Aprendizagem em Foco

WJUR0204_v3.
APRENDIZAGEM EM FOCO
ESTRUTURA DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
APRESENTAÇÃO DA DISCIPLINA
Autoria: Emerson Ademir Borges de Oliveira
Leitura crítica: Alberto Shinji Higa
Na disciplina Estrutura da Administração Pública, você será

apresentado ao estudo organizacional da Administração no
tocante a suas instituições e a seu pessoal. Assim, voltaremos
à análise da Administração Direta, dos órgãos públicos, da
Administração Indireta, das entidades, das características especiais
de determinadas pessoas jurídicas e, por fim, dos próprios agentes
públicos, que conferem vida ao funcionamento da máquina
administrativa. Em outras palavras, a disciplina olha não apenas para
a estrutura organizacional, mas também para seu aspecto orgânico.
Por trás de toda hierarquia administrativa, existem agentes públicos
laborando em prol do interesse coletivo.
No primeiro bloco de conteúdo, apresentamos, inicialmente,

um estudo introdutório acerca da estrutura da Administração
Pública, desde conceitos básicos até questões imprescindíveis,
como as terminologias “desconcentração” e “descentralização”.
A Administração Direta, então, em todas as esferas do Poder e
em todos os entes federativos, é apresentada com maior riqueza
de detalhes, bem como as suas divisões, alcunhadas de órgãos
públicos e necessárias para uma melhor efetividade das funções
públicas. Em um segundo momento, o estudo direciona-se para uma
análise pormenorizada da natureza e das características dos órgãos
públicos.
O segundo bloco tem como diretriz a compreensão da

Administração Indireta, bem como a criação de pessoas jurídicas
para a execução de serviços públicos e de atividades econômicas.
2
É nesse contexto que são introduzidos aspectos essenciais das
autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das
sociedades de economia mista.
Já o terceiro bloco volta-se a certas especificidades das pessoas

jurídicas vinculadas à Administração Direta, isto é, entidades que,
embora se enquadrem dentro das categorias dispostas no Decreto-
Lei n. 200/1967, possuem certas características especiais que
lhes dotam de maior autonomia. O ponto central é o estudo das
agências reguladoras, enquanto autarquias especiais, e das agências
executivas, que podem ser autarquias ou fundações públicas. Além
disso, apresenta, ainda que brevemente, outros tipos de autarquias
especiais.
Por fim, o quarto conteúdo busca apresentar um estudo acerca

dos agentes públicos, iniciando pela sua classificação, adentrando
aspectos gerais e aprofundando quanto aos regimes estatutário e
celetistas, seja para identificar os pontos comuns entre servidores e
empregados públicos, seja para diferenciá-los.
Assim, esta disciplina apresenta um panorama geral e amplo,

sem prejuízo de detalhes, sobre a Administração Pública, Direta e
Indireta, em seu sentido organizacional e em seu aspecto orgânico.
INTRODUÇÃO
Olá, aluno (a)! A Aprendizagem em Foco visa destacar, de maneira

direta e assertiva, os principais conceitos inerentes à temática
abordada na disciplina. Além disso, também pretende provocar
reflexões que estimulem a aplicação da teoria na prática
profissional. Vem conosco!
3
INÍCIO TEMA 1 TEMA 2 TEMA 3 TEMA 4
TEMA 1
A Administração Direta e
os órgãos públicos
______________________________________________________________
DIRETO AO PONTO
De acordo com os artigos 1º e 18 da Constituição (BRASIL, 1988),

constituem no Brasil entes federativos a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios. Ademais, nos termos do artigo 2º
(BRASIL, 1988), são poderes, independentes e harmônicos entre
si, o Executivo, o Legislativo e o Judiciário.
Sob o aspecto formal, ou orgânico, a Administração Pública

representa um conjunto de órgãos e agentes vocacionados para a
prática de atos administrativos. No sentido material, ou funcional,
trata-se de um conjunto de atividades que persegue a realização
do bem comum (LAZARI; DIAS, 2021, p. 35-36).
É preciso estabelecer duas premissas. A primeira é que, em

geral, a administração pública ocorre como função típica no
Poder Executivo. Não obstante, atos administrativos também
são praticados atipicamente nos Poderes Legislativo e Judiciário
(CARVALHO FILHO, 2009, p. 432). Assim, por exemplo, o regime
de contratação de servidores desses dois poderes submete-se às
normas da Administração Pública.
O segundo ponto é que o desenvolvimento da Administração

ocorre perante a pessoa jurídica de direito público interno,
isto é, os entes federativos. De lá pode se desconcentrar ou
descentralizar, mas sempre a partir do ente federativo. Portanto,
o ponto de partida de qualquer organização administrativa é o
ente federado e, em segundo lugar, o Poder.
Em sua organização, a Administração Pública pode ser Direta ou

Indireta. Na Administração Direta, há uma organização ínsita aos
Poderes da República dentro de cada estrutura federativa, visto
que apenas o ente federado é juridicamente personalizado. A
estrutura despersonalizada que organiza em cada Poder, para
5
dentro, comporá a Administração Direta, composta por órgãos
para conferir maior eficiência a esse rearranjo interno.
Assim, por exemplo, dentro da União, o Poder Executivo tem

como órgão superior a Presidência da República internamente.
Possui, ainda, outros órgãos públicos, como a Advocacia-Geral
da União e o Conselho da República. Todos, contudo, funcionam
dentro da estrutura do Executivo da União, sendo, por isso,
centralizada.
Já na Administração Indireta, há uma personalização para fora.

Isto é, a própria Administração cria entes com personalidade
jurídica para atuarem de forma destacada do órgão central,
como ocorre com autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista.
Perceba-se, pois, que os chamados órgãos públicos nada mais

são do que compartimentos “na estrutura estatal a que são
cometidas funções determinadas, sendo integrado por agentes
que, quando as executam, manifestam a própria vontade do
Estado” (CARVALHO FILHO, 2009, p. 15). Eles são inerentes ao
funcionamento da Administração Direta.
Como se nota do conceito anterior, por outra via, as grandes

discussões acerca da compreensão do órgão público pairam
sobre a relação entre a estrutura administrativa, necessária para
a prestação de um serviço, e seus agentes, que atuam como
instrumentos para tanto. Ambos são importantes.
A seguir apresentamos as três principais teorias acerca da relação

entre órgãos e agentes públicos e eventuais pontos críticos.
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Quadro 1 – Teorias sobre a relação entre órgãos
e agentes públicos
Os agentes públicos são mandatários do Estado.

