino econômico;
II - a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em
cuja exploração não se obedeça a plano de zoneamento
agrícola, VETADO;
III - o estabelecimento e a manutenção de colônias ou
cooperativas de povoamento e trabalho agrícola:
IV - a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde,
com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham
construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de
mais de 10 (dez) famílias;
V - a construção de casa populares;
VI - as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária,
pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de
saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento
de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas
socialmente aproveitadas;
VII - a proteção do solo e a preservação de cursos e
mananciais de água e de reservas florestais.
VIII - a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas
características, sejam apropriados ao desenvolvimento de
atividades turísticas. (Incluído pela Lei nº 6.513, de 20.12.77)
§ 1º O disposto no item I deste artigo só se aplicará nos casos
de bens retirados de produção ou tratando-se de imóveis rurais
cuja produção, por ineficientemente explorados, seja inferior à
média da região, atendidas as condições naturais do seu solo e
sua situação em relação aos mercados.
§ 2º As necessidades de habitação, trabalho e consumo serão
apuradas anualmente segundo a conjuntura e condições
econômicas locais, cabendo o seu estudo e verificação às
autoridades encarregadas de velar pelo bem estar e pelo
abastecimento das respectivas populações.
São insuscetíveis de desapropriação para reforma agrária os

imóveis previstos no artigo 185, da CF:
Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de

reforma agrária:
I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei,
desde que seu proprietário não possua outra;
II - a propriedade produtiva.
29
Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à

propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos
requisitos relativos a sua função social.
A pequena e a média propriedades rurais, são assim definidas pelo

artigo 4º, da Lei 8.629/1993:
Art. 4º Para os efeitos desta lei, conceituam-se:

I- Imóvel Rural - o prédio rústico de área contínua, qualquer que seja
a sua localização, que se destine ou possa se destinar à exploração
agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou agro-industrial;
II - Pequena Propriedade - o imóvel rural:
a) de área até quatro módulos fiscais, respeitada a fração mínima
de parcelamento; (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
b) (Vetado)
c) (Vetado)
III - Média Propriedade - o imóvel rural:
a) de área superior a 4 (quatro) e até 15 (quinze) módulos fiscais;
b) (Vetado)
§ 1º São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma
agrária a pequena e a média propriedade rural, desde que o seu
proprietário não possua outra propriedade rural. (Redação dada pela
nº Lei nº 13.465, de 2017)
A fração mínima de parcelamento é a menor dimensão que um

imóvel rural poderá ter, salvo situações especialíssimas previstas em lei.
Vejamos inicialmente o artigo 65, do Estatuto da Terra:
Estatuto da Terra (ET) - Lei nº 4.504, de 30 de Novembro de 1964.
Art. 65 - O imóvel rural não é divisível em áreas de dimensão inferior

à constitutiva do módulo de propriedade rural.
Nesse dispositivo legal em especial, onde se lê “módulo de

propriedade rural” leia-se “fração mínima de parcelamento”, denominação
atual segundo a legislação posterior:
Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR) - Lei nº 5.868, de 12 de
Dezembro de 1972.
Art. 8º - Para fins de transmissão, a qualquer título, na forma do
artigo 65 da Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, nenhum
imóvel rural poderá ser desmembrado ou dividido em área de
tamanho inferior à do módulo calculado para o imóvel ou da fração
30
mínima de parcelamento fixado no parágrafo primeiro deste artigo,

prevalecendo a de menor área.
§ 1º - A fração mínima de parcelamento será:
a) o módulo correspondente à exploração hortigranjeira das
respectivas zonas típicas, para os Municípios das capitais dos
Estados;
b) o módulo correspondente às culturas permanentes para os demais
Municípios situados nas zonas típicas A, B e C;
c) o módulo correspondente à pecuária para os demais Municípios
situados na zona típica D.
§ 2º - Em Instrução Especial aprovada pelo Ministro da Agricultura, o
INCRA poderá estender a outros Municípios, no todo ou em parte,
cujas condições demográficas e sócio-econômicas o aconselhem, a
fração mínima de parcelamento prevista para as capitais dos
Estados.
A Instrução Especial Incra n.º 50/1997, define em seu artigo 2º, o

que é a FMP e classifica Marabá, como Zona Típica de Módulo B2, em seu
anexo
Artigo 2º da Instrução nº 50 de 1.997:

Art. 2º - Ficam estendidas a Fração Mínima de Parcelamento - FMP
correspondente ao módulo de exploração hortigranjeira das
respectivas zonas típicas, prevista para as capitais dos Estados, aos
municípios classificados nas Zonas Típicas de Módulo “B” e “C”, de
acordo com o parágrafo 2º do artigo 8º da Lei nº5.868, de 12 de
dezembro de1972.
Tabela demonstrativa da ZTM - Zona Típica de Módulo:
FMP em função da ZTM (ha)

ZT FMP FMP
M CAPITAIS MUNICIPIOS
A1 2 2
A2 2 2
A3 3 3
B1 3 3
B2 3 3
B3 4 4
C1 4 4
C2 5 5
D 5 110
31
Em outras palavras, a fração mínima de parcelamento em marabá

é de 3 ha, 1 ha é igual a 10.000m2, ou para melhor dimensionar um imóvel
regular que tenha 100x100m.
Quais os critérios de produtividade da propriedade e como isso afeta nossa

região gerando conflitos e dilemas?
Neste ponto vamos nos servir da obra do Desembargador Federal,

do TRF1ª região, Candido Ribeiro, publicada pela Coordenação de
Jurisprudência e Documentação do TRF119:
RESERVA LEGAL E REFORMA AGRÁRIA NA AMAZÔNIA. REFLEXÕES

Cândido Ribeiro ()
A história da colonização implantada pelos órgãos fundiários na

Região Amazônica é rica em desencontros, especialmente quando
observamos que os diversos governos, ao longo do tempo, terminaram por
modificar completamente os modelos concebidos.
Inicialmente, na fase de ocupação propriamente dita, os governos
militares, ao lado da construção da Rodovia Transamazônica, cuidaram de
licitar ou mesmo autorizar a ocupação de áreas públicas, procedimento
viabilizado pelo loteamento de médias áreas rurais, onde se exigia do
comprador/cessionário o cumprimento de determinadas condições, sob
pena de retomada dos imóveis que não estivessem sendo objeto de racional
exploração.
Com o passar do tempo, a política fundiária mudou, eis que o modelo
antes mencionado havia, de certa maneira, fracassado, porquanto apenas
uma parcela pequena desses imóveis havia sido explorada racionalmente,
com resultado animador em termos econômicos, pois a maioria cuidara
apenas de extrair a madeira existente para, em seguida, abandonar os
lotes.
Assim, não obstante essa primeira etapa ter trazido significativo
contingente de pessoas do Sul do País, de modo a atender os anseios de
efetiva ocupação da região, decidiu o governo mudar os rumos da política
de reforma agrária, começando a implantar um novo tipo de assentamento
mediante a fixação do homem em lotes pequenos, nos quais pudesse retirar
o sustento e produzir algum excedente, fosse na agricultura ou na pecuária.
Dentro desse novo foco permaneceu a atuação governamental, muito
embora passasse a enfrentar uma fase de grandes dificuldades, em face do
que dispõe o Código Florestal vigente, com as alterações introduzidas pela
Medida Provisória 2.166-67/01 e suas reedições.
É que, ao art. 16 da Lei 4.771/65, foram introduzidas significativas
alterações, cuja redação final, no que interessa, restou escrita assim:
Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação nativa, res-

salvadas as situadas em área de preservação permanente,
assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização
19
Desapropriação: doutrina e jurisprudência. Brasília. TRF-1ª Região. 2005. Brasil.
32
limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de

supressão, desde que sejam mantidas, a título de reserva
legal, no mínimo:
I – oitenta por cento, na propriedade rural situada em área
de floresta localizada na Amazônica Legal;
II – (....)
III – vinte por cento, na propriedade rural situada em área de
floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas
demais regiões do País; e (....)
Como se vê, por conveniência da nova política ambiental, a limitação
administrativa imposta aos imóveis rurais na Amazônia, com intuito de
preservar as matas, alcançou o percentual de 80% (oitenta por cento),
enquanto nas demais florestas do País, dentre as quais a Atlântica, as áreas
de preservação permanente e reserva legal não passaram de 20% (vinte
por cento).
Sem entrar no mérito de tal distinção, o certo é que, em se
tratando de Amazônia, a área dos imóveis suscetível de exploração
econômica ficou restrita a 20% (vinte por cento), de sorte a produzir
conseqüências que devem ser melhor avaliadas.
A primeira, relativa ao pequeno produtor assentado pelo Incra,
implicou na ocupação de um lote de cerca de 150 ha, onde somente
poderá beneficiar 30 ha, eis que os 120 ha restantes estarão
alcançados pela limitação aludida.
É verdade que essa área de reserva poderá ser objeto de
extrativismo ou manejo sustentável. No entanto, os órgãos fundiário e
ambiental precisam analisar a viabilidade econômica dessa célula rural, sob
pena desse assentado permanecer na condição de dependente eterno da
ajuda governamental, sem possibilidade de emancipação.
A segunda conseqüência, veio em forma de acréscimo ao art. 37-A
do Código Florestal, que no § 6º dispõe, taxativamente:
É proibida, em área com cobertura florestal primária
ou secundária em estágio avançado de regeneração,
a implantação de projetos de assentamento humano
ou de colonização para fim de reforma agrária,
ressalvados os projetos de assentamento agro-
extrativista, respeitadas as legislações específicas.
Na hipótese, apresenta-se um obstáculo para assentamentos de
interesse social para reforma agrária, em áreas já desmatadas com
cobertura florestal em fase de regeneração, muito encontrada na região em
face da exploração madeireira, abrindo-se exceção, apenas, para o
chamado assentamento agroextrativista. Neste passo, nas áreas onde
estejam ausentes a castanheira, seringueira etc., com regeneração
apenas de árvores suscetíveis ao corte raso, impossível apresenta-se
o assentamento de trabalhadores rurais, cuja vocação esteja inserida
nos limites da atividade agrícola.
A terceira e última conseqüência está representada pelo óbice da
expropriação de qualquer imóvel rural explorado racionalmente e de
forma produtiva, que na Amazônia implica implantar benefícios apenas
em 20% (vinte por cento) da área, como dito anteriormente.
Sob esse enfoque, tomemos o exemplo de um lote rural com
área de 3.000 ha, que para efeito de caracterização como propriedade
produtiva necessita que o seu titular explore somente 600 ha,
porquanto, nada menos que 2.400 ha compreendem as frações
protegidas como de preservação permanente ou reserva legal.
Nessas condições, para obter a proteção do disposto no art. 185, II,
da Constituição Federal, o proprietário terá, tão-somente, de observar o que
dispõe o art. 6º, §§ 1º e 2º, da Lei 8.629/93, bem como a Instrução
Normativa/Incra 31/99.
Dispõe a Lei 8.629/93, verbis:
33
Art. 6º Considera-se propriedade produtiva aquela

que, explorada economicamente e racionalmente,
atinge, simultaneamente, GRAUS DE UTILIZAÇÃO
DA TERRA e de EFICIÊNCIA NA EXPLORAÇÃO,
segundo índices fixados pelo órgão federal competente.
(GUT e GEE)
§ 1º O grau de utilização da terra, para efeito do
caput deste artigo, deverá ser igual ou superior a
80% (oitenta por cento), calculado pela relação
percentual entre a área efetivamente utilizada e a área
aproveitável total do imóvel.
§ 2º O grau de eficiência na exploração da terra
deverá ser igual ou superior a 100% (cem por cento).
Assim, considerando o exemplo apresentado, o produtor rural poderia
demonstrar a exploração dos 600 ha, de forma a evidenciar que o Grau de
Utilização da Terra – GUT alcance 100% (cem por cento), exigindo a lei no
mínimo 80% (oitenta por cento), bem como o Grau de Eficiência na
Exploração – GEE igual ou superior a 100% (cem por cento).
Quanto à eficiência, o grau exigido pela norma está submetido
apenas ao total de unidades de animais do rebanho por hectare,
dividido pelo índice de lotação previsto para cada região (no caso de
atividade pecuária), o que é facilmente alcançado, eis que formada a
pastagem, o rebanho compatível nela deve ser colocado, ainda que na
forma de aluguel.
Na hipótese de exploração agrícola, realiza-se o cálculo dividindo-
se a quantidade colhida dos produtos pelos respectivos índices de
rendimento previstos para a respectiva microrregião.
Dentro desse contexto, pois, com um mínimo de esforço, uma
propriedade rural na Amazônia pode tornar-se insuscetível de expropriação,
embora se possa revelar inviável economicamente, em razão do percentual
de apenas 20% (vinte por cento) passível de exploração.
Contudo, o obstáculo que se poderia considerar quase intransponível
para execução da política de reforma agrária vem merecendo, por parte do
Supremo Tribunal Federal, interpretação mais liberal e favorável ao Poder
Público.1
Com efeito, em diversos julgados, tem entendido a Suprema
Corte que as áreas de reserva legal só poderão ser excluídas do
cálculo do Grau de Utilização da Terra – GUT, nos casos em que tais
limitações tenham sido objeto da respectiva averbação à margem da
inscrição de matrícula do imóvel, no cartório de registro competente, a
teor do que dispõe o art. 16, § 2º, da Lei 4.771/65.
E mais: exige que tal averbação seja precedida de demarcação,
em que resultem perfeitamente identificadas as áreas protegidas pela
limitação administrativa prevista na Lei Ambiental e assim possa ser
tida como inaproveitável para o cálculo do grau de utilização.
Sem essa providência, portanto, não se faz possível averiguar se o
proprietário explora o imóvel observando as limitações que lhe são impostas
pelas regras de proteção do meio ambiente.
Em conclusão, outra fosse a interpretação emprestada pelo Supremo
Tribunal Federal à limitação em comento, o processo de organização
fundiária da Amazônia Legal estaria irremediavelmente comprometido, pelo
menos pela via expropriatória, em virtude dessa intervenção no domínio
econômico, não raro, apresentar-se possível somente quando os imóveis
não possuem anotação própria no registro, como apontado anteriormente,
posto que se a realidade demonstrasse a habitualidade no cumprimento de
tais obrigações, livre da ação estatal estariam as propriedades.
Contudo, resta aos formuladores da política de reforma agrária e
ambiental refletirem sobre a questão e, levando em conta a dimensão da
pequena propriedade na região (150 ha – conforme art. 1º, § 2º, inciso I,
34
a, do Código Florestal), aferirem se existe viabilidade econômica na

exploração de apenas 20% (vinte por cento) dessas frações de terra, pelo
menos nas áreas onde ausente a possibilidade de extrativismo, salvo se os
assentados permanecerem como dependentes eternos dos favores
assistencialistas do Poder Público.
Sob essa ótica, aliás, o governo do Pará iniciou estudos e apresentou
propostas de implementação de um macrozoneamento ecológico-
econômico, no qual se pretende reduzir a área de proteção para 65%
(sessenta e cinco por cento), consolidando as fronteiras já abertas, ora
utilizadas pela atividade madeireira, agricultura e pecuária (Folha de São
Paulo, segunda-feira, 10/02/05, p. A10).
Com a palavra, pois, os órgãos de meio ambiente e reforma agrária,
que deverão enfrentar em definitivo o desafio de tornar viável a ocupação da
Amazônia, com racional modelo de fixação do homem no campo,
mecanismo único com capacidade para inibir o quadro crescente de tensão
social experimentado nessa região, onde, ao que tudo indica, não se tem
respeitado as regras de limitação de exploração vigentes.
d) Desapropriação por zona.
É aquela que incluí as áreas contíguas que estarão valorizadas,

nos termo do artigo 4º, do Decreto-Lei n.º 3.365/1941. É a desapropriação
que recaí sobre área maior do que o necessário, para absorver a futura
valorização dos imóveis vizinhos
e) Desapropriação urbanística.
É uma exceção à regra do artigo 5º, por isso sua previsão também
é fundamentada em dispositivo constitucional (artigo 182, § 4º, III, da CF). Por
este tipo de desapropriação fugir à regra, e com base em dispositivo próprio,
o poder público municipal não fará uso de pagamento em dinheiro, mas em
títulos da dívida pública que serão emitidos especificamente para este fim,
aprovados pelo Senado, com prazo máximo de 10 anos para resgate, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização
e os juros legais.
Além do fundamento Constitucional é preciso o fundamento legal,

regulamentando o dispositivo constitucional, que está contido no artigo 8º, do
Estatuto das cidades (Lei 10.257/2001).
35
Seção IV
Da desapropriação com pagamento em títulos
Art. 8o. Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo
sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de
parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá
proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em
títulos da dívida pública.
§ 1o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo
Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos,
em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao
ano.
§ 2o O valor real da indenização:
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado
o montante incorporado em função de obras realizadas pelo
Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a
notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei;
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e
juros compensatórios.
§ 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder
liberatório para pagamento de tributos.
§ 4o O Município procederá ao adequado aproveitamento do
imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua
incorporação ao patrimônio público.
§ 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado
diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou
concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido
procedimento licitatório.
§ 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos
do § 5o as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou
utilização previstas no art. 5o desta Lei.
Essa modalidade de desapropriação busca desincentivar a

especulação imobiliária nas cidades, por isso as vedações de pagar a
indenização compensado as valorizações obtidas ao longo dos anos, sem
trabalho e sem esforço.
Estes títulos também não poderão ser compensados em pagamentos como tributos.
f) Desapropriação Confisco.
É a desapropriação realizada em função de tráfico de drogas e

exploração de trabalho escravo, tem suas bases constitucionais estabelecidas
no artigo 243, da CF.
36
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do

País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da
lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas
de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e
sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que
couber, o disposto no art. 5º.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico

apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e
drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e
reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da
lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014).
(Regulamentado apenas para o tráfico de drogas).
g) Desapropriação Indireta.
Não é verdadeiramente uma desapropriação, mas um fato

administrativo, consubstanciada no apossamento de bem privado pelo poder
público, sem prévia autorização. Trata-se de um ato ilícito do Poder Público.
Nesta situação não há respeito do poder público aos procedimentos previstos
nas normas específicas para a realização da expropriação do bem.
O artigo 35, da Lei de Geral da Desapropriação, determina que no

ato de desapropriação indireta o bem não voltará ao particular, mas resultará
em indenização ao proprietário.
Destaque-se ainda que a demarcação de terras indígenas não é

desapropriação indireta, pois as terras indígenas (reservas), são bens da
União.
Unidade III
10– AGENTES PÚBLICOS
10.1 – CONCEITO
37
Agentes públicos são as pessoas que atuam desempenhando as

atribuições e funções estatais, com vistas a servir a sociedade e promover o
bem comum, por intermédio da concretização das escolhas políticas feitas
pelos representantes eleitos dessa sociedade20.
O exercício de tais funções sofre variações em decorrência da
natureza ou do tipo do vínculo que possuem com o Estado.
Desta feita, sendo a natureza desta relação entre tais pessoas e o
Estado institucional ou contratual; o tipo de vínculo, permanente ou eventual,
e ainda, a despeito destas tarefas serem remuneradas ou não, bastará que
estes indivíduos concretizem as tarefas que lhe foram designadas em nome
do estado, para serem considerados Agentes Públicos.
Vejamos o conceito estipulado na Lei n.º 8.429/1992, que trata
sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de
enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na
administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências:
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo

aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo,
mandato, cargo, emprego ou função nas entidades
mencionadas no artigo anterior.
Ou ainda o conceito d o art. 73, §1º da Lei 9.504/97 (norma

eleitoral):
§1º. Agente público quem exerce, ainda que

transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego
ou função nos órgãos ou entidades da administração
pública direta, indireta, ou fundacional”.
(grifamos)
20
CUNHA JUNIOR, Dirley. Curso de Direito Constitucional. 9ª Edição. Salvador/BA. JusPodium. 2015.
P. 776.
38
OBS: O termo Efetivo tem a ver com o cargo, caráter definitivo, NÃO é
sinônimo de Estabilidade, que quer dizer uma condição adquirida pelo servidor
após o exercício efetivo de três anos de e também não é Efetivação
10.2 – ESPÉCIES DE AGENTES PÚBLICOS
Como se viu anteriormente, em razão da abrangência da

expressão e da variação dos vínculos, do regime jurídico que rege a relação e
ainda, possibilidade de remuneração, pode-se classificar os agentes públicos
nas seguintes espécies:
1.2.1 - Agentes Políticos;
1.2.2 - Agentes ou Servidores Administrativos do Estado;
1.2.3 - Agentes ou particulares em colaboração com o estado.
10.2.1 - AGENTES POLÍTICOS
São aqueles que exercem funções políticas de Estado e ocupam

cargos ou mandatos de altíssimo escalão, subordinados apenas aos preceitos
previstos na C.F.
Tradicionalmente os primeiros que pensamos como agentes
políticos são os membros do Poder Legislativo, Executivo, Judiciário,
Ministério Público, Tribunais de Constas e Carreiras Diplomáticas, todavia,
também incluem-se neste rol, após o advento da Emenda 45/2004, os
membros do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), do Conselho Nacional do
Ministério Público (CNMP), (que realizam o controle da atuação dos agentes
e dos Promotores atuantes no Poder Judiciário), das Defensorias Públicas
Estaduais (pela nova redação do artigo 134, da CF) e da Defensoria Pública
da União e do DF (pela EC 74/2013 – artigo 134, §3º, da CF).
Características dos agente políticos;

39
1- sua competência est prevista na constituição;

