INTENSIVO I

Barney Bichara
Direito Administrativo
Aula 4

ROTEIRO DE AULA

Tema: Poderes da Administração Pública

1. Conceito
Os poderes da Administração (ou poderes administrativos) são prerrogativas que a ordem jurídica reconhece à
Administração Pública para submeter a vontade individual ao bem-estar coletivo.
✓ Como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello: “Quem quer os fins oferece os meios”. Se a ordem jurídica impôs
à Administração o dever de salvaguardar o interesse público, ela deve oferecer os meios para a consecução desse
objetivo.
✓ Os poderes administrativos são instrumentais, pois eles são meios para a realização do interesse público. Eles não
são fins em si mesmos, pois, neste caso, o fim é o interesse público.

A doutrina enfatiza a diferença dos poderes constitucionais e dos poderes administrativos.

✓ Os poderes constitucionais compõem a estrutura organizacional do Estado. Os poderes constitucionais têm
natureza orgânica. São órgãos que compõem a estrutura constitucional do Estado (Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário).
✓ Os poderes administrativos, por sua vez, têm natureza instrumental, pois viabilizam a realização do bem comum.

2. Fundamento
O fundamento é o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse individual.

3. Uso e abuso de poder

• Se os poderes administrativos são manejados em conformidade com a lei, há o uso regular de um poder.
• Se os poderes administrativos são manejados em desconformidade com a lei, há o abuso de poder.

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O CTN, no art. 78, conceitua poder de polícia e, em seu parágrafo único, define quando um poder é exercido de forma
regular.

CTN, art. 78, § único: “(...)

Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos
limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária,
sem abuso ou desvio de poder.”

✓ Observação: o disposto no parágrafo único do art. 78 é fundamento/diretriz para o uso regular de qualquer poder
(e não apenas para o poder de polícia).

O abuso de poder é o uso ilegal de prerrogativas públicas. A doutrina divide o abuso de poder em duas vertentes:
• Excesso de poder;
• Desvio de poder.

A. Excesso de Poder
O excesso de poder ocorre sempre que a autoridade exorbita as suas atribuições legais. O agente público, nesse caso, age
além de suas atribuições.
✓ Trata-se de vício na competência do ato, pois, quem o praticou não poderia tê-lo praticado.

Lei 4717/1965, art. 2º, § único, “a”: “(...)

a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou.”

Exemplo 1: aplicação de penalidades disciplinares (exemplo: art. 141, Lei 8.112/901). Imagine que, no caso concreto, após
regular processo administrativo, o ato de demissão de um delegado federal seja de competência do Presidente da
República. Se outra autoridade pratica o ato de demissão (que é de competência do chefe do Poder Executivo), a
autoridade agirá com excesso de poder e o ato será ilegal/inválido.

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Lei 8112/90, art. 141: “As penalidades disciplinares serão aplicadas:
I - pelo Presidente da República, pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo
Procurador-Geral da República, quando se tratar de demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidade de servidor
vinculado ao respectivo Poder, órgão, ou entidade;
II - pelas autoridades administrativas de hierarquia imediatamente inferior àquelas mencionadas no inciso
anterior quando se tratar de suspensão superior a 30 (trinta) dias;
III - pelo chefe da repartição e outras autoridades na forma dos respectivos regimentos ou regulamentos, nos casos de
advertência ou de suspensão de até 30 (trinta) dias;
IV - pela autoridade que houver feito a nomeação, quando se tratar de destituição de cargo em comissão.”

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Exemplo 2: Quem tem competência para declarar a utilidade pública/necessidade pública /interesse social nos casos de
desapropriação é o chefe do Poder Executivo. Assim sendo, se qualquer outra autoridade faz tal declaração, ela agirá com
excesso de poder e o ato será ilegal.

B. Desvio de Poder (desvio de finalidade)

O desvio de poder ocorre quando o agente público pratica o ato visando a outro fim, que não o descrito em lei.

Lei 4717/1965, art. 2º, § único, “e”: “(...)

(...)
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou
implicitamente, na regra de competência.”

Em suma: o abuso de poder se divide em:

• Excesso de poder – vício de competência.
• Desvio de poder (ou desvio de finalidade) – vício na finalidade do ato.

Cuidado! O desvio de finalidade comporta duas possibilidades.

O ato administrativo é a declaração de vontade do Estado. Este ato tem 5 elementos: sujeito, forma, objeto, motivo e
finalidade.
✓ Sujeito é o agente competente para praticar o ato.
✓ Forma é o meio pelo qual o ato se exterioriza.
✓ Objeto é o resultado jurídico produzido pelo ato.
✓ Motivo é o fato e o direito que ensejam a prática do ato.
✓ Finalidade – Possui duas variantes: interesse público e efeito jurídico mediato que a lei descreve para o ato.

Perceba que a finalidade é um dos elementos do ato administrativo e possui dois sentidos:
✓ Em sentido amplo, a finalidade de qualquer ato administrativo é o interesse público.
Exemplo 1: em sentido amplo, a finalidade do tombamento é o interesse público.
Exemplo 2: em sentido amplo, a finalidade da demissão é o interesse público.
✓ Em sentido estrito, a finalidade é o efeito jurídico mediato que o ato produz. Trata-se do objetivo que se busca
com a prática do ato.
Exemplo 1: em sentido estrito, a finalidade do tombamento é conservar o bem vinculado ao patrimônio cultural
brasileiro.
Exemplo 2: em sentido estrito, a finalidade da demissão é punir o servidor público que cometeu falta grave.