No entanto, considerando que o Estado não
Teoria do mandato
possui vontade, como poderia outorgar mandato
a um agente?
Os agentes públicos são representantes do

Estado. Como poderia o Estado necessitar de
Teoria da
representação sem ser incapaz? Além disso, como
representação
poderia ser o Estado responsabilizado quando o
agente exorbitasse seus poderes?
A vontade da pessoa jurídica é atribuída aos

órgãos, compostos por seus agentes. Toda
manifestação decorre de um agente vinculado a
Teoria do órgão
um órgão. Pela teoria da aparência, basta que o
agente aparentemente faça parte da estrutura
para que responsabilize o Estado.
Fonte: elaborado pelo autor.
Também é imprescindível conhecer as três teorias sobre a

caracterização dos órgãos públicos, bem como eventuais pontos de
crítica.
Quadro 2 – Teorias sobre a caracterização dos órgãos públicos
Órgãos públicos confundem-se com os agentes

públicos. Nesse sentido, se o órgão fosse
Teoria subjetiva esvaziado, seria automaticamente extinto? Ou,
caso fosse extinto, os agentes deixariam de ser
públicos?
7
Volta os olhos apenas para a estrutura funcional
Teoria objetiva do órgão. Para essa teoria, o agente seria
dispensável na estruturação do órgão público?
Ambos são necessários, coligados, embora não

constituam uma unidade: estrutura funcional e
Teoria eclética agente. A efetivação da vontade estatal depende
de uma estrutura de poder formada por agentes
públicos.
Por derradeiro, saliente-se que a criação e a extinção de órgãos

públicos é matéria de reserva legal, consoante artigo 48, XI, CF
(BRASIL, 1988), compondo-se, no âmbito do Executivo da União, de
projeto de lei de iniciativa do Presidente da República (BRASIL, 1988,
art. 61, §1º, II, “e”). Não obstante, a organização e o funcionamento
dos órgãos, se não implicarem em aumento de despesa, poderão
ser realizados por decreto (BRASIL, 1988, art. 84, VI, “a”). A lógica é
replicada pelo princípio da simetria aos demais entes federativos.
Quanto ao Poder Judiciário, ele terá competência para propor

projeto de lei com vistas à sua auto-organização (BRASIL, 1988,
art. 96, II, “c” e “d”). Já o Legislativo, por fim, poderá se organizar
administrativamente mediante mero ato administrativo.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília:
Presidência da República, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 18 ago. 2021.
8
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 22. ed. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
LAZARI, Rafael de; DIAS, Jefferson Aparecido. Manual de direito administrativo.
Belo Horizonte: D’Plácido, 2021.
PARA SABER MAIS
Desconcentração versus descentralização
A desconcentração ocorre em vista de uma divisão interna de

competências dentro de uma mesma estrutura hierárquica. É
natural da Administração Direta, em que há uma centralização no
exercício de um dos Poderes. Como forma de facilitar o arranjo e o
desempenho administrativo, dentro da mesma estrutura são criados
órgãos, cada qual com funções distintas, mas todos vinculados ao
ente central. Assim, dentro da Administração Direta Federal, há a
Presidência da República e a Advocacia-Geral da União.
A descentralização é típica da Administração Indireta. Nesse caso, a

Administração Pública cria novos entes personalizados autônomos,
cada qual com sua estrutura própria, que não se enquadram na
estrutura hierárquica direta. Podemos mencionar uma empresa
pública federal e sua relação com a Administração federal.
Órgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos
No tocante à estrutura do órgão público, o professor Hely Lopes

Meirelles (2016, p. 66-68) apresenta uma classificação mais
detalhada do que a mera divisão entre órgãos diretivos e órgãos
subordinados. De acordo com ele, existem quatro tipos de órgãos
públicos: a) órgãos independentes – são os que se encontram no
mais alto nível hierárquico, sem sofrer nenhuma subordinação; b)
órgãos autônomos – embora possuam considerável autonomia,
estão submetidos a um órgão independente; c) órgãos superiores –
9
possuem um poder decisório diminuto, visto que estão submetidos
a um órgão independente e/ou autônomo; e d) órgãos subalternos –
são os órgãos de mera execução, sem nenhum poder decisório.
Teoria da imputação volitiva
A teoria da imputação volitiva está intimamente conectada com

a teoria do órgão, segundo a qual a vontade da pessoa jurídica
deve ser atribuída a um órgão composto por agentes públicos. Ela
considera que a vontade do órgão público é atribuída à pessoa
jurídica a cuja estrutura o órgão pertence (CARVALHO FILHO, 2009,
p. 12-13). Assim, por exemplo, a vontade da Procuradoria-Geral do
Estado, na verdade, é a vontade do ente federativo Estado.
Diante disso, existem duas relações jurídicas. Uma relação jurídica

externa conecta a pessoa jurídica de direito público (no exemplo,
o Estado) com as demais pessoas; e uma relação jurídica interna
se forma entre a pessoa jurídica de direito público (no exemplo, o
ente federativo Estado) e o órgão a ela vinculado (no exemplo, a
Procuradoria-Geral do Estado). Isso explica muito a legitimidade
processual. Ações, por exemplo, que busquem reparação contra
órgãos públicos devem ser ajuizadas em face do ente federativo a
que pertencem.
Referências
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito

administrativo. 22. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 42. ed.

São Paulo: Malheiros, 2016.
10
TEORIA EM PRÁTICA
Você tem sob seus cuidados uma demanda contra o Poder Público.
De acordo com seu cliente, a demanda ocorreu em razão da
prática de determinado ato pela Secretária-geral da Presidência da
República. Assim, ele deseja reparação por danos materiais.
Reflita e responda: quem é a pessoa federativa a que se conecta

a Secretária-geral da Presidência? Qual sua posição dentro da
Administração? Tal Administração é Direta ou Indireta? É possível
ajuizar a ação em face da Secretária-geral da Presidência da
República? Qual será a legitimação passiva?
Para conhecer a resolução comentada proposta pelo professor,

acesse a videoaula deste Teoria em Prática no ambiente de
aprendizagem.
LEITURA FUNDAMENTAL
Indicações de leitura
Prezado aluno, as indicações a seguir podem estar disponíveis

em algum dos parceiros da nossa Biblioteca Virtual (faça o log
in por meio do seu AVA), e outras podem estar disponíveis em
sites acadêmicos (como o SciELO), repositórios de instituições
públicas, órgãos públicos, anais de eventos científicos ou
periódicos científicos, todos acessíveis pela internet.
Isso não significa que o protagonismo da sua jornada de

autodesenvolvimento deva mudar de foco. Reconhecemos
que você é a autoridade máxima da sua própria vida e deve,
11
portanto, assumir uma postura autônoma nos estudos e na
construção da sua carreira profissional.
Por isso, nós o convidamos a explorar todas as possibilidades

da nossa Biblioteca Virtual e além! Sucesso!
Indicação 1
No artigo indicado, o professor Celso Antônio Bandeira de Mello

apresenta uma detida análise sobre a teoria do órgão, ressaltando
os aspectos mais relevantes da compreensão, isto é, a estrutura e os
agentes públicos. Vale, certamente, pela profundidade.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Apontamentos sobre a teoria dos

órgãos públicos. Revista de Direito Administrativo e Infraestrutura,
[s.l.], v. 4, p. 423-434, jan./mar. 2018.
Indicação 2
No trecho destacado da obra indicada, a autora apresenta uma

introdução à diferenciação da Administração Direta e Indireta, à
desconcentração e à descentralização e à teoria do órgão, relevantes
para o objeto desta primeira temática.
NOHARA, Irene Patrícia. Direito administrativo. 10. ed. São Paulo:

Atlas, 2020. p. 620-630.
QUIZ
Prezado aluno, as questões do Quiz têm como propósito a

verificação de leitura dos itens Direto ao Ponto, Para Saber
12
Mais, Teoria em Prática e Leitura Fundamental, presentes neste
Aprendizagem em Foco.
Para as avaliações virtuais e presenciais, as questões serão

elaboradas a partir de todos os itens do Aprendizagem em Foco
e dos slides usados para a gravação das videoaulas, além de
questões de interpretação com embasamento no cabeçalho da
questão.
1. A divisão da Administração Direta em órgãos públicos com vistas

a conferir maior eficiência e divisão de tarefas decorre da ideia
de:
a. Descompressão.
b. Descentralização.
c. Desconcentração.
d. Disjunção.
e. Dissonância
2. A administração pública faz parte de todos os Poderes da