2- não estão sujeita a regras comuns aplicáveis aos servidores públicos
em geral;
3- são investido de cargo por meio de eleição, nomeação e designação;
4- não são hierarquizados.
10.2.2 - AGENTES OU SERVIDORES ADMINISTRATIVOS DO ESTADO
São todos aqueles que exercem profissionalmente atividades na

administração, funções públicas de caráter permanente em decorrência de
relação funcional, sujeitando-se à hierarquia funcional e ao regime jurídico
estabelecido pela entidade à qual pertencem.
Usualmente estes agentes são servidores públicos concursados
em geral, ocupantes de cargo ou função em comissão, os ocupantes de
emprego público, os servidores contratados temporariamente para atender a
necessidade de excepcional interesse público.
Os agentes administrativos compreendem as seguintes espécies:
10.2.2.1. Os Servidores Públicos são ocupantes de cargo público, que

tanto podem adentrar na Administração por intermédio de concurso
público, como também podem ser nomeados para cargos em comissão
(funções de confiança). Este tipo de servidor não tem contrato de
trabalho, pois são submetidos aos estatutos do funcionalismo público (são
estatutários).
Este tipo de agente possuem uma relação de trabalho profissional e
permanente com as entidades de direito público, da Administração
Pública direta ou indireta.
Em face do artigo 39, da CF determinou a criação de Regimes Jurídicos
Únicos (RJU) pelos integrantes do pacto Federativo. O RJU da União é a
Lei 8.112/1990. Trata-se do Regime Estatutário.
Todavia com o advento da EC n.º 19/1998 que trouxe uma nova
redação para o artigo 39, da CF, a obrigatoriedade dos RJU e por
consequência da implementação dos Regimes Estatutários dos
entes da Administração Pública foi extinta, até a proposição e
julgamento da ADI 2135/2000 que trouxe de volta a redação original
40
do artigo, reinstituindo a obrigatoriedade do RJU e do Regime

Estatutário para tais entes.
A consequência de tal período de supressão da obrigatoriedade do
RJU, foi tornar possível a adoção de vários tipos de regimes
jurídicos distintos nos entes integrantes da Administração Pública,
dentre eles:
a) O Regime Estatutário. Aplicado aos servidores titulares de cargos
públicos, que mantem com as instituições um vínculo de natureza
institucional (servidores públicos estatutários). Este regime é instituído
por Lei Especial (de cada entidade), que fixa atribuições,
responsabilidades, direitos e deveres do cargo. Sujeito a revisão
unilateral (do Estado) o Regime Estatutário respeitará apenas os
Direitos adquiridos (vantagem ou benefício obtido);
b) O Regime celetista. Está destinado aos servidores públicos que
ocupam empregos públicos, mantem com a entidade uma vínculo de
natureza contratual e que se sujeitam a CLT (servidores públicos
celetistas). Vale destacar o conteúdo do artigo 22, I, da CF, que
possibilita a União legislar sobre Direito do Trabalho, podendo instituir
o regime que bem entender. Se os demais entes do pacto federativo
instituírem o regime celetista, deverão adotá-lo integralmente, mesmo
assim o regime sofrerá mitigações da CF (concurso, vedação de
acumulação de cargos, vencimentos, dentre outras).
A Lei 9.962/2000 instituiu o regime de emprego público, bem como
cria uma espécie de estabilidade, para os servidores públicos
celetistas.
Art. 3o O contrato de trabalho por prazo indeterminado somente

será rescindido por ato unilateral da Administração pública nas
seguintes hipóteses:
I – prática de falta grave, dentre as enumeradas no art. 482 da
Consolidação das Leis do Trabalho – CLT;
II – acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções
públicas;
III – necessidade de redução de quadro de pessoal, por
excesso de despesa, nos termos da lei complementar a que se
refere o art. 169 da Constituição Federal;
IV – insuficiência de desempenho, apurada em procedimento
no qual se assegurem pelo menos um recurso hierárquico
41
dotado de efeito suspensivo, que será apreciado em trinta dias,

e o prévio conhecimento dos padrões mínimos exigidos para
continuidade da relação de emprego, obrigatoriamente
estabelecidos de acordo com as peculiaridades das atividades
exercidas.
O TST, por sua vez, por intermédio da Súmula nº 390, firmou o

entendimento de que o servidor público celetista goza sim da
estabilidade prevista no artigo 41, da CF:
Súmula nº 390 do TST
ESTABILIDADE. ART. 41 DA CF/1988. CELETISTA.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA, AUTÁRQUICA OU
FUNDACIONAL. APLICABILIDADE. EMPREGADO DE
EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA.
INAPLICÁVEL (conversão das Orientações
Jurisprudenciais nºs 229 e 265 da SBDI-1 e da Orientação
Jurisprudencial nº 22 da SBDI-2) - Res. 129/2005, DJ 20, 22
e 25.04.2005
I - O servidor público celetista da administração direta,
autárquica ou fundacional é beneficiário da estabilidade
prevista no art. 41 da CF/1988. (ex-OJs nºs 265 da SBDI-1 -
inserida em 27.09.2002 - e 22 da SBDI-2 - inserida em
20.09.2000)
II - Ao empregado de empresa pública ou de sociedade de
economia mista, ainda que admitido mediante aprovação em
concurso público, não é garantida a estabilidade prevista no
art. 41 da CF/1988. (ex-OJ nº 229 da SBDI-1 - inserida em
20.06.2001)
A Lei 9.962/2000 ainda determina a impossibilidade de mudança de

regime estatutário para celetista, por sua vez, por intermédio da
Súmula nº 390, firmou o entendimento de que o servidor público
celetista goza sim da estabilidade prevista no artigo 41, da CF:
10.2.2.2. Os Empregados públicos são aqueles que trabalham com

vínculo de contrato de trabalho, regidos pela Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT). São aqueles que mantém relação de trabalho com as
entidades integrantes da administração pública direta e indireta. Nas
entidades de Direito privado da Administração Pública Indireta, ou seja, as
Fundações de direito privado, mantidas ou instituídas pela Administração
Pública, assim como Empresas Públicas e Sociedades de Economia
42
Mista estão obrigatoriamente submetidos ao regime celetista.

Em que pese não haver estabilidade típica do servidor público titular
de cargo efetivo, para demitir um servidor empregado público há
necessidade da instauração de um processo público onde haja as
garantias de ampla defesa e contraditório. Além disso há
necessidade de motivo doa atos da Administração Pública, bem
como a aplicação do Princípio da Indisponibilidade do Interesse
Público.
Todavia o TST entendeu que isso não se aplica aos servidores das
Empresas Públicas e aos Sociedades de Economia Mista, a exceção
dos Correios.
ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL N.º 247. SERVIDOR
PÚBLICO. CELETISTA CONCURSADO. DESPEDIDA
IMOTIVADA. EMPRESA PÚBLICA OU SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA. POSSIBILIDADE (alterada – Res. nº
143/2007) - DJ 13.11.2007
I - A despedida de empregados de empresa pública e de
sociedade de economia mista, mesmo admitidos por concurso
público, independe de ato motivado para sua validade;
II - A validade do ato de despedida do empregado da Empresa
Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) está condicionada à
motivação, por gozar a empresa do mesmo tratamento
destinado à Fazenda Pública em relação à imunidade tributária
e à execução por precatório, além das prerrogativas de foro,
prazos e custas processuais.
10.2.2.3. Já os Servidores temporários são aqueles contratados para

atender a uma das hipóteses previstas no art. 37, IX:
“IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo

determinado para atender a necessidade temporária de
excepcional interesse público”.
Quanto ao regime jurídico, os servidores temporários submetem-se ao

43
regime jurídico especial ou regime especial de direito administrativo,

instituído por Lei específica de cada ente Estatal.
Este tipo de servidor é precária e efêmera e nunca poderão ocupar cargo
ou se tornar estável, pois não cumprem os requisitos específicos para
isso.
Quando contratados os temporários exercerão tão somente a função
pública, em virtude da necessidade temporária excepcional e de relevante
interesse público, portanto exercem uma função pública, remunerada,
temporária, apresentando cunho de excepcionalidade, o que autoriza o
tratamento secundário (artigo 37, inciso IX, da CF).
A Lei 8.745/1993, dispõe sobre a contratação por tempo determinado
para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público,
nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal.
Todavia o STF, por intermédio do julgamento da ADI 3068/DF entendeu
haver possibilidade de contratação sem concurso, em caráter eventual,
para cargo temporário, para desempenho das atividades de caráter
regular, desde indispensáveis ao atendimento de necessidade temporária:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.
10.843/04. SERVIÇO PÚBLICO. AUTARQUIA. CADE.
CONTRATAÇÃO DE PESSOAL TÉCNICO POR TEMPO
DETERMINADO. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DA
ATIVIDADE ESTATAL. CONSTITUCIONALIDADE. ART. 37,
IX, DA CB/88. 1. O art. 37, IX, da Constituição do Brasil
autoriza contratações, sem concurso público, desde que
indispensáveis ao atendimento de necessidade temporária de
excepcional interesse público, quer para o desempenho das
atividades de caráter eventual, temporário ou excepcional, quer
para o desempenho das atividades de caráter regular e
permanente. 2. A alegada inércia da Administração não pode
ser punida em detrimento do interesse público, que ocorre
quando colocado em risco o princípio da continuidade da
atividade estatal. 3. Ação direta julgada improcedente.
(STF - ADI: 3068 DF, Relator: MARCO AURÉLIO, Data de

44
Julgamento: 25/08/2004, Tribunal Pleno, Data de Publicação:

DJ 23-09-2005. EMENTA VOL-02206-1. PP-00132.
REPUBLICAÇÃO DJ 24-02-2006. PP-00007)
Quando houver servidores aprovados em concurso para exercer a função

necessária, Administração Pública não poderá contratar servidores
temporários (Rem273.605-SP, rel. Min. Néri da Silveira, 23.4.2002,
argumento do artigo 37, da CF).
10.2.2.4. Já os Servidores militares são aqueles sujeitos ao regime

jurídico especial, que deve estabelecer regras sobre ingresso, limites de
idade, estabilidade e transferência para a inatividade, direitos, deveres,
remuneração prerrogativas e outras situações especiais (art. 42, §1º e
142, §3º, X, da CF).
Incluem-se aqui os membros das Polícias Militares, Corpos de Bombeiros
Militares, dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, bem como os
membros das forças armadas.
10.3 AGENTES PARTICULARES EM COLCABORAÇÃO COM O ESTADO
São aqueles agentes que mantem a condição de particulares

atuando em nome da Administração Pública sem criar vínculo de trabalho,
mesmo que de forma remunerada (ou não). Quando este tipo de agente atua,
ocorre uma execução de um trabalho em benefício do interesse público e do
particular, ou seja, não existe entre o particular e a administração um vínculo
jurídico, mas existe sim uma prestação de a atividade pelo particular em
benefício do interesse público.
Importante destacar que os particulares atuam em nome próprio,
limitando-se a administração a fiscalizar o desempenho dessas atividades.
Existem diversas formas de atuação dos particulares que podem
colaborar com a administração:
a) particulares por requisição, esta espécie pode ter agentes que
exercendo atividade sem remuneração, que exercem um serviço público
45
honroso, atividade honrosa, e por isso esses particulares são denominados

por alguns autores como agentes honoríficos, tais serviços constituem o
chamado múnus público, ou serviços públicos relevantes, tais agentes podem
receber uma ajuda de custo ou pro labore, isso não descaracteriza como
agente honorifico. Exemplos, membros de mesas receptoras e apuradora de
votos nas eleições, os jurados no Tribunal do Júri, os recrutado para o serviço
militar obrigatório, dentre outros;
b) particulares por delegação, os ditos agentes delegados,
agentes que atuam mediante delegação, ocorrem nos casos de concessão e
permissão de serviços públicos. quais os empregados das empresas
concessionárias e permissionárias de serviços públicos, os notários e
registradores em serventias não oficiais (art. 236, da CF), (Lei nº 8.935, de
18-11-1994, dispõe sobre os serviços notariais e de registro), a remuneração
que recebem não é paga pelos cofres públicos, mas pelos terceiros usuários
do serviço, nestes casos exercem função pública em nome próprio com a
fiscalização da administração pública, os tradutores e os interpretes públicos,
os leiloeiros, os peritos;
c) por spont própria, Uma grande característica desta espécie é o
fato que este agente atua voluntariamente, de forma espontânea, diante de
uma situação anômala de caráter emergencial, sempre diante de uma
situação excepcional, como os gestores de negócios públicos, que
espontaneamente assumem determinada função pública, em momento de
emergência, para atender a necessidades públicas urgentes, como epidemias
e enchentes, dentre outros;
d) por contratação para fins de locação civil de serviços, como
a contratação de um advogado para sustentação oral perante Tribunais
particulares que atuam por convocação, nomeação ou designação; e Agentes
necessários ou gestores de negócios públicos.
Unidade III
11 – Formas de ingresso na administração pública

46
Art. 3o Cargo público é o conjunto de atribuições e

responsabilidades previstas na estrutura organizacional que
devem ser cometidas a um servidor.
Parágrafo único. Os cargos públicos, acessíveis a todos os
brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e
vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em
caráter efetivo ou em comissão.
11.1. Provimento em caráter efetivo

11.1.1 – Concurso Público
Os cargos efetivos são ocupados por pessoas concursadas.

O concurso é uma forma isonômica de ingresso na administração
(contratação), pois da oportunidade a todos aqueles que preencherem os
requisitos do edital de se inscrever, prestar o concurso público e passar caso
seja “apto”.
A situação das pessoas que trabalham na administração pública,
sem ter ingressado pela via do concurso não se convalida, porém os valores
recebidos durante o período de trabalho não precisa ser devolvido.
Quem pode prestar concurso público, brasileiros e estrangeiros, a
exceção dos cargos direcionados a brasileiros natos.
O concurso deve ser de provas, ou provas e títulos, ou seja a
contratação nunca será baseada tão somente em análise de currículos,
evitando preferências ou favorecimentos. Quem presta concurso ao adentrar
em um cargo não poderá exercer atribuições de outro, cargo sob pena de
estar incorrendo em desvio de função.
Quem dita as regras do concurso. Estão no edital. O edital é a
norma do concurso. O edital deve tratar os candidatos de forma isonômica,
mas também poderão prever a depender do cargo requisitos discriminatório.
Ex: Carcereira de presídio feminino (só mulher); altura mínima para quem
trabalha em cargos de segurança.
47
O edital deverá ter uma antecedência mínima de 60 (sessenta)

dias antes da realização da prova, esse prazo poderá ser diminuído, porém
isso deve ser justificado, motivado.
O edital poderá ser modificado durante o concurso, mesmo que o
concurso já tenha sido iniciado, mas essa modificação servirá apenas para
inclusão de nova legislação. Ex: Um concurso de duas fases inicia e entre
uma fase e outra, é editada uma lei que é pertinente ao cargo que será
preenchido, neste caso a segunda fase poderá incluir a nova lei na matéria,
mediante alteração do edital, para incluir essas novas alterações do conteúdo
do edital.
Quem faz o controle do concurso, o controle é feito pela
administração pública, como pelo poder judiciário. Podem anular, caso haja
uma ilegalidade.
O STF já definiu que o poder judiciário não tem poder para alterar o
entendimento da resposta correta, porém a questão pode ser anulada, caso
haja erro grosseiro.
Outro caso de possível anulação de poder judiciário é o conteúdo
das matérias. Caso a questão não seja condizente com a matéria prevista.
A validade do curso é de 2 anos, prorrogáveis por mais 2 anos. A
CF e a Lei 8.112/1990 possuem entendimentos divergentes.
A CF fala que no prazo de 2 anos de validade poderá ser realizado
novo concurso, desde que as pessoas aprovados no concurso mais recente
não sejam chamadas antes das aprovadas no concurso anterior.
A Lei 8.112/1990 possuí entendimento mais restritivo, por sua vez
diz que não poderá ser realizado novo concurso enquanto não houver
esgotamento o prazo de dois anos.
A prorrogação é ato discricionário da administração.
A nomeação durante muito tempo foi considerada mera expectativa
de direito (não havia direito subjetivo do aprovado a ser nomeado), mas em
2011 isso mudou e o STF passou a entender que quem é aprovado dentro do
número de vagas disponibilizado no concurso tem sim Direito subjetivo a ser
chamado e nomeado.
Um edital de um concurso pode prever um certo número de vagas,
ou cadastro de reserva, ou os dois. Quem tem direito subjetivo a ser nomeado
48
são aquelas pessoas que foram aprovadas dentro no número de vagas

previstas no edital.
Vamos imaginar que o edital só preveja cadastro de reserva, o
edital não tem a vaga disponível, nesses casos o STF apenas entende que o
concurso deverá preencher apenas uma vaga, apenas o 1º colocado terá
Direito subjetivo de ser chamado.
Em relação as pessoas com deficiência, a CF no artigo 37, inciso
VIII, determina que devem ser reservadas vagas para pessoa com
deficiência, a Lei 8.112, determina que deverão ser reservadas até 20% das
vagas aos deficientes.
No caso do concurso prever 2 ou 3 vagas deverá ser reservado
vaga para deficientes. Não pois a divisão dessas vagas de acordo como
percentual ofertado geraria um índice percentual maior do 20%.
a. Provimento para cargos em comissão
São aqueles cargos de livre nomeação e exoneração. Em tese

qualquer pessoa pode ser comissionada.
A exoneração não é punição, mas desligamento, a punição é a
demissão. A exoneração não precisar sequer ser motivada, pode ser
simplesmente desligado do seu cargo.
Como esses cargos eram de livre nomeação as autoridades
passaram a indicar e nomear pessoas de sua própria família. Afrontando
frontalmente o princípio da moralidade. O nome desta prática é nepotismo.
Para evitar isso o STF editou a Súmula Vinculante n. º 13:
Súmula Vinculante 13
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha
reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para
o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda,
de função gratificada na administração pública direta e indireta
em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante
designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
49
A SV 13 já entendeu que esta Súmula não se aplicar aos cargos

políticos (Ex: Se o governador quiser indicar seu próprio filho para ser
secretário de estado, poderá)
A constituição estabeleceu duas regras básicas para evitar que
todos os cargos da administração pública fossem em comissão.
1ª – Os cargos em comissão serão apenas para direção, chefia ou
assessoramento.
A autoridade nomeia alguém para exercer uma função de direção,
chefia ou assessoramento deve ter confiança nesta pessoa, sabendo que ela
é apta a indicar essas pessoas livremente.
Além disso, a CF definiu que dentre os cargos em comissão deverá
ser de cargos efetivos. Ou seja parte das pessoas que exerce cargo em
comissão será concursada, previamente nomeada.
Uma pessoa concursada caso seja nomeada para um cargo em
comissão e depois seja exonerada, voltará ao cargo que exercia antes da
nomeação em comissão. Por outra via, se apenas ocupar cargo em comissão
ao ser exonerado será desligado da administração pública.
b. Provimento pela via de contratação de servidores temporários
O provimento dos servidores temporários se dá pela via do

processo seletivo simplificado exercerão atribuições temporárias. Apenas em
casos excepcionais, onde há excepcional interesse público, emergenciais. Ex:
Calamidade pública, emergência ambiental, recenciamento, professor
substituto em rede de escola pública.
O vínculo que os servidores temporários terão chama-se vínculo
jurídico administrativo.
Quais os direito básicos de todos os servidores públicos
1) Livre associação sindical;

2) Direito de Greve. Ocorre que esse direito está previsto numa lei de
eficácia limitada, a qual iria delimitar seus termos e condições, por isso
o STF permite a aplicação da lei de greve privada no setor público.
Militares não tem direito a greve.
50
3) O Artigo 39, da CF, estendeu aos servidores públicos todos os direito

previstos no artigo 7º, da C.F.
Remuneração dos servidores públicos.

A remuneração dos servidores públicos tem sua base estabelecida
no artigo 37, inciso X, da CF:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º
do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica,
observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral
anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Regulamento)
A remuneração será feita através de subsídios em parcela única.
Proibindo que sejam agregados a este subsídio, prêmios e gratificações.
No direito do trabalho se um empregado começa a receber de
forma contínua essas gratificações elas serão incorporadas ao salário, mas
na administração pública isso não acontece por vedação constitucional.
A alteração da remuneração só pode ser feita pela via legal (por
intermédio de Lei), sendo a iniciativa de proposição de tais leis dependente do
cargo. Para o cargo do executivo federal a iniciativa será do presidente da
república, cargo na Câmara dos Deputados Federais, a iniciativa da Câmara
e o mesmo para o Senado. Trata-se de cargos públicos, não eletivos, estes
terão estipulado pelo Congresso via Decreto.
Existem limites para essa remuneração são 3 estabelecidos pela
Constituição, limites estes também chamados de tetos:
1) Geral;
2) Subteto;
3) Específico;
O teto geral é estabelecido pela CF, quando dispõe que nenhuma

remuneração será estabelecida acima da remuneração dos ministros do STF.
51
O subteto está na CF, quando afirma que os Estados e o Distrito

Federal podem (faculdade), de estabelecer o teto dos servidores do
judiciários, do procuradores, dos defensores, dos membros do MP, sejam
limitados aquilo que os desembargadores recebem. Todavia essa limitação
deve chegar ao máximo de 90,25% do que ganha um Ministro do STF. Essa
limitação do subteto, não se aplica aos juízes.
A CF prevê também o teto específico, quando determina que nos
Municípios o teto da remuneração será o salário dos prefeitos.
Para cargos eletivos há regras específicas, de remuneração. No
caso de servidores já concursados para um cargo específico, mas eleitos
para um cargo político, estes poderão escolher qual remuneração desejarão
receber, se a do cargo para o qual foi eleito ou do cargo do qual será
afastado.
A exceção será para o caso de vereador, caso o servidor tenha
compatibilidade de horário este servidor poderá exercer as duas tarefas e
acumular as duas remunerações.
Assim se verifica que podem ser acumuladas de remunerações e
cargos:
a) Dois cargos de professor;

b) Um cargo de professor e um de técnico;
c) Um cargo de professor e um científico;
d) Dois cargos de profissional da saúde.
e) Vereador e cargo, emprego ou função.
A limitação de tais acúmulos será a disponibilidade de carga

horária.
É vedada a equiparação salarial. Ainda que ele exerça a mesma
função, no entanto ele terá direito de receber a diferença da remuneração
pelo tempo que ele prestou serviço que não era seu.
Ex: Assessor do MP acaba exercendo as atribuições do
procurador, mas não se trata de equiparação, mas apenas de diferença
salarial pelo exercício indevido das outras atribuições não previstas no cargo
do concurso.
52
Estabilidade dos servidores que ocupam cargo efetivo

(concursados), ela é adquirida, depois de 3 anos de efetivo exercício.
A estabilidade existe para que o servidor não se corrompa ou não
se sinta pressionado no exercício de suas funções. Caso não houvesse a
estabilidade o servidor estaria muito mais suscetível ao assédio profissional.
O servidor estável só poderá ser desligado dos quadros da
administração pública por intermédio de sentença transitado em julgado,
decisão em processo administrativo ou insuficiência de desempenho (mais
atual).
A estabilidade não é do cargo, mas do estável no serviço público.
12. Formas de provimento do serviço público.