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 Exemplo 3: em sentido estrito, a finalidade de desapropriação é a utilidade pública/necessidade pública/interesse
social.
Atenção: É possível haver desvio de finalidade em ambos os casos (finalidade em sentido amplo e em sentido estrito).
Exemplos:
1º) O Presidente da República nomeia alguém para ser Ministro da Casa Civil com a intenção de atribuir a essa pessoa o
foro por prerrogativa de função. A nomeação de ministro é discricionária, pois se trata de cargo de livre nomeação e livre
exoneração.
✓ Finalidade em sentido estrito: preencher o cargo público.
✓ Finalidade em sentido amplo: atender ao interesse público.
Quando a Presidente da República nomeia pessoa para ser Ministro da Casa Civil, o ato preenche a finalidade em
sentido estrito (finalidade prevista em lei). Entretanto, no exemplo dado, embora o ato de nomeação cumprisse
a finalidade em sentido estrito, o ato não cumpre a finalidade em sentido amplo, pois a nomeação visava a outro
fim (que não o interesse público).

2º) Remoção ex officio – A remoção é um ato administrativo que consiste em deslocar um servidor público. A finalidade,
em sentido estrito, da remoção ex officio é atender a necessidade do serviço público.
Diante disso, imagine que uma autoridade remova um servidor subordinado a ele que causa muitas confusões na
repartição. Neste exemplo, a autoridade usou o ato administrativo para atingir outro fim diferente do descrito em lei.
Assim sendo, a finalidade em sentido estrito sofreu desvio.
✓ Ainda que o interesse público (em sentido amplo) tenha sido alcançado, o ato foi ilegal, porque ele teve outro fim
diferente do descrito em lei.

4. Modalidades de poderes da Administração

O professor destaca que, nesse tema, ele considerou como ponto de partida a doutrina de Hely Lopes Meirelles.

Tradicionalmente, a doutrina aponta os seguintes poderes administrativos:

A. Poder Vinculado e Poder Discricionário.
B. Poder Disciplinar
C. Poder Hierárquico
D. Poder Regulamentar
E. Poder de Polícia

A doutrina tradicional (Hely Lopes Meirelles) dizia que, se a Administração tem liberdade para decidir, o poder é
discricionário. Se ela não tem essa liberdade, o poder é vinculado.
Se a Administração tem poder para investigar e punir pessoas que se submetem à sua autoridade interna, o poder é
disciplinar. Se a Administração tem poder para ordenar a atuação da Administração, o poder é hierárquico.

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Se a Administração tem poder para editar atos inferiores à lei, tornando possível a aplicação desta (atos complementares
à lei), o poder é regulamentar. Se ela tem poder para restringir o exercício de direitos individuais em favor do bem comum,
o poder é de polícia.

A doutrina moderna, entretanto, propõe mudanças nessa classificação e isso varia de autor para autor.

5. Poder vinculado e poder discricionário

A classificação dos poderes entre poder vinculado e poder discricionário parte de apenas um critério: a liberdade que a
lei reconhece à administração para decidir (análise do binômio oportunidade e conveniência) ou a ausência dessa
liberdade.
✓ Se a autoridade não tem liberdade para decidir, o poder é vinculado.
✓ Se a autoridade tem liberdade para decidir, o poder é discricionário.

Observações:
✓ No poder vinculado, a decisão é legislativa, pois o legislador descreve a lei de tal maneira que não deixa liberdade
decisória para a autoridade.
✓ No poder discricionário, a decisão é administrativa, pois o legislador descreveu a lei de modo a reservar à
Administração a competência para interpretá-la e decidir com base em oportunidade e conveniência.

OBS: considerações doutrinárias

A doutrina moderna entende que não existe poder vinculado nem poder discricionário como poderes autônomos. O que
existe, segundo a doutrina moderna, é a discricionariedade e a vinculação como características (atributos) de outros
poderes.
✓ Maria Sylvia Zanella Di Pietro destaca que, se não há liberdade para decidir algo (denominado de poder vinculado
pela doutrina tradicional), não se trata de um poder, pois a Administração apenas executa a lei.
✓ O “poder vinculado” é muito mais uma restrição do que um poder.
Em suma: o que a doutrina tradicional sempre chamou de poder discricionário e poder vinculado é tratado pela doutrina
moderna como discricionariedade e vinculação.

6. Poder disciplinar
A. Conceito: é o poder da Administração Pública para investigar e punir aqueles que estão submetidos à autoridade
interna da Administração, sejam servidores públicos ou não.

✓ O poder disciplinar não alcança toda a coletividade, ou seja, não alcança todos os administrados, mas somente os
sujeitos submetidos ao poder interno da administração.
Exemplo 1: os servidores públicos possuem vínculo com a Administração Pública e, portanto, estão submetidas ao seu
poder interno.

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Exemplo 2: o contratado para exercer obras públicas se submete à disciplina administrativa nos termos do contrato
celebrado.
Exemplo 3: aluno de escola pública se submete à disciplina administrativa. Se as regras administrativas forem
transgredidas, o aluno será punido.

Questão: O que extrema (distingue) o poder disciplinar do poder de polícia?

• No poder disciplinar, exige-se uma relação de supremacia específica da Administração em relação aos
administrados.
✓ O que legitima o poder disciplinar é a existência de um vínculo especial de sujeição entre Administração e
administrado.
• No poder de polícia, exige-se um ato de supremacia geral da Administração em relação aos administrados.