República. Contudo, está ínsita às funções típicas de um Poder,
sendo atipicamente inserida nos demais. De qual Poder estamos
falando?
a. Legislativo.
b. Judiciário.
c. Executivo.
d. Moderado.
e. Ministério Público.
13
GABARITO
Questão 1 - Resposta C
Resolução: A desconcentração é propósito intimamente ligado
à Administração Direta, naturalmente centralizada em torno da
pessoa jurídica de direito público interno. Assim, sem conferir
personalidade jurídica às suas divisões e mantendo-lhes em um
modelo hierárquico interno, ela propõe a criação dos chamados
órgãos públicos, responsáveis por funções distintas, mas dentro
de uma mesma estrutura hierárquica.
Resolução: Em todos os Poderes da República, praticam-se atos
administrativos: Executivo, Legislativo e Judiciário. Contudo, é no
Executivo que os atos administrativos encontram sua morada
típica, isto é, sua função predominante. Embora também sejam
praticados no Legislativo e no Judiciário, é certo que se trata de
uma função atípica, como no caso da auto-organização desses
poderes.
14
TEMA 2
A Administração Indireta e as pessoas

jurídicas
______________________________________________________________
DIRETO AO PONTO
A Administração Indireta se apresenta como um conjunto de

pessoas jurídicas descentralizadas da Administração Direta,
chamadas de entidades, que possuem funções especializadas
(BORGES, 2020, p. 220). Nos termos do Decreto-Lei n. 200/1967
(BRASIL, 1967), em seu artigo 4º, II, a Administração Indireta é
composta por quatro entidades: autarquias, empresas públicas,
sociedades de economia mista e fundações públicas, as quais
podem ser representadas sinteticamente na forma a seguir.
Quadro 1 – Entidades da Administração Indireta
Sociedade de Economia Mista Fundação Pública

(art. 5º, III, DL 200/67) (art. 5º, IV, DL 200/67)
“A entidade dotada de “A entidade dotada de

personalidade jurídica de personalidade jurídica de direito
direito privado, criada por lei privado, sem fins lucrativos,
para a exploração de atividade criada em virtude de autorização
econômica, sob a forma de legislativa, para o desenvolvimento
sociedade anônima, cujas ações de atividades que não exijam
com direito a voto pertençam em execução por órgãos ou entidades
sua maioria à União ou a entidade de direito público, com autonomia
da Administração Indireta”. Ex.: administrativa, patrimônio próprio
Petrobras. gerido pelos respectivos órgãos de
direção, e funcionamento custeado
por recursos da União e de outras
fontes”. Ex.: IBGE.
16
Autarquia Empresa Pública
(art. 5º, I, DL 200/67) (art. 5º, II, DL 200/67)
“O serviço autônomo, criado por “A entidade dotada de

lei, com personalidade jurídica, personalidade jurídica de direito
patrimônio e receita próprios, privado, com patrimônio próprio
para executar atividades típicas e capital exclusivo da União,
da Administração Pública, criado por lei para a exploração
que requeiram, para seu de atividade econômica que o
melhor funcionamento, gestão Governo seja levado a exercer
administrativa e financeira por força de contingência ou
descentralizada”. Ex.: INSS. de conveniência administrativa
podendo revestir-se de qualquer
das formas admitidas em direito”.
Ex.: Caixa Econômica Federal.
Fonte: Borges (2020, p. 220).
Façamos algumas breves e relevantes considerações sobre cada

uma das espécies de entidades.
Primeiramente, as autarquias são criadas por lei específica. Há

duas observações iniciais: a) a Constituição determina a reserva
de lei para a criação da autarquia, o que pode ocorrer não apenas
por lei ordinária, mas também por lei complementar ou emenda
constitucional; e b) por ser lei específica, deve ser elaborada com
a finalidade precisa e estrita de tratar da autarquia, evitando-se
“contrabandos legislativos” (LAZARI; DIAS, 2021, p. 87). Em suas
características, aproximam-se muito da Administração Direta,
inclusive quanto às nuances de Fazenda Pública, processuais,
tributárias e em termos de pagamento de precatórios.
17
Assim, elas possuem imunidade tributária sobre seus patrimônios,
rendas e serviços vinculados a suas finalidades essenciais ou delas
decorrentes. Também possuem benefícios processuais, como prazo
em dobro para se manifestarem, intimação pessoal e cobrança de
seus créditos mediante execução fiscal.
A fundação pública é prevista no artigo 5º, IV, do Decreto-Lei n.

200/1967 (BRASIL, 1967) como uma entidade de direito privado.
Não obstante, há nítida impressão de que, em diversos momentos,
a Constituição lhe posiciona pari passu com as autarquias, como
assemelhadas. Essa questão fez lançar olhares sobre a natureza de
tais fundações, possibilitando, atualmente, a compreensão de que
as fundações públicas podem ser de direito privado ou de direito
público. Quando de direito público, são comumente chamadas
de “fundações autárquicas” e possuem as mesmas características
e prerrogativas das autarquias. Quando de direito privado, ficam
as obrigações típicas dos entes públicos, mas afastam-se as
prerrogativas.
Por fim, há as empresas estatais, gênero no qual estão as empresas

públicas e as sociedades de economia mista. A diferença entre elas
é a seguinte: a) as empresas públicas pertencem integralmente ao
ente administrativo que as criou – ou, no máximo, terão alguma
parte pertencente a outro ente público – e podem se estruturar sob
qualquer forma societária; b) e as sociedades de economia mista
possuem a maior parte do seu capital votante pertencente ao ente
público, mesmo com participação particular minoritária, e devem ser
estruturadas sob a forma de sociedade anônima.
Ambas afastam-se da compreensão pública de Estado, uma vez que,

invariavelmente, possuem personalidade jurídica de direito privado.
Elas têm sua criação autorizada por lei, mas dependerão de atos
posteriores, como o registro no Cartório de Pessoas Jurídicas ou na
Junta Comercial (LAZARI; DIAS, 2021, p. 112).
18
Saliente-se que ambas podem possuir subsidiárias, isto é, empresas
dependentes da holding pública, vinculadas a esta, mas que podem
ter seu controle alienado independentemente de autorização legal
(BRASIL, 2016). Além disso, sobre as empresas estatais como um
todo, possuirão responsabilidade objetiva por danos causados a
terceiros, nos termos do artigo 37, §6º, da CF (BRASIL, 1988) apenas
quando prestarem serviço público. No caso de atividade econômica,
sua responsabilidade será regulada pelo direito privado.
Nos termos do artigo 150, VI, “a” e §3º, da CF (BRASIL, 1988), poderão
obter imunidade tributária quanto a seu patrimônio, rendas e
serviços, quando inexistir contraprestação ou pagamento de
preços ou tarifas pelo usuário. Não obstante, o STF (BRASIL, 2021)
entende que as estatais delegatárias de serviços públicos essenciais
devem gozar da imunidade mesmo quando houver tarifa ou
contraprestação.
Por fim, cabe lembrar: a) seus bens são privados, não possuindo
prerrogativas de bens públicos; b) não possuem prerrogativas
processuais; c) seu pessoal é selecionado por concurso, mas não
possui estabilidade e será celetista, em vez de estatutário; c) seu
procedimento licitatório, com algumas benesses e simplificações, é
regulado pelo Estatuto das Empresas Estatais; e d) de acordo com a
mesma lei, devem adotar programas de integridade ou compliance
no intuito de colaborarem para evitar práticas corruptivas.
Referências
BORGES, Emerson. A Constituição brasileira ao alcance de todos. Belo
Horizonte: D’Plácido, 2020.
BRASIL. Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sôbre a
organização da Administração Federal [...]. Brasília: Presidência da República,
19
1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.
htm. Acesso em: 18 ago. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 5624. Relator: Min. Ricardo
Lewandowski. Brasília: STF, 2016. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/
processos/detalhe.asp?incidente=5093069. Acesso em: 18 ago. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Repercussão Geral no Recurso
Extraordinário 1.320.054. Relator: Ministro Presidente. São Paulo: STF,
2021. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.
jsp?docTP=TP&docID=755857209. Acesso em: 18 ago. 2021.
LAZARI, Rafael de; DIAS, Jefferson Aparecido. Manual de direito
administrativo. Belo Horizonte: D’Plácido, 2021.
PARA SABER MAIS
Fundações privadas versus fundações públicas
As fundações possuem como marca comum o destacamento de

