Unidade III - ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA.

ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA DIRETA E INDIRETA.

A expressão “Administração Pública” pode ser utilizada para definir a atividade

administrativa exercida pelo Estado (Administração Pública em sentido material ou
objetivo). Quando a expressão “Administração Pública” se refere a órgãos, entidades e
pessoas instituídas para consecução dos objetivos do Poder Público, temos a chamada
Administração Pública em sentido formal ou subjetivo.

A Administração Pública, para melhor exercer sua função, estrutura-se através de

órgãos públicos e pessoas jurídicas. Cuida-se da própria organização administrativa, do
aparelhamento do Estado. A organização administrativa é a estruturação de pessoas,
entidades e órgãos que irão desempenhar as funções administrativas.

O Decreto-Lei 200/67, definindo a organização da Administração Pública Federal,

estabeleceu os seguintes princípios básicos de estruturação administrativa:

a) Princípio do planejamento: cuida-se do dever de a Administração elaborar

planos e programas, buscando promover o desenvolvimento econômico-social
do país;
b) Princípio da coordenação: objetiva harmonizar as ações administrativas,
mantendo-se nos limites do planejamento. Pretende evitar a duplicidade de
condutas, soluções divergentes e opostas e desperdício de recurso financeiro;
c) Princípio da descentralização administrativa: consiste em atribuir à pessoa
distinta daquela do Estado poderes suficientes para que, atuando por sua conta
e risco, mas sob supervisão estatal, desempenhe atividade pública ou de
utilidade pública, conforme escólio de Fernanda Marinella (2017, p. 140).
d) Princípio da delegação de competência: a extensão de poderes decisórios
atribuídos originalmente à autoridade superior para a autoridade subordinada,
caracterizando pelo caráter transitório e facultativo.
e) Princípio do controle: exige o acompanhamento sistemático da execução dos
planos e programas governamentais pelos órgãos e chefias competentes.

Para cumprir suas tarefas constitucionais, isto é, a Administração, com vistas a

prestar a atividade administrativa, dispõe de 2 (duas) técnicas de organização:
desconcentração e descentralização.

Concentração, segundo Alexandre Mazza (2013, p. 145), “é o modo de

cumprimento de competências administrativas por meio de órgãos públicos
despersonalizados e sem divisões internas em repartições ou departamentos. Trata-se de
situação raríssima, pois pressupõe a ausência completa de distribuição de tarefas”.
 Na desconcentração, por sua vez, as atribuições são repartidas entre órgãos
públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica
(ex: Ministérios da União; Secretarias estaduais e municipais; delegacias de polícia,
postos de atendimento da Receita Federal etc).

A noção básica de concentração/desconcentração envolve a ideia de “órgão

público”.

Órgão público é um “núcleo de competências administrativas, sem personalidade

jurídica própria”. O art. 1º, §2º, I, da Lei 9784/99 conceitua órgão com a unidade de
atuação integrante da estrutura da Administração direta. Os órgãos públicos integram as
pessoas jurídicas. São divisões internas, partes da pessoa jurídica. Recebem a
denominação também de repartições públicas.

Por não possuírem personalidade jurídica própria, os órgãos não podem ser
acionados judicialmente para responder por prejuízos causados por seus agentes. Ação
judicial dirigida contra órgão público, caso não seja emendada pela parte por
determinação do juiz, deve ser extinta sem análise de mérito.

Contudo, alguns órgãos públicos (independentes e autônomos), excepcionalmente,

são dotados de capacidade processual específica. Por exemplo, a Mesa do Senado
possui capacidade processual para realizar a defesa de suas prerrogativas em juízo,
especialmente em sede de mandado de segurança. Ademais, pode-se citar a competência
conferida ao Ministério Público e à Defensoria Pública para proporem ações civis
públicas, nos moldes da Lei 7347/85. De igual modo, a “Câmara de Vereadores não
possui personalidade jurídica, somente podendo demandar em juízo para defender os
seus direitos institucionais” (Súmula 525/STJ).

No mesmo sentido, já decidiu o STJ que: “os tribunais federais, estaduais ou de

Contas, por integrarem a Administração Pública Direta e por não possuírem
personalidade jurídica, mas, apenas, judiciária, somente poderão estar em juízo,
excepcionalmente, para a defesa das prerrogativas institucionais, concernentes à sua
organização e ao seu funcionamento, circunstâncias que, ressalte-se, não se verificam
nos vertentes autos, na medida em que a controvérsia em debate diz respeito com
valores relativos ao pagamento dos servidores de Tribunal de Justiça” (AgRg no RESP
700136/AP).

Nunca demais lembrar que os órgãos públicos possuem CNPJ próprio, mas tal
inscrição tem finalidade meramente de organização tributária, conforme exigência da
Receita Federal.

O conjunto formado pelo somatório de todos os órgãos públicos recebe o nome de

Administração Pública Direta ou Centralizada. Pertencem à Administração direta todas
as entidades políticas ou federativas: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
A manifestação de vontade da pessoa jurídica – Teorias sobre as relações com seus
agentes

Para explicar a relação do Estado com seus agentes, a doutrina criou diversas
teorias.

A um, o direito comparado reconheceu a “teoria do mandato”, ou seja, o agente

público é um mandatário da pessoa jurídica, relação constituída em razão de um
contrato de mandato. Tal corrente não prosperou no Brasil, sofrendo inúmeras críticas,
uma vez que não se admite que o Estado, que não tem vontade própria e não tem como
exterioriza-la, possa assinar um contrato, instrumento esse que depende invariavelmente
da autonomia da vontade. Logo, o Estado não poderia outorgar mandato.