B. Principal característica:
Segundo a doutrina, a principal característica do poder disciplinar é a discricionariedade, ou seja, a Administração tem
liberdade para decidir acerca das penalidades disciplinares.

Obs.: Quanto ao dever de agir, todos os poderes são vinculados (poder dever). Quanto ao modo de agir, há duas
possibilidades:
• Se a lei fixar apenas um modo de agir, o exercício do poder disciplinar é vinculado.
• Se a lei não fixar apenas um modo de agir, o exercício do poder disciplinar é discricionário.

Atenção: A discricionariedade está no modo de exercer o poder disciplinar (quando a lei não fixa apenas um modo).

Exemplos:
• Se a lei fixar apenas uma penalidade, o poder disciplinar será vinculado. Exemplo: a Lei 8112/902, no art. 132, IV,
afirma que o servidor que comete improbidade será demitido.
• Se a lei não fixar uma única penalidade cabível, o poder disciplinar será discricionário. Exemplo: O art. 117, V, da
Lei 8.112/903 não estabelece a penalidade cabível.

C. Meios de exercício do Poder Disciplinar em face de SERVIDORES PÚBLICOS:

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Lei 8112/90, art. 132, IV: “A demissão será aplicada nos seguintes casos: (...)
IV - improbidade administrativa;”
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Lei 8.112/90, art. 117, V: “Art. 117. Ao servidor é proibido: (Vide Medida Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001) (...)
V - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição;”

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O poder disciplinar alcança servidores e não servidores. Entretanto, nesse tópico, tal poder será tratado apenas em face
dos servidores públicos.

Há três meios previstos: sindicância, PAD e verdade sabida.

Obs.: O professor destaca que, nesse momento, ele apenas apresentará os meios, pois a disciplina legal de cada meio
está na legislação de cada ente federado.
✓ Lembrando: A lei federal vale para a União. Leis estaduais são válidas no âmbito estadual. Leis municipais, por sua
vez, são válidas em nível municipal.
✓ Assim sendo, as hipóteses, prazos, recursos, penalidades (entre outros) de cada um desses meios de exercício do
Poder Disciplinar em face do servidor público estão na legislação de cada ente federado.

1º Sindicância: é procedimento administrativo. Pode ser:

• Inquisitória (investigativa)
• Contraditória

Inquisitória é procedimento investigativo que visa apenas apurar/investigar o cometimento de ilícitos praticados por
servidor público. Neste caso, somente se apura a existência de ilegalidade. Ela não gera punições e, portanto, não precisa
garantir o contraditório e a ampla defesa.
Exemplo: sindicância patrimonial – Visa investigar aparente enriquecimento ilícito do servidor.
Quando a pessoa toma posse em cargo público, ela deve declarar seus bens. Nesse momento, a Administração obtém os
dados necessários para, posteriormente, acompanhar a evolução patrimonial do servidor. Imagine que “A”, servidor
público, depois de algum tempo de exercício, começa a demonstrar sinais de riqueza incompatível com a renda auferida
no serviço público. Neste caso, a Administração investigará a evolução patrimonial (sem acusar o servidor). Imagine, por
exemplo, que o servidor ganhou na loteria, casou-se com uma pessoa muito rica ou herdou uma grande herança. Nessa
situação, arquiva-se a sindicância.
Se, entretanto, for constatado o enriquecimento ilícito do servidor, a sindicância será encerrada e uma cópia dos autos
dessa sindicância será remetida aos órgãos competentes.

Contraditória é a sindicância que visa a investigar e punir o servidor por cometimento de falta considerada leve pela
legislação. Neste caso, deve haver o devido processo legal e a ampla defesa, pois desse procedimento resultará uma
punição.

Lei 8.112/1990, art. 145: “Da sindicância poderá resultar:

I - arquivamento do processo;
II - aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 dias;
III - instauração de processo disciplinar.”

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 ✓ Da sindicância, podem resultar três consequências: arquivamento do processo, aplicação de penalidade de
advertência ou suspensão de até 30 dias ou instauração de processo disciplinar.
✓ A sindicância resultará em processo administrativo disciplinar quando, da investigação dos fatos, a Administração
verificar que eles constituem falta grave.
✓ A sindicância é procedimento independentemente do processo administrativo disciplinar. Assim, se é possível
saber que o servidor pode ter cometido falta grave, a Administração pode abrir diretamente um PAD.

2º. Procedimento Administrativo Disciplinar (PAD)

É procedimento administrativo que visa a punir falta grave.

Obs.: Atualmente, na Administração Pública, é uma tendência a ideia de consensualidade. Assim, algumas legislações já
criaram a possibilidade de suspensão do PAD como forma alternativa de resolução do conflito. Exemplo: a Administração
Pública propõe, ao servidor que cometeu falta grave e tem contra si um PAD aberto, a suspensão do processo por 5 anos
desde que ele se submeta a algumas condições nesse prazo. Se, ao final do prazo, o servidor tiver cumprido todas as
determinações, o PAD é arquivado.

Lei 8.112/1990, art. 146: “Sempre que o ilícito praticado pelo servidor ensejar a imposição de penalidade de suspensão
por mais de 30 (trinta) dias, de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, ou destituição de cargo em
comissão, será obrigatória a instauração de processo disciplinar”
✓ São consideradas graves as infrações punidas com suspensão por mais de 30 dias, de demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade, ou destituição de cargo em comissão.