determinado patrimônio para o atingimento de certa finalidade.
As fundações privadas são previstas no artigo 44, III, do Código
Civil (BRASIL, 2002). Nelas, há nitidamente uma pessoa jurídica
de direito privado, sendo formadas por um patrimônio destacado
de ente privado e reguladas pelo direito privado. Essa fundação
passa ao largo do direito administrativo. Elas também podem ser
públicas, ocasião em que o destacamento provém de um ente
público.
Contudo, a releitura constitucional sobre as fundações permitiu

a compreensão de que são possíveis fundações públicas de
direito privado e fundações públicas de direito público, como
entende a maioria da doutrina, a exemplo de Di Pietro (2019, p.
970). As primeiras estão mais próximas da configuração de uma
empresa pública e, embora interessem ao direito administrativo,
abandonam as prerrogativas típicas da Administração Pública.
As segundas, por sua vez, assemelham-se às autarquias, com
características amplas de regime administrativo.
20
Para Di Pietro (2019, p. 970) e para o Supremo Tribunal Federal,
conforme Tese de Repercussão Geral 545 (BRASIL, 2021), dois
fatores determinarão a natureza de direito privado ou de direito
público da fundação pública: a lei autorizadora ou criadora e as
atividades por ela desenvolvidas.
Serviço público versus atividade econômica em sentido estrito
O Estado poderá, por meio de suas entidades, prestar serviço

público ou exercer atividade econômica em sentido estrito.
Quando se tratar de atividade econômica, nos termos do
artigo 2º do Estatuto das Empresas Estatais (BRASIL, 2016),
necessariamente deverá sê-lo por meio de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias.
O serviço público é a atividade típica do Estado. “Busca a

realização de uma atividade assistencial e social, coligada a um
dos objetivos estatais previstos na Constituição” (BORGES, 2020,
p. 342). Já a atividade econômica em sentido estrito constitui
atividade eminentemente empresarial, na qual a presença do
Estado é excepcional. “Por ser área do particular, o Estado, em
geral, concorre em igualdade de condições, em regime privado,
inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais,
trabalhistas e tributários” (BORGES, 2020, p. 342).
No caso de exercício de atividade econômica em sentido estrito,

tem-se a intervenção direta do Estado na economia, a qual
somente é permitida em duas hipóteses, nos termos do artigo
173 da CF (BRASIL, 1988): a) imperativos de segurança nacional
– atividades voltadas para a defesa da nação brasileira; e b)
relevante interesse coletivo – atividades que “buscam satisfazer
o interesse da sociedade brasileira”, conforme os princípios e os
direitos previstos na Constituição (BORGES, 2020, p. 343).
21
Referências
BORGES, Emerson. A Constituição brasileira ao alcance de todos. Belo
Horizonte: D’Plácido, 2020.
BRASIL. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Brasília:
ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm. Acesso em: 18 ago. 2021.
BRASIL. Lei n. 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre o estatuto
jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas
subsidiárias [...]. Brasília: Presidência da República, 2016. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm. Acesso em:
18 ago. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tese de Repercussão Geral 545. Relator:
Min. Dias Toffoli. Brasília: STF, 2021. Disponível em: encurtador.com.br/wQY09.
Acesso em: 18 ago. 2021.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2019.
TEORIA EM PRÁTICA
Você é empregado público da Vila Verde Ltda., uma empresa pública

federal, tendo conquistado o cargo a partir de concurso público.
Exerce seu ofício há cinco anos, sem nunca ter faltado com suas
obrigações. Um dia, seu gerente lhe convoca e avisa que a empresa
resolveu demiti-lo.
Questiona-se: é possível que a empresa faça essa demissão? É

necessária alguma justificativa? Em caso de impossibilidade, em qual
foro você deverá ajuizar a ação com vistas à sua reintegração?

aprendizagem.
22
LEITURA FUNDAMENTAL


Por isso, nós o convidamos a explorar todas as possibilidades da

nossa Biblioteca Virtual e além! Sucesso!
Indicação 1
No artigo indicado, temos a oportunidade de discorrer sobre a

necessidade de criação de uma Procuradoria das Empresas Estatais
Federais, enquanto órgão único e centralizado, evitando-se conflitos
de interesses entre os departamentos jurídicos das empresas
estatais e a sua administração.
BORGES DE OLIVEIRA, Emerson Ademir. Da imprescindibilidade da

criação da Procuradoria das Empresas Estatais Federais. Revista
de Direito Constitucional e Internacional, [s.l.], v. 100, p. 241-257,
mar./abr. 2017.
23
Indicação 2
No artigo indicado, os autores propõem uma releitura acerca da

impossibilidade de usucapião dos bens públicos, diante do princípio da
proporcionalidade e da função social da propriedade.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende; MARÇAL, Thaís Boia. A função

social e a usucapião dos bens públicos: uma releitura a partir da
constitucionalização do ordenamento jurídico. Revista dos Tribunais,
[s.l.], v. 980, p. 157-184, jun. 2017.
QUIZ


questões de interpretação com embasamento no cabeçalho da
questão.
1. A divisão da Administração Indireta em pessoas jurídicas com

vistas a conferir maior eficiência e divisão de tarefas decorre da
ideia de:
a. Descompressão.
b. Descentralização.
c. Desconcentração.
d. Disjunção.
e. Dissonância
24
2. Trata-se de entidade da Administração Indireta que possui
personalidade jurídica de direito privado, voltada à prestação
de serviço público ou à atividade econômica em sentido
estrito, em que obrigatoriamente o ente público deve possuir
a maioria do capital votante. Falamos da:
a. Empresa pública.
b. Fundação pública.
c. Sociedade de economia mista.
d. Fundação privada.
e. Autarquia.
GABARITO
Questão 1 - Resposta B
Resolução: A descentralização é um propósito intimamente
ligado à Administração Indireta, naturalmente centralizada
em torno da pessoa jurídica de direito público interno. Assim,
conferindo personalidade jurídica a novas entidades, em uma
estrutura hierárquica externa, tem o propósito de melhorar a
eficiência por meio da especificidade.
Resolução: Ao lado da empresa pública, a sociedade de
economia mista possui natureza inegavelmente de direito
privado. Além disso, a partir do Estatuto das Empresas Estatais,
pode ser utilizada para a prestação de serviço público ou
atividade econômica em sentido estrito. Em sua configuração, a
diferença é que deve ter, em seu capital de sociedade anônima,
o ente público como proprietário da maioria do capital votante.
Fonte: BRASIL. Lei n. 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe
sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de
25
economia mista e de suas subsidiárias [...]. Brasília: Presidência
da República, 2016. Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm. Acesso em: 18
ago. 2021.
26
TEMA 3
As Agências Reguladoras e
Executivas no Direito Administrativo
Brasileiro
______________________________________________________________
DIRETO AO PONTO
No direito brasileiro, juridicamente inexiste a figura das agências. Em