Provimento é ato administrativo de preencher uma cargo público.
Pode ser originário o derivado:
a) Originário. É o que pressupõe a inexistência de vínculo anterior com

a administração pública;
b) Derivado. É o que pressupõe a existência de vínculo anterior com a
administração pública;
Formas de provimento.
a) Nomeação. É o ato administrativo unilateral, que gera o direito subjetivo a

pessoa criar um vínculo com administração pública. É a única de forma de
provimento originários. Serve para cargos efetivos como em comissão.
Esse vínculo com administração pública será materializado com a posse. A
posse deverá se dar em até 30 dias após sua nomeação, se isso não
acontecer a posse será tornada sem efeito e pessoa terá de prestar um novo
concurso público
b) Readaptação. Ocorre quando o servidor público capaz, sofre limitações
físicas ou mentais. O servidor será readaptado para um cargo adequado para
sua nova condição ou limitações.
53
O novo cargo deverá respeitar (ser compatível) o nível de escolaridade e os

vencimentos. Caso não exista tal cargo, o servidor exercerá suas funções
como excedente.
c) Reintegração. É o provimento promovido em face do retorno do servidor ao
cargo que ocupava na administração pública, pela via de decisão judicial, que
revê decisão ilegal anulada. A reintegração serve apenas aos servidores
estáveis (CF e Lei 8.112/1990). Quando servidores não estáveis, que
retornem ao cargo por decisão judicial, não será chamado de reintegração.
d) Recondução. É o provimento promovido em face do retorno do servidor a
outro cargo que ocupava na administração pública, pela via de decisão
judicial, que revê decisão ilegal anulada, todavia ao retornar para seu cargo,
este foi preenchido por outra pessoa. O servidor que está preenchendo a
vaga, caso seja estável, será reconduzido, ao cargo que anteriormente
ocupava, caso o servidor substituto não seja estável, será exonerado. Caso o
cargo não exista mais o servidor será colocado em disponibilidade para futuro
aproveitamento. A recondução pode ocorrer também no estágio probatório,
quando o servidor é reprovado no estágio, mas por ser detentor de outro
cargo, anteriormente obtido, e no qual já era estável, o servidor será
reconduzido ao cargo anterior. A estabilidade é do serviço público. O STF já
entendeu que é possível a recondução a pedido, também no estágio
probatório, quando o servidor não é reprovado, mas a pedido (por
desistência) solicita o retorno para seu cargo anterior.
e) Aproveitamento. Se dá quando ocorre o retorno do servidor que estava em
disponibilidade, mas retorna para uma vaga que surge, o servidor será
aproveitado, retirado da disponibilidade e aproveitado na vaga que foi criada.
f) Promoção. É forma de provimento que se dá pela ascensão do servidor na
carreira. Não ocorrerá em cargos isolados, só em cargos de carreira, poderá
acontecer por antiguidade e merecimento.
g) Reversão. É a volta à ativa do servidor aposentado. Pode ser de ofício ou a
pedido. De ofício ocorrerá quando uma junta médica determinar que não há
mais motivos para que o servidor permaneça aposentado. Este retorno é
obrigatório. A reversão à pedido será voluntária do servidor aposentado, mas
deverão estar presentes os requisitos de interesse da administração pública,
54
a aposentadoria deve ter sido voluntária (não compulsória), aposentadoria

deve ter ocorrido a 5 anos, e o cargo deve ter disponibilidade.
c. Posse.
Posse é a materialização da nomeação, ato bilateral que forma o vínculo

entre o indivíduo e administração pública.
A posse deverá ocorrer em 30 dias da data da nomeação improrrogável
para a esfera administrativa Federal, não ocorrendo o servidor deverá prestar um
novo concurso público
O exercício é o efetivo desempenho das atribuições do cargo. O servidor
público tem 15 dias da data da posse para entra em exercício.
Para cargo em comissão o exercício se dá na mesma data da publicação
da sua nomeação.
Caso o servidor vá exercer a sua função em outro município, o servidor
terá de 10 a 30 dias para entrar em exercício, em razão das adaptações necessárias
pela mudança da localidade. O servidor poderá renunciar ao prazo e entrar
imediatamente em exercício.
Caso o servidor não respeite o prazo para entrar em exercício
imediatamente, ele será exonerado, para entrar na administração pública terá de
prestar novo concurso.
d. Estágio Probatório
Estágio probatório. É a avaliação da aptidão do servidor para

exercer o cargo que ocupa (Art. 20, da Lei 8.112/1990).
O estágio probatório deverá avaliar os requisitos objetivos previsto
no artigo 20, da Lei 8.112/1990.
Art. 20. Ao entrar em exercício, o servidor nomeado para cargo

de provimento efetivo ficará sujeito a estágio probatório por
período de 24 (vinte e quatro) meses, durante o qual a sua
aptidão e capacidade serão objeto de avaliação para o
desempenho do cargo, observados os seguinte fatores: (Vide
EMC nº 19)
55
I - assiduidade;
II - disciplina;
III - capacidade de iniciativa;
IV - produtividade;
V- responsabilidade.
O prazo da Lei, não prevalece, valerá o da CF, pois o STF já
decidiu que o prazo do estágio probatório será de 3 anos.
Ressalta-se que o estágio probatório e estabilidade são institutos
diferentes.
O estágio probatório é requisito obrigatório para todos os cargos.
Ex: Defensor público que decide ser juiz. Quando investido na nova carreira o
ex defensor deverá enfrentar novo estágio probatório de 3 anos.
Se o servidor estável for reprovado no estágio probatório de um
novo cargo ele será reconduzido ao cargo que exercia antes. A estabilidade é
de toda a administração pública.
O STF já decidiu que o requisito de assiduidade, caso o servidor
inassíduo (não assíduo) em razão de greve, essa inassiduidade não poderá
embasar reprovação em estágio probatório.
e. Vacância
A vacância ocorre quando o cargo público fica vago. Ocorrerá

conforme previsto no artigo 33, da Lei 8.112/1990:
Art. 33. A vacância do cargo público decorrerá de:

I - exoneração;
II - demissão;
III - promoção;
IV - ascensão; (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
V - transferência; (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)
VI - readaptação;
VII - aposentadoria;
VIII - posse em outro cargo inacumulável;
IX - falecimento.
Vejamos o disposto nos artigo 41, §1º e 169, §4º, da CF:
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores
nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso
público. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; (Incluído pela
56
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla

defesa; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na
forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. (Incluído pela
§ 2º Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será
ele reintegrado, e o eventual ocupante da vaga, se estável, reconduzido ao
cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou
posto em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de
serviço. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável
ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de
serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a
avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa
finalidade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(...)
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites
estabelecidos em lei complementar.
(...)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo,
durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes
providências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em
comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998) (Vide Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não
forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da
lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá
perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos
Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade
administrativa objeto da redução de pessoal. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998) (destacamos)
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a
indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de
serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Seria constitucional tal dispositivo? Ler artigo indicado.
11.7. Remoção.
Remoção é um deslocamento do servidor para exercer suas
atribuições em outra localidade. Não é forma de provimento e pode se dar
tanto de ofício como a pedido.
a) Remoção de ofício. Ocorre por interesse da administração pública

57
b) Remoção a pedido. Ocorre por interesse do próprio servidor que pede sua
remoção. Nesta situação há três casos obrigatórios: 1) quando o servidor
pede para acompanhar seu cônjuge que foi removido de ofício, para cuidar de
problemas de saúde, 3) no caso de concurso de remoção, quando existe mais
interessados do que número de vagas a administração faz um concurso
(interno) e quem passar será removido.
11.8. Redistribuição
Redistribuição é o deslocamento do cargo para outra localidade.
11.9. Regime disciplinar dos servidores públicos (artigo 116 a 142, da Lei
8.112/1990).
A Lei 8.112/1990 traz deveres, condutas vedadas e punições para os

servidores público que incorrerem em faltas disciplinares.
Dispõe o artigo 116, da Lei 8.112/1990:
Art. 116. São deveres do servidor:

I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;
II - ser leal às instituições a que servir;
III - observar as normas legais e regulamentares;
IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando
manifestamente ilegais;
V - atender com presteza:
a) ao público em geral, prestando as informações requeridas,
ressalvadas as protegidas por sigilo;
b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito
ou esclarecimento de situações de interesse pessoal;
c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública.
VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as
irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo;
VI - levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao
conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de
envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para
apuração; (Redação dada pela Lei nº 12.527, de 2011)
VII - zelar pela economia do material e a conservação do
patrimônio público;
VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartição;
IX - manter conduta compatível com a moralidade
administrativa;
X - ser assíduo e pontual ao serviço;
XI - tratar com urbanidade as pessoas;
58
XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de

poder.
Parágrafo único. A representação de que trata o inciso XII será
encaminhada pela via hierárquica e apreciada pela autoridade
superior àquela contra a qual é formulada, assegurando-se ao
representando ampla defesa.
Destaque-se que quanto ao Dever de obediência, o servidor não

precisará cumprir esse dever de obediência quando a ordem desse superior
tiver flagrante ilegalidade. Mas surge o dever de representação, desse
superior à uma autoridade que poderá processar essa ilegalidade, podendo
ser até punido quando isso não for feito.
As proibições tem suas respectivas correspondências nas
penalidades, as quais pela forma de redação dos dispositivos 117, c/c 127 e
128, da Lei 8.112/1990, foram listadas de forma correlata, o que requer um
certo esforço parar leitura.
Advertência: a pena de advertência ocorrerá, quando da
concretização de qualquer das hipóteses previstas nos incisos I a VIII e XIX,
do artigo 117.
A Advertência será por escrito e registrada na ficha funcional
daquele funcionário, e caso não ocorra reincidência, este registro deverá
desaparecer da ficha funcional em 3 anos.
A suspensão tem um prazo máximo de 90 dias, com a observação
de poder ser substituída por multa. O salário será pago pela metade durante o
tempo de suspensão. A multa não será aplicada de forma autônoma, a multa
só ocorrerá em caso de suspensão. Neste caso a anotação do registro
funcional deve sair depois de 5 anos.
Suspensão: ocorrerá no caso de reincidência das hipóteses que
preveem punição de advertência e também nas previstas nos incisos XVII e
XVIII, do artigo 117.
Demissão: Ocorrerá quando da concretização das hipóteses
previstas nos incisos IX a XVI, do artigo 117 e em todas as hipóteses do
artigo 132.
Existem casos onde servidores, uma vez demitidos não poderão
mais retornar ao serviço público (Artigo 137, da Lei 8.112/1990).
59
Estas situações estão previstas nos artigos 132, incisos, IV, VIII, X
e XI
O Direito de punir servidores decorre do poder disciplinar, as
punições são tanto vinculadas como discricionárias: são vinculadas pois,
quando ocorre uma infração a punição é obrigatória e é discricionária quanto
a forma de aplicação da pena e a medida da pena.
Advertência, suspensão e demissão.
Prazo prescricional da advertência será de 180 dias.
Prazo prescricional da suspensão será de 2 anos.
Prazo prescricional da demissão será de 5 anos.
Caso a infração administrativa seja também um crime o prazo
prescricional será o previsto na norma penal.
Há duas hipóteses onde a absolvição penal gera obrigatoriamente
a absolvição cível e administrativa:
a) Negativa de autoria.
b) Inexistência do fato.
A atipicidade do fato típico não gera absolvição vinculada no

julgamento administrativo.
A responsabilidade administrativa se apura por dois procedimentos
por Sindicância e por Processo Administrativo Disciplinar.
A Sindicância é um procedimento administrativo autônomo, mais
célere e só será utilizada em casos onde a punição prevista é advertência e
suspensão de até 30 dias. Durante a Sindicância pode ser constatada
infração mais grave, neste caso, será aberto um PAD e a Sindicância será
anexada aos autos do PAD.
A autoridade administrativa instaura o PAD, cria uma comissão
composta por 3 servidores estáveis, que vai fazer o processamento do
inquérito administrativo. O inquérito possuí 3 subfases:
a) Instrução. Fase onde ocorre a coleta de provas e diligências.
A diferença entre o processo administrativo disciplinar e o criminal é a

obrigatoriedade de advogado, que não ocorre no processo
administrativo. A Súmula Vinculante n.º 5, consolidou o entendimento
60
de que a falta de advogado, em processo administrativo disciplinar não

ofende a Constituição.
Ao final da instrução, a comissão irá avaliar se o servidor será indiciado
ou não, caso o servidor seja indiciado. A comissão procederá a citação
e se iniciará a segunda fase do processo administrativo que é a defesa.
b) Defesa. Na defesa o servidor terá 10 dias para apresentar defesa,

caso haja 2 ou mais indiciados, o prazo irá para 20 dias. O prazo será
de 15 dias, quando a citação ocorrer por para edital. Caso não haja a
apresentação da defesa o indiciado será considerado revel, situação
na qual será concedido um defensor dativo para ele.
c) Relatório. Conclusão da comissão sobre o fato do servidor ser
culpado ou inocente das acusações. O relatório será encaminhado
para a autoridade que fará o julgamento. A penalidade poderá ser
revista a qualquer momento, mas somente diante de fatos novos.
Unidade IV – Improbidade Administrativa
Novos paradigmas da lei de improbidade administrativa:

estudo comparativo da lei nº 8.429/1992 após a entrada em
vigor da lei nº 14.230/2021
Antonio Carlos de Sousa Gomes Junior – adv.gomes.jr@gmail.com

Marabá/PA, 26/04/2022
Resumo
61
A lei nº 14.230/2021 alterou a Lei 8.429/1992. O presente trabalho busca

saber se a lei nº 14.230/2021 trará novos paradigmas às ações de
improbidade administrativa. O objetivo geral é compreender a lei nº
14.230/2021 e as inovações propostas para as ações de improbidade
administrativa. Os objetivos específicos são conhecer a improbidade no
contexto histórico brasileiro e entender a lei nº 8.429/1992. A hipótese é
de que o novo texto modificará significativamente a materialidade e o
processamento das ações de improbidade. O método de pesquisa é o
analítico interpretativo, baseado na construção teórica, com fundamento
em dados quantitativos e qualitativos, por meio da investigação de
materiais obtidos em fontes primárias de leis, projetos, livros e artigos.
O sistema comparativo de padrões também será utilizado nesta
pesquisa. Para a estruturação do trabalho, inicialmente serão
apresentados os elementos e conceitos necessários à compreensão do
assunto, criando um referencial teórico, para em seguida cotejar a lei
vigente e projeto e compará-los, analisando as semelhanças e
diferenças do institutos normativos e procedendo por fim à crítica,
segundo os critérios escolhidos.
Palavras-chave: Improbidade Administrativa. LIA. Lei nº 14.230/2021.
1 Introdução
O vocábulo improbidade é uma palavra composta pelo prefixo
“im”, que significa a negativa, e pelo substantivo “probidade”,
conceituado como probo, íntegro, honesto e reto. Nesta esteira, ao falar
de improbidade está se falando daquilo que não é probo, íntegro,
honesto e reto (OXFORD, 2021).
Quando se associa o vocábulo improbidade à atuação da
administração pública, tem-se que a falta de honestidade está
diretamente relacionada ao manuseio da coisa pública, o que resulta em
dizer que está se falando de corrupção.
A improbidade administrativa portanto, é atuação do agente
público associado ou não ao particular, que trata da coisa pública de
forma patrimonial e pessoal, como se sua fosse, buscando se apossar
ou utlizar a estrutura, aparelho, bens e serviços do estado, ou de uso
administração pública para tirar alguma vantagem para si ou para
terceiros.
A corrupção ou a improbidade administrativa é inimiga da
república onde vige o Estado Democrático de Direito, como é o caso do
Brasil (NEVES, 2020).
62
Neste contexto, a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 regulamentou

o artigo 37, §4, da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988 (CRFB de 1988), e instituiu normas de direito material e
procedimental específicas para combater este mal. Historicamente é
preciso relatar que a norma foi proposta pelo Presidente Color de Mello
(BRASIL, 1992).
Ocorre que, desde sua entrada em vigor, 29 anos decorreram e
muito foi questionado sobre alguns aspectos da lei: criminalização da
atividade administrativa; prescrição; limitações à atuação do Ministério
Público; afastamento de agente político no curso do processo; conexão
e contingência entre ações de improbidade; procedimento especial da
ação; indisponibilidade liminar de bens; sequestro de bens; tutela
processual; ação cautelar; correspondência (ou não) da ação principal
com a ação cautelar; contratos inválidos já executados e sua relação
com a improbidade; litisconsórcio necessário; requisitos para a
procedências; o devido processo legal nas ação; competência e
prerrogativa de foro (BUENO e FILHO, 2001).
Em 16/06/2021, o Projeto de Lei nº 10.887/2018, que altera a Lei
8.429/1992, a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), foi aprovado pela
Câmara dos Deputados e agora aguarda votação no Senado (CÂMARA
DOS DEPUTADOS, 2021).
A quantidade e a qualidade das alterações propostas pelo projeto
gerou manifestações com teor antagônico a proposta, mesmo que
votação tenha alcançado 369 a favor e 30 contra (CONJUR, 2021).
O presidente da Associação dos Procuradores do Estado de São Paulo
(Apesp), Fabrizio Pieroni, [...] representa um grande retrocesso para a
sociedade e para o combate à corrupção. [...] "Causam estranheza e
perplexidade o dispositivo do projeto que concede exclusividade ao
Ministério Público para propor ações de improbidade administrativa”
(CONJUR, 2021).
[...]
A Associação Nacional do Membros do Ministério Público (Conamp) afirmou
que a nova redação proposta pelo PL "acaba por conferir uma indevida
imunidade a todos aqueles que por conduta sua conduta negligente,
imprudente, desidiosa ou imperita, atuem com descaso com a coisa
pública". (CONJUR, 2021).
63
O presente trabalho busca saber se a lei nº 14.230/2021, pretende

trazer novos paradigmas às ações de improbidade administrativa. Como
objetivo geral é compreender a lei nº 14.230/2021 e as inovações
propostas para as ações de improbidade administrativa. Os objetivos
específicos são conhecer a improbidade no contexto histórico brasileiro
e entender a lei nº 8.429/1992. A hipótese é de que o novo texto
modificará significativamente a materialidade e o processamento das
ações de improbidade.
O método de pesquisa é o analítico interpretativo, baseado na
construção teórica, com fundamento em dados quantitativos e
qualitativos, por meio da investigação de materiais obtidos em fontes
primárias de leis, projetos, livros e artigos.
O sistema comparativo de padrões também será utilizado nesta
pesquisa. O direito comparado pode ser utilizado por seu caráter
original, há anos essa ciência autônoma tem servido nos tribunais, com
o objetivo de compreender e aproximar textos legislativos, auxiliando na
adaptação de decisões, tornando-as mais eficazes (SOMMA, 2015).
Para a estruturação do trabalho, inicialmente serão apresentados

os elementos e conceitos necessários à compreensão do assunto,
criando um referencial teórico, para em seguida cotejar a lei vigente, o
projeto, compará-los, analisando as semelhanças e diferenças do
institutos normativos e procedendo por fim à crítica, segundo os
critérios escolhidos.
2 A improbidade no contexto histórico legislativo brasileiro