A dois, surgiu a “teoria da representação”, que admitia o agente público como

representante do Estado por força de lei, equiparando o agente ao tutor ou curador,
representando os incapazes. Há, aqui, dois problemas: a) a representação pressupõe duas
figuras distintas e perfeitamente independentes, com suas vontades, o que, na verdade,
não ocorre, considerando que a vontade do Estado e do agente se confundem
(MARINELLA, 2017, p. 141); b) a pessoa jurídica fica equiparada a um incapaz, não
tendo como justificar, por exemplo, a sua responsabilização. O incapaz, em suma, não é
responsável por seus atos, o que não ocorre com o Estado.

A três, e por fim, foi elaborada a “teoria do órgão”, aceita pela doutrina e
jurisprudência pátrias.

Teoria do Órgão Público - Teoria da imputação volitiva – Otto Gierke

O agente público, segundo tal teoria, atua em nome do Estado, titularizando um

órgão público (conjunto de competências), de modo que a atuação ou comportamento
do agente no exercício da função pública é juridicamente atribuído – imputado – ao
Estado. Possui previsão constitucional no art. 37, §6º, da CF/88.

Ele comparou o Estado ao corpo humano. Cada repartição ou órgão público

funciona como uma parte do corpo, como se fosse um dos órgãos humanos. Daí a
origem do nome “órgão” público. A personalidade, no corpo, assim como no Estado, é
atributo do todo, não das partes. Por isso, os órgãos não são pessoas, mas partes
integrantes da pessoa estatal.

Além do mais, como no corpo humano há uma especialização de funções capaz de

harmonizar a atuação conjunta das diferentes partes, com órgãos superiores
responsáveis por comandar, e outros, periféricos, encarregados de executar as ordens
centrais, o Estado também possui órgãos dispostos de modo hierarquizado, razão pela
qual alguns exercem funções superiores de direção enquanto outros atuam simplesmente
executando os comandos que lhe são determinados.
 A teoria da imputação volitiva, na prática, aponta a solução para alguns problemas
de Direito Administrativo, tais como:

a) Impossibilita a responsabilização civil do Estado se o dano foi causado

pelo agente público fora do exercício da função pública. Ex: se o policial
militar encontra-se de folga e dispara contra seu vizinho, por motivos pessoais
ou familiares, responderá ele com seu patrimônio pessoal pelo dano causa.
b) Autoriza o uso das prerrogativas do cargo somente nas condutas
realizadas pelo agente durante o exercício da função pública. As
prerrogativas funcionais do cargo não são conferidas intuitu personae, ou seja,
não seguem a pessoa do agente público o dia todo, para onde ele for. Fora do
horário de expediente, no trânsito, em casa, o servidor está temporariamente
desacompanhado das prerrogativas especais decorrentes da sua função
pública, sob pena de cometer excesso de poder ou desvio de finalidade.
c) Impede a propositura de ação de indenização diretamente contra a pessoa
física do agente se o dano foi causado no exercício da função pública (RE
327.907/SP).

Em suma, no que tange à teoria da imputação volitiva, bem discorre Matheus

Carvalho (2017, p. 169), a saber: “(...) levando em considerando que as pessoas
jurídicas se configuram uma ficção do direito e que, por isso, não tem existência fática,
a sua manifestação de vontade somente pode ser concretizada pela intenção de pessoas
físicas. Dessa forma, a manifestação de vontade da pessoa jurídica se dá por meio da
atuação da pessoa física e essas vontades se confundem, ou seja, a vontade do Estado
se exterioriza pela manifestação de seu agente”.

Em outras palavras, desde que o agente seja legalmente investido nessa

qualidade, em respeito aos ditames legais, a sua atuação se confunde com a atuação do
Estado e será a ele imputada.

Espécies de desconcentração

Conforme lembra Alexandre Mazza (2013, p. 146), a doutrina, de uma forma

geral, classifica as desconcentrações em diversas espécies, a saber:

a) Desconcentração territorial ou geográfica: é aquela em que as competências

são divididas delimitando as regiões onde cada órgão pode atuar. A
característica principal dessa desconcentração é que cada órgão público detém
as mesmas atribuições materiais dos demais, variando somente o âmbito
geográfico de sua atuação. Ex: Delegacias de Polícia, Administrações
Regionais, Subprefeituras etc.
 b) Desconcentração material ou temática: é a distribuição de competências
mediante a especialização de cada órgão em determinado assunto: Ministério
da Educação, Saúde, Transportes etc.
c) Desconcentração hierárquica ou funcional: utiliza como critério
diferenciador a relação de subordinação entre os diversos órgãos. Ex: tribunais
administrativos em relação aos órgãos de primeira instância.

Espécies de órgãos públicos

Os órgãos públicos podem ser divididos a partir de 3 critérios diversos: a) posição

hierárquica; b) estrutura e c) atuação funcional.