Observação:
• Cassação é o ato pelo qual a Administração desfaz um ato administrativo (que dava um direito ao administrado).
Exemplo: aquele que comete infração na direção de veículo automotor no primeiro ano em que tem a CNH, tem
a sua habilitação cassada.
• A cassação de aposentadoria pode ocorrer em dois contextos:
1ª) Medida disciplinar resultante de um PAD. Exemplo: o delegado da polícia federal cometeu falta grave e, em
decorrência disso, foi aberto um PAD contra ele. Durante a tramitação do processo, o delegado se aposentou. Se
a decisão do PAD for no sentido da demissão, a medida equivalente a ser aplicada como sanção é a cassação da
aposentadoria.
2ª) Desfazimento do ato de aposentadoria porque o beneficiado não cumpriu os requisitos legais. Exemplo: “A”
foi aposentado, mas, posteriormente, a autarquia previdenciária constata que “A” não preencheu os requisitos
legais para se aposentar. Nesse caso, ela cassará a aposentadoria de “A” e não há necessidade de PAD.

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3º Verdade Sabida
A verdade sabida é procedimento que consiste na aplicação imediata da penalidade, pois a autoridade toma
conhecimento direto e imediato do fato.

Observações sobre o procedimento do PAD:

✓ O procedimento do PAD começa com um ato administrativo feito pela autoridade máxima do órgão.
Normalmente, este ato é chamado de portaria.
✓ A portaria indica o investigado e a comissão criada para conduzir/instruir o procedimento.
✓ A comissão assume todos os trabalhos para garantir o devido processo legal (notificação do servidor, fixação de
prazos, realização de oitivas etc.).
✓ Após a realização da instrução processual, garantindo-se o contraditório e a ampla defesa, a comissão elabora um
relatório conclusivo, apontando se o fato ocorreu ou não, indicando ainda se o servidor concorreu para tal.
✓ O relatório será devolvido à autoridade e, com base nesse documento, a autoridade decidirá se aplicará (ou não)
a penalidade.

Na verdade sabida, a própria autoridade competente toma conhecimento dos fatos de modo direto e imediato. Diante
disso, ela já está convencida da ocorrência do fato e da culpa do servidor. Desse modo, a autoridade pune o servidor.
O professor destaca que algumas legislações propunham o procedimento da verdade sabida em relação à frequência do
servidor.
Exemplo: imagine que, em determinado caso, o servidor “A” é habitualmente não assíduo e isso pode ser constatado por
verificação da folha de ponto. Se, neste caso, a autoridade competente toma conhecimento desse fato e demite
sumariamente o servidor, isso se chama verdade sabida.

Questão: É admitida a verdade sabida diante da CF/1988? Não. A CF exige, no art. 5º, LV4, o devido processo legal nos
procedimentos administrativos e judiciais (a verdade sabida não foi recepcionada pela CF/1988).

ADI 2120 / AM Tribunal Pleno

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CONFEDERAÇÃO BRASILEIRA DE TRABALHADORES POLICIAIS CIVIS
(COBRAPOL) – ENTIDADE SINDICAL INVESTIDA DE LEGIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM” PARA INSTAURAÇÃO DE CONTROLE
NORMATIVO ABSTRATO PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PERTINÊNCIA TEMÁTICA – CONFIGURAÇÃO –
ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS QUE PREVÊEM PUNIÇÃO DISCIPLINAR ANTECIPADA DE SERVIDOR
POLICIAL CIVIL – CRITÉRIO DA VERDADE SABIDA – ILEGITIMIDADE – NECESSIDADE DE RESPEITO À GARANTIA DO “DUE
PROCESS OF LAW” NOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁTER DISCIPLINAR – DIREITO DE DEFESA –

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CF, art. 5º, LV: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”

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RECONHECIMENTO DA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI AMAZONENSE Nº 2.271/94 (ART. 43, §§ 2º a 6º) –
AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.
(...) Revela-se incompatível com o sistema de garantias processuais instituído pela Constituição da República (CF, art. 5º,
LV) o diploma normativo que, mediante inversão da fórmula ritual e com apoio no critério da verdade sabida, culmina por
autorizar, fora do contexto das medidas meramente cautelares, a própria punição antecipada do servidor público, ainda
que a este venha a ser assegurado, em momento ulterior, o exercício do direito de defesa. Doutrina. Precedentes.”

Súmula 343 do STJ

“É obrigatória a presença de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar.”

✓ Obs.: Na edição da Súmula 343, o STJ partiu da premissa de que, sem advogado, não há defesa técnica. Sem
defesa técnica, não há ampla defesa, a qual é obrigatória nos processos administrativos e judiciais.

Súmula Vinculante 5
“A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição.”
✓ Meses depois da edição da Súmula 343 do STJ, o STF editou a Súmula Vinculante 5.
✓ Atenção: é necessário ter cuidado, pois a Súmula 343 do STJ não foi expressamente cancelada, mas o enunciado
dela está superado.

ARE 691306
“É possível a exclusão, em processo administrativo, de policial militar que comete faltas disciplinares, independentemente
do curso de ação penal instaurada em razão da mesma conduta.”
✓ No caso do ARE 691306, há independência de instâncias, pois o processo administrativo tramita
independentemente do processo judicial.
Exemplo: “A” é servidor e praticou uma conduta tipificada como crime. Neste caso, o MP ajuíza uma ação penal
e, paralelamente, a Administração Pública abre um PAD decorrente do mesmo fato. No exemplo dado, os
procedimentos tramitam separadamente e resultam em decisões separadas.