A Constituição Imperial de 1824 foi a primeira norma que previa, nos artigos 4º
(ministros de estado), 47, inciso II (secretários e conselheiros de estado), 156 (magistrados
e oficiais de justiça), 179, XXX (Poder Legislativo e Executivo), a possibilidade de imputação
destes agentes públicos em face do cometimento de crime de responsabilidade (BRASIL,
1824).
Já no âmbito normativo, infraconstitucional, a primeira previsão legal que define a
responsabilidade de agente público no Brasil, foi a Lei de 15 de outubro de 1827, que
possuía caráter de lei complementar da Constituição Imperial de 1824 tornando aplicável as
normas constitucionais de eficácia limitada que caracterizam o dever de responsabilidade
dos agentes públicos (NOGUEIRA, 2012).
A Lei de 15 de outubro de 1827 definiu segundo seu título único, a imputação dos
agentes públicos de primeiro escalão, ministros, secretários e conselheiros de estado, pelo
cometimento crimes no exercício da função pública, regulando ainda o procedimento de
apuração (BRASIL, 1827).
Na referida norma, para aqueles que agissem com “dolo manifesto” no uso de cargos
públicos de ministro e conselheiro de estado, estavam previstas sanções como: “…perda da
confiança da nação, e de todas as honras; inhabilidade perpetua para occupar empregos tle
64
confiança, e cinco annos de prisão.” (BRASIL, 1827, p. 54); ou ainda “…inhabilidade

perpetua para todos os empregos e a multa do triplo do valor da peita.” (BRASIL, 1827, p.
55).
Vale a pena reproduzir o §4º, do artigo 2º do referido diploma imperial:
“§4º O réo, que, tendo commettido algum dos delictos especificados nos
paragraphos antecedentes, os tiver levado a pleno effeito, e por meio delles
abusado do poder, ou faltado a observância da lei, soffrerá, além das penas
declaradas nos ditos paragraphos, as que ao diante se declaram nos arts.
3º e 4º.” (BRASIL, 1827, p. 56).
Observa-se que vem do império a primeira hipótese de incidência que estabeleceu a
necessidade da caracterização do dolo, para tipificação do crime de responsabilidade do
agente público.
Já no período da republicano, a Constituição da República dos Estados Unidos do
Brasil de 1891 (CREUB de 1891), previu no artigo 34, inciso 28, a competência do
Congresso Nacional, para comutar penas de “funccionarios federaes”, por crimes de
responsabilidade, sendo a primeira norma constitucional que responsabilizava o que hoje
classificamos como agentes administrativos, mantendo as hipóteses de incidência de
responsabilização do agente públicos integrantes dos cargos de primeiro escalão, no artigo
52, §2º, a possibilidade de sancionar Ministros de Estado pelos crimes “communs e de
responsabilidade” (BRASIL, 1981).
Os artigos 53 e 54, incisos 6º previam também a possibilidade de punir o Presidente
pelos crimes de responsabilidade, ou por ato que atentasse contra a probidade na
administração; já no artigo 57, §2º, estava prevista a possibilidade de Magistrados do STF e
juízes “federaes”, sofrerem sanções por crimes de responsabilidade; também no artigo 59,
inciso I, alínea b, havia previsão similar para os Diplomatas; no artigo 72, §9º, estava
disposta hipótese de incidência de que qualquer autoridade também poderia também ser
sancionada por abuso de poder; no artigo 82, havia disposição de punição para os
“funccionarios publicos” por abusos, omissões, indulgencias e negligencias que fossem
cometidas (BRASIL, 1891).
Na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934 não houve
maiores avanços normativos sobre a (im)probidade administrativa, tendo sido repetidos,
com a redação aprimorada e esmerada, os conteúdo dos dispositivos estabelecidos na
CREUB de 1891 (BRASIL, 1934).
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1937 manteve os
mesmos dispositivos e incoporou como crime de responsabilidade do Presidente da
República, a realização de ato que atentassem contra a probidade administrativa e “a
guarda e emprego dos dinheiros públicos”, refirindo a tipificação de má versação ou mal uso
do tesouro (BRASIL, 1937).
Em 1941 foi instituído um Decreto-Lei, o qual ainda se encontra em vigor, que
comina sanções ao sujeito ativo pelo cometimento de ato que gerassem prejuízo à Fazenda
Pública, ou vantagem ilícita ao acusado, é o Decreto-lei nº 3.240, de 8 de maio de 1941
(BRASIL, 1941).
O Decreto-lei 3.240/1941, sujeita a sequestro os bens de pessoas indiciadas por
crimes que possam resultar em prejuízo para a Fazenda Pública. O sequestro de bens
previsto nesta norma é feito a pedido do Ministério Público, com fundamento em
representação feita pela autoridade policial ou administrativa e pode levar a perda dos bens,
após trânsito em julgado de sentença condenatória. O sequestro também pode recair sobre
65
bens de terceiros, desde que fique provado que foram adquiridos dolosamente (BRASIL,
1941).
Além dos dispositivos já conhecidos que instituíam a possibilidade de
responsabilização dos funcionários públicos, Diplomatas, Ministros de Estado, Presidente da
República, com relação a este último, inclusive em face do cometimento de ato que
atentasse contra a probidade na administração, a Constituição da República dos Estados
Unidos do Brasil de 1946 inovou no capítulo II, “Dos Direitos e das Garantias individuais” 21,
em seu artigo 141, §31, segunda parte, havia previsão de efitividade limitada de que a lei iria
dispor” sôbre o seqüestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por
influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprêgo em entidade
autárquica”, sendo o ponto de partida constituicional para o termo (im)probidade (BRASIL,
1946).
Criada para ampliar a efetividade do artigo 141, §31, segunda parte, da CRFB de
1946, a Lei nº 3.164/1957, ou a “Lei Pitombo-Godói Ilha”, estabeleceu dentre outras
inovações a declaração de bens daqueles que exercessem cargos públicos 22, mas a ficou
conhecida por possibilitar o sequestro e a decretação da perda “em favor da Fazenda
Pública”, dos “bens adquiridos pelo servidor público, por influência ou abuso de cargo ou
função pública, ou de emprêgo em entidade autárquica, sem prejuízo da responsabilidade
criminal em que tenha aquêle incorrido” (BRASIL, 1957).
Em 21 de Janeiro de 1958, foi criada a Lei nº 3.502, identifcada como “Lei Bilac
Pinto”, em função do Deputado, autor do projeto, que posteriormente se tornou Ministro do
Supremo Tribunal Federal (STF, 2012).
A Lei nº 3.502/1957, a qual não revogou a Lei nº 3.164/1957, tratava de forma muito
similar do tema, enriquecimento ilícito, causado ou decorrente do abuso de cargo ou função,
inovando ao trazer23, um rol que caracterizava o enriquecimento ilícito (BRASIL, 1957).
Já em 29 de junho de 1965, foi sancionada a Lei nº 4.717, que regulava a ação
popular visando a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da
União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades da administração
pública indireta, autárquicas, estatais, de sociedades de economia mista (BRASIL, 1965).
Além dos tradicionais dispositivos de imputação dos agentes públcos por crimes
comuns e de responsabilidade a Constituição do Brasil de 1967 (CB de 1967), trouxe em
seu artigos 150, §11, segunda parte uma previsão de que:
CAPÍTULO IV
Dos Direitos e Garantias Individuais
Art. 150. [...]
[...]
§ 11. [...]. A lei disporá sôbre o perdimento de bens por danos causados ao
erário ou no caso de enriquecimento ilícito no exercício de função pública.
Observa-se que a expressão “prejuízo à Fazenda Pública”, usada na CREUB de
1941, transformou-se no texto da CB de 1967, em “dano causados ao ao erário” (BRASIL,
1967).
21
O referido dispositivo da CREUB de 1946 foi o “antecessor” estrutural atual de nossos Direito de
Garantias Fundamentais, o artigo 5º, de nossa atual CRFB de 1988.
22
Artigo 3º, da Lei 3.240/1941.
23
Artigo 2º, da Lei nº 3.164/1957.
66
Com a edição do Ato Institucional nº 5 (AI nº 5), em 13 de dezembro de 1968, o

qual manteve em vigor a constituição de 1967, concedeu ao Presidente da República a
prerrogativa de decretar a intenção federal nos estados e municípios, sem a necessidade
do cumprimento dos requisitos previstos na CB de 1967, cassou o mandato político dos
parlamentares das três esferas de poder e suspendeu os direitos políticos dos cidadãos
por 10 anos (BRASIL, 1968).
Havia também no AI nº 5 a previsão do “Presidente da República poderá, após
investigação, decretar o confisco de bens de todos quantos tenham enriquecido,
ilicitamente, no exercício de cargo ou função pública, [...]” (BRASIL, 1968).
Este confisco era medida tomada a partir da decretação de ato administrativo,
enquanto que os confiscos previstos nas Leis nº 3.164 e 3.502 eram medidas decorrentes
de decisão judicial (DI PIETRO, 2020).
Posteriormente, com a reforma promovida pela Emenda Constitucional nº 1/69 o
texto do referido dispositivo artigo 150, §11, da CB, passou a para o artigo 153, §11
(BRASIL, 1969).
Após o término do governo militar, em 1987, iniciaram os trabalhos das comissões
e subcomissões encarregadas de criar a nova carta. A Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 (CRFB de 1988), incorporou prevenções as violações dos
direitos indiviuais por meros atos administrativos, por intermédio do devido processo legal,
do contraditório, manteve as imputações trazidas em outras constituições para os agentes
públicos pela prática de crimes comuns e de responsabilidade, trouxe também inúmeros
dispositivos inovadores quanto a regulação da improbidade administrativa (BRASIL, 1988).
Dentre eles o artigo 5º, caput, e LXXIII, o qual dispões “qualquer cidadão é parte
legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público
ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa”; o artigo 14, §
9º, em cujos termos “lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade
e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa”; o artigo
15, inciso V, que reza “É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou
suspensão só se dará nos casos de: [...] V - improbidade administrativa, nos termos
do art. 37, § 4º.” (BRASIL, 1988).
Mas principalmente o artigo 37, §4º, norma de eficácia limitada:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo
da ação penal cabível. (Grifamos) (BRASIL, 1988).
Está lei que regulamentou o dispositivo 37, §4º, da CRFB de 1988, foi a Lei nº
8.429/1992, a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a qual se passará a tratar (BRASIL,
1992).
67
3 A lei de improbidade administrativa

A lei nº 8.429/1992 foi criada a partir da necessidade de regulamentar e ampliar a
efetividade do artigo 37, §4, da CRFB de 1988 (DI PIETRO, 2020).
Segundo a LIA, qualquer tipo de agente público, sozinho ou em conjunto com
atuação de particulares24, bem como, com a participação das ficções das pessoas jurídicas,
podem ser sujeitos ativos de atos de improbidade25 (CUNHA; MANUCCI, 2020).
Qualquer tipo de agente público, quer sejam agentes políticos, servidores,
empregados e até particulares em colaboração podem ser sujeitos ativos26 (CUNHA;
MANUCCI, 2020).
Já os sujeitos passivos dos atos de improbidade são o diversos entes da
administração pública direta e indireta, bem como as entidades subvencionados com mais
de 50% do patrimônio ou receita anual por verba públca27 (NEVES; OLIVEIRA, 2020).
Entidades subvencionadas com menos 50% do patrimônio ou receita anual por verba
públca, também poderão ser sujeitos passivos, em ações de improbidade, porém nestes
casos, as sanções ficam limitadas apenas a repercussão do ilícito nos cofres públicos28
(CUNHA; MANUCCI, 2020).
A LIA não conceituou de maneira explicita o que seria o ato de improbidade
administrativa, porém tal acepção pode ser extraída das tipificações apresentadas pela Lei
para atos de improbidade que causam: enriquecimento ilícito, dano ao erário, concessão
indevida de benefício financeiro ou tributário e violação de princípios administrativos (DI
PIETRO, 2020).
A tipificação do enriquecimento ilício está caracterizado como a obtenção de
vantagem patrimonial em face da utlização indevidade do exercício dos cargos, mandatos,
ou funções nas entidades tidas como sujeitos passivos dos atos de improbidade (CUNHA;
MANUCCI, 2020).
O Enriquecimento ilícito é punida apenas pela prática por intermédo do elemento
subjetivo dolo29 e apesar do texto da norma não prever a configuração do delito pela prática
da conduta omissiva, a doutrina sugere a possibilidade de condutas de “não fazer”, poderem
gerar enriquecimento ilícito (NEVES; OLIVEIRA, 2020).
As punições previstas para o ato de enriquecimento ilícito estipulam a perda do
patrimonio acrescido ilicitamente, ressarcimento do dano, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos por oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três
24
Art. 1 c/c Art. 3 º, da Lei 8.429/1992.
25
Empresas não estão incluídas explicitamente no artigo que trata dos sujeitos ativos dos atos de
improbidade, porém, por intermédio de interpretação sistemáticados dispositivos Art. 9º, VIII, 10, I, II,
VIII, XVI, XVII, da Lei 8.429/1992, verifica-se a possibilidade de serem incluídas como sujeitos ativos
destes atos.
26
O agente político não estava caracterizado explicitamente, mas a interpretação sistemática também
o abrange nos termos do Art. 4º, da Lei 8.429/1992.
27
Art. 1º, da Lei. nº 8.429/1992.
28
Art. 1º, parágrfo único, da Lei. nº 8.429/1992.
29
Isso não esta explícito na lei, mas se deprendente pela aplicação dos conceitos gerais utlizados em
direito penal e da interpretação promovida a partir leitura sistemática comparativa do caput do art. 9º,
caput, c/ com art. 10, caput, o qual revela a possibilidade de dolo e culpa, somente para este
dispositivo.
68
vezes o valor do ato, e proibição de contratar ou receber benefícios da administração, pelo

prazo de até dez anos30, de forma cumulada ou isolada (BRASIL, 1992).
Já o dano ao erário é figura típica mais abrangente da LIA, sua caracterização está
vinculada a prática de ato que “causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou
culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação
dos bens ou haveres”, nos sujeitos ativos (BRASIL, 1992).
O Dano ao erário aceitava ambos os elementos subjetivos da prática delituosa: dolo
e culpa31, e além disso preve expressamente a configuração da hipótese de incidência da
norma civil pela prática da conduta comissiva e omissiva (BRASIL, 1992).
Já as sanções previstas para o ato dano ao erário determinam a perda do patrimonio
acrescido ilicitamente, ressarcimento do dano, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos por cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor
do ato, proibição de contratar ou receber benefícios da administração, pelo prazo de até
cinco anos32, de forma cumulada ou isolada (BRASIL, 1992).
Já a tipificação da concessão indevida de benefícios financeiro ou tributário
caracteriza-se pela “ação ou omissão para conceder, aplicar ou manter benefício financeiro
ou tributário contrário ao que dispõem” a lei complementar 116/2003 (BRASIL, 1992).
Esta hipótese de incidência não foi inicialmente prevista na norma, mas foi incluída
pela Lei Complementar n.º 157/2016, lei que trata das questões das alíquotas mínimas e
máximas do Imposto Sobre Serviço (ISS), com vistas permitir o enquadramento na LIA de
condutas mais adequadas aos ilícitos tributários, mas que não se amoldam aos demais tipos
criados desde a origem da norma (NEVES; OLIVEIRA, 2020).
A concessão indevida de benefícios financeiro ou tributário somente se caracteriza
pela prática do elemento subjetivo dolo33, mas pode ser cometida por intermédio de ação ou
omissão do sujeito ativo do ato aferido (DI PIETRO, 2020).
As sanções estipulas para este tipo da LIA preveem suspensão dos direitos políticos
de cinco a oito anos e multa civil de até três vezes o valor do benefício financeiro ou
tributário concedido (BRASIL, 1992).
Por fim, a violação de princípios administrativos é tipo da LIA que se configura pelo
atentado contra os princípios da administração pública, mediante ação ou omissão que viole
os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições (BRASIL,
1992).
A violação de princípios é punida apenas pela prática do elemento subjetivo dolo,
mas pode ser cometido mediante ato comissivo ou omissivo34.
As penalizações previstas para a violação de princípios estipulam a perda do
patrimonio acrescido ilicitamente, ressarcimento do dano, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos por três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem
vezes o valor do ato, e proibição de contratar ou receber benefícios da administração, pelo
prazo de até três anos35, de forma cumulada ou isolada (BRASIL, 1992).
30
Art. 12, inciso I, da Lei nº 8.429/1992.
31
Art. 10, da Lei nº 8.429/1992.
32
Art. 12, inciso II, da Lei nº 8.429/1992.
33
Idem nota de rodapé n.º 9.
34
Idem, nota de rodapé 9.
35
Art. 12, inciso II, da Lei nº 8.429/1992.
69
No que tange ao procedimento, a LIA trata tando o do procedimetno administrativo,

quando do jucidial (BRASIL, 1992).
No que tange ao administrativo, lei 8.429/1992 preve a representação à autoridade
competente para abertura de procedimento administrativo, por qualquer pessoa que tomar
conhecimento da prática de um ato de improbidade36 (BRASIL, 1992).
E tem como elementos mínimos da representação a exigência de qualificação do
representante e do autor, bem como, a caracterização dados do fato, caso contrário deverá
ser rejeitada e arquivada. Uma vez presentes os elementos mínimos, também deverá ser
aberto Processo Administrativo Disciplinar (PAD), nos termos do que preve o Regime
Jurídico Único dos servidore da adminsitração pública federal 37, sendo determinado a
Comissão Processante que comunique ao Ministério Público (MP) e ao Tribunal de Contas
competente, para que acompanhem o processo38 (NEVES; OLIVEIRA, 2020).
A Comissão Processante também pode auxiliar o MP ao solicitar pedido de
providências e bloqueio de bens. Havendo ínidicios sólidos da ocorrência do ato improbo e
da autoria, a comissão representará ao Parquet pedindo o sequestro dos bens nos termos
do CPC39, investigação, bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras.
O procedimento judicial tramita sob o rito “ordinário”, mas em verdade deve ser
entendido como comum, nos termos do Código de Processo Civil40 (BRASIL, 1992).
A titularidade da Ação de Improbidade Administrativa (AIP) pertende ao Ministério
Público, ou a pessoa jurídica interessada, inclusive ao ente tributante prejudicado 41 (BRASIL,
1992). A propusituura da AIP gera a prevenção da jurisdição pela causa de pedir, ou pelo
objeto42 (BRASIL, 1992).
No caso da AIP ter sido iniciado pelo terceiro interessado, a participação do MP no
processo é obrigatória, sob pena de nulidade da ação (BRASIL, 1992).
O autor da AIP pode pedir o bloqueio de bens pelo procedimento cautelar genérico
conforme explicado anteriormente. Após o decisão proferido na cautelar, a parte autora terá
30 dias para aditar a inicial, propondo a ação principal, nos mesmos autos 43 (NEVES;
OLIVEIRA, 2020).
De outra sorte, pode ser proposta ação principal desde logo, com pedidos liminares
de tutela de urgência ou de evidência44 (NEVES; OLIVEIRA, 2020).
A AIP tem previsão de um rito especial antes da contestação, viabilizando ao
acusado do ato de improbidade, uma manifestação prévia com característica de peça de
defesa. Para recebimento da ação, o juízo precisa oportunizar a defesa prévia, ao acusado.
Caso se convença da possibilidade de ato improbo recebe e determina a citação para
36
Art. 14, da Lei nº 8.429/1992.
37
Lei nº 8.112/1990.
38
Art. 14, §§1º, 2º e 3º c/c 15 da Lei nº 8.429/1992.
39
O procedimento de sequestro era regido pelos art. 822 e 825, do do CPC de 1973, porém com
advento do CPC de 2015, As cautelares específica foram extintas, sendo mantido apenas o
procedimento cautelar genérico, regidas pelo 301 e seguintes.
40
Art. 17, da Lei nº 8.429/1992. O CPC de 2015, que revogou o CPC de 1973, alterou o nome do
regime de ordinário para comum.
41
Art. 17, c/c §13, da Lei nº 8.429/1992.
42
Art. 17, §5º, da Lei nº 8.429/1992.
43
Art. 305 a 310, do CPC.
44
Os pedidos de tutela antecipada podem ser fundamentados no Art. 300, 311 e seguintes do CPC,
conforem Art. 16, §§1º e 2º e 17 da Lei nº 8.429/1992.
70
contestação do réu; caso não se convença da autoria, da ocorrência do fato, ou da via

escolhida, deve rejeitar a ação45 (CUNHA; MANUCCI, 2020).
Existe a possibilidade da propositura de Agravo Instrumento da decisão de
recebimento da AIP46. Também há a prespectiva de extinção do processo por inadequação
da escolha da AIP para processar o ato apurado. Isso pode ocorrer em qualquer fase 47
(BRASIL, 1992).
A AIP tem de vir instruída com as com provas doa to de improbidade desde a
propositura, ou pelo menos índicios do por que não o fez a instrução da ação com as
provas48. Há a previsão de oitiva especial dos agentes políticos49 (BRASIL, 1992).
A lei nº 13.964/2019, o pacote ante crime introduziu a possibilidade da prática de
acordo de não persecução cível (ANPC), na LIA50. Da mesma forma, criou a possibilidade de
conciliação, inclusive com perspectiva até de interrupção do prazo contestatório por até 90
dias para aprimorar as tratativas51 (CUNHA; MANUCCI, 2020).
Caso haja a condenação exsurge também a previsão de anulação do ato improbo,
apenas quando a ação é proposta pelo MP52 (CUNHA; MANUCCI, 2020).
A prescrição ocorre de três formas diferentes para o sujeitos ativos dos atos de
improbidade:
a) Agentes políticos, servidores contratados, comissionados e análogos. A
pretensão propositiva prescreve em 5 anos, contados após o término do vínculo 53
(BRASIL, 1992).
b) Agentes públicos com estabilidade. O prazo da prescrição propositiva é previsto
por norma específica de infrações disciplinares, punível com demissão. Por isso é
variável de acordo com a esfera de governo. A contagem inicia após o término do
vínculo54 (BRASIL, 1992).
c) Particulares. A pretensão propositiva deve ser a mesma prevista para os agentes
públicos envolvidos na ação (CUNHA; MANUCCI, 2020).
Esclarecida a aplicação geral da lei nº 8.429/1992 passa-se a comparação com a lei
nº 14.230/2021.
45
Art. 17, §§7º e 8º, da Lei nº 8.429/1992.
46
Art. 17, §10, da Lei nº 8.429/1992.
47
Art. 17, §11, da Lei nº 8.429/1992.
48
Art. 17, §6º, da Lei nº 8.429/1992.
49
Art. 17, §12, da Lei nº 8.429/1992.
50
Art. 17, §1º, da Lei nº 8.429/1992.
51
Art. 17, §10-A, da Lei nº 8.429/1992.
52
Art. 17, §3º, da Lei nº 8.429/1992.
53
Art. 23, I, da Lei nº 8.429/1992.
54
Art. 23, II da Lei nº 8.429/1992
4 O estudo comparativo
Nº Critério Lei nº 8.429/1992 A lei nº 14.230/2021