realidade, as chamadas agências reguladoras são constituídas sob
a forma de autarquias, uma vez que são pessoas jurídicas de direito
público interno criadas por lei. Além disso, possuem uma natureza
especial, prevista atualmente no artigo 3º da Lei n. 13.848/2019
(BRASIL, 2019a).
As agências reguladoras derivam da ideia das agencies norte-

americanas, embora sem o espectro de autonomia que aquelas
possuem, o que acaba se resumindo, no Brasil, a uma relativa
independência do Poder Executivo (DI PIETRO, 2019, p. 1062).
No Brasil, elas nascem no contexto do Programa Nacional de
Desestatização, de viés neoliberal e com o intuito de enxugar
a máquina administrativa, criado pela Lei n. 8.031/1990,
posteriormente substituída pela Lei n. 9.491/97 (BRASIL,
1997). O termo inicial “privatização” viria a ser substituído por
“desestatização”, com um leque de objetivos fundamentais e de
possibilidades disposto a seguir, considerando-se a nova legislação.
28
Quadro 1 – Objetivos fundamentais e possibilidades
Objetivos fundamentais – art. 1º Possibilidades – art. 4º
I - reordenar a posição estratégica do Estado I - alienação de participação

na economia, transferindo à iniciativa privada societária, inclusive de controle
atividades indevidamente exploradas pelo acionário, preferencialmente
setor público; mediante a pulverização de ações;
II - contribuir para a reestruturação econômica II - abertura de capital;

do setor público, especialmente através da
melhoria do perfil e da redução da dívida III - aumento de capital, com renúncia
pública líquida; ou cessão, total ou parcial, de direitos
de subscrição;
III - permitir a retomada de investimentos
nas empresas e atividades que vierem a ser IV - alienação, arrendamento, locação,
transferidas à iniciativa privada; comodato ou cessão de bens e
instalações;
IV - contribuir para a reestruturação
econômica do setor privado, especialmente V - dissolução de sociedades
para a modernização da infra-estrutura e ou desativação parcial de seus
do parque industrial do País, ampliando sua empreendimentos, com a
competitividade e reforçando a capacidade conseqüente alienação de seus
empresarial nos diversos setores da economia, ativos;
inclusive através da concessão de crédito;
VI - concessão, permissão ou
V - permitir que a Administração Pública autorização de serviços públicos.
concentre seus esforços nas atividades em que
a presença do Estado seja fundamental para a VII - aforamento, remição de foro,
consecução das prioridades nacionais; permuta, cessão, concessão de direito

real de uso resolúvel e alienação
VI - contribuir para o fortalecimento do mediante venda de bens imóveis de
mercado de capitais, através do acréscimo domínio da União.
da oferta de valores mobiliários e da
democratização da propriedade do capital das
empresas que integrarem o Programa.
29
Perceba-se, primeiramente, que a desestatização não está restrita
à alienação de controle societário por parte do Estado, havendo
outras possibilidades. Em segundo lugar, embora a lei seja pensada
para a União, nada impede que a desestatização, e a consequente
criação de agências reguladoras, ocorra nos Estados, no Distrito
Federal e no Municípios quanto aos serviços de suas competências.
Assim, uma vez realizada a desestatização de um serviço, nasce

a necessidade de fiscalizar o particular que irá exercê-lo, e esse é
o grande objetivo das agências reguladoras. Nessa linha, com a
privatização do setor telefônico, nasce a ANATEL.
Embora em grande parte as características das agências reguladoras

sejam aquelas atinentes às autarquias, há alguns pontos especiais,
tratados pela legislação, em especial a Lei n. 9.986/2000 (BRASIL,
2000) e a Lei n. 13.848/2019 (BRASIL, 2019a). Primeiramente, quanto
ao regime jurídico dos servidores, a Lei n. 10.871/2004 (BRASIL,
2004) determina a submissão ao regime estatutário, considerando-
os, portanto, servidores públicos estáveis e concursados. As agências
deverão, ainda, ser comandadas por um Conselho Diretor ou por
uma Diretoria Colegiada, composta por até quatro membros e um
Presidente, Diretor-Presidente ou Diretor-Geral. Os mandatos dos
membros não devem ser coincidentes.
Além disso, consoante artigo 5º da Lei n. 9.986 (BRASIL, 2000), os

membros da Diretoria serão indicados pelo Presidente da República
e por ele nomeados após aprovação do Senado Federal, por voto
secreto e após arguição pública, entre cidadãos com reputação
ilibada e notório conhecimento no campo de especialidade, inclusive
com formação acadêmica compatível, além de tempo de experiência
descrito no inciso I do dispositivo alentado. No mais, a perda de
mandato ocorrerá apenas em situações excepcionais previstas no
artigo 9º da lei. Em regra, veda-se a recondução, salvo no caso de
mandato-tampão de até dois anos (LAZARI; DIAS, 2021, p. 95).
30
No intuito de manter sua autonomia e evitar a ocorrência de
captura, isto é, o desvirtuamento da vontade pública da agência
pelos regulados, a legislação estipula algumas medidas de
salvaguarda. A primeira delas é a quarentena, ou seja, ao deixarem
o cargo, os membros da Diretoria permanecem recebendo
remuneração e benefícios pelo prazo de seis meses, durante o
qual não poderão exercer atividade ou prestar serviços no setor
regulado.
Ademais, há o controle externo das agências reguladoras pelo

Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União;
a necessidade de elaboração de relatório anual circunstanciado
de suas atividades; a existência de plano estratégico e de gestão
anual; a existência de ouvidor em cada agência sem subordinação
hierárquica e com atribuições sem cumulação com outras funções; a
possibilidade de celebrarem termo de ajustamento de conduta com
pessoas físicas ou jurídicas sujeitas à sua competência com força de
título executivo judicial; e a necessidade de adoção de programas de
integridade e gestão de risco.
Além disso, existem as agências executivas, que, em realidade,

são originalmente autarquias ou fundações públicas que recebem
uma qualificação com poderes especiais em vista da existência
de um plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento
institucional em andamento e da celebração de Contrato de
Gestão com o Ministério supervisor. A Lei n. 13.934/2019 (BRASIL,
2019b), em seu artigo 2º, passou a denominar esse contrato como
“contrato de desempenho”. Assim, ganham o status de agências
executivas, com maior autonomia de gestão e disponibilidade de
recursos orçamentários e financeiros. Não obstante, não deixam de
configurar autarquias ou fundações públicas.
31
Referências
BRASIL. Lei n. 9.491, de 9 de setembro de 1997. Altera procedimentos
relativos ao Programa Nacional de Desestatização [...]. Brasília: Presidência da
República, 1997. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9491.
BRASIL. Lei n. 9.986, de 18 de julho de 2000. Dispõe sobre a gestão de
recursos humanos das Agências Reguladoras e dá outras providências. Brasília:
ccivil_03/leis/l9986.htm. Acesso em: 18 ago. 2021.
BRASIL. Lei n. 10.871, de 20 de maio de 2004. Dispõe sobre a criação de
carreiras e organização de cargos efetivos das autarquias especiais [...]. Brasília:
ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.871.htm. Acesso em: 18 ago. 2021.
BRASIL. Lei n. 13.848, de 25 de junho de 2019. Dispõe sobre a gestão, a
organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras
[...]. Brasília: Presidência da República, 2019a. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/l13848.htm. Acesso em: 18
ago. 2021.
BRASIL. Lei n. 13.934, de 11 de dezembro de 2019. Regulamenta o contrato
referido no § 8º do art. 37 da Constituição Federal, denominado “contrato de
desempenho” [...]. Brasília: Presidência da República, 2019b. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13934.htm.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2019.
PARA SABER MAIS
Serviços de fiscalização profissional
Existem determinadas entidades responsáveis pela fiscalização do