STJ: É possível a instauração de processo administrativo com base em denúncia anônima.

✓ Obs.: O processo administrativo pode ser aberto a requerimento ou de ofício. Assim sendo, também é possível a
instauração de processo administrativo com base em denúncia anônima.

STJ: Instaurado o competente processo administrativo disciplinar, fica superado o exame de eventuais irregularidades
ocorridas durante a sindicância.
✓ Obs.: A sindicância e o PAD são procedimentos distintos e autônomos. Assim sendo, se houver uma sindicância
prévia à abertura do PAD, eventuais irregularidades ocorridas durante a sindicância não contaminam o PAD.

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STJ: O excesso de prazo para conclusão do processo administrativo disciplinar não conduz à sua nulidade automática,
devendo, para tanto, ser demonstrado o prejuízo para a defesa.

STJ: A decretação de nulidade no processo administrativo depende da demonstração do efetivo prejuízo para as partes,
à luz do princípio pas de nullité sans grief.
✓ Não há nulidade sem prejuízo.

STJ: A autoridade administrativa pode aplicar a pena de demissão quando, em processo administrativo disciplinar, é
apurada a prática de ato de improbidade por servidor público, tendo em vista a independência das instâncias civil, penal
e administrativa.
✓ Obs.: A Lei 8.429/92, em seu art. 125, afirma que a pena de perda do cargo ou função somente ocorrerá após o
trânsito em julgado da sentença que condenar o agente por improbidade administrativa. Entretanto, o art. 132
da Lei 8112/906 cita que é motivo para demissão a prática de ato de improbidade. Diante disso, imagine a seguinte
situação:

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Lei 8429/92, art. 12: “Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica,
está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano,
quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil
de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos,
pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente
e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
IV - na hipótese prevista no art. 10-A, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos
e multa civil de até 3 (três) vezes o valor do benefício financeiro ou tributário concedido.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como
o proveito patrimonial obtido pelo agente.”
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Lei 8.112/90, art. 132: “A demissão será aplicada nos seguintes casos: (...) IV - improbidade administrativa; (...)”

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 “A” é servidor público federal e pratica ato de improbidade administrativa. O MP ajuíza contra “A” uma ação de
improbidade administrativa e, concomitantemente, a Administração Pública abre um PAD contra “A” com base
na prática de ato de improbidade administrativa. Como o PAD tramita mais rapidamente, o ato de improbidade
administrativa é reconhecido e “A” é demitido. “A” alega que a Lei 8.429/92 cita que a pena de perda do cargo
ou função somente ocorrerá após o trânsito em julgado da sentença que condenar o agente por improbidade
administrativa e, portanto, como ainda não teria havido a sentença (e muito menos o trânsito em julgado), ele
não poderia ser demitido.
Ocorre que, no exemplo dado, a alegação de “A” não deve ser acolhida, pois o disposto no art. 12 da Lei de
improbidade administrativa é válido apenas para perda do cargo decorrente de decisão judicial (sentença), já que
as instâncias administrativa e judicial são independentes.

STJ: O termo inicial do prazo prescricional em processo administrativo disciplinar começa a correr da data em que o fato
se tornou conhecido pela Administração, conforme prevê o art. 142, § 1º, da Lei 8.112/90.
✓ No poder disciplinar, o prazo é contado a partir do dia em que o fato se tornou conhecido pela Administração.
✓ O prazo para a instauração do procedimento disciplinar não se dá do dia em que o fato ocorreu.
✓ Obs.: No caso do poder de polícia, o prazo prescricional para a Administração exercê-lo começa a correr do dia
em que o fato ocorreu.

STJ: O prazo da prescrição no âmbito administrativo disciplinar, havendo sentença penal condenatória, deve ser
computado pela pena em concreto aplicada na esfera penal.
✓ Se o mesmo fato configura ilícito penal e ilícito administrativo, ele dá origem a um processo administrativo
disciplinar (PAD) e a um processo criminal.
✓ Existindo sentença penal condenatória, o prazo que será computado para o cálculo da prescrição será o da
sentença fixada pelo juiz da esfera criminal.

STJ: Quando o fato objeto da ação punitiva da administração também constituir crime e enquanto não houver sentença
penal condenatória transitada em julgado, a prescrição do poder disciplinar reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal
para pena cominada em abstrato.

✓ Se não existir sentença penal condenatória, a prescrição será regida pelo prazo previsto na lei penal para a pena
cominada em abstrato.

STJ: É possível haver discrepância entre a penalidade sugerida pela comissão disciplinar e a aplicada pela autoridade
julgadora desde que a conclusão lançada no relatório final não guarde sintonia com as provas dos autos e a sanção imposta
esteja devidamente motivada.
✓ A autoridade responsável pela aplicação de sanção pode aplicar pena diferente da sugerida pela comissão
disciplinar instaurada.

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STJ: A portaria de instauração do processo disciplinar prescinde de minuciosa descrição dos fatos imputados, sendo certo
que a exposição pormenorizada dos acontecimentos se mostra necessária somente quando do indiciamento do servidor.
✓ A portaria inicial do processo administrativo não precisa ser detalhada. A minuciosa descrição dos fatos imputados
só ocorrerá quando o servidor for indiciado.