Quanto à posição hierárquica, existem os órgãos:

a) Independentes ou primários: aqueles originários da CF/88 e

representativos da cúpula dos Poderes Estatais, não sujeitos a qualquer subordinação
hierárquica ou funcional. Ex: Chefias do Executivo, Tribunais Superiores, Tribunais de
Contas, Ministério Público, Casas Legislativas.
b) Autônomos: estão situados imediatamente abaixo dos órgãos
independentes, gozando de ampla autonomia administrativa e dotados de competências
de planejamento, supervisão e controle sobre outros órgãos. Ex: Ministérios, Secretarias
Estaduais de Segurança Pública etc.
c) Superiores: possuem competências diretivas e decisórias, mas se
encontram subordinados a uma chefia superior. Não possuem autonomia administrativa.
Ex: Procuradorias Administrativas, Secretaria da Receita Federal etc, Polícias.
d) Subalternos: são os órgãos comuns, dotados de atribuições
primordialmente executórias. Ex: repartições comuns, seção de pessoal etc.

Quanto à estrutura:

a) Simples ou unitários: constituídos somente por um centro de

competências. Não existem outros órgãos agregados a sua estrutura organizacional. Ex:
Presidência da República.
b) Compostos: Reunião de outros órgãos ligados à sua estrutura. Ex:
Congresso Nacional, formado pelo Senado Federal e pela Câmara dos Deputados.

Quanto à atuação funcional:

a) Singulares ou unipessoais: compostos por um único agente. Ex:

Prefeitura Municipal.
b) Colegiados ou pluripessoais: constituídos por vários membros. Atuam e
decidem pela manifestação de vontade de seus membros, funcionando por um colegiado
de agentes. Ex: tribunais administrativos, assembleias legislativas.

Quanto às funções:
 a) Ativos: “são os órgãos que atuam diretamente no exercício da função
administrativa, manifestando vontade e praticando atos essenciais ao cumprimento dos
fins desta pessoa jurídica. Dessa forma, têm funções de prestação de serviços públicos,
execução de obras ou exercício do poder de polícia estatal” (CARVALHO, 2017, p.
167). Ex: Secretaria de Saúde, Polícia Rodoviária Federal etc.
b) Consultivos. São aqueles órgãos que atuam na emissão de pareceres,
assumindo a função de aconselhamento da atuação dos demais órgãos estatais. Praticam
atos que dão suporte e auxílio técnico ou jurídico, por meio de atos opinativos. Ex:
Conselho da Defesa etc.
c) De controle: Atuam na atividade de controle dos demais órgãos e
agentes públicos, seja esse controle exercido internamente (dentro do mesmo Poder) ou
externamente (entre Poderes diversos). Ex: TCU, CGU etc.

Centralização e Descentralização

Centralização é, continua Alexandre Mazza, o “desempenho de competências

administrativas por uma única pessoa jurídica governamental. É o que ocorre, por
exemplo, com as atribuições exercidas diretamente pela União, Estados, Distrito Federal
e Municípios”.

Na descentralização, as competências administrativas são exercidas por pessoas

jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. Ex: autarquias, fundações
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. Não se pode confundir
descentralização administrativa com a descentralização política, sendo que esta ocorre
por força da própria Constituição, a conferir competência e autonomia legislativa para
os entes federados.

A ideia principal envolvendo a descentralização é o conceito de “entidade”.

Conforme dicção do art. 1º, §2º, II, da Lei 9.784/99, entidade “é a unidade de atuação
dotada de personalidade jurídica própria. Tendo personalidade autônoma, tais entidades
respondem judicialmente pelos prejuízos causados por seus agentes públicos”.

A descentralização administrativa admite três formas: a) territorial ou geográfica;

b) por serviços ou funcional; c) por colaboração.

A descentralização territorial ocorre com entidade local geograficamente

delimitada, dotada de personalidade jurídica própria de direito público, com capacidade
administrativa genérica para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos
de interesse da coletividade. Isso ocorre em países unitários: França, Bélgica, Itália,
Portugal, Espanha etc.

A descentralização por serviços ou funcional consiste na hipótese de o ente

político criar uma pessoa jurídica de direito público e a ela transferir a titularidade e
execução de determinado serviço público. A titularidade dos serviços, segundo a
doutrina brasileira, não pode sair das mãos do Poder Público, só sendo possível essa
transferência para as pessoas da Administração Indireta, mais especificamente as de
direito público (autarquias, fundações públicas de direito público). Cuida-se, aqui, de
“outorga de serviços públicos”.

Já a descentralização por colaboração ocorre quando a Administração transfere a

execução de determinado serviço à pessoa jurídica de direito privado previamente
existente. Nessa hipótese, o Poder Público preserva a titularidade do serviço ou
atividade pública, podendo dispor sobre ele de acordo com o interesse público. O
instrumento de formalização dar-se mediante contrato administrativo ou ato unilateral,
nada impedindo que também ocorra por lei. Denomina-se “delegação de serviços”.

O conjunto de pessoas jurídicas autônomas criadas pelo Estado recebe o nome de

Administração Pública Indireta ou Descentralizada.

9.5 Entidades da Administração Pública Indireta

A Administração Pública Indireta ou Descentralizada é composta por pessoas

jurídicas autônomas, com natureza de direito público ou de direito privado. Consiste na
instituição, pelo Estado, por meio de lei, de uma pessoa jurídica, à qual se atribui a
titularidade a execução de determinado serviço público.

São entes da Administração Indireta: a) Autarquias, inclusive as associações

públicas; b) Fundações públicas; c) Empresas públicas e d) Sociedades de economia
mista.