exercício de algumas profissões por parte de seus habilitados. São
os serviços de fiscalização profissional, que constituem uma situação
híbrida no direito administrativo brasileiro, pois a fiscalização de
determinadas profissões é de interesse público.
32
Conforme o artigo 58 da Lei n. 9.649/98 (BRASIL, 1998), tais serviços
possuiriam natureza privada, mas seriam exercidos por delegação
do poder público em razão de autorização legislativa. Porém, por
serem atividades típicas do Estado, não podem ser exercidas de forma
puramente privada, consoante decidiu o STF na ADI 1.717 (BRASIL,
2002), vindo a declarar o referido dispositivo inconstitucional. Daí a
razão de se enquadrarem tais conselhos na categoria de autarquias
especiais, o que permite que as anuidades possuam natureza tributária
e seus servidores sejam concursados e estáveis, não obstante seus
débitos não se sujeitarem ao regime de precatórios. Saliente-se, por
fim, que todas essas regras não se aplicam à OAB, entidade sui generis
no direito brasileiro mais próxima do serviço público (BRASIL, 2002).
Territórios federais como autarquias especiais
Caso voltem a existir no Brasil, os territórios federais devem ser vistos

como parcela administrativa da própria União, razão pela qual sua
administração demanda a criação de uma formatação jurídica. Assim, a
solução jurídica, em se tratando de pessoas jurídicas de direito público
interno e dependentes de lei, é que o sejam por meio de autarquias
(LAZARI; DIAS, 2021, p. 102).
Teoria da Captura
As agências reguladoras lidam com uma questão de elevado

interesse econômico e mercadológico, no intuito de assegurarem
o desenvolvimento da ordem econômica e o respeito a princípios
constitucionais, como a livre concorrência, afastando condutas que
conduzam à dominação dos mercados e ao aumento arbitrário dos
lucros (CARVALHO FILHO, 2009, p. 466). Diante disso, elas lidam com
certos riscos da atuação dos agentes econômicos para desvirtuarem as
finalidades públicas que devem direcioná-las. Essa inversão da lógica
decisiva, que passaria a ser influenciada pelo regulado, recebeu a
33
denominação de teoria da captura, ou capture theory no direito norte-
americano.
Diante disso, a lei deve criar instrumentos que busquem impedir a

relação promíscua entre o regulador e o regulado, comprometendo
a independência da agência reguladora e as finalidades públicas e
coletivas que deve perquirir (CARVALHO FILHO, 2009, p. 467). Entre nós,
podem ser destacadas a quarentena, a fiscalização externa, a adoção
de programas de integridade e a presença da figura do ouvidor.
Referências
BRASIL. Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998. Dispõe sobre a organização da
Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências. Brasília:
ccivil_03/leis/l9649cons.htm. Acesso em: 18 ago. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 1717. Relator Min. Sydney
Sanches. Brasília: STF, 2002. Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/
jurisprudencia/14746092/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-1717-df/
inteiro-teor-103131533. Acesso em: 18 ago. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 3026. Relator Min. Eros Grau. Brasília:
STF, 2002. Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/14746092/
acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-1717-df/inteiro-teor-103131533.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 22. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
TEORIA EM PRÁTICA
Determinado cliente o procura e afirma ser ex-diretor da ANATEL,

tendo encerrado seu mandato há 30 dias. De acordo com ele,
há cerca de uma semana recebeu uma proposta de emprego
extremamente vantajosa de uma operadora de telefonia.
34
Diante disso, questiona-se: seu cliente poderá assumir o referido
emprego? Ele encontra-se ainda vinculado à agência reguladora?
Como é chamado esse período e o que ele busca evitar?

aprendizagem.
LEITURA FUNDAMENTAL



Indicação 1
No artigo indicado, os autores propõem um estudo sobre a teoria da

captura e o papel das agências reguladoras brasileiras, no intuito de
buscar evitar práticas de captação do interesse coletivo com prejuízo
das relações de consumo.
35
OLIVEIRA, Anderson Nogueira; HAASE, Lucas Haddad de Oliveira.
Ordem econômica nacional: análise sobre as agências reguladoras
brasileiras e a teoria da captura do interesse coletivo pelo interesse
individual. Revista de Direito do Consumidor, [s.l.], v. 128, p. 101-
116, mar./abr. 2020.
Indicação 2
No artigo indicado, o Professor Egon Bockmann Moreira, ainda

em 2003, propõe uma análise da compreensão da até então
recente figura das agências executivas, a serem criadas a partir dos
contratos de gestão. Além dos aspectos teóricos, o autor apresenta
como estudo de caso a situação do Inmetro.
MOREIRA, Egon Bockmann. As agências executivas brasileiras e os

“contratos de gestão”. Revista dos Tribunais, [s.l.], v. 814, p. 57-77,
ago. 2003.
QUIZ


questões de interpretação com embasamento no cabeçalho
da questão.
36
1. As chamadas agências reguladoras não existem enquanto
categorias de entidades próprias no Decreto-Lei n. 200/1967. Em
realidade, por suas características, são enquadradas entre as:
Fonte: BRASIL. Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de

1967. Dispõe sôbre a organização da Administração Federal
[...]. Brasília: Presidência da República, 1967. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm.
a. Autarquias.
b. Fundações privadas.
c. Fundações públicas.
d. Empresas públicas.
e. Sociedades de economia mista
2. Em vista de previsão normativa constitucional e legal,

autarquias e fundações públicas podem receber da
Administração Direta Federal, por vias do Presidente da
República, uma espécie de qualificação especial que as dote
de maior autonomia de gestão, orçamentária e financeira, no
intuito de atingirem certos objetivos de um plano estratégico.
Em vista disso, passam a ser alcunhadas de:
a. Agências Reguladoras.
b. Agências Especiais.
c. Agências Administrativas.
d. Agências Preponderantes.
e. Agências Executivas.
37
GABARITO
Questão 1 - Resposta A
Resolução: O enquadramento das agências reguladoras entre
as autarquias especiais decorre de suas características, isto é,
do fato de serem pessoas jurídicas de direito público interno
e, além disso, de serem criadas, modificadas ou extintas por
lei, com considerável gama de proximidade da Administração
Direta, porém sem vínculo hierárquico com esta.
Questão 2 - Resposta E
Resolução: As agências executivas possuem previsão originária
no artigo 37, §8º, da CF e no artigo 51 da Lei n. 9.649/98.
Nos termos dessa normativa, o enquadramento como
agência executiva será possível diante da existência de plano
estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional
em andamento e da Celebração de Contrato de Gestão com
Ministério supervisor. Posteriormente, a Lei n. 13.934/2019
veio rascunhar o chamado “contrato de desempenho”, por
meio do qual a qualificação especial confere à autarquia
maior autonomia de gestão e disponibilidade de recursos
orçamentários e financeiros para dar cumprimento aos
objetivos e às metas indicados no respectivo contrato.
Fonte:
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de
1988. Brasília: Presidência da República, 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.
BRASIL. Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998. Dispõe sobre
a organização da Presidência da República e dos Ministérios,
e dá outras providências. Brasília: Presidência da República,
38
1998. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
l9649cons.htm. Acesso em: 18 ago. 2021.
BRASIL. Lei n. 13.934, de 11 de dezembro de 2019.
Regulamenta o contrato referido no § 8º do art. 37 da
Constituição Federal, denominado “contrato de desempenho”
[...]. Brasília: Presidência da República, 2019. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/
L13934.htm. Acesso em: 18 ago. 2021.
39
TEMA 4
Os agentes públicos
______________________________________________________________
DIRETO AO PONTO
Os agentes públicos constituem uma terminologia deveras ampla,

incluindo representantes com mandatos eletivos, aqueles que
ocupam cargos ou funções efetivas, temporárias ou em comissão na
Administração Direta e Indireta nos três Poderes, concessionários,
permissionários, delegatários e até mesmo particulares em cooperação
com a Administração Pública ou no exercício de algum encargo de
cidadania. Diante disso, a doutrina costuma dividi-los da seguinte forma
(MELLO, 2015, p. 254 e ss):
Quadro 1 – Agentes públicos