1 Natureza Ação Cível, com sanções de amplitude cível, MUDOU: Ação é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à
Jurídica penal, política e administrativa. aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não
constitui ação civil. Trata-se de um sistema de responsabilização com
penas de natureza cível, penal, política e administrativa, para a tutela da
probidade e da organização do Estado, no exercício de suas funções,
bem como, forma de assegurar a integridade do patrimônio público e
social.
2 Sujeito Ativo Pessoas: Agentes Públicos (de qualquer tipo) e Pessoas (MUDOU): Agentes Públicos (todos, inclusive os políticos) e
Particulares (Art. 1 c/c Art. 3 º, da Lei Particulares (Art. 2º, da lei nº 14.230/2021). Empresas foram incluídas
8.429/1992). Empresas não estavam incluídas explicitamente (Art. 2º, parágrfo único, da lei nº 14.230/2021), inclusive
explicitamente nos dispositivos, mas por as que tem relação distinta da contratação. A descaracterização da
intermédio de interpretação sistemática (Art. 9º, personalidade jurídica das empresas, para incluir sócios quotista,
VIII, 10, I, II, VIII, XVI, XVII, da Lei 8.429/1992) administradores, ou até administradores, só será efetivada quando se
provar o benefício financeiro obtido por estes, a partir do ato tido como
improbo e até o limite de seus aproveitamentos. (Art. 3º, §1º, da lei nº
14.230/2021).
3 Sujeito Passivo Administração pública: direta, indireta e Administração pública (MUDOU): Integrantes dos poderes do
subvencionados com + de 50% do patrimônio Executivo, legislativo e judiciário, bem como da administração direta e
ou receita anual. (Art. 1º, da Lei. nº indireta da União, Estados do Distrito Federal, Municípios, bem como
8.429/1992). também pode ser praticado em face de entidade privada que receba
subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de entes públicos
Entidade subvencionada com -50%, poderia ser ou governamentais (Art. 1º, parágrafo único, da lei nº 14.230/2021).
sujeito passivo, mas as sanções estão limitadas
a repercussão do ilícito nos cofres públicos (Art.
1º, parágrfo único, da Lei. nº 8.429/1992).
1
7
4 Agente Público Tipos: Agentes públicos, servidores, Tipos (MUDOU): O novo dispositivo explicita a figura do Agente
empregados e particulares em colaboração. O Político, incluído juntamente com os demais tipos de agentes públicos,
agente político, não estava caracterizado servidores, empregados, contratados e particulares em colaboração, o
explicitamente, mas a interpretação sistemática que já ocorria na prática, mas não estava tipificado (Art. 2º, da lei nº
o abrangia (Art. 4º, da Lei 8.429/1992). 14.230/2021).
5 Enriquecimento Tipificação: Enriquecimento ilícito, era punida Tipificação (MUDOU): Enriquecimento ilícito, tornou explicita a
ilícito pela prática do dolo, a partir leitura sistemática necessidade de ocorrência do dolo, para caracterização (Art. 9º, da lei
do art. 9º, caput, c/ com art. 10, caput, que nº 14.230/2021). Inciso IV. Ampliou-se a caracterização do ilícito para
revela a possibilidade de dolo e culpa, somente “bem móvel. Inciso VI. Ampliou-se a caracterização do ilícito para dado
para este dispositivo (Art. 10, da Lei nº técnico. Inciso VII. Incluiu-se explicitamente a garantia do contraditório
8.429/1992). ao agente acusado de aumento desproporcional de patrimônio.
6 Dano ao erário Tipificação: Dano ao erário era a tipificação Tipificação (MUDOU): Dano ao erário, excluíu a tipificação culposa,
mais abrangente, aceitava a figura do dolo e da mantendo apenas a dolosa (Art. 10, da lei nº 14.230/2021).
culpa (Art. 10, da Lei nº 8.429/1992).
Inciso I. Incluiu-se a palavra “indevida”, para caracterização a
incorporação patrimonial. Inciso VIII. Incluiu-se a expressão,
“acarretando perda patrimonial efetiva” para caracterização. Inciso XIX.
Deixou-se de tipificar a desídia, trocando-se o termo “negligenemente”
por “ilicitamente”. Inciso XX. Incluiu-se a expressão “de qualquer forma”,
ampliando a caracterização. Inciso XXI. Incluiu-se a expressão “de
qualquer forma”, ampliando a caracterização.’
7 Concessão Tipificação: Concessão indevida de benefícios Tipificação (MUDOU MUITO): Revogado

indevida de financeiro ou tributário, era punida pela prática
crédito, ou do dolo, a partir leitura sistemática do art. 10-A,
benefício caput, c/ com art. 10, caput, que revela a
possibilidade de dolo e culpa, somente para
tributário
este dispositivo (Art. 10, da Lei nº 8.429/1992).
8 Violação de Tipificação: Violação de princípios Tipificação (MUDOU): Violação de princípios administrativos, tornou
princípios administrativos, era punida pela prática do dolo, explicita a ocorrência apenas pela prática do dolo, para caracterização
administrativos a partir leitura sistemática do art. 11, caput, c/ (Art. 11, da lei nº 14.230/2021).
com art. 10, caput, que revela a possibilidade
de dolo e culpa, somente para este dispositivo
(Art. 11, da Lei nº 8.429/1992).
2
7
9 Sanções Gerais: Há a previsão de possibilidade de Gerais (MUDOU): A expressão “ressarcimento integral do dano
sancionamento a partir de outras hipóteses de patrimonial”, foi incorporada ao caput do dispositivo e retirada das
incidência previstas em outros diplomas legais, sanções específicas dos incisos I, II e II (Art. 12, incisos I, II e III da lei nº
de aplicação cumulada ou individual das 14.230/2021).
sanções dos incisos (Art. 12, incisos I, II e III
da Lei nº 8.429/1992). Foi extraída a determinação de cumulatividade ou aplicação individual
das seguintes sanções.
Incisos I a II. Preveem a perda do patrimonio
acrescido ilicitamente, ressarcimento do dano, Inciso I (MUDOU). A suspensão dos direitos políticos foi ampliada para
perda da função pública, suspensão dos de quatro a doze anos. A proibição de contratar ou receber benefícios
direitos políticos (inciso I, oito a dez; inciso II, da administração pública foi ampliada para até doze anos.
cinco a oito anos), pagamento de multa civil Inciso II (MUDOU). A suspensão dos direitos políticos foi ampliada para
(inciso I, até três; inciso II, até duas vezes) e de quatro a dez anos. A proibição de contratar ou receber benefícios da
proibição de contratar ou receber benefícios da administração pública foi ampliada para até doze anos.
administração, pelo prazo de (inciso I, dez;
inciso II, cinco anos) Inciso III (MUDOU). A suspensão dos direitos políticos foi ampliada
para de quatro a seis anos. A proibição de contratar ou receber
Incisos II. Preve o ressarcimento do dano, benefícios da administração pública foi ampliada para até quatro anos.
perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos (inciso I, oito a dez; inciso II, Inciso IV (MUDOU MUITO). Revogado. Extinguiu as sanções aplicadas
cinco a oito; inciso III, oito a dez, ... ), aos crimes
pagamento de multa civil (inciso I, até três;
inciso II, até duas inciso III, até três vezes) e
proibição de contratar ou receber benefícios da
administração, pelo prazo de (inciso I, dez;
inciso I, dez; inciso I, dez anos)
(Art. 12, inicisos I, II, III e IV, da Lei nº

8.429/1992)
10 Rito Procedimento Administrativo. Procedimento Administrativo.
Representação. Preve a abertura de Representação. (MUDOU MUITO). Revogado. Somente do MP agora

procedimento administrativo à autoridade (Art. 17, caput, da lei nº 14.230/2021).
competente, por qualquer pessoa que tomar
conhecimento da prática de um ato de Elementos mínimos da representação. (MUDOU MUITO). Revogado.
3
7
improbidade (Art. 14, da Lei nº 8.429/1992). Somente do MP agora (Art. 17, caput, da lei nº 14.230/2021).
Elementos mínimos da representação. Não Possibilidade de abertura de inquérito civil, investigação ou

pode ser anônima e precisa ter a qualificação procedimento administrativo, somente a pedido do MP. (MUDOU
do representante, do autor e dados do fato, MUITO ACRESCIDO). Dispositivo acrescido (Art. 22, da lei nº
caso contrário deverá ser rejeitada e arquivada. 14.230/2021).
Presentes os elementos mínimos, deverá ser
aberto PAD, nos termos da Lei nº 8.112/1990. Procedimento Judicial.
A Comissão Processante deve comunicar ao Pedido de bloqueio de bens (MUDOU MUITO). Há possibilidade de
MP e ao TC, para que acompanhem o processo pedido de indisponibilidade de bens antecedente ou incidente, podendo
(Art. 14, §§1º, 2º e 3º c/c 15 da Lei nº inclusive incidir sobre bens de família, caso não haja outros, ou até,
8.429/1992). bens mantidos no exterior, respeitados os tratados internacionais. Para
Procedimento Judicial. a concessão do pedido foram excluídos os reuqisitos da liminar, porém
tornou-se necessário que pedido venha instruído com provas que
Pedido de providências e bloqueio de bens convençam o juízo e que haja a oitiva do réu em até cinco dias. Uma
pela comissão e pelo autor da ação. exceção é concedida para decretação da medida, quando houver
Havendo ínidicios sólidos da ocorrência do ato possibildade da comunicação prévia frustar a efetividade da medida, ou
improbo e da autoria, a comissão representa ao (Art. 16, caput, §§2º, 3º, 6º e 8º da lei nº 14.230/2021).
MP pedindo o sequestro (art. 822 e 825, do do
CPC de 1973), investigação, bloqueio de bens, Bloqueio decretado a partir de pedido cautelar, com base no art. 305,
contas bancárias e aplicações financeiras. O 308 a 310 do CPC (Art. 16, §9º da lei nº 14.230/2021).
autor da ação também pode pedir o bloqueio de Ao bloqueio será aplicado o regime da tutela provisória, do CPC (Art.
bens, mas com o advento do CPC de 2015, as 16, §8 da lei nº 14.230/2021).
medidas cautelares especificas
desapareceram, todavia o procedimento O valor da constrição remete-se ao valor do ressarcimento do dano ao
cautelar genérico ainda existe. Após o erário acrescido da multa, devendo também ser atualizado (Art. 16,
despacho inicial proferido na cautelar, a parte caput, §5º da lei nº 14.230/2021).
autora terá 30 dias para aditar a cautelar,
O valor ou bem tornado bloqueado poderá ser substituído por caução,
propondo a principal, nos mesmos autos (Art.
fiança, ou seguro, e também poderá haver a readequação do pedido ao
305 a 310, do CPC). De outra sorte, pode ser
longo do processo (Art. 16, caput, §6º da lei nº 14.230/2021).
proposta ação principal desde logo, com
pedidos liminares de tutela de urgência ou de A indisponibilidade de bens de terceiro, depende de incidente de
evidência (Art. 300 e 311 e seguintes do CPC) desconsideração da personalidade jurídica, o qual seguirá o rito do CPC
(Art. 16, §§1º e 2º e 17da Lei nº 8.429/1992). (Art. 16, caput, §7º e 17, da lei nº 14.230/2021).
Procedimento. Antigo ordinário, atual comum Procedimento (MANTIDO). Comum (Art. 17, da lei nº 14.230/2021).
(Art. 17, da Lei nº 8.429/1992).
4
7
Titularidade da Ação. MP ou da pessoa Possibilidade de arquivametno da lide a qualquer tempo quando se
jurídica interessada, inclusive ente tributante verificar a não ocorrência do ato de improbidade (MUDOU MUITO
(prejudicada) (Art. 17, c/c §13, da Lei nº ACRESCIDO). Dispositivo acrescido (Art. 17, §11, da lei nº
8.429/1992). 14.230/2021).
ANPC. Possibilidade (Art. 17, §1º, da Lei nº Intimação da pessoa jurídica, independentemente dos réus
8.429/1992). (MUDOU MUITO ACRESCIDO). Dispositivo acrescido (Art. 17, §11, da
lei nº 14.230/2021).
Previsão de anulação do ato improbo.
Possibilidade apenas quando a ação for ser Titularidade da Ação (MUDOU MUITO). REVOGADO. Somente do MP
proposta pelo MP (Art. 17, §3º, da Lei nº agora (Art. 17, caput, da lei nº 14.230/2021).
8.429/1992).
ANPC (MUDOU MUITO). Possibilidade, desde haja ressarcimento do
Participação do MP no processo. dano, reversão da vantagem dada a pessoa jurídica, pagamento de
Necessidade, sob pena de nulidade da ação multa. A dosagem levará em conta, características pessoais do agente,
(Art. 17, §4º, da Lei nº 8.429/1992). natureza, cinrcusntancias, reprercussão, vantagens para administração
pública e gravidade do fato. Poderá ser celebrado em qualquer fase do
Prevenção jurisdição pela causa de pedir, processo. Também foi estabelecido prazo máximo de 60 dias para
ou pelo objeto. Ocorrência (Art. 17, §5º, da Lei celebração do acordo, que após deverá ser homologado (Art. 17-B,
nº 8.429/1992). §§1º, 2ª, 3º e 4º da lei nº 14.230/2021).
Instrução com Provas. Desde a propositura, Previsão de anulação do ato improbo (MUDOU MUITO). Revogado.
ou pelo menos índicios de por que não o fez.
(Art. 17, §6º, da Lei nº 8.429/1992). Participação do MP no processo (MUDOU - Prejudicado). Só o MP é
titular da ação (Art. 17, caput, da lei nº 14.230/2021).
Manifestação Prévia (Defesa Prévia).
Previsão. Para recebimento da ação, o juízo Prevenção jurisdição pela causa de pedir, ou pelo objeto
precisa oportunizar a defesa prévia (rito (MANTIDO). Ocorrência (Art. 17, §5º, da lei nº 14.230/2021).
especial da improbidade), ao acusado. Caso se
convença da possibilidade de ato improbo Indicativo de competência (ACRESCIDO – MUDOU MUITO).
recebe e determina a citação para contestação competência do local do dano ou da pessoa jurídica prejudicada (Art.
do réu; caso não se convença da autoria, da 17, §4-Aº, da lei nº 14.230/2021).
ocorrência do fato, ou da via escolhida, deve Requisitos da petição inicial (MUDOU MUITO - ACRESCIDO).
rejeitar a ação (Art. 17, §§7º e 8º, da Lei nº Conduta dos réus deve ser individualizada, indicando os elementos
8.429/1992). probatórios mínimos que demonstram a ocorrência de ato de
Possibilidade de Agravo da decisão de improbidade e autoria. Impossibilidade fundamentada. A petição inicial
recebimento. Previsão (Art. 17, §10, da Lei nº poderá cumular pedido de danos patrimoniais e não patrimoniais,
8.429/1992).
5
7
Concililação. Possibilidade, com perspectiva observado o 327, do CPC (Art. 17, §6º, inciso III, da lei nº 14.230/2021).
até de interrupção do prazo contestatório por
até 90 dias (Art. 17, §10-A, da Lei nº Possibilidade de rejeitar a inicial (ACRESCIDO – MUDOU MUITO).
8.429/1992). Se a petição não cumprir os requisitos mínimos dos artigos 330 e 331
do CPC, poderá ser rejeitada (Art. 17, §6-Bº, da lei nº 14.230/2021).
Possibilidade de extinção do processo por
inadequação. Em qualquer fase (Art. 17, §11, Instrução com Provas (MUDOU). Desde a propositura, não cabem
da Lei nº 8.429/1992). mais, instrução com mero indício (Art. 17, §6º, inciso II, da lei nº
14.230/2021).
Previsão de oitiva especial para agentes
políticos. Previsão (Art. 17, §12, da Lei nº Manifestação Prévia/Defesa Prévia (MUDOU MUITO). Foi revogada a
8.429/1992). defesa prévia e o recebimento da ação de improbidade.
Possibilidade de Agravo da decisão de recebimento. (MANTIDA).

Foi mantida, porém não há mais a defesa prévia, sendo o recebimento
após a contestação. Surge ainda a possibilidade de agravo em relação
a decisão de indisponibilidade de bens (Art. 17, §6º, da lei nº
14.230/2021).
Recebimento da inicial e prazo comum de contestação.

(ACRESCIDO – MUDOU MUITO). Recebida a inicial o prazo da
contestação será comum de 30 dias úteis (Art. 17, §7º, da lei nº
14.230/2021).
Possibilidade de desmembramento da lide após contestação. (Art. 17,

§10-B, II, da lei nº 14.230/2021).
Concililação (MANTIDO). Possibilidade, com perspectiva até de

interrupção do prazo contestatório por até 90 dias (Art. 17, §10-A, da lei
nº 14.230/2021).
Possibilidade de extinção do processo por inadequação. (MUDOU

MUITO) REVOGADO.
Previsão de oitiva especial para agentes políticos(MUDOU MUITO)

REVOGADO.
Requisitos da sentença (ACRESCIDO – MUDOU MUITO). Quando

condenar deve indicar elementos que fundamentam, nos termos dos
artigos 9º, 10 e 11; considerar consequências práticas da decisão;
6
7
considerar as dificuldades, obstáculos, exigências das políticas públicas,
direito dos administrados, condição de atuação do agente público;
Sanções previstas podem ser impostas cumulativa ou isoladamente de
acordo com a realidade do processo e do acusado; dano moral fixado
conforme o prejuízo à imagem da admiinistração; vedação de
condenação para atuações nas quais o agente não tenha concorrido, ou
obtido vantagem (Art. 17-C e incisos, da lei nº 14.230/2021).
Obrigatoriedade da caracterização do elemento subjetivo (dolo) na

sentença (ACRESCIDO – MUDOU MUITO). Só passa a existir
condenação com a presença do elemento subjetivo, só ilegalidade não
configura improbidade, quando houver litisconsórcio passivo, a
condenação será limitada (Art. 17-C, §1º da lei nº 14.230/2021).
Reversão da condenação pecuniária em favor da pessoa jurídica

prejudica. (ACRESCIDO – MUDOU MUITO). Tanto para
ressarcimento, perda de bens, ou reversão. A liquidação do valor será
de responsabilidade da pessoa jurídica em caso de condenação, com
subsidiariedade do MP (Art. 18, §§ 1º e 2º, da lei nº 14.230/2021).
Possibilidade de parcelamento do valor a que foi condenado

(ACRESCIDO – MUDOU MUITO). Possibilidade em até 48 vezes, com
juros e correção (Art. 18, §4º, da lei nº 14.230/2021).
Possibilidade de unificação de outras sanções em outros

processos em face de continuidade ou de outros ilícitos
(ACRESCIDO – MUDOU MUITO). No caso de continuidade do ilícito o
juízo aplicará a maior sanção; no caso de prática de novo ilícito o juízo
somará as sanções; sanções de suspensão dos direitos políticos,
proibição de contratar, receber incentivos fiscais ou creditícios não
ultrapassarão 20 anos (Art. 18-A, incisos I e II, da lei nº 14.230/2021).
Vedação de remessa necessária. (ACRESCIDO – MUDOU MUITO).

(Art. 18, §3º e incisos, da lei nº 14.230/2021).
11 Prescrição Agentes políticos, servidores contratados, Agentes políticos, servidores contratados, comissionados e
comissionados e analogos. 5 anos, contados analogos. (MUDOU MUITO) REVOGADO.
após o término do vínculo (Art. 23, I, da Lei nº
7
7
8.429/1992). Agentes públicos com estabilidde. (MUDOU MUITO) REVOGADO.
Agentes públicos com estabilidde. O prazo Particulares. (MUDOU MUITO) REVOGADO.

previsto por norma específica de infrações
displinares, punível com demissão. Variável de Prescição de aplicação das sanções (ACRESCIDO – MUDOU
acordo com a esfera de governo. contados MUITO). Passou a ser de 8 anos para todos os agentes, contados a
após o término do vínculo (Art. 23, I, da Lei nº partir da data do fato. (Art. 23, caput, da lei nº 14.230/2021). Em caso de
8.429/1992). ilícito permanente, contagem a partir da permanência.
Particulares. A mesma prevista para os Possibilidade de interrupção do prazo prescricional (ACRESCIDO

agentes públicos envolvidos na ação. – MUDOU MUITO). Máximo de 4 anos (Art. 23, §5º, da lei nº
14.230/2021).
8
7
Conclusão
Já de início, pode-se confirmar de forma muito clara que todos os dez critérios
estabelecidos no tópico comparativo anterior, entre a lei coomo vigorava anteriormente e o
texto após as modificações introduzidas pela lei nº 14.230/2021.
Uma das alterações propostas para a Lei nº 8.429/1992, objeto de modificações
estabelecidas pela lei nº 14.230/2021 é a restrição da capacidade de propositura,
legitimando o Ministério Público como único sujeito ativo das AIP e a extinção do
Procedimento Administrativo, trazendo a possibilidade de abertura de inquérito civil,
investigação ou procedimento administrativo, somente a pedido do MP, fato apontado como
prejudical para o procedimento, conforme verificado em nossa introdução.
Em busca dos dados do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), sobre as ações de
improbidade no Brasil, foi localizada a pesquisa: “Lei de Improbidade Administrativa:
obstáculos à plena efetividade do combate aos atos de improbidade”, onde há um gráfico
que aponta o percentual das ações de improbidade, distribuídas em face das autoridades
legitimadas a iniciar a AIP (GOMES JUNIOR, 2015).
Tabela 1 - Número absoluto e percentual por TJ relativa à representação para
instauração de investigação por Tribunal
Fonte: (GOMES JUNIOR, 2015, p. 54).