Características comuns a todas as entidades da Administração Pública

Indireta ou Descentralizada

I) Todas as entidades devem gozar de personalidade jurídica, isto é, não

se confundem com os entes da administração direta. Logo, são titulares de direitos e
obrigações, possuindo patrimônio próprio. Também possuem capacidade de
autodeterminação, pois terão autonomia técnica e administrativa, além de efetivarem a
nomeação de seus agentes, em concurso específico, vale dizer, possuem seu próprio
corpo de pessoal.
II) A criação de qualquer uma das entidades da administração indireta
depende de lei específica e ordinária. A lei específica “cria” as autarquias e a lei
específica “autoriza a criação” dos demais entes (fundação pública, empresa pública
e sociedade de economia mista), pois, nestes casos, as entidades (todas elas de direito
privado) passarão a existir juridicamente apenas com o registro de seus atos
constitutivos no órgão competente – Cartório de Pessoas Jurídicas ou Junta Comercial.

No tocante à fundação pública, ela pode ser constituída com personalidade

jurídica de direito privado, motivo pelo qual não há divergência acerca da aplicação
literal do art. 37, XIX, da CF/88, isto é, a lei apenas autoriza a criação da entidade
(fundação governamental) e a criação dá-se, efetivamente, com o registro de seus atos
constitutivos no Cartório de Pessoas Jurídicas, uma vez que não possuem natureza
comercial.

Porém, se a fundação pública é criada sob o regime de direito público, estas

entidades têm natureza autárquica. De fato, a doutrina designa como autarquia
fundacional esta entidade e, sendo assim, a ela se aplicam todas as regras incidentes às
autarquias, inclusive sua criação por meio de lei ordinária específica.

III) Outra característica comum a todos os entes da administração indireta é a

finalidade pública. O ente é criado com sua finalidade prevista em lei específica, não
podendo exercer suas atribuições livremente. Mesmos nos casos de empresas estatais
(empresas públicas e sociedades de economia mista) criadas para exploração de
atividades econômicas, a possibilidade de auferir lucro decorre da própria atividade
como consequência natural, não se configurando finalidade intrínseca da entidade. Em
suma, a exploração de atividade econômica é feita no interesse da coletividade, sendo
possível a ocorrência de lucro nessa atividade.
IV) Os entes da Administração Descentralizada se sujeitam a controle pela
Administração Direta da pessoa política à qual estão vinculadas. Trata-se de um
controle de legalidade ou finalístico. É chamado de tutela administrativa ou
supervisão ministerial. Tal controle, explica Marinela, tem o objetivo de “assegurar o
cumprimento dos objetivos fixados em seus atos de criação; harmonizar sua atuação
com a política e programação do Governo; zelar pela obtenção de eficiência
administrativa; zelar pela autonomia administrativa, operacional e financeira” (2017,
p. 173). Ademais, por executarem atividade com verba pública, tais entidades da
Administração Indireta estão submetidas a controle do Tribunal de Contas, consoante
previsão do art. 71 da CF/88.