Pessoas que possuem vínculo não profissional com
o Estado e que prestam um serviço transitório por
Agentes
ocasião de seu conhecimento notório, geralmente
honoríficos
sem remuneração. Ex.: membros do Conselho da
República.
São os que desempenham parcela do Poder Estatal,

com vínculo de natureza política. Ex.: chefes do
Agentes
Executivo, auxiliares do Executivo, membros do
políticos
Judiciário e do Legislativo, membros do Ministério
Público (para maioria).
Particulares Pessoas que, na condição de particulares,

em estabelecem vínculo, permanente ou temporário,
colaboração com o Estado. Ex.: notários, registradores,
com o Estado concessionários, jurados, mesários.
Vinculam-se ao Estado por uma relação,

Servidores permanente ou temporária, de trabalho,
estatais pertencendo à estrutura organizacional da
em sentido Administração. Incluem os servidores temporários,
estrito os servidores estatutários e os empregados
públicos.
41 Fonte: elaborado pelo autor.

Quanto a este último grupo, tem-se, basicamente, os servidores
temporários como aqueles que exercem emprego junto ao Poder
Público por tempo determinado para atender a uma “necessidade
temporária de excepcional interesse público”, assim descrita na própria
Constituição (BRASIL, 1988) e na Lei n. 8.745/1993 (BRASIL, 1993, art.
2º). Em razão da pandemia de COVID-19, a Emenda Constitucional n.
106/2020 (BRASIL, 2020) ampliou temporariamente as possibilidades
para fins de enfrentamento da calamidade. Em geral, seu vínculo de
trabalho é “especial”, não se confundindo com o celetista nem com o
estatutário, salvo quando disciplinado de forma distinta (LAZARI; DIAS,
2021, p. 219).
Os servidores estatutários, por sua vez, possuem um vínculo com a

Administração que decorre diretamente da lei, que regula a relação de
trabalho. Essa lei é comumente alcunhada de “estatuto dos servidores
públicos”. Diante disso, estão vinculados a um Regime Próprio de
Previdência Social, além de possuírem estabilidade após três anos de
estágio probatório.
No âmbito federal, a Lei n. 8.112/90 (BRASIL, 1990) regulamenta a

posição. Em seu artigo 8º, dispõe sobre as formas de provimento de
cargos públicos:
Quadro 2 – Formas de provimento de cargos públicos
Única forma de provimento originário. Com a

aprovação em concurso público, nasce o direito
ou a expectativa de nomeação. Também ocorre
Nomeação nomeação no caso de cargos em comissão. Uma
vez nomeado, o servidor possui 30 dias para tomar
posse (investidura no cargo) e, depois, 15 dias para
entrar em exercício.
42
Alteração de função ou cargo dentro da mesma
Promoção
carreira por merecimento ou antiguidade.
Investidura em cargo de atribuições e

responsabilidades compatíveis com o cargo original
Readaptação
em razão de posterior limitação física ou mental do
servidor, verificada em inspeção médica.
Retorno do servidor aposentado à atividade

no mesmo cargo ou em cargo resultante de
transformação, quando: a) aposentado por
invalidez – ocorre insubsistência dos motivos da
Reversão aposentadoria; e b) no interesse da Administração
quando o aposentado requer, a aposentadoria foi
voluntária, o servidor era estável na atividade, a
aposentadoria ocorreu até cinco anos do pedido e
exista vaja.
Retorno do servidor em disponibilidade à atividade

Aproveitamento em cargo de atribuições e vencimentos compatíveis
com o anteriormente exercido.
Reinvestidura no cargo originário ou resultante

Reintegração de transformação em razão de invalidação de
demissão por decisão administrativa ou judicial.
43
Retorno do servidor estável ao cargo anteriormente
ocupado em razão de inabilitação no estágio
Recondução
probatório de novo cargo ou por reintegração do
anterior ocupante.
Já quanto aos servidores celetistas, também alcunhados de

empregados públicos, o regime funcional é o trabalhista comum,
isto é, submetido às normas da Consolidação das Leis do Trabalho
(BRASIL, 1943). Em geral, atuam com empresas públicas, sociedades
de economia mista e fundações públicas de direito privado (LAZARI;
DIAS, 2021, p. 220). Contudo, nada impede sua utilização na
Administração Direta, autárquica e fundacional, embora mais raro.
Embora também ingressem a partir de concurso público, não

possuem estabilidade, mas apenas uma garantia contra despedidas
arbitrárias ou desnecessárias, consoante artigo 3º da Lei n.
9.962/2000 (BRASIL, 2000). Ademais, em razão de serem celetistas,
submetem-se ao Regime Geral de Previdência Social, disciplinado,
especialmente, no artigo 201 da Constituição (BRASIL, 1988), com
profundas mudanças decorrentes da EC 103 (BRASIL, 2019).
Por fim, são ressaltadas as principais características em comum

entre os estatutários e os celetistas
Primeiramente, incide a regra do concurso público de provas ou

provas e títulos, conforma natureza e complexidade do cargo
ou emprego (BRASIL, 1988, art. 37, II), válido por até dois anos,
prorrogável por igual período. O concurso apenas não é exigido nas
hipóteses constitucionalmente previstas, como cargos em comissão
e eletivos.
44
Em segundo lugar, nos dois casos incidente a proibição de
acumulação de cargos ou empregos, salvo diante das exceções
previstas constitucionalmente, quais sejam: a) dois cargos de
professor; b) um cargo de professor e outro cargo técnico ou
científico; e c) dois cargos ou empregos privativos da área da saúde,
com profissões regulamentadas (BRASIL, 1988, art. 37, XVI e XVII).
Em terceiro lugar, os servidores civis possuem direitos de livre

associação sindical e de greve, que não são permitidos aos militares.
A despeito, conforme entendimento do STF (BRASIL, 2012), o direito
de greve não se aplica aos servidores que atuem diretamente na
segurança pública.
Por fim, todos os servidores submetem-se, como regra geral, ao teto

constitucional do funcionalismo disposto no artigo 37, XI, CF (BRASIL,
1988).
Referências
BRASIL. Decreto-lei n. 5.452, de 1º de maio de 1943. Aprova a Consolidação
das Leis do Trabalho. Brasília: Presidência da República, 1943. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del5452.htm. Acesso em: 18
ago. 2021.
BRASIL. Emenda Constitucional n. 103, de 12 de novembro de 2019. Altera
o sistema de previdência social e estabelece regras de transição e disposições
transitórias. Brasília: Presidência da República, 2019. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc103.htm. Acesso
em: 18 ago. 2021.
BRASIL. Emenda Constitucional n. 106, de 7 de maio de 2020. Institui regime
extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de
calamidade pública nacional decorrente de pandemia. Brasília: Presidência
da República, 2020. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/emendas/emc/emc106.htm. Acesso em: 18 ago. 2021.
45
BRASIL. Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime
jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações
públicas federais. Brasília: Presidência da República, 1990. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm. Acesso em: 18 ago.
2021.
BRASIL. Lei n. 8.745, de 9 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a contratação
por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional
interesse público [...]. Brasília: Presidência da República, 1993. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8745cons.htm. Acesso em: 18 ago.
2021.
BRASIL. Lei n. 9.962, de 22 de fevereiro de 2000. Disciplina o regime de
emprego público do pessoal da Administração federal direta, autárquica e
fundacional, e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 2000.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9962.htm. Acesso em:
18 ago. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ARE 654.432. Relator Min. Ricardo
Lewandowski. Goiás: STF, 2012. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/
paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=1983686. Acesso em: 18 ago.
2021.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 32. ed.
São Paulo: Malheiros, 2015
PARA SABER MAIS
Estágio probatório e estabilidade
De acordo com o artigo 41 da Constituição (BRASIL, 1988), são