STJ: O prazo prescricional interrompido com a abertura do Processo Administrativo Disciplinar - PAD voltará a correr por
inteiro após 140 dias, uma vez que esse é o prazo legal para o encerramento do procedimento.

STJ: No Processo Administrativo Disciplinar PAD, a alteração da capitulação legal imputada ao acusado não enseja
nulidade, uma vez que o indiciado se defende dos fatos nele descritos e não dos enquadramentos legais.
✓ Obs.: O servidor se defende de fatos e não de enquadramento legal. Assim sendo, a alteração da capitulação legal
imputada ao acusado não enseja nulidade do PAD.

STJ: Da revisão do Processo Administrativo Disciplinar - PAD não poderá resultar agravamento da sanção aplicada, em
virtude da proibição do bis in idem e do reformatio in pejus.

STJ: Da revisão do Processo Administrativo Disciplinar - PAD não poderá resultar agravamento da sanção aplicada, em
virtude da proibição do bis in idem e do reformatio in pejus.
✓ Não há reformatio in pejus na revisão do PAD.

✓ Atenção: Nos procedimentos administrativos, em razão do princípio da autotutela, é possível a reformatio in

pejus. Isso ocorre porque a Administração pode rever de ofício ou a requerimento seus próprios atos. Assim
sendo, se é possível que a Administração reveja seus atos de ofício, é possível a reformatio in pejus.
Exemplo: o candidato faz prova de concurso (discursiva). Ao recorrer da decisão, o candidato pode ter sua nota
revista e, inclusive, prejudicada. Por esse motivo, muitos têm medo de recorrer. Neste caso, a Administração reviu
a prova a requerimento do candidato, mas nada impediria que a prova fosse revista de ofício.
✓ Cuidado: esse entendimento não é válido para procedimentos disciplinares, pois, nestes casos, a reformatio in
pejus é vedada.
✓ Em suma: Nos procedimentos administrativos, em geral, é possível a reformatio in pejus em razão da autotutela
administrativa. Entretanto, no PAD, não é possível a reformatio in pejus.

STJ: A Lei n. 8.112/1990 pode ser aplicada de modo supletivo aos procedimentos administrativos disciplinares
estaduais, nas hipóteses em que existam lacunas nas leis locais que regem os servidores públicos.
✓ Obs.: Os direitos estabelecidos pela Lei 8.112/90 não podem ser aplicados de modo supletivo aos demais entes
federativos.

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STJ: As alegações de imparcialidade e de suspeição de membro da comissão processante devem estar fundadas em
provas, não bastando meras conjecturas ou suposições desprovidas de qualquer comprovação.

STJ:A imparcialidade de membro de comissão não fica prejudicada tão somente por este compor mais de uma comissão
processante instituída para apuração de fatos distintos que envolvam o mesmo servidor.
✓ É comum que os órgãos possuam um quadro reduzido de servidores. Assim sendo, a autoridade acaba designando
o mesmo servidor para compor várias comissões. Segundo o STJ, isso não prejudica a imparcialidade do membro
da comissão.

STJ: A simples oitiva de membro da comissão processante, de autoridade julgadora ou de autoridade instauradora como
testemunha ou como informante no bojo de outro processo administrativo ou até mesmo penal que envolva o investigado
não enseja, por si só, o reconhecimento da quebra da imparcialidade.

STJ: Na composição de comissão de processo administrativo disciplinar, é possível a designação de servidores lotados em
órgão diverso daquele em que atua o servidor investigado, não existindo óbice nas legislações que disciplinam a apuração
das infrações funcionais.
✓ Quando não há servidores suficientes no órgão em que haverá a apuração do fato, é possível chamar servidores
de outros órgãos para compor a comissão processante.

STJ: Em regra, a instauração de processo administrativo disciplinar contra servidor efetivo cedido dar-se-á no órgão em
que tenha sido praticada a suposta irregularidade (cessionário), devendo o julgamento e a eventual aplicação de sanção
ocorrer no órgão ao qual o servidor efetivo estiver vinculado (cedente).
✓ Exemplo: “A” é servidor efetivo do Ministério da Fazenda e foi cedido para o IBAMA. Posteriormente, “A” comete
ato ilícito quando já estava em atuação no IBAMA e esta autarquia abriu um PAD em face de “A”. O processamento
desse PAD ocorre no IBAMA e, após a finalização, o relatório será remetido ao Ministério da Fazenda que fará o
julgamento e aplicará a punição.

STJ: A participação de membro do Ministério Público em conselho da Polícia Civil torna nulo o procedimento
administrativo disciplinar instaurado para processar e para julgar servidor público estadual por prática de ato infracional.

STJ: A designação de comissão temporária para promover processo administrativo disciplinar é legítima, nos termos da
Lei n. 8.112/1990, já que a existência de comissão permanente para a apuração de faltas funcionais só é exigida para os
casos determinados em lei.

STJ: A designação de comissão temporária para promover processo administrativo disciplinar contra servidor policial
federal viola os princípios do juiz natural e da legalidade, a teor da Lei n. 4.878/1965, que exige a condução do
procedimento por comissão permanente de disciplina.

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STJ: A Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992) não revogou, de forma tácita ou expressa, os dispositivos da
Lei n. 8.112/1990, em relação aos processos administrativos disciplinares.

STJ: O controle judicial no processo administrativo disciplinar - PAD restringe-se ao exame da regularidade do
procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal,
não sendo possível nenhuma incursão no mérito administrativo.