Autarquias

São pessoas jurídicas de direito público, pertencentes à administração pública

indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividades típicas da
administração pública. Ex: INSS, IBAMA, USP e UFRJ, Banco Central, INCRA etc.
Consistem em serviços autônomos, com personalidade jurídica própria,
patrimônio e receita próprios, tudo em prol de um melhor funcionamento da gestão
administrativa e financeira descentralizada. Por possuírem personalidade própria e
distinta do ente que a criou, não estão hierarquicamente subordinadas aos entes
federativos, mas apenas submetidos a controle finalístico.
O patrimônio próprio das autarquias pode ser proveniente pelo ente política da
Administração Direta que a criou ou, então, decorrente de suas atividades institucionais,
haja vista a possibilidade de cobrarem taxas e demais tributos para o exercício do poder
de política ou prestação de serviços públicos inerentes às suas finalidades.
Características das autarquias
a) Pessoas jurídicas de direito público: significa dizer que o regime jurídico
aplicável a tais entidades é o regime jurídico público, e não as regras de direito privado.
b) São criadas e extintas por lei específica: são dispensados os registros dos atos
constitutivos em cartório. Lei específica significa que é vedada a criação de autarquia
por meio de leis multitemáticas. Lei específica é a que trata exclusivamente da criação
da autarquia. Em respeito à simetria das formas, se a criação depende de lei, então a
extinção de autarquia depende também de lei específica. Também não há de se falar em
falência de autarquia.
c) Dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial: autonomia é a
capacidade de autogoverno, o que representa um nível de liberdade na gestão de seus
próprios assuntos, intermediário entre a subordinação hierárquica e a independência.
Assim, as autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à Administração Pública
Direta, mas sofrem um controle finalístico chamado de supervisão ou tutela ministerial.
d) Não exercem atividade econômica: desempenham atividades típicas da
Administração, quais sejam: prestam serviços públicos, exercem poder de polícia e
promovem o fomento.
e) São imunes a impostos – autarquias não pagam impostos. Art. 150, §2º, da CF.
Taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e outros tributos são
devidos normalmente (art. 150, §2º, da CF/88). Sobre o tema, o STF editou a Súmula
Vinculante n. 52 (“Ainda que alugado a terceiros, permanece imune ao IPTU o imóvel
pertencente a qualquer das entidades referidas pelo artigo 150, VI, c, da Constituição
Federal, desde que o valor dos alugueis seja aplicado nas atividades para as quais tais
entidades foram constituídas”).
f) Seus bens são públicos: impenhoráveis e imprescritíveis (não se sujeitam a
usucapião). Não são possíveis de sequestro ou arresto, não podendo, ainda, serem
objetos de hipoteca etc. Possuem alienabilidade condicionada, isto é, os bens que
estejam afetados ao interesse público são inalienáveis, enquanto os bens desafetados
podem ser alienados.
g) Praticam atos administrativos: são dotados de presunção de legitimidade,
exigibilidade, imperatividade e autoexecutoriedade.
h) Celebram contratos administrativos: constituem avenças submetidas ao
regime privilegiado da Lei 8.666/93, cujas regras estabelecem uma superioridade
contratual da Administração Pública sobre os particulares contratados;
i) Regime contratação de pessoal é o estatutário: Os agentes públicos ocupam
cargos públicos. Vale observar, a título de ilustração, que originariamente a CF
estabelecia a obrigatoriedade de obediência a regime jurídico único por todos os entes
da Administração Direta, autárquica e fundacional. Assim, foi editada a Lei 8112/90.
Com o advento da EC 19/98, a regra foi alterada e foi abolido o regime jurídico único,
sendo admitido o ingresso de servidores celetistas e estatutários nos quadros das
entidades mencionadas. Logo, o regime passou a ser misto. Ocorre que, em 2007, foi
concedida medida cautelar na ADI 2135/STF, suspendendo a eficácia do art. 39, caput,
da CF/88, com a redação dada pela EC 19/98, o que rendeu ensejo ao retorno da redação
anterior, na qual havia sido instituído o regime jurídico único. Diante da eficácia ex
nunc da decisão liminar, subsiste a validade de atos anteriormente praticados com base
na emenda constitucional suspensa. A partir da decisão cautelar na ADI 2135, portanto,
a contratação de servidores autárquicos é obrigatoriamente estatutário, ou seja, deve
guardar obediência à Lei 8.112/90, e não à CLT.
j) Possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública: execução de suas
dívidas por precatório; prazos em dobro em processos comuns (ritos especiais de
mandado de segurança e Habeas Data, por exemplo, não seguem as regras de dilatação
de prazo); não precisa adiantar custas; possuem duplo grau de jurisdição obrigatório, ou
seja, a sentença não produzirá efeito senão depois de analisadas pelo tribunal as
decisões contrárias à Fazenda Pública. Ademais, a Fazenda Pública, a Defensoria e o
Ministério Público estão dispensados de adiantarem despesas de atos processuais, sendo
estes pagos ao final pela parte vencida, não se aplicando tal prerrogativa na hipótese de
honorários periciais (Súmula 232 do STJ). Além do mais, seus créditos são cobrados
por meio de execução fiscal.
k) Responsabilidade objetiva e direta: a administração direta só poderá ser
acionada em caráter subsidiário, ou seja, no caso de a autarquia não possuir condições
patrimoniais e orçamentárias de indenizar a integralidade do valor da condenação.
l) As dívidas passivas das autarquias, bem assim todo e qualquer direito ou ação
contra elas, seja qual for a sua natureza, prescrevem em 5 anos contados da data do ato
ou fato do qual se originarem (art. 1º do Decreto 20.910/32).
m) Por fim, sofrem controle dos tribunais de contas; têm o dever de observar as
regras de contabilidade pública; devem realizar licitações; aos servidores públicos das
autarquias é vedada a acumulação de cargos e funções públicas e a competência para
analisar controvérsias decorrentes da relação entre autarquia e seus servidores é da
Justiça Comum, e não da Justiça do Trabalho (art. 114, I, da CF/88).
Espécies de Autarquias
a) Autarquias administrativas - são as autarquias comuns: INSS
b) Autarquias especiais - possuem uma autonomia qualificada. Inicialmente, a
expressão conceituava as universidades, já que possuem uma independência
administrativa em relação aos poderes controladores exercidos pelos órgãos da
Administração Direta, como, por exemplo, a liberdade de pensamento e
orientação pedagógica, a escolha de dirigentes com mandatos a prazo certo etc.
b)1. Autarquias especiais stricto sensu – UFRJ, UnB, Banco Central etc
Especificamente quanto às universidades públicas, têm como característica
uma forma peculiar de escolha do seu dirigente máximo (reitor). Isso porque
este reitor é sempre indicado pelos próprios membros da entidade (corpo
docente e discente). Uma vez escolhido, cumpre mandato certo, cujo prazo é
definido na própria lei de criação da entidade. Confere maior garantia frente à
Administração direta, até para fazer valer, também, a autonomia pedagógica
prevista no art. 207 da CF/88.

b.2) Agências reguladores – ANATEL, ANVISA etc. – dotadas de uma

qualificada autonomia garantia pela presença de dirigentes com
mandatos fixos e estabilidade no exercício das funções.

c) Autarquias corporativas: também chamadas de corporações profissionais ou

autarquias profissionais. São entidades encarregadas de exercer o controle e a
fiscalização de determinadas categorias profissionais. Na ADI 1717, o STF
asseverou que os conselhos reguladores de profissões têm natureza autárquica,
uma vez que atuam no exercício do poder de polícia, ao estabelecer restrições ao
exercício da liberdade profissional e que tal poder é indelegável a particulares.
Ex: CREA, CRM, CFO etc.
As autarquias profissionais gozam, assim, de todos os privilégios e se submetem
a todas as restrições impostas a estas entidades, tendo, inclusive, o poder de
deslocar a competência das ações em que seja parte para a justiça federal
(Súmula 66 do STJ). As anuidades ostentam a qualidade de tributos federais,
 sendo, portanto, obediente ao princípio da legalidade. E o regime de pessoal é o
estatutário, tal como aplicável às demais autarquias (AgRg no RESP
1164129/RJ. STJ).