Avaliando a referida tabela observa-se na prática, que o MP é autor em 84,26% das
ações, tendo em vista que figura sozinho no poló ativo da AIP, em 74,02% das ações e em
conjunto com a autoridade administrativa do órgão prejudicado pelo ato controlado, em
10,24% dos processos, o que representa apenas 14,96% de ações propostas únicamente
pela autoridade autoridade adminsitrativa (GOMES JUNIOR, 2015, p. 54).
Também não se pode deixar de observar, que no caso da ação de improbidade
proposta pelo terceiro interessado, a participação do MP no processo é obrigatória, sob
pena de nulidade da ação. Além disso, como o MP é o fiscal da lei, não existe a menor
possibilidade de denúncias formuladas pelos cidadãos, serem ignoradas pelo Parquet.
Portanto a lógica jurídica observada não pertime a afirmação de que a mudança na
legitimidade ativa das AIP irá prejudicar o direito dos terceiros interessados prejudicados
com os atos tidos como improbos (BRASIL, 2018).
No que tange aos sujeitos ativos de um ato de improbidade, o texto da lei nº
14.230/2021 tornou explícito o que já estava determinado pela jurisprudência e doutrina, que
todos os Agentes Públicos, inclusive os políticos, particulares em colaboração, além de
empresas, foram incluídas explicitamente na lei (BRASIL, 2018).
A norma também trouxe uma perspectiva de descaracterização da personalidade
jurídica das empresas, desde que seguido o rito do CPC para a decretação de tal instituto,
com vistas a incluir os sócios não administradores na AIP, quando se demonstrar a
participação dos mesmos nos atos de improbidade (BRASIL, 2018).
No que tange as pessoas capazes de sofrer ato de improbidade administrativa, a lei
nº 14.230/2021 listou de forma clara a administração pública direta, indireta, e todos os
subvencionados, com mais ou menos de 50%, do patrimônio ou receita anual (BRASIL,
2018).
No que concerne as hipóteses de incidência dos ilícitos cíveis da LIA: enriquecimento
ilícito, dano ao erário e violação de princípios adminsitrativos, a lei nº 14.230/2021 passa a
tipificar apenas o cometimento de tais delitos, com a presença do elemento subjetivo dolo,
explicitamente manifestado e caracterizado, com provas desde a inicial da ação, tendo sido
excluída a figura do dano ao erário culposo, o que pode ser identificado como um
retrocesso, mas também pode representar a descriminalização da atividade administrativa
típica dos agentes públicos, que sempre estão passíveis de erros diários na adminsitração
pública (BRASIL, 2018).
A lei nº 14.230/2021também traz a revogação do ilícito concessão indevida de
benefício tributário ou de crédito, o qual pode ser identificado como um retrocesso. tendo em
vista a carga tributária do país de 31,64% do PIB 55, que pode ser considerada alta, quando
comparada a média de 34,04% dos países integrantes da Organização para a Cooperação
e Desenvolvimento Econômico (OCDE), bem como, pela grande diversidade de entidades
com capacidade ativa para a cobrança de tributos existentes no Brasil (GUEDES, 2020).
Nos incisos das hipóteses dos tipos de improbidade foram vericados diversos
aprimoramentos das redações dos dispositivos, que permitem uma maior clareza e
entendimento da caracterização do delito, tendo em vista que o rol do incisos, não é
exaustivo, mas meramente exemplificativo (NEVES; OLIVEIRA, 2020).
Nas sanções, o “ressarcimento integral do dano” tornou-se “obrigação”, por ter sido
inserido no caput do artigo 12. Além disso, todas faixas de sanções punitivas com
estabelecimento de penas mínima e máxima comutadas em tempo, foram ampliadas
(BRASIL, 2018).
No que tange ao procedimento judicial é que se observaram o maior número de
mudanças qualitativas e quantitativas trazidas pela lei nº 14.230/2021.
Com o novo texto, passa a exister explicitamente, a possibilidade do pedido de
indisponibilidade de bens antecedente ou incidente, podendo inclusive incidir sobre bens de
família, caso não haja outros, ou até bens mantidos no exterior, e em nome de terceiros,
respeitados os tratados internacionais (BRASIL, 2018).
Outra parte do projeto que torna o procedimento mais claro, é no que tange as
medidas cautelares e pedidos de tutela de urgência.
Para a concessão de tal pedido foram excluídos os requisitos tradicionais
expressados na Lei 8.429/1992, porém tornou-se necessário que pedido venha instruído
com provas que convençam o juízo e que haja a oitiva do réu em até cinco dias (BRASIL,
2018).
55
A carga tributária é calculada em face de seu percentual em relação ao Produto Interno Bruto do
país ( que é convertido em carga tributária
Uma exceção é concedida para decretação da medida, quando houver possibildade
da comunicação prévia frustar a efetividade da medida (BRASIL, 2018).
Com a extinção das cautelares específicas no CPC, o bloqueio de bens poderá
continuar a ser decretado a partir de pedido cautelar (genérico), desta feita, explicitamente
indicado com fundamento nos artigos 305, 308 a 310 do CPC. Aos pedidos de bloqueio
serão aplicados o regime da tutela provisória, também do diploma objetivo (BRASIL, 2018).
O valor da constrição remete-se ao valor do ressarcimento do dano ao erário
acrescido da multa, devendo tal monta, a partir do novo texto do projeto, ser atualizado. Mas
a lei nº 14.230/2021 também preve a possibilidade do bem bloqueado ser substituído por
caução, fiança, ou seguro, bem como a possibilidade de se readequação a individulização
de valores atinentes a conduta de cada agente público, ao longo do processo (BRASIL,
2018).
A indisponibilidade de bens de terceiro, passará a depender de incidente de
desconsideração da personalidade jurídica, o qual seguirá o rito do CPC.
O procedimento agora é explicitamente reportado como sendo o comum. Mas
incluiu-se de forma clara a possibilidade de arquivametno da lide a qualquer tempo, quando
se verificar a não ocorrência, pelas provas apresentadas, da prática do ato de improbidade.
Tanto o Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) como a conciliação tiveram
alterações significativas. No que tange aos ANPC passaram a haver quesitos para
celebração do acordo. A propositura e celebração de ANPC passa a prever o ressarcimento
do dano, a reversão da vantagem dada a pessoa jurídica, pagamento de multa, para ser
celebrado, sendo que a dosimetria do acordo ganhou parametros de aplicação, devendo
levar em conta as características pessoais do agente, natureza, cinrcusntancias,
reprercussão, vantagens para administração pública e gravidade do fato (BRASIL, 2018).
O ANPC poderá ser celebrado em qualquer fase do processo tendo sido
estabelecido prazo máximo de 60 dias para celebração do acordo. Já a concililação foi um
item mantido, inclusive com perspectiva até de interrupção do prazo contestatório por até 90
dias, para ultimar os atos necessários (BRASIL, 2018).
As peças principais atinentes a propositura e condenação de um agente por
improbidade administrativa também ganharam requisitos obrigatórios específicos.
A petição inicial da AIP ganhou requisitos obritórios típicos da improbidade
administrativa. Pelo que se observa no texto do projeto, não caberá mais instrução do
processo com mero indício, somente com provas do ato de improbidade, relegando a fase
investigatória para momento anterior ao processo (BRASIL, 2018).
Desde a propositura da ação o MP deverá demonstrar a conduta “típica” dos réus de
forma individualizada, indicando os elementos probatórios mínimos que demonstram a
ocorrência de ato de improbidade e autoria. Qual quer impossibilidade de fazê-lo, deverá ser
fundamentada. Se a petição inicial não cumprir os requisitos mínimos dos artigos 330 e 331
do CPC, poderá ser rejeitada.
Além disso, a AIP poderá cumular pedido de danos patrimoniais e não patrimoniais.
A manifestação prévia, maior “estrela” do rito especial foi revogada e o recebimento
ou não da ação de improbidade se dará após a contestação (BRASIL, 2018).
Neste ponto, observa-se um ganho de cunho prático e temporal. Com a fase
processual especial que existe na LIA atualmente, há necessidade de apresentação de
defesa prévia e contestação, como as AIP tem sempre mais de um réu, esta parte do
procedimento acaba por ampliar o tempo de curso do processo desde a propositura até a
sentença. Segundo o CNJ uma ação de improbidade gasta em média 1548,63 dias, ou seja
4,24 anos (2015).
O recebimento da inicial deverá ser feito em prazo comum de contestação de 30 dias
úteis, estabelecido pelo juiz, de acordo com o número de réus da ação, mas o Pl também
preve a possibilidade de desmembramento da lide após contestação, para torná-la mais
célere (BRASIL, 2018).
Outra parte do procedimento que também foi adensada pela lei nº 14.230/2021, foi a
sentença. Assim como a petição inicial, a sentença ganhou requisitos obrigatório especiais.
Quando o juiz condenar o réu por improbidade deve indicar os elementos que fundamentam
sua decisão, corroborando a ocorreência das hipóteses de incidência previstas nos termos
dos artigos 9º a 11 (BRASIL, 2018).
A sentença deverá ainda considerar consequências práticas da decisão; as
dificuldades, obstáculos, exigências das políticas públicas, direito dos administrados,
condição de atuação do agente público (BRASIL, 2018).
Além disso, as sanções impostas devem ponderar a realidade do processo e do
acusado, havendo ainda a possibilidade do dano moral ser fixado conforme o prejuízo à
imagem da admiinistração. Fora incluída a vedação de condenação para atuações nas quais
o agente não tenha concorrido, ou obtido vantagem (BRASIL, 2018).
Também na sentença, passa a haver a obrigatoriedade da caracterização do
elemento subjetivo (dolo). A condenação so preecherá os requisitos formas se estiver
caracterizado dolo, só ilegalidade não configura improbidade. Também com relação ao
litisconsórcio passivo, a condenação será limitada as ações de cada réu (BRASIL, 2018).
No que tange ao procedimento pode-se observar com clareza uma maior valoração
do texto da lei nº 14.230/2021, aos princípios do contraditório e da ampla defesa, remetendo
novamente a discriminalização da atividade administrativa.
A prescrição se tornou uma só, com vistas a silenciar as divergências
jurisprudenciais e doutrinárias, bem como procedimentais, passando a ser de 8anos para
todos os agentes, contados a partir da data do fato. Também foi incluída a possibilidade de
interrupção do prazo prescricional pelo tempo máximo de 4 anos, o que totaliza um tempo
máximo de 12 anos para a prescrição da AIP.
Em relação ao problema eleito, é possível identificar que a lei nº 14.230/2021, trouxe
novos paradigmas às ações de improbidade administrativa, lastreados em um procedimento
muito mais valorado para sob prisma dos princípios do contraditório e da ampla defesa, a
partir de uma perspectiva mas detalhista e exigente para as autoridades do Ministério
Público e da Magistratura, reduzindo as possibilidades de condenações sem fundamentos
individualizados e claramente identificados.
Neste aspecto, entende-se que foi possível alcançar o objetivo geral, de
compreender a lei nº 14.230/2021 e as inovações propostas para as ações de improbidade
administrativa, assim como, os objetivos específicos de conhecer a improbidade no contexto
histórico brasileiro e entender a lei nº 8.429/1992, tendo que a hipótese estabelecida
inicialmente se confirmado, pois o texto da lei nº 14.230/2021 modificou significativamente a
materialidade e mais ainda, o processamento das ações de improbidade.
UNIDADE V
28 – PROCESSO ADMINISTRATIVO
28.1 CONCEITO
O vocábulo nas palavras de Processo Administrativo significa marcha

para frente, avanço, progresso, desenvolvimento (Pietro, 2017). Processo sempre
representa a forma, o instrumento, o modo de proceder.
Pode significar o conjunto de papéis e documentos organizados numa
pasta, referente a um dado assunto de interesse do funcionário, do administrador ou
da administração.
Bem como e ainda como sinônimo de processo disciplinar, pelo qual se
apuram as infrações administrativas e se punem os infratores; nesse sentido é
empregado no artigo 41, § 1º, da Constituição Federal, com redação dada pela
Emenda Constitucional 19, de 1998, quando diz:
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os
servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de
concurso público. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; (Incluído
II - mediante PROCESSO ADMINISTRATIVO em que lhe seja
assegurada ampla defesa; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho,
na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. (Incluído
Também em sentido amplo, como conjunto de atos coordenados para

solução de uma controvérsia no âmbito administrativo.
É nesse sentido que a Constituição Federal estabelece as diferentes
formas de instrumentos que se utilizam os três Poder (Judiciário, Legislativo e
Executivo), para estabelecer regras fundamentais de competência, formas,
competência, atribuições, prerrogativas, obrigações, com o objetivo de assegurar a
independência e o equilíbrio no exercício das referidas funções, garantindo também
os Direitos individuais (Pietro, 2017).
Neste sentido, o gênero Processo Estatal incluí o Processo Legislativo 56,
Processo Judicial57 (que se subdivide em ramos tão diversos, quantos as áreas do
Direito material) e também o Processo Administrativo58.
Cada um desses com características, princípios próprios e específicos,
mas também com uma base comum, à Teoria Geral do Processo, que engloba
princípios como competência, formalidade, predominância do interesse público
sobre o particular.
O Processo Administrativo, ao contrário do Judicial que só nasce diante
da provocação da parte, pode iniciar mediante provocação do interessado, como
também por iniciativa da própria administração.
Iniciado o processo se estabelece uma relação bilateral. De um lado o
administrado, como uma pretensão e de outro a Administração que irá julgar a
demanda, mas que também atua como parte interessada, sempre limitada em sua
atuação, pelos limites legais (parte / interessado) (Pietro, 2017).
Desse envolvimento da Administração no Processo Administrativo
decorre a gratuidade e a ausência do princípio da sucumbência, em contraposição a
onerosidade do processo judicial.
No momento em que se admite a ideia da processualidade ampla, ou
seja, extensiva a todos os poderes estatais, surge a necessidade de se adentrar na
questão terminológica que gera controvérsias entre os doutrinadores, que é a
identificação do termo mais adequado: processo administrativo ou procedimento
administrativo.
O processo administrativo é usualmente chamado de procedimento por
alguns autores.
Segundo Celso Antonio Bandeira de Melo, apesar da divergência
legislativa e doutrinária, a expressão mais utilizada no Direito Administrativo
é procedimento, reservando a expressão processo para os casos contenciosos. No
entanto, acredita este autor, ser mais adequado utilizar a
terminologia processo para designar o objeto em causa e procedimento para a
modalidade ritual de cada processo.
Todavia, os diferentes ramos do Direito, como o Direito Processual Civil, o
Direito Processual Penal, o Direito Processual do Trabalho fazem a distinção dos
institutos do processo e do procedimento
56
Trata-se da maneira pela qual o Estado elabora a Lei.
57
É uma das formas pela qual o Estado aplica a Lei.
58
Idem.
Sendo assim, torna-se fundamental que as definições das duas
expressões sejam apresentadas e diferenciadas.
Processo é o método, é a junção de atos sucessivos com o intuito de
conseguir um pronunciamento sobre determinada controvérsia, quer seja ela em
área judicial, quer seja ela em área administrativa.
Já procedimento equivale a rito, ou seja, como o processo se realiza
em cada caso concreto.
De uma forma bem simples, o processo, além de assegurar o exercício da
jurisdição, constitui um conjunto de atos ordenados à consecução de uma finalidade,
a qual se faz presente na sentença. Já o procedimento, é meio pelo qual o processo
ganha movimento, realiza-se.
Cumpre ainda dizer que a própria Constituição Federal de 1988 utilizou a
terminologia “processo” para designar a processualidade administrativa:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes;
Desta forma, não resta dúvidas de que a melhor expressão para designar
a sequência de atos tendentes a um resultado seria “processo”, já que esta é
realmente a sua natureza.
O Processo Administrativo é portanto, o conjunto de atividades em
cooperação, encadeadas, e ao somatório de direitos, poderes, faculdades, deveres,
ônus e sujeições que objetivam a formação de um ato administrativo lícito e
impessoal.59
Com vistas à prevenir arbitrariedades e propiciar maior justiça à
Administração, a ordem jurídica vincula a edição do ato administrativo a uma série
de atos encadeados e sucessivos, segundo um método de trabalho estabelecido.
28.2 – MODALIDADES DE PROCESSO ADMINISTRATIVO
59
COZER, Felipe Rodrigues. Reformatio in Pejus nos Processo Administrativo Sancionadores, p. 15.
Por existir essa diversidade de modalidades no Processo Administrativo,
o classificaremos como de:
a. Expediente;
b. Outorga;
c. Controle;
d. Gestão;
e. Punição;
f. Disciplinar;
g. Tributário
28.2.1 Processo Administrativo de Expediente
O processo de expediente é aquele proveniente de provocação do

interessado ou por determinação interna de órgão público. A tramitação de tais
processos é informal, nem possui um procedimento próprio ou rito previamente
definido, além de não alterar, não gerar, nem suprimir direitos dos administrados,
dos servidores, ou da Administração. São classificados como processo
administrativo de expediente os pedidos de certidão e apresentação de documentos
para determinados registros internos.
28.2.2 Processo Administrativo de Outorga
Por meio do processo administrativo de outorga se pleiteia algum direito

ou situação individual perante a Administração. Não é previsto contraditório, exceto
quando há oposição de terceiros ou do Poder público. Em geral existe um rito
próprio. São exemplos a concessão ou permissão de serviço público, permissão de
uso de bem público ou a concessão de direito real de uso, além do registro de
marcas e patentes, registros de atos de comércio, entre outros.
28.2.3 Processo de Controle
Segundo obra de Nelson Nery Costa:
O processo administrativo de controle, também chamado de

determinação ou de verificação, permite a Administração
controle, determine ou verifique o comportamento e a situação
dos gestores públicos ou de servidores e declare a sua
regularidade ou irregularidade, de acordo com a legislação
pertinente.
São considerados processos de controle as prestações e

tomadas de contas dos administradores perante os Tribunais
de Contas, além dos procedimentos de fiscalização em geral.
28.2.4 Processo Administrativo de Gestão
O Processo administrativo de gestão consiste na série de atos realizados

pela Administração Pública para exercer suas funções típicas, e na sua tomada de
decisões.
Nessa classificação se encontram a licitação e os concursos públicos.

Pelo primeiro, a Administração Pública seleciona e examina as melhores propostas
para obras ou serviços de seu interesse. Pelo segundo, a Administração Pública tem
a busca do melhor candidato para preenchimento de vaga de cargo ou emprego
público.
28.2.5 Processo Administrativo de Punição
Com a ocorrência de ato realizado por servidor, administrado ou

contratado, que viole a lei, regulamento ou contrato, será instaurado o processo
administrativo de punição, com base em auto de infração, representação, denúncia
ou peça equivalente, contendo a exposição do ato ou fato ilegal.
O processo é conduzido sob a responsabilidade de um agente público ou de uma

comissão, que deve observar as regularidades formais de cada fase para que a
sanção imposta não seja invalidada, corrobora com este entendimento o mestre
Hely Lopes.
Nesse procedimento são adotáveis, subsidiariamente, os

preceitos do processo penal comum, quando não conflitantes
com as normas administrativas pertinentes. Embora a
graduação das sanções administrativas – demissão, multa,
embargo de obra, destruição de coisas, interdição de atividade
e outras – seja discricionária, não é arbitrária e, por isso, deve
guardar correspondência e proporcionalidade com a infração
apurada no respectivo processo, além de estar expressamente
prevista em norma administrativa, pois não é dado a
administração aplicar penalidade não estabelecida m lei,
decreto ou contrato, como não o é sem o devido processo
legal, que se erige em garantia individual de nível
constitucional.
28.2.6 Processo Administrativo Disciplinar
No Processo Administrativo Disciplinar, a Administração apura e pune as

faltas cometidas pelos servidores públicos no exercício de sua função administrativa.
Hely Lopes Meyrelles, em sua obra, afirma que “chamado impropriamente inquérito
administrativo” (Direito Administrativo Brasileiro; 2007; p 695.). Entendemos então
que não se confunde os institutos e devem-se manter as nomenclaturas distintas.
De tal forma, se faz necessário o processo administrativo para aplicação

da pena de demissão do servidor estável ou efetivo, conforme preceitua a Carta
Magna, em seu artigo, 41 §1º, in verbis;
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os

servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em
virtude de concurso publico.
§1.º O servidor público estável só perderá o cargo:
I – em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
II – mediante processo administrativo em que lhe seja
assegurada ampla defesa;
III – mediante procedimento de avaliação periódica de
desempenho, na forma de lei complementar, assegurada
ampla defesa.
Para tanto o processo disciplinar deve ser instaurado por portaria da autoridade
competente na qual se descrevam os atos ou fatos a apurar e se indiquem as
infrações a serem punidas, designando desde logo a comissão processante.
28.2.7 Processo Administrativo Tributário
As obrigações de natureza tributária deverão estar previstas em lei, para

garantir a sua exigência pela Fazenda Pública ou pelo contribuinte. A fazenda
Pública deve proceder aos lançamentos, à fiscalização e à arrecadação. O
administrado deve fazer as declarações, autolançamento, e recolher os tributos
devidos.
O processo administrativo fiscal é aquele que se destina à determinação,

exigência ou dispensa de crédito fiscal, de à imposição de penalidade ao
contribuinte e ao atendimento de consulta.
Não obstante, a Administração tributária possui dois tipos de

procedimento: o litigioso, acompanhado por multa; e o não litigioso, o qual soluciona
dúvidas dos contribuintes sobre a legislação e procedimentos a serem seguidos por
seus administrados.
28.3 PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Segundo Carlos Eduardo Faraco Braga60, em seu artigo “O Princípio da

Verdade Material no Processo Administrativo”, nossa Constituição é um sistema
normativo aberto de regras e princípios, estes como espécies do gênero norma,
considerando a escola pós-positivista, que tem como um dos precursores, o jurista
Robert Alexy61.
Como se sabe, o princípio é norma, que, não obstante seu caráter
“aberto”, é dotados de positividade, determinando condutas obrigatórias e impedindo
a adoção de comportamentos contrários ao seu mandamento, tendo, ainda, a
finalidade de orientar a correta interpretação das normas isoladas, em face dos
valores consagrados pelo sistema jurídico.
Com a Constituição Federal de 1988, em especial devido ao inciso LV, do
artigo 5º, foram estendidos ao processo administrativo as garantias antes reservadas
apenas ao processo judicial, adquirindo com plenas e amplas garantias de
intervenção e atuação dos administrados. Com tal advento é inegável que, na
ausência de um processo administrativo nos moldes constitucionais, não há que se
falar em Estado de Direito ou Democracia.
60
BRAGA, Carlos Eduardo Faraco. O princípio da verdade material no processo administrativo, p. 04.
61
AMORIM, Letícia Balsamão. A distinção entre regras e princípios segundo Robert Alexy. Revista de
Informação Legislativa. Brasília a.42 n.165 jan/mar.2005. Extraído do portal
http://www.senado.gov.br /web/cegraf/ril/Pdf/pdf_165/R165-11.pdf.
Nesse sentido, em todo processo administrativo, ainda que sumário, deve
estar presente a garantia de defesa associada ao devido processo legal, no intuito
de se evitar favorecimentos, injustiças ou mesmo perseguições.
Torna-se evidente, pois, que todos os atos praticados por aqueles que se
encontram no exercício de uma função executiva da Administração devem estar
pautados nos princípios atinentes à mesma, pois constituem fundamento não só da
atividade administrativa como de todo o ordenamento jurídico.
Antes de qualquer consideração, cumpre ressaltar que o processo
administrativo, rege-se pelo princípio do devido processo legal:
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o
devido processo legal
Desta feita, assegura-se ao cidadão o direito de peticionar ou de

responder perante órgãos do poder público, respeitando-se todas as etapas do
processo, estabelecidas pelo ordenamento jurídico.
A Carta Magna prevê a exigência de um processo formal regular,
havendo a necessidade, por parte da Administração Pública, de, antes de tomar
decisões gravosas a um dado sujeito, oferecer-lhe oportunidade de contraditório e
de defesa ampla, no que se inclui o direito a recorrer das decisões tomadas.
Dessa forma, compreende-se que o devido processo legal tem por
objetivo assegurar ao cidadão o cumprimento de preceitos legais ante a sua
necessidade de peticionar ou mesmo de responder a processo administrativo, tendo
a Administração Pública o dever jurídico de seguir as determinações
constitucionais.62
A Lei 9.784/99, que regulamenta o processo administrativo, estabelece os
princípios que o norteiam:
Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo

administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta,
visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e
ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
(...)
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos
princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
62
PORFÍRIO FILHO, Antônio. O processo administrativo. Extraído de http://www.jurisway.org.br/v2/
dhall.asp?id_dh=4463.
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e eficiência.
A Lei inclui entre os direitos do administrado, sem prejuízo de outros, o de

ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores (direito de cidadania).
A Ampla Defesa se define em garantia da disponibilidade dos direitos, nos
processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio e estão
adstritas a oferta de direito a:
a. Notificação dos atos processuais à parte interessada;
b. Direito de apresentar defesa escrita;
c. Produção de provas;
d. Possibilidade de participação na produção de provas;
e. Possibilidade de exame e manifestação das provas produzidas no
processo;
f. Comunicação;
g. Apresentação de alegações finais;
h. Interposição de recursos;
Já o contraditório se consubstancia no exercício de tais direitos.
É nesse cenário que se insere o estudo dos princípios referentes ao
processo administrativo, na qualidade de instrumentos essenciais à garantia de um
processo imparcial, eficiente e colocado a serviço do interesse público.
Os princípios da Administração Pública, em geral contidos no artigo 37,
“caput”, da Constituição, também informam o processo administrativo. São eles: os
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e da eficiência.
É verdade, no entanto, que alguns princípios se desdobram de princípios
maiores, como é o caso do princípio de devido processo legal, que se desdobra nos
princípios da ampla defesa e do contraditório.
Ao processo administrativo aplicam-se princípios do texto constitucional,
dentre os quais os que se referem à atividade administrativa em geral (artigo
37, caput, conforme mencionado), as garantias fundamentais asseguradas pelo
artigo 5°, da CF e outros que dizem respeito especificamente ao processo
administrativo no âmbito da Administração Federal (Lei 9.784/1999).
Segundo Carlos Eduardo Faraco Braga63 os princípios administrativos
dividem-se em 3 grupos: Princípios Constitucionais Fundamentais, Princípios
63
BRAGA, Carlos Eduardo Faraco. O princípio da verdade material no processo administrativo, p. 6.
Constitucionais Administrativistas e Princípios Processuais Específicos, assim
especificados:
1 - Princípios Constitucionais Fundamentais:

a. Devido processo legal
b. Ampla defesa
c. Contraditório
d. Duração razoável
2 - Princípios Constitucionais Administrativistas:

a. Legalidade
b. Impessoalidade
c. Moralidade
d. Publicidade
e. Eficiência.
3 - Princípios processuais específicos:

a. Oficialidade
b. Verdade Material
c. Formalismo Moderado
d. Pluralidade de Instâncias (duplo grau decisório)
e. Atipicidade
f. Gratuidade;
g. Economia Processual
h. Participação Popular
28.3.1 Princípio da oficialidade

Este é o princípio que consiste na atribuição de impulso oficial à
Administração, cabendo a ela a função de conduzir o andamento do processo
administrativo, adotando todas as medidas necessárias à sua adequada instrução,
visando a uma decisão final. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, é ele que
autoriza a Administração a requerer diligências, investigar fatos de que toma
conhecimento no curso do processo, solicitar pareceres, laudos, informações, rever
os próprios atos e praticar tudo o que for necessário à consecução do interesse
público.
28.3.2 Princípio do formalismo moderado.

Por alguns denominado princípio do informalismo. Consiste na adoção de
ritos e formas processuais mais simples, respeitando-se os princípios fundamentais
do processo, mas deixando de se fundar em purismos formalistas, adquirindo,
assim, uma acepção mais informal, quando comparado aos processos judiciais. A
finalidade desta característica é evitar obstáculos na busca da verdade dos fatos, o
que dificultaria o andamento do processo, em detrimento do interesse público. A
cautela que se deve ter ao interpretar este princípio é para não confundir o caráter
informal com o que seria uma falta de cuidado com a condução do processo
administrativo, havendo a obrigação de se cumprir os preceitos legais estabelecidos,
no sentido de se evitar a nulidade processual.
28.3.3 Princípio da Pluralidade de Instâncias

Corresponde ao que, no processo judicial, seria o duplo grau de
jurisdição. Trata-se da garantia de que todas as decisões estão sujeitas à revisão ou
modificação por instâncias administrativas hierarquicamente superiores. Tem como
fundamento o princípio da verdade material, pois o que se busca é a verdade real
dos fatos, razão pela qual, ao contrário do processo judicial, admitem-se a produção
de novas provas, novas arguições e alegações, e reexame de matéria de fato.
28.3.4 Princípio da publicidade

O princípio da publicidade é aquele que ora exige, ora permite a
publicação de todos os atos do processo administrativo, no sentido de se assegurar
a transparência na execução de atos emanados pelo Poder Público. Cabe destacar
que existem processos que, em face do seu conteúdo, recebem o crivo do segredo
de justiça, de forma que talvez não todos, mas alguns atos praticados não poderão
ser publicados, conforme previsto no artigo 5º, XXXIII, LX, in verbis:
XXXIII - todos têm o direito a receber dos órgãos
públicos informações de interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado;
LX – a lei só poderá restringir a publicidade dos atos
processuais quando a defesa da intimidade ou o
interesse social o exigirem;
Concernente com essa norma está o entendimento de Gasparini, ao dizer
que “salvo se o interesse público exigir o sigilo, o processo administrativo deve ser
instaurado e se desenrolar com o estrito atendimento do princípio da publicidade”.
28.3.5 Princípio da verdade material

Trata da busca da verdade, não restringindo a Administração apenas à
versão dos sujeitos, mas devendo produzir todas as provas lícitas necessárias para
seu convencimento.
28.3.6 Princípio da Igualdade

Esse princípio determina que a atuação do Estado, embora ocupe
simultaneamente a qualidade de parte e de juiz no processo administrativo, deve ser
a mais isenta possível na condução do processo, sob pena de infringir-se este
postulado constitucional. Deve-se, pois, assegurar ao particular-administrado um
tratamento que lhe permita a compensação dessa desigualdade, pautando-se na
isonomia entre as partes.
28.3.7 Princípio da legalidade

É notório que um dos princípios norteadores da Administração é o da
Legalidade, estando a Administração Pública condicionada aos ditames e regras
previstas no direito positivo. O administrador não dispõe de liberdade de atuação,
devendo seguir as determinações legais.
Nesse sentido, leciona Hely Lopes Meirelles:
O administrador público está, em toda a sua atividade funcional,
sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem
comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de
praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar,
civil e criminal, conforme o caso.
Desta feita, previsão legislativa é condição de validade de uma atuação
administrativa, somente se permitindo a instauração e condução do processo
administrativo com base na lei e para preservá-la.
28.3.8 Princípio da Finalidade

O princípio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com
finalidade pública. Tem-se que a finalidade encontra-se intimamente ligada a
legalidade na medida em que para que o ato administrativo seja legal é necessário
que se atente para o espírito da lei.
28.3.9 Princípio da Motivação

O artigo 93, IX, da CF, prevê que todos os julgamentos dos órgãos do
Poder Judiciário serão públicos, e todas as decisões serão fundamentadas, sob
pena de nulidade.
Na lei 9.784/99, esse mesmo princípio é consagrado no art. 2º, VII, que
determina que a decisão do administrador deverá ter a indicação dos pressupostos
de fato e de direito que a ensejarem. Motivação é a explicitação das razões que
levam o administrador a decidir de uma maneira ou de outra, diante de determinada
situação, diante de determinados pressupostos, diante de determinados fatos.
Trata-se de um direito político e implícito do cidadão e deriva do Estado
Democrático de Direito. Cabe destacar que sem a apresentação dos motivos que
ensejaram determinado ato, a própria possibilidade de recorrer de determinada
decisão torna-se comprometida.
28.3.10 Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade

O princípio da proporcionalidade enuncia a ideia de que as competências
administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade
proporcionais ao que seja realmente demandado para o cumprimento da finalidade
do interesse público a que estão atreladas. Atos desproporcionais são ilegais.
O princípio da razoabilidade encontra-se no artigo 2º, parágrafo único, VI,
que estabelece que, nos processos administrativos, serão observados, entre outros,
os critérios de adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações,
restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público. Há de haver, portanto, proporcionalidade, justiça e
adequação entre os meios utilizados pelo Poder Público, no exercício de suas
atividades – administrativas ou legislativas -, e os fins por ela almejados, levando-se
em conta critérios racionais e coerentes.
28.3.11 Princípio da Moralidade

A Constituição Federal, mais precisamente no artigo 5º, LXXIII,
estabelece o princípio da moralidade administrativa como sendo um princípio
fundamental a ser respeitado pela Administração Pública. Com relação ao processo
administrativo, a Lei n. 9.784/99, em seu artigo 50, prevê a anulação de todo e
qualquer ato administrativo que tenha sido praticado sob o vício da imoralidade.
A conduta do administrador deve, portanto, ser pautada na moral
administrativa, sendo orientada pelos valores e princípios do direito público, agindo
com lealdade, transparência e honestidade.
28.3.12 Princípio da Ampla Defesa e do Contraditório

Corresponde a um dos elementos do devido processo legal. Aos
litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e a ampla defesa.
O contraditório corresponde à possibilidade de apresentar os diferentes
interesses presentes na contenda, confrontando-os adequadamente em presença de
seus titulares.
Por ampla defesa entende-se possibilidade do cidadão apresentar sua
defesa em se tratando de acusação de violação da lei, resistindo a uma acusação.
Na lição de Nelson Nery Júnior:
[...] por contraditório deve-se entender, de um lado, a
necessidade de dar conhecimento da existência da ação e de
todos os atos do processo às partes; e de outro, a possibilidade
das partes reagirem aos atos que lhe sejam desfavoráveis. Os
contendores têm direito de deduzir suas pretensões e defesas,
realizarem as provas que requereram para demonstrar a
existência de seu direito, em suma, direito de serem ouvidos
paritariamente no processo em todos os seus termos.
28.3.13 Princípio da Segurança Jurídica

Esse princípio viabiliza a harmonia das relações cotidianas, tendo, no
processo administrativo, por finalidade primordial, a garantia da certeza da aplicação
justa da lei, conforme os ditames do direito, evitando que sejam desconstituídos,
sem justificativa plausível, os atos ou situações jurídicas, ainda que tenha ocorrido
alguma inadequação com o texto legal no decorrer de sua constituição.
28.3.14 Princípio da Supremacia do Interesse Público

De uma forma bem simplificada, significa dizer que todo e qualquer ato
praticado pela Administração deve ter, como finalidade, o interesse público, devendo
agir conforme os interesses de seus administrados, enquanto coletividade e não
conforme suas próprias conveniências.
28.3.15 Princípio da Eficiência

Acrescentado ao art. 37 da CF pela Emenda Constitucional n° 19/1998, o
princípio da eficiência busca garantir o máximo de aproveitamento possível aos
meios de atuação disponíveis, priorizando a legitimidade, da economicidade e da
razoabilidade, privilegiando a eficiência em detrimento das concepções puramente
formalísticas.
Ante o exposto, verifica-se que para o processo administrativo se
desenvolver de forma regular e caminhar no sentido de decisões justas, torna-se
indispensável a obediência aos princípios jurídicos sobre ele incidentes, buscando
interpretar e seguir adequadamente seus preceitos.
UNIDADE VI
33. BENS PÚBLICOS
34 - CONCEITO
Bens Públicos são todos aqueles de domínio público, que integram o

patrimônio da Administração Pública direta e indireta 64, bem como, todos aqueles
que estejam afetados à prestação de um serviço público65.
64
Teoria Exclusivista - artigo 98 do Código Civil. Estão integrados aí os bens das empresas públicas e
sociedades de economia mista.
65
Teoria Inclusivista. (Hely Lopes Meireles e Maria Silvia Zanoela Di Pietro)
As empresas públicas e as sociedades de economia, embora sejam pessoas
jurídicas de direito privado, integram as pessoas jurídicas de direito público interno,
desta feita, os bens destas pessoas estão afetados para o uso público.
34.1 Afetação e desafetação
Afetação consiste em conferir ao bem público uma destinação.
Desafetação consiste em retirar do bem aquela destinação anteriormente

conferida a ele.
35 - CLASSIFICAÇÃO
O artigo 99 do Código Civil utilizou o critério da destinação do bem para

classificar os bens públicos.
35.1 - Bens de uso comum
São aqueles destinados ao uso indistinto de toda a população. Ex: Mar, rio,
rua, praça, estradas, parques (art. 99, I do CC). O uso comum dos bens públicos
pode ser gratuito ou oneroso, conforme for estabelecido por meio da lei da pessoa
jurídica a qual o bem pertencer (art. 103 CC). Ex: Zona azul nas ruas e zoológico. O
uso desses bens públicos é oneroso.
35.2 - Bens de uso especial
São aqueles destinados a uma finalidade específica. Ex: Bibliotecas, teatros,

escolas, fóruns, quartel, museu, repartições públicas em geral (art. 99, II do CC).
35.3 - Bens dominicais
Não estão destinados nem a uma finalidade comum e nem a uma especial.
“Constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de
direito pessoal ou real, de cada uma dessas entidades” (art. 99, III do CC).
Os bens dominicais representam o patrimônio disponível do Estado, pois não
estão destinados e em razão disso o Estado figura como proprietário desses bens.
Ex: Terras devolutas.
Os bens dominicais não apresentam nenhuma destinação pública, ou seja, não

estão afetados. Assim, são os únicos que não precisam ser desafetados para que
ocorra sua alienação.
36 - REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS
36.1 Noções Gerais
A concessão desse regime jurídico decorre dos interesses que o Poder Público
representa quando atua.
O regime jurídico dos bens públicos é baseado em institutos:
 Inalienabilidade
 Imprescritibilidade
 Impenhorabilidade
36.1.1 Inalienabilidade
 Regra geral
Os bens públicos não podem ser alienados (vendidos, permutados ou doados).
 Exceções / Possibilidades de alienação de bens públicos
Os bens públicos podem ser alienados se atenderem aos seguintes requisitos:
a) Caracterização do interesse público.

b) Realização de pesquisa prévia de preços. Se vender abaixo do preço
causando atos lesivos ao patrimônio público cabe ação popular.
c) Desafetação dos bens de uso comum e de uso especial.
Bens de uso comum e de uso especial são inalienáveis enquanto estiverem
afetados. - “Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei
determinar” (art. 100 do CC).
Os bens dominicais não precisam de desafetação para que sejam alienados. -

“Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”
(art. 101 do CC):
a) Necessidade de autorização legislativa em se tratando de bens imóveis

(art. 17 da lei 8.666/1993). Para bens móveis não há essa necessidade.
b) Abertura de licitação na modalidade de concorrência ou leilão: O
legislador trouxe no artigo 17 algumas hipóteses de dispensa de
licitação:
c) Dispensa de licitação para imóveis:
 Dação em pagamento (art. 17, I, “a” da Lei 8.666/1993).
 Doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da
Administração Pública, de qualquer esfera de Governo (art. 17, I, “b”
da Lei 8.666/1993).
 Permuta, por outro imóvel que atende os requisitos constantes do
inciso X do art. 24 desta lei (art. 17, I, “c” da Lei 8.666/1993).
 Investidura (art. 17, I, “d” da Lei 8.666/1993).
 Venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública, de
qualquer esfera de governo (art. 17, I, “e” da Lei 8.666/1993).
 Alienação, concessão de direito real de uso, locação ou permissão
de uso de bens imóveis construídos e destinados ou efetivamente
utilizados no âmbito de programas habitacionais de interesse social,
por órgãos ou entidades da Administração Pública especificamente
criados para esse fim (art. 17, I, “f” da Lei 8.666/1993).
d) Dispensa de licitação para móveis:

 Doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse
social, após a avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-
econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação
(art. 17, II, “a” da Lei 8.666/1993).
 Permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da
Administração Pública (art. 17, II, “b” da Lei 8.666/1993).
 Venda de ações, que poderão ser negociadas na bolsa, observada a
legislação específica (art. 17, II, “c” da Lei 8.666/1993).
 Venda de títulos, na forma da legislação pertinente (art. 17, II, “d” da
Lei 8.666/1993).
 Venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou
entidades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades
(art. 17, II, “e” da Lei 8.666/1993).
 Venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades
da Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles
dispõe (art. 17, II, “f” da Lei 8.666/1993).
36.1.2 Imprescritibilidade
É a característica dos bens públicos que impedem que sejam adquiridos por
usucapião. Os imóveis públicos, urbanos ou rurais, não podem ser adquiridos por
usucapião.
Os artigos 183, §3º, e 191, parágrafo único, da Constituição Federal

determinam:
§3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião
-x-x-
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por

usucapião.
Já o Código Civil determinou, em seu artigo 102:
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Esta nova capitulação do Código Civil, os bens dominicais, tais quais os bens
de uso comum e especial, também não podem ser objeto de usucapião, o que
desencadeou a edição da Súmula 340:
Desde a vigência do Código Civil (CC/16), os bens dominicais,
como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por
usucapião
36.1.3 Impenhorabilidade
É a característica dos bens públicos que impedem que sejam eles oferecidos
em garantia para cumprimento das obrigações contraídas pela Administração junto a
terceiros.
Os bens públicos não podem ser penhorados, pois a execução contra a

Fazenda Pública se faz de forma diferente.
O artigo 100 e o parágrafo único da CF vedam a penhorabilidade dos bens,

determinando em caso de execução o pagamento pela via do precatório. A exceção
são os créditos de natureza alimentícia:
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas

Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de
sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem
cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos
créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de
pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais
abertos para este fim. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 62, de 2009). (Vide Emenda Constitucional nº
62, de 2009)
§ 1º Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles

decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e
suas complementações, benefícios previdenciários e
indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em
responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial
transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre
todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no §
2º deste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
62, de 2009).
§ 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares,

originários ou por sucessão hereditária, tenham 60 (sessenta)
anos de idade, ou sejam portadores de doença grave, ou
pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, serão
pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o
valor equivalente ao triplo fixado em lei para os fins do disposto
no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa
finalidade, sendo que o restante será pago na ordem
cronológica de apresentação do precatório. (Redação dada
Regra geral:
A execução contra a Fazenda se faz através da expedição de precatórios

(títulos emitidos a partir de sentença com trânsito em julgado que o torna legitimo
credor da Administração Pública). Só serão incluídos no orçamento os precatórios
apresentados até 01/07, pois é nesta data que começa a discussão do orçamento
para o ano seguinte (art. 100, §1º da CF).
a) Ordem cronológica de apresentação dos precatórios
Os precatórios devem ser liquidados na ordem cronológica de sua

apresentação e não podem 6 conter nome de pessoas e nem dados concretos
(princípio da impessoalidade).
O pagamento fora da ordem cronológica de sua apresentação pode gerar, por

parte do credor prejudicado, um pedido de sequestro de quantia necessária a
satisfação do seu débito, além da possibilidade intervenção federal ou estadual –
“As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao
Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão
exequenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito, e
autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento
de seu direito de precedência, o sequestro da quantia necessária à satisfação do
débito” (art. 100, §2º da CF). “O Presidente do Tribunal competente, que por ato
comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório
incorrerá em crime de responsabilidade” (art. 100, §6º da CF).
b) Liquidação dos precatórios:

 Serão Liquidados até o último dia do exercício financeiro seguinte (art.
100, §1º da CF).
 A EC 30/00 determinou que os precatórios pendentes em 2000 e os
que decorram de ação ajuizada até 31/12/99 serão liquidados por seu
valor real, em moeda corrente, acrescido de juros legais, em
prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de 10 anos,
permitida a cessão de créditos.
A regra de parcelamento no pagamento de precatórios não se aplica
aos créditos de pequeno valor assim definidos em lei, os de natureza
alimentícia, os de que trata o art. 33 dos ADCT e suas
complementações e os que já tiverem seus respectivos recursos
liberados ou depositados em juízo.
- “Ressalvados os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os
de natureza alimentícia, os de que trata o art. 33 deste Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias e suas complementações e os
que já tiveram os seus respectivos recursos liberados ou depositados
em juízo, os precatórios pendentes na data de promulgação desta
emenda e os que decorrerem de ações iniciais ajuizadas até 31 de
dezembro de 1999 serão liquidados pelo seu valor real, em moeda
corrente, acrescentado juros legais, em prestações anuais iguais e
sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a cessão de
créditos” (art 78 dos ADCT).
“As prestações anuais a que se refere o caput deste artigo terão, se
não liquidadas até o final do exercício a que se referem, poder
liberatório do pagamento de tributos da entidade devedora” (art. 78, §2º
dos ADCT).
Assim, se o Poder Público não pagar o precatório no primeiro ano, o
particular pode ser liberado do pagamento de tributos. Esta norma
sobre compensação legal depende de lei que ainda não veio.
 A EC 37/02 determinou a aplicação do artigo 100 aos débitos da