STJ: Declarações prestadas à mídia por autoridade pública, acerca de irregularidades cometidas por servidores públicos a
ela subordinados, não ensejam, por si só, a nulidade do PAD.

STJ: A administração pública, quando se depara com situação em que a conduta do investigado se amolda às hipóteses
de demissão ou de cassação de aposentadoria, não dispõe de discricionariedade para aplicar pena menos gravosa por se
tratar de ato vinculado.

STJ: Não há falar em ofensa ao princípio da proporcionalidade e da razoabilidade quando a única reprimenda prevista
para a infração disciplinar apurada é a pena de demissão.

STJ: Em caso de inobservância de prazo razoável para a conclusão de processo administrativo disciplinar, não há falar em
ilegalidade na concessão de aposentadoria ao servidor investigado.

STJ: O deferimento de provimento judicial que determine à autoridade administrativa que se abstenha de concluir
procedimento administrativo disciplinar suspende o curso do prazo prescricional da pretensão punitiva administrativa.

STJ: É possível o imediato cumprimento da penalidade aplicada na conclusão de processo administrativo disciplinar, uma
vez que os recursos administrativos e os pedidos de reconsideração, em regra, não possuem efeito suspensivo
automático.

STJ: Reconhecida a nulidade de PAD pela existência de vício insanável, antes do seu julgamento, não há que se falar em
reformatio in pejus quando a segunda comissão processante opina por penalidade mais gravosa.

STJ: Meras alegações de que existe fato novo não têm o condão de abrir a via da revisão do processo administrativo
disciplinar, sendo indispensável a comprovação da existência de fatos novos, desconhecidos ao tempo do PAD.

STJ: O mandado de segurança não é a via adequada para o exame da suficiência do conjunto fático-probatório constante
do Processo Administrativo Disciplinar - PAD.

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STJ: Na via do mandado de segurança, é possível valorar a congruência entre a conduta apurada e a capitulação da pena
de demissão aplicada no processo administrativo disciplinar.

STJ: É cabível recurso administrativo hierárquico em face de decisão prolatada em Processo Administrativo Disciplinar -
PAD.

STJ: A demonstração do ânimo específico de abandonar o cargo público que ocupa (animus abandonandi) é necessária
para tipificar conduta de servidor como prática de infração administrativa de abandono de cargo.

STJ: A ausência de termo de compromisso de membro de comissão processante não implica nulidade do PAD, uma vez
que tal designação decorre de lei e recai, necessariamente, sobre servidor público, cujos atos funcionais gozam de
presunção de legitimidade e de veracidade.

STJ: É inadmissível segunda punição de servidor público, baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira.
(Súmula 19/STF)

STJ: É possível utilizar a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.492/1992), em interpretação sistemática, para definir
o tipo previsto no art. 132, IV, da Lei n. 8.112/1990 e justificar a aplicação de pena de demissão a servidor.

STJ: Na esfera administrativa, o proveito econômico auferido pelo servidor é irrelevante para a aplicação da penalidade
no processo disciplinar, pois o ato de demissão é vinculado (art. 117, c/c art. 132 da Lei 8112/1990), razão pela qual é
despiciendo falar em razoabilidade ou proporcionalidade da pena.

STJ: O fato de o acusado estar em licença para tratamento de saúde não impede a instauração de processo administrativo
disciplinar, nem mesmo a aplicação de pena de demissão.

STJ: A pena de cassação de aposentadoria prevista nos art. 127, IV e art. 134 da Lei n. 8.112/1990 é constitucional e legal,
inobstante o caráter contributivo do regime previdenciário.

7. PODER HIERÁRQUICO

A. Conceito: é a prerrogativa da Administração Pública para ordenar a atuação administrativa.

✓ O núcleo do poder hierárquico é o verbo “ordenar”.

Por meio desse poder, a administração ordena, coloca ordem, comanda e organiza.

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Observações:
• Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a hierarquia é um princípio. Para José dos Santos Carvalho Filho, a hierarquia
e a disciplina não são poderes, mas sim fatos administrativos.
• José dos Santos Carvalho Filho considera que não há poder disciplinar nem poder hierárquico.

B. Poderes decorrentes da hierarquia

São poderes decorrentes da hierarquia e, portanto, não precisam de previsão legal expressa:
1º) Poder de comandar;
2º) Poder de fiscalizar;
3º) Poder de rever os atos do subordinado (autotutela);
4º) Poder de delegar;
5º) Poder de avocar;
6º) Poder de editar atos administrativos internos.

Art. 12 da Lei 9784/1999: “Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar
parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados,
quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos
respectivos presidentes.”

Cuidado: o art. 12 da Lei 9.784/99 trata da delegação e esta pode ocorrer dentro da relação hierárquica ou fora dela.
• O professor destaca que, em relação ao dispositivo citado, se a delegação ocorre dentro da escala hierárquica, a
delegação é poder hierárquico.
• De outro modo, se a delegação ocorre fora da escala hierárquica (ex.: secretário de planejamento delega ao
secretário de educação a competência para realizar alguns atos administrativos), ela deverá ocorrer por acordo
entre os órgãos. Neste caso, não há poder hierárquico, mas sim acordo de vontades.

Art. 13 da Lei 9784/1999: “Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.”