Exceção para autarquias profissionais ou corporativas

OAB/DF – caso a parte – ADIN 3.026/06, o STF negou à OAB a natureza

autárquica, entendendo que falta à entidade personalidade jurídica de direito
público, não tendo nenhuma relação com a Administração Púbica. Para o
STF seria uma entidade sui generis. Não está sujeito a qualquer controle da
Administração. A OAB não está voltada exclusivamente a finalidade
corporativas, possuindo finalidade institucional. Incabível, portanto, concurso
público para a admissão de pessoal na OAB e o regime é CLT.

d) Autarquias fundacionais – são criadas mediante a afetação de determinado

patrimônio público a certa finalidade. São as fundações públicas: PROCON,
FUNAI, FUNASA.
e) Autarquias territoriais: Administrados diretamente pela União. Territórios
federais.

Agências reguladoras

No contexto histórico das privatizações e reforma do Estado, o Governo FHC,

objetivando reduzir o déficit público e sanear as finanças públicas, criou o PND
(Programa Nacional de Desestatização), que permitia a transferência à iniciativa privada
de atividades que o Estado exercia de forma dispendiosa e indevida, tendo todos os seus
parâmetros previstos em lei. Cuidou-se de uma concepção liberal da política econômica
voltada a reduzir a participação estatal em diversos setores da economia. Basicamente,
as agências reguladoras foram introduzidas no direito brasileiro para fiscalizar e
controlar a atuação de investidores privados que passaram a exercer as tarefas
desempenhadas, antes da privatização, pelo próprio Estado.
A maior autonomia concedida às agências reguladoras, por isso qualificadas
como autarquias especiais, consiste na possibilidade de nomeação diferenciada dos
dirigentes. Com efeito, os dirigentes das agências reguladoras possuem uma investidura
especial. São nomeados pelo Presidente da República, após aprovação prévia do
Senado, para cumprir um mandato certo, ao contrário das demais autarquias em que os
dirigentes são comissionados e, portanto, exoneráveis ad nutum. Com efeito, esses
dirigentes têm mandato de prazo certo, têm prazo fixo, que variará de acordo com a lei
de cada agência reguladora. Isso garante que o dirigente não será exonerado livremente,
de modo que a agência tenha mais liberdade de atuação técnica e esteja menos
influenciada entes da Administração Direta.
Natureza jurídica das agências reguladoras:
a) São autarquias com regime especial, possuindo todas as características
jurídicas das autarquias comuns e mais duas peculiaridades:
 Dirigentes estáveis: ao contrário das autarquias comuns, em que os
dirigentes ocupam cargos em comissão exoneráveis livremente pelo
Executivo, nas agências reguladoras os dirigentes são protegidos
contra o desligamento imotivado. Só pode o dirigente perder o cargo
mediante: 1) encerramento do mandato; 2) renúncia; 3) sentença
judicial transitada em julgado.

Mandatos fixos: dirigentes permanecem na função por prazo

determinado. Além disso, os dirigentes, ao deixarem a agência
reguladoras, são obrigados a cumprir um período de quarentena (4
meses, 12 meses para ANEEL e ANP). Durante esse período, precisa
respeitar a proibição de exercer atividade na inciativa privada dentro do
setor ao qual esteja vinculado. Durante o período de quarentena, o ex-
dirigente ficará vinculado à agência, fazendo jus à remuneração
compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos
benefícios a ele inerentes.
Poder normativo das agências

Estabelece regras disciplinando os respectivos setores de atuação. É o

denominado poder normativo das agências. Atos normativos expedidos pelas agências
ocupam posição de inferioridade em relação à lei. Não podem contrariar a lei. Este pode
deve ater-se a aspectos técnicos.

Espécies de agências reguladoras são: a) serviços públicos propriamente ditos

(ANEEL, ANATEL, ANTT, ANTAQ, ANAC); b) atividades de fomento e fiscalização
de atividade privada (ANCINE); c) atividades econômicas integrantes da indústria do
petróleo (ANP); d) atividades que o Estado e o particular prestam (ANS e ANVISA).; e)
agência reguladora do uso de bem público (ANA).

Embora a maioria instituições intituladas “agências” sejam autarquias, há outras

que não se enquadram em tais situações. A ABIN, por exemplo, conquanto tenha a
expressão “agência”, se refere a um órgão público, diretamente ligado à Presidência da
República. Por outro lado, a CVM, embora não possua a nomenclatura de “agência”,
consiste numa autarquia de regime especial e possui papel de agência reguladora.

**** Agências executivas

Em que pese a nomenclatura dispensa de “agência”, as agências executivas não

são agências reguladoras. Cuida-se apenas de título atribuído a autarquias e fundações
que celebrem contratos de gestão para ampliação de sua autonomia mediante a fixação
de metas de desempenho. Não são espécies de pessoas jurídicas da Administração
indireta. São, simplesmente, autarquias ou fundações públicas.

Ao celebrar o contrato de gestão, a autarquia comum ganha status de agência

executiva, adquirindo vantagens especiais (concessão de mais independência e mais
orçamento), mas, em contrapartida, se compromete a cumprir um plano de restruturação
definido no próprio contrato de gestão para se tornar mais eficiente, o que envolve
reduzir custos e aperfeiçoar seus serviços.
 Com isso, tenta-se aumentar a eficiência da Administração Pública por meio da
flexibilização de exigências legais em benefício da eficiência da gestão.