Fazenda Pública decorrentes de sentenças judiciais transitadas em
julgado, desde que presentes os seguintes requisitos: Já ter sido objeto
de emissão de precatórios judiciários; ter sido definido como de
pequeno valor pela lei de que trata o §3º do art. 100 da CF ou pelo 87
dos ADCT; estar total ou parcialmente pendente de pagamento na data
da publicação da EC 37/02 (art. 86 dos ADCT).
Essa emenda estabeleceu uma regra transitória até a edição das leis
definidoras de pequeno valor.
 Exceção
a) Créditos alimentares
Também dependem de precatórios e serão liquidados na ordem cronológica de

sua apresentação, mas formam uma fila a parte em relação aos demais. “A
execução prevista no art. 100 caput, da Constituição, em favor dos créditos de
natureza alimentar não dispensa a expedição de precatórios, limitando-se a isentá-
los da observância da ordem cronológica dos precatórios decorrentes de
condenações de outra natureza” (Súmula 655 do STF).
“Os débitos de natureza alimentar compreendem aqueles decorrentes de

salários, vencimento, proventos, pensões e suas complementações, benefícios
previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade
civil, em virtude de sentença transitada em julgado” (art. 100, §1º-A da CF).
b) Créditos de pequeno valor
“O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não

se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor
que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deve fazer em virtude de
sentença judicial transitada em julgado” (art. 100, §3º da CF).
O art. 87 do ADCT trazia a definição de pequeno valor, mas como os entes da

federação já fixaram os limites em lei, não vale mais o ADCT, uma que o dispositivo
é uma norma constitucional de eficácia contida.
– “A lei pode fixar valores distintos para o fim previsto no §3 deste artigo,
segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público” (art. 100, §5º
da CF).
“São vedados a expedição de precatório complementar ou suplementar de

valor pago, bem como fracionamento, repartição ou quebra do valor de execução, a
fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na forma do estabelecido no §3º
deste artigo e, em parte mediante expedição de precatório” (art. 100, §4º da CF).
38 – Aquisição
Dá-se através dos instrumentos comuns do Direito Privado (compra, permuta,
doação ou dação em pagamento) ou compulsoriamente, através de desapropriação
e adjudicação em execução de sentença, e ainda através de usucapião em favor do
Poder Público. Cada uma dessas modalidades de aquisição possui forma e
requisitos específicos.
38.1 - Aquisição de Bens Imóveis
De um modo geral a aquisição onerosa de bens imóveis depende de (1) prévia

autorização legal, (2) avaliação e (3) licitação, podendo esta ser dispensada quando
o bem escolhido for o único que convenha à Administração. Os bens imóveis de uso
especial e os dominiais são sujeitos à registro imobiliário; os de uso comum do povo,
não, enquanto mantiverem essa destinação.
38.2 - Aquisição de Bens Móveis
Quanto aos bens móveis (destinados ao serviço público), sua aquisição

dispensa autorização legal, mas depende de (1) licitação, na modalidade adequada
ao contrato (concorrência, tomada de preços ou convite). Há também a licitação por
leilão.
39 - Uso De Bens Públicos
39.1 Noções gerais
As regras sobre o uso do bem público são de competência daquele que detém
a sua propriedade, isto é da União, dos Estados, Municípios e Distrito Federal. Esta
interpretação vem da hermenêutica sistemática dos artigos 23, inciso I e 144, §8º, da
CF (artigo 23, inciso I, CF).
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições
democráticas e conservar o patrimônio público.
§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais

destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações,
conforme dispuser a lei
Por exemplo: Para se fazer uma passeata não é necessária autorização, mas
deve-se avisar o Poder Público para preservação dos bens dos quais tenha
titularidade.
39.2 Instrumentos para transferência do uso do bem público para particulares
O uso dos bens públicos pode ser feito pela própria pessoa que detém a
propriedade ou por particulares, quando for transferido o uso do bem público. Tal
transferência se da através de autorização, concessão e permissão de uso.
 Autorização de uso
É o ato administrativo unilateral, discricionário e precaríssimo através do qual

transfere-se o uso do bem público para particulares por um período de curtíssima
duração. Libera-se o exercício de uma atividade material sobre um bem público. Ex:
Empreiteira que esta construindo uma obra 8 pede para usar uma área publica, em
que irá instalar provisoriamente o seu canteiro de obra; Fechamento de ruas por um
final de semana; Fechamento de ruas do Município para transportar determinada
carga. Difere-se da permissão de uso de bem público, pois nesta o uso é
permanente (Ex: Banca de Jornal) e na autorização o prazo máximo estabelecido na
Lei Orgânica do Município é de 90 dias (Ex: Circo, Feira do livro).
 Permissão de uso
É o ato administrativo unilateral, discricionário e precário através do qual

transfere-se o uso do bem público para particulares por um período maior que o
previsto para a autorização. Ex: Instalação de barracas em feiras livres; instalação
de Bancas de jornal; Box em mercados públicos; Colocação de mesas e cadeiras
em calçadas.
 Concessão de uso
a) Concessão comum de uso ou Concessão administrativa de uso
Concessão é o contrato por meio do qual delega-se o uso de um bem público

ao concessionário por prazo determinado.
Por ser direito pessoal não pode ser transferida, “inter vivos” ou “causa mortis”,
a terceiros. Ex: Área para parque de diversão; Área para restaurantes em
Aeroportos; Instalação de lanchonetes em zoológico.
b) Concessão de direito real de uso:
É o contrato por meio do qual delega-se se o uso em imóvel não edificado para
fins de edificação; urbanização; industrialização; cultivo da terra. (Decreto-lei
271/67). Delega-se o direito real de uso do bem.
c) Cessão de uso
É o contrato administrativo através do qual transfere-se o uso de bem público

de um órgão da Administração para outro na mesma esfera de governo ou em outra.
UNIDADE VII
41 – CONTROLE ADMINISTRATIVO
41.1 - Conceito
Controle, em administração pública, é a faculdade de vigilância,

orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta
funcional de outro; assim, é fixada a competência dos seus órgãos e agentes, e é
estabelecido os tipos de forma de controle de toda atuação administrativa, para sua
defesa própria e dos direitos dos administrados.
O poder-dever de controle é exercido por todos os poderes da República,
estendendo-se a toda a atividade administrativa e sabe-se que há atividade
administrativa nas tarefas e funções desempenhadas por todos os seus agentes.
Por esse motivo, diversas são as formas e denominações pelas quais se exerce o
controle o controle.
42.2 - Classificação das formas de controle
Os tipos diferentes de controle variam segundo o Poder, órgão ou

autoridade que o exercita ou o fundamento, o modo e o momento de sua efetivação:
42.2.1 - Conforme a origem:
- Interno: é realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada

(âmbito interno). - Externo: realizado por órgão estranho à Administração.
- Externo: é o que realiza por um poder ou órgão constitucional independente

funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro poder estranho à
administração responsável pelo ato controlado: p.ex. apreciação das contas do
Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditória do Tribunal de contas sobre a
efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do
Executivo por decisão do Judiciário.
-Controle externo popular: é previsto no art. 31, §3º, da CF, determinando que as
contas do município (Executivo e Câmara) fiquem durante sessenta dias,
anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame apreciação,
podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei.
42.2.2 - Conforme o momento de exercício
- Prévio ou preventivo: antecede a conclusão ou operatividade do ato, requisito de

sua eficácia. Ex: a liquidação da despesa, para oportuno pagamento.
- Concomitante ou sucessivo: acompanha a realização do ato para verificar a

regularidade de sua formação. Ex: realização de auditoria durante a execução do
orçamento.
- Posterior, subseqüente ou corretivo: se efetiva após a conclusão do ato controlado,
visando às devidas correções. Ex: a homologação do julgamento de uma
concorrência.
42.2.3 - Quanto ao aspecto controlado
-Controle de legalidade ou legitimidade: é o que objetiva verificar unicamente a

conformação do ato ou procedimento administrativo com as normas legais que o
regem.
- De mérito: visa a comprovação da eficiência, conveniência ou oportunidade do ato.
42.2.4 - Quanto à amplitude
- Hierárquico: resulta do escalonamento vertical, os inferiores estão subordinados

aos superiores.
- Finalístico: estabelecido para as entidades autônomas, indicando a autoridade

controladora, as faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas.
42.2.5 – Quanto ao órgão
- Legislativo: É o realizado pelo parlamento com auxílio dos Tribunais de Contas.

Ex: CPI´s.
- Judicial: Promovido por intermédio das ações constitucionais movidas perante o

poder Judiciário. Exercido com anterioridade ou posteriormente, somente mediante
provocação.
- Administrativo: Promovido por próprio órgão de forma interna, no âmbito de sua

própria administração, de ofício ou mediante provocação da parte interessada. Ex:
Recurso ao superior Hierárquico.
43 - Controle Administrativo
Controle administrativo é todo aquele que o Executivo e os órgãos de

administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando
mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências
técnicas e econômicas de sua realização, pelo que é um controle de legalidade e de
mérito.
43.3 - Meios de Controle
43.3.1 - Fiscalização hierárquica: é exercida pelos órgãos superiores sobre os

inferiores da mesma Administração, visando a ordenar, coordenar, orientar e corrigir
suas atividades e agentes.
43.3.2 - Supervisão ministerial: é um meio atenuado de controle, aplicável nas

entidades vinculadas a um sistema de divisão do poder descentralizado (ministério,
secretarias de estado, ou de município); não é subordinação, resulta do sistema
legal imposto às autarquias e entidades paraestatais, sujeitas ao controle finalístico
de quem as institui.
43.4 - Recursos Administrativos: são todos os meios hábeis a propiciar o reexame

de decisão interna pela própria Administração, esse meio compreende.
Podem ter previsão legal (próprios) ou não (impróprios) e são divididos da seguinte
forma:
43.4.1 - Representação: é a denúncia formal e assinada de irregularidades internas

ou de abuso de poder na prática de atos da Administração, feita por quem quer que
seja à autoridade competente para conhecer e coibir a ilegalidade apontada.
43.4.2 - Reclamação: é a oposição expressa a atos da Administração que afetem

direitos ou interesses legítimos do administrado; extingue-se em 1 ano, a contar da
data do ato ou fato lesivo; o prazo é fatal e peremptório para o administrado;
suspende a prescrição enquanto depende de decisão.
43.4.3 - Pedido de reconsideração: é a solicitação da parte dirigida à mesma

autoridade que expediu o ato, para que o invalide ou modifique nos termos da
pretensão do requerente; extingue-se em 1 ano da data de decisão, não suspende a
prescrição.
43.4.4 - Recursos hierárquicos: são aqueles pedidos que as partes dirigem à
instância superior, propiciando o reexame do ato inferior sob todos seus aspectos;
podem ter efeito devolutivo ou suspensivo; possui prazos fatais e peremptórios.
43.4.5 - Revisão do processo: é o meio previsto para o reexame na punição

imposta ao servidor, a pedido ou de ofício, quando se aduzir fato novo ou
circunstância suscetível de justificar sua inocência ou inadequação da penalidade
aplicada.
43.5 - Prescrição administrativa: pressupõe a existência de uma ação judicial apta

à defesa de um direito, porque ela significa a perda da respectiva ação, por inércia
de seu titular; ela opera a preclusão de oportunidade de atuação do Poder público
sobre matéria sujeita à sua apreciação.
Destaque que como os atos administrativos estão sujeitos a revisão pelo judiciário,
não existe coisa julgada administrativa.
44 - Princípios:
a) Legalidade objetiva: exige que o processo administrativo seja instaurado com

base e para a preservação da lei; baseia-se numa norma legal específica;
b) Oficialidade: atribui a movimentação do processo à Administração, ainda que

provocado por particular, uma vez iniciado; o Poder Público o impulsiona até a
decisão final;
c) Informalismo: dispensa ritos sacramentais e formas rígidas, principalmente para

os atos a cargo do particular; bastam as formalidades necessárias à obtenção da
certeza jurídica;
d) Verdade material: autoriza a Administração a valer-se de qualquer prova de que a

autoridade processante ou julgadora tenha conhecimento, desde que a faça
trasladar para o processo;
e) Garantia de defesa: entende-se não só a observância do rito adequado como a

cientificação do processo ao interessado, a oportunidade para contestar a acusação,
produzir prova de seu direito, acompanhar os atos de instrução e utilizar-se dos
recursos cabíveis.
46 - Controle Legislativo
Controle legislativo ou parlamentar é o exercido pelos órgãos legislativos

ou por comissões parlamentares sobre determinados atos do Executivo na dupla
linha de legalidade e da conveniência pública, pelo que caracteriza-se como um
controle eminentemente político, indiferente aos direitos individuais dos
administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado e da
comunidade.
46.1 - Fiscalização dos atos da Administração: a CF/88 ampliou as atribuições do

Legislativo para a fiscalização e controle dos atos da Administração em geral (art.
49, X); essa função, não é uma faculdade inferior ou adjacente à de editar as leis;
pelo contrário, é fundamental e necessária à própria elaboração das leis, a fim que o
Legislativo conheça como funcionam os outros órgãos, sobretudo do Executivo,
sobre o qual exerce amplo controle.
46.2 - Fiscalização financeira e orçamentária: é conferida ao Congresso Nacional,

mas se refere à prestação de contas de todo àquele que administra bens, valores ou
dinheiro públicos; o controle interno é feito pelo Executivo e o controle externo pelo
Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de Contas da União.
Controle interno: objetiva a criação de condições indispensáveis à eficácia do

controle externo e visa assegurar a regularidade de realização da receita e da
despesa, possibilitando o acompanhamento da execução do orçamento, dos
programas de trabalho e a avaliação dos respectivos resultados.
Controle externo: visa comprovar a probidade da Administração e a regularidade da

guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiro públicos, assim como a fiel
execução do orçamento.
46.3 - Atribuições dos Tribunais de Contas: suas atividades expressam-se

fundamentalmente em funções técnicas opinativas, verificadoras, assessoradoras e
jurisdicionais administrativas, desempenhadas simetricamente tanto pelo TCU,
quanto pelas outras entidades estatais que o tiverem. (art. 71, CF)
47 - Controle do Judiciário
Controle Judiciário ou judicial é o exercido privativamente pelos órgãos do

Poder Judiciário sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do
próprio Judiciário quando realiza atividade administrativa; é um meio de preservação
de direitos individuais, porque visa a impor a observância da lei em cada caso
concreto, quando reclamada por seus beneficiários.
47.1 - Meios de Controle Judiciário: são as vias processuais de procedimento

ordinário, sumário ou especial de que dispõe o titular do direito lesado ou ameaçado
de lesão para obter a anulação do ato ilegal em ação contra a Administração
Pública.
- mandado de segurança individual: destina-se a coibir atos ilegais da autoridade

que lesam direito subjetivo, líquido e certo do impetrante; o prazo para impetração é
de 120 dias do conhecimento oficial do ato a ser impugnado (CF, art. 5º, LXIX).
- mandado de segurança coletivo: seus pressupostos são os mesmos do

individual, inclusive quanto ao direito líquido e certo, só que a tutela não é individual,
mas coletiva (CF, art. 5º, LXX).
- ação popular: é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade,

utilizável por qualquer de seus membros, no gozo de seus direitos cívicos e políticos;
o beneficiário direto e imediato é o povo. (CF, art. 5º, LXXIII)
- ação civil pública: ampara os direitos difusos e coletivos, não se presta para
direitos individuais, nem se destina à reparação de prejuízos; (Lei 7347/85; CF art.
129, III)
- mandado de injunção: ampara quem se considerar prejudicado pela falta de

norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes a direitos e liberdades constitucionais e
à nacionalidade, à soberania e à cidadania. (CF, art. 5º. LXXI)
- “hábeas data”: assegura o conhecimento de registros concernentes ao postulante
e constantes de repartições públicas ou particulares acessíveis ao público, ou para
retificação de seus dados pessoais. (CF, art. 5º, LXXII)
- ação direta de inconstitucionalidade: é usado para atacar a lei em tese ou

qualquer outro ato normativo antes mesmo de produzir efeitos concretos. (CF, art.
102, I)
- medida cautelar: feito pelo arguente de inconstitucionalidade, será julgado pelo

STF; exige os pressupostos das cautelares comuns; a liminar suspende a execução
da lei, mas não o que se aperfeiçoou durante sua vigência; produz efeitos ex nunc.
- Ação de responsabilidade Administrativa, Civil e Penal. Regulamentada pela

lei de abuso de autoridade Lei 4.898/1965. O direito de representação e o
processo de responsabilidade administrativa civil e penal, contra as autoridades que,
no exercício de suas funções, cometerem abusos, são regulados pela presente lei.
Ação de controle de constitucionalidade atribuídos ao controle concentrado

(abstrato – eleito do artigo 103, da CF)
- ação de inconstitucionalidade por omissão: objetiva e expedição de ato

normativo necessário para o cumprimento de preceito constitucional que, sem ele,
não poderia ser aplicado.
- ação declaratória de constitucionalidade: de lei ou ato normativo, será

apreciada pelo STF, a decisão definitiva de mérito tem efeito erga omnes.
48 - Atos sujeitos a controle comum: são os administrativos em geral; a

competência do Judiciário para a revisão de atos, restringe-se ao controle da
legalidade e da legitimidade do ato impugnado; por legalidade entende-se a
conformidade do ato com a norma que o rege; por legitimidade entende-se a
conformidade do ato com a moral administrativa e o interesse coletivo, indissociáveis
de toda atividade pública; é permitido perquirir todos os aspectos de legalidade e
legitimidade para descobrir e pronunciar a nulidade do ato administrativo onde ela se
encontre, e seja qual for o artifício que a encubra; não é permitido pronunciar-se
sobre o mérito administrativo.
49 - Atos sujeitos a controle especial

- atos políticos: são os que, praticados por agentes do Governo, no uso de sua
competência constitucional, se fundam na ampla liberdade de apreciação da
conveniência ou oportunidade de sua realização, sem se aterem a critérios jurídicos
preestabelecidos; discricionariedade é a consequência das restrições para o controle
judicial.
- atos legislativos: a lei, propriamente dita, não ficam sujeitos a anulação judicial
pelos meios processuais comuns, e sim pela via especial da Ação direta de
Inconstitucionalidade, tanto para a lei em tese como para os demais atos
normativos.
- “Interna corporis”: não é tudo que provém do seio da Câmara ou de suas

deliberações internas; são só aquelas questões ou assuntos que entendem direta e
imediatamente com a economia interna da corporação legislativa, com seus
privilégios e com formação ideológica da lei, que, por sua própria natureza, são
reservados à exclusiva apreciação e deliberação do Plenário da Câmara; também
são vedados à revisão judicial.
Referências
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Senado Federal. Subsecretaria de Edições Técnicas. 2012.
BRASIL. Ato institucional nº 5. São mantidas a Constituição de 24 de janeiro de 1967 e as

Constituições Estaduais; O Presidente da República poderá decretar a intervenção nos
estados e municípios, sem as limitações previstas na Constituição, suspender os direitos
políticos de quaisquer cidadãos pelo prazo de 10 anos e cassar mandatos eletivos federais,
estaduais e municipais, e dá outras providências. Editado pelo Presidente da República, em
13 de dezembro de 1968. Brasília, DF. Diário Oficial da União, 13 de dezembro de 1968.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ait/ait-05-68.htm. Acesso em: 12 ago.
2021.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 10.887/2018. Altera a Lei n° 8.429, de 2
de junho de 1992, que dispõe sobre improbidade administrativa. Disponível em:
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2184458.
Acesso em: 12 ago. 2021. Texto Original.
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891. Promulgada pelo
Congresso Nacional Constituinte em 24 de fevereiro de 1891. Brasília, DF. Diário do
Congresso Nacional, 24 de fevereiro de 1891. Disponível em:
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/consti/1824-1899/constituicao-35081-24-fevereiro-
1891-532699-publicacaooriginal-15017-pl.html. Acesso em: 12 ago. 2021.
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1937. Decretada pelo
Presidente da República, em 10 de novembro de 1937. Rio de Janeiro, RJ. Diário Oficial da
União, 10 de novembro de 1937. Disponível em:
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/consti/1930-1939/constituicao-35093-10-novembro-
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1946. Promulgada pela
Assembleia Constituinte, em 19 de setembro de 1946. Rio de Janeiro, RJ. Diário Oficial da
União, 19 de setembro de 1946. Disponível em:
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/consti/1940-1949/constituicao-1946-18-julho-1946-
365199-publicacaooriginal-1-pl.html. Acesso em: 12 ago. 2021.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Promulgada em 5 de

outubro de 1988. Brasília, DF. Diário Oficial da União, 5 de outubro de 1988. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em:
12 ago. 2021.
BRASIL. Constituição do Brasil de 1967. Promulgada pelo Congresso Nacional, em 24 de

janeiro de 1967. Brasília, DF. Diário Oficial da União, 24 de janeiro de 1967. Disponível
em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/consti/1960-1969/constituicao-1967-24-janeiro-
BRASIL. Constituição Política do Império do Brasil de 1824. Outorgada em 25 de março de

1824. Rio de Janeiro, RJ. Coleção de Leis do Império do Brasil. Disponível em:
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perdimento de bens nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso do cargo ou
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2.2) Formas de intervenção do Estado na Propriedade

a) Requisição Administrativa. É forma de intervenção que prevê o uso de bem,

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A requisição tem caráter temporário pois extingue-se tão logo desapareça o

Para que ocorra a requisição deve haver:

1) Direito pessoal da administração pública;

O indenização só é devida quando ocorre o dano a propriedade, o qual só é

b) Servidão Administrativa. (Artigos 1.378 a 1.389, do Código Civil –

concessionárias de serviço público. A empresa concessionária utiliza parte de

seu imóvel para passar as fios. Também as torres de transmissão de energia.

c) Ocupação Temporária. (Regulado pelo Decreto-Lei 3.365/1941, artigo 36 –