De acordo com o art. 13 da Lei 9.784/99, não é possível delegar a edição de atos de caráter normativo (ato geral e
abstrato); a decisão de recursos administrativos; e as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

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Art. 15 da Lei 9784/1999: “Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a
avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.”

✓ A avocação ocorre quando a autoridade superior chama para si o exercício de uma competência atribuída pela lei
a um subordinado. Toda avocação exige relação hierárquica (art. 15, Lei 9.784/99).
✓ A avocação sempre será manifestação do poder hierárquico.

8. PODER REGULAMENTAR

A. Significado da Expressão:

1º. Sentido Amplo: é o poder da Administração Pública (direta e indireta) para editar atos administrativos normativos.
✓ Atos administrativos normativos são os de conteúdo geral e abstrato.
A Administração pode elaborar regulamentos, portarias, resoluções, instruções normativas etc.

2º. Sentido Estrito: é o poder do chefe do executivo para editar os regulamentos (apenas).
✓ Somente o chefe do Poder Executivo produz regulamentos.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro não chama o poder de editar normas de “poder regulamentar”. Ela chama esse poder de
“poder normativo da Administração”. A autora afirma que não pode chamar o todo (poder de editar normas
administrativas) pela parte (regulamento).
Em suma: o que a doutrina clássica chamava de poder regulamentar em sentido amplo, Di Pietro chama de poder
normativo da Administração.

Observação: decreto é a forma dos atos do chefe do Poder Executivo.

• Se o decreto tiver conteúdo regulamentar, haverá decreto regulamentar (com conteúdo geral e abstrato).
• Se o chefe do Poder Executivo pratica um ato concreto, esse ato também terá a forma de decreto. Assim sendo,
é possível haver um decreto cujo conteúdo é individual e concreto. Exemplo: o chefe do Poder Executivo declara
um imóvel como de utilidade pública para fins de desapropriação. Neste caso, haverá decreto individual e
concreto.

B. Espécies de Regulamentos

✓ O sujeito que pratica o ato administrativo de regulamento é sempre o chefe do executivo.

✓ A forma do regulamento sempre é o decreto.

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Há duas espécies de regulamentos:
1º. Regulamentos Executivos ou de Execução – esse regulamento explica uma lei de modo a tornar possível a sua fiel
execução.
✓ Neste caso, não há inovação na ordem jurídica.

2º. Regulamentos Autônomos ou Independentes – o regulamento autônomo é aquele que existe independentemente
de lei anterior. O chefe do executivo pratica ato sobre um assunto que a lei não abordou.
✓ Neste caso, há inovação na ordem jurídica.

CF, art. 84: Compete privativamente ao Presidente da República: “(...)

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;
(regulamento executivo)
(...)
VI – dispor, mediante decreto, sobre: (regulamentos autônomos)
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou
extinção de órgãos públicos; (EC nº 32/2001)
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (EC nº 32/2001)”

Observação:
Celso Antônio Bandeira de Mello defende que não existem regulamentos autônomos no Brasil em razão do princípio da
legalidade (art. 5º, II, CF7; art. 37, caput, CF8; art. 84, IV, CF9).
✓ O art. 84, VI da CF fala em decreto (e não sobre regulamento).
A maioria da doutrina e a jurisprudência do STF, entretanto, defendem que os regulamentos autônomos existem após a
EC 32/2001.

✓ No caso dos regulamentos autônomos, o art. 84, VI da CF dispõe que, caso não haja lei, compete ao chefe do
Poder Executivo, por meio de regulamento, dispor sobre a organização da administração, desde que o decreto
não crie despesa nem gere a criação ou extinção de órgãos públicos. Além disso, o chefe do Poder Executivo pode
extinguir funções ou cargos públicos, quando vagos.

7
CF, art. 5º, II: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;”
8
CF, art. 37, caput: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte:”
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CF, art. 84, IV: “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execução;”

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Diferenças entre regulamentos executivos e regulamentos autônomos:

Observações (quadro acima):

1º) O regulamento executivo não inova a ordem jurídica, não cria direito novo, mas apenas detalha/explica lei já existente.
O regulamento executivo não pode contrariar a lei nem ir além dela.

CF, art. 49, V: “É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

(...)
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação
legislativa;”

2º) O regulamento autônomo, por sua vez, inova a ordem jurídica, cria direito novo. Assim sendo, o disposto no art. 49,
V da CF não é válido para o regulamento autônomo.

3º) Regulamento executivo é ato normativo secundário, ou seja, é aquele que retira o seu fundamento de validade da lei.
✓ A norma retira seu fundamento de validade da norma imediatamente superior (Hans Kelsen).
✓ É a partir desse entendimento que se classifica o regulamento executivo como ato normativo secundário, pois ele
retira o seu fundamento de validade da lei.
Se o regulamento executivo é ato normativo secundário, em face dele é feito o controle de legalidade.

4º) No caso dos regulamentos autônomos, o fundamento de validade é a própria Constituição Federal, ou seja, é ato
normativo primário. Ele disciplina relação jurídica não prevista em lei.
Neste caso, se o regulamento autônomo é ato normativo primário, em face dele cabe controle concentrado de
constitucionalidade.

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5º) O art. 84, § único da CF/198810 preceitua que a competência prevista no inciso VI (regulamentos autônomos) poderá
ser delegada aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União.

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CF, art. 84, § único: “O Presidente da República poderá delegar as atribuições mencionadas nos incisos VI, XII e XXV,
primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União, que
observarão os limites traçados nas respectivas delegações.”

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