Extinto o contrato de gestão, volta a ser autarquia comum, o que denota o fato de
que a qualificação de agência executiva é temporária. A possibilidade de celebração de
tal contrato de gestão está previsto no art. 37, §8º, da CF/88.

A doutrina critica tal hipótese, já que a celebração desse contrato configura, em

verdade, uma premiação àquelas entidades autárquicas ineficientes, por meio da
concessão de benefícios para que atinjam sua finalidade originária. Além disso, segundo
a crítica doutrinária, a definição de competências e autonomia das entidades da
administração indireta decorre da lei, não podendo ser ampliada por meio de acordo ou
qualquer outro ato infralegal.

***Características da agência executiva

Autarquias que recebem a qualificação por parte da pessoa jurídica a que estão
vinculadas, após celebração de contrato de gestão para ampliação da autonomia.

Possuem plano estratégico de gestão e eficiência, reduzindo custos e melhorando

a qualidade dos serviços prestados.

FUNDAÇÕES PÚBLICAS

Diz o Decreto-lei 200/67 que a fundação pública é a entidade dotada de

personalidade jurídica de direito privado. Ocorre que tal conceituação do Decreto-lei é
criticado pela doutrina. Para a doutrina, essa previsão normativa não foi recepcionada
pela CF/88 (art. 37, XIX).
As fundações públicas são espécies de autarquia. São denominadas autarquias
fundacionais. Instituída por lei específica mediante a afetação de um acervo patrimonial
do Estado a uma dada finalidade pública. É uma pessoa jurídica composta por um
patrimônio personalizado, que presta atividade não lucrativa e atípica de poder público,
mas de interesse coletivo, como educação, cultural, pesquisa e outros, sempre
merecedoras de amparo estatal.
Cuida-se, pois, de uma personificação de um patrimônio, com determinada
finalidade de cunho não econômico.
As fundações privadas submetem-se às normas de direito civil, com o instituidor
da fundação realizando um destaque de seu patrimônio para a criação da entidade,
especificando a finalidade a que se destina (educação, cidadania, promoção da ética,
assistência social etc). Essas fundações são fiscalizadas pelo Ministério Público.
Por outro lado, quando a fundação é formada pela destinação de um patrimônio
público à criação de uma nova pessoa jurídica, então estaremos diante de uma fundação
pública, que depende de lei específica para sua criação, tem finalidade pública e integra
a Administração Indireta do ente instituidor (ex: FUNAI, FUNASA, FIOCRUZ).
 Cabe mencionar, ainda, que as fundações públicas podem, eventualmente, ter a
natureza jurídica de direito privado, sendo denominadas, nessa hipótese, de fundações
governamentais. Aqui, terão regime misto (público e privado). Especificamente, não
terão os benefícios concedidos à Fazenda Pública no que tange: a) às regras
processuais, b) atos administrativos típicos ou d) regime estatutário de servidores. Por
outro lado, estarão sujeitos ao controle e fiscalização pelo Tribunal de Contas; seus
empregados serão contratos via concurso público etc. Não há, nessa situação,
fiscalização por parte do Ministério Público, vez que tais entidades se sujeitam à
fiscalização decorrente da supervisão ministerial ou tutela administrativa.

ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS – Previsto no art. 241 da CF/88

A União, os Estados, o DF e os Municípios disciplinarão por meio de lei os

consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando
a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de
encargos, pessoal, serviço e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Lei 11.107/2005 – Consórcio público é o negócio jurídico plurilateral de direito

público que tem por objeto medidas de mútua cooperação entre entidades federativas,
resultando na criação de uma pessoa jurídica autônoma com natureza de direito público
ou privado.

Duas espécies de consórcios:

a) Consórcio com natureza de direito privado sem fins econômicos – os
consórcios de direito privado não integram a Administração.
b) Associação pública – se as entidades consorciadas optarem por conferir
natureza jurídica de direito público, a nova pessoa jurídica recebe a denominação de
associação pública. Integra a Administração Pública Indireta de todos os entes
consorciados. Trata-se de uma entidade transfederativa, pois poderá ser ao mesmo
tempo federal, estadual ou municipal.

EMPRESAS ESTATAIS

São as pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à Administração

Indireta: empresas públicas e sociedades de economia mista
A expressão “empresas estatais” engloba, pois, tanto as empresas públicas
quanto as sociedades de economia mista, ambas sociedades, civis ou comerciais, que
possuem o Estado como controlador acionário, criadas por meio de autorização de lei
específica. As empresas estatais não são titulares do serviço, mas apenas responsáveis
pela execução do serviço ou atividade, na qualidade de delegação.
As empresas estatais, ainda, podem ser criadas com a finalidade: a) de prestar
serviço público (ex: Correios) ou para b) exploração de determinada atividade
econômica (ex: Petrobras). A finalidade de tais empresas, sempre, será o atendimento
do interesse público, mesmo quando exploradora de atividade econômica, o que não
afasta a possibilidade de lucro. Mas, embora possível e saudável o lucro, o mote de
criação da entidade deve ser sempre o interesse da coletividade. Diz o art. 173 da CF
(“Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definido em lei”).
Possuem, ambas, personalidades privadas, além das seguintes características em
comum:
a) Criação autorizada por lei específica. Pelo princípio da simetria, a
extinção da empresa estatal também deve ser autorizada por lei específica.
a) Sofrem controle dos Tribunais de Contas e do Legislativo, pois exercem
suas atividades com dinheiro público.
b) Dever de contratar mediante prévia licitação. Caso sejam prestadoras de
serviços público, a obrigação de licitar é absoluta. Contudo, as empresas
públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica
não precisam licitar para contratação de bens e serviços relacionados
diretamente a suas atividades finalísticas, sob pena de inviabilizar a competição
com as empresas privadas do mesmo setor (TCU).
c) Obrigatoriedade de realizar concurso público .
d) Regime CLT para a admissão de seu pessoal.
e) Remuneração dos empregos não sujeitos ao teto constitucional, exceto se
receberem recursos públicos para pagamento de despesas de pessoal ou de
custeio geral.
f) Aos empregados públicos não é garantida a estabilidade (CLT), mas, em
caso haja demissão, deve o ato ser motivado, além de ser precedido de devido
processo legal em que resta assegurado o contraditório e a ampla defesa (RE
589.998/PI, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 20.03.2013).
g) Proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções públicas;
h) Caso prestem serviços públicos, nos termos do art. 37, §6º, da CF/88, a
responsabilidade é objetiva, baseada na teoria do risco administrativo. Sendo
exploradoras de atividades econômicas, serão responsabilizadas nos moldes
definidos pelo direito privado (ex: direito civil – subjetiva; consumidor –
responsabilidade objetiva);
i) Os bens das empresas estatais, caso atrelados à prestação de serviço
público, sujeitam-se às prerrogativas públicas como imprescritibilidade e
impenhorabilidade.
j) Não gozam de prerrogativas processuais;
Em suma, são pessoas jurídicas de direito privado da Administração Pública
indireta, o que as torna diferentes das autarquias, mas seguem regime misto, haja vista
não poderem gozar de prerrogativas inerentes ao Estado, submetendo-se, entretanto, às
limitações do Estado que decorrem dos princípios administrativos. Quando o Estado
cria empresas estatais, não lhes pode conceder benefícios fiscais ou vantagens
processuais além daqueles igualmente concedidos aos particulares. Por serem pessoas
privadas, não possuem vantagens que o Estado detém em decorrência da supremacia do
interesse público.
Com a Lei 13.303/2016, foi criado o Regime Jurídico das Empresas Estatais.
Devem elas observar requisitos de transparência, governança, ética e profissionalismo.
***Empresas subsidiárias das empresas estatais ou empresas controladas
 As empresas controladas são entidades societárias autônomas, constituídas com
a finalidade de apoiar e executar atividades de interesse e suporte da empresa estatal,
auxiliando no exercício de suas atividades. Segundo Marçal Justen Filho, “a empresa
estatal controlada é uma pessoa jurídica de direito privado, constituída sob a forma
societária, que se encontra sob controle de uma outra empresas estatal em virtude de
autorização legislativa”.

Dessa forma, resta claro que a empresa controlada ou subsidiária tem

personalidade jurídica de direito privado, não se confundindo com a empresa estatal
controladora, bem como não integrando a Administração Indireta.

EMPRESAS PÚBLICAS

Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por

autorização legislativa, com patrimônio próprio e totalidade de capital público e regime
organizacional livre. Ex: Correios, Embrapa, Caixa, Infraero etc.

Características:
b) Todo capital é público;
c) Forma organizacional livre (S/A, sociedade limitada etc).
d) Suas demandas são de competência da justiça federal.

SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

São pessoas jurídicas de direito privado, com criação autorizada por lei, sendo a
maioria do capital público (capital votante). Se o Estado detiver minoria do capital
votante, estaremos diante de empresa privada com participação estatal, caso em que a
entidade não pertence à Administração Pública.
Forma organizacional é obrigatoriamente a de sociedade anônima
Demandas são julgadas na justiça comum estadual.

OUTRAS CARACTERÍSTICAS DAS EMPRESAS ESTATAIS

a) Prestadoras de serviços públicos

a.1) são imunes a impostos; bem são públicos, respondem objetivamente.

Em suma, sofrem uma influência maior dos princípios e regras de Direito
Administrativo. Ex: Correios
Em relação ao pagamento de suas dívidas, as empresas estatais, via de regra, nos termos
do art. 173, §1º, da CF/88, não estão sujeitos ao regime de precatório previsto no art.
100 da CF/88 (RE 599.628 – caso da Eletronorte). ***Contudo, a exceção é a ECT
(Empresa de Correios e Telégrafos), tendo o STF decidido que a ela se aplica o regime
da Fazenda Pública de modo em geral (pagamento via precatório, imunidade de
impostos, prerrogativas processuais etc). Esse entendimento do STF decorreu do fato de
o serviço postal e correio aéreo ser exclusivo do Estado, devendo ser prestado pela
União sem a possibilidade de delegação a pessoas de direito privado. Pode, vale
destacar, transferir serviços auxiliares, tais como a produção ou preparação de objetos
de correspondência, mas não a atividade de recebimento, expedição, transporte e
entrega de cartas. Cabe mencionar, ainda, que a entrega de encomendas e impressos não
são consideradas serviço postal propriamente dito , desta forma, podem ser praticados
por particulares mediante delegação.
b) Exploradoras de atividade econômica
b1.) Não têm imunidade tributária, seus bens são privados. Sofrem menor
influência do Direito Administrativo. Ex: Banco do Brasil, Petrobras