estáveis os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo
em virtude de concurso público após três anos, aprovado em
avaliação especial de desempenho por comissão constituída para
tal finalidade. Esse período de prova do servidor, de três anos, é
conhecido como “estágio probatório”, durante o qual não ocorrerá
estabilidade. Tais servidores, uma vez estáveis, apenas podem
perder o cargo: a) em virtude de sentença judicial transitada em
46
julgado; b) mediante processo administrativo com ampla defesa; e c)
mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na
forma de lei complementar, com ampla defesa.
Não obstante, é preciso ressaltar que o servidor em questão é

apenas o estatutário, mais conhecido simplesmente como “servidor
público”. Isto é, a regra de estabilidade após estágio probatório não
se aplica ao empregado público celetista, consoante reconhece a
Súmula 190, II do Tribunal Superior do Trabalho (BRASIL, 1990). O
empregado público apenas possuirá vedação contra despedida
arbitrária ou desnecessária, consoante hipóteses legais da Lei n.
9.962 (BRASIL, 2000; CARVALHO FILHO, 2019, p. 876-877).
Regime jurídico único
A redação original do artigo 39 da Constituição (BRASIL, 1988)

determinava que a administração direta, autárquica e fundacional
deveria adotar “regime jurídico único e planos de carreira para
os servidores”. Isso significava que, inserto o ente administrativo,
deveria haver a opção por um ou outro regime (celetista ou
estatutário) para todas as suas carreiras.
Não obstante, o artigo 39 foi alterado por força da EC n. 19/1998

(BRASIL, 1998), que simplesmente suprimiu a necessidade de
adoção de regime único. A par disso, houve a compreensão de que a
mudança teria permitido a adoção de regimes múltiplos no mesmo
ente administrativo (LAZARI; DIAS, 2021, p. 216).
Todavia, durante o primeiro turno de votação na PEC na Câmara

não houve aprovação suficiente do dispositivo, que foi promulgado
assim mesmo, gerando uma inconstitucionalidade formal. Por
força dessa questão, foi concedida medida cautelar suspendendo a
eficácia do dispositivo, com efeito repristinatório do antigo texto, em
2 de agosto de 2007 (ADI 2.135). Portanto, a partir dessa data, voltou
47
a ser exigida a adoção de regime único até que o julgamento seja
finalizado.
Apesar disso, em razão da permissibilidade em 1998, até a

suspensão em 2007, alguns entes administrativos chegaram
a adotar regime múltiplo, com servidores existentes nas
respectivas carreiras. Assim, espera-se que, ao decidir em caso de
inconstitucionalidade, deverá o STF modular temporalmente os
efeitos.
Referências
BRASIL. Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998. Modifica o
regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública [...].
Brasília: Presidência da República, 1998. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc19.htm. Acesso em: 18 ago.
2021.
BRASIL. Lei n. 9.962, de 22 de fevereiro de 2000. Disciplina o regime de
emprego público do pessoal da Administração federal direta, autárquica e
fundacional, e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 2000.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9962.htm. Acesso em:
18 ago. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 2135. Brasília: STF, 2000. Disponível em:
http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=11299. Acesso em: 18
ago. 2021.
BRASIL. Tribunal Superior do Trabalho. Súmula n. 190. Brasília: TST, 2003.
Disponível em: https://www3.tst.jus.br/jurisprudencia/Sumulas_com_indice/
Sumulas_Ind_151_200.html#SUM-190. Acesso em: 18 ago. 2021.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 33. ed.
São Paulo: Atlas, 2019
48
TEORIA EM PRÁTICA
Na condição de advogado, você é procurado por um cliente que

deseja obter uma consulta. Ele informa ser funcionário de uma
sociedade de economia mista desde 2005, tendo sido aprovado na
1ª colocação em concurso de provas e títulos.
Nos últimos tempos, contudo, a situação tem estado um pouco

caótica na empresa estatal, seja por razões políticas, seja por
questões financeiras, já que a empresa tem enfrentado alguns
grandes prejuízos. Por conta disso, o funcionário, que já foi
membro combativo de sindicato da categoria há alguns anos, está
preocupado e teme ser demitido.
Diante disso, questiona-se: é possível que ele venha a ser demitido

mesmo tendo ingressado por concurso público? Em caso positivo, há
alguma proteção a fim de evitar perseguições políticas?

aprendizagem.
LEITURA FUNDAMENTAL

49

Indicação 1
No artigo indicado, os autores propõem um estudo sobre a lei que

disciplina o processo administrativo no âmbito federal, bem como
uma proposta de cancelamento da Súmula Vinculante 5, rejeitada por
maioria dos votos em novembro de 2016.
RAZABONI JUNIOR, Ricardo Bispo; LAZARI, Rafael José Nadim de;

MARGRAF, Alencar Frederico. Procedimento administrativo disciplinar
da Lei 8.112/1990 e o cancelamento da Súmula Vinculante 5 do STF.
Revista de Direito Administrativo e Infraestrutura, [s.l.], v. 10, p.
73-88, jul./set. 2019.
Indicação 2
No artigo indicado, o Professor Celso Ribeiro Bastos, a partir de

uma consulta, busca esclarecer e sintetizar as diferenças entre
terminologias comuns no meio funcional público, como “cargo”,
“emprego” e “função”.
BASTOS, Celso Ribeiro. Cargo, emprego e função – conceitos.

Revista de Direito Constitucional e Internacional, São Paulo, p.
167-174, v. 6, jan./mar. 1994.
50
QUIZ


questões de interpretação com embasamento no cabeçalho
da questão.
1. Este nicho de servidores estatais caracteriza-se por necessitar de

concurso público de provas ou de provas e títulos, não possuir
estabilidade e estar submetido às normas celetistas:
a. Servidores estatutários.
b. Empregados públicos.
c. Servidores públicos.
d. Empregados estatutários.
e. Servidores temporários.
2. Configura característica comum entre os servidores estatutários

e os celetistas:
a. Regime de previdência.
b. Estabilidade.
c. Estágio probatório.
d. Concurso público de provas ou provas e títulos.
e. Vínculo legal de regime funcional.
51
GABARITO
Questão 1 - Resposta B
Resolução: Os empregados públicos caracterizam-se,
primordialmente, pelo fato de que, apesar de precisarem ser
aprovados em concurso público de provas ou de provas e títulos
(art. 37, II, CF) para ingresso no serviço público, não possuem
estabilidade a ser adquirida após três anos, como no caso dos
servidores estatutários ou servidores públicos. Além disso,
estabelecem um contrato de trabalho com a Administração
Pública, submetido às normas da Consolidação das Leis do
Trabalho.
Fonte: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil
de 1988. Brasília: Presidência da República, 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.
Questão 2 - Resposta D
Resolução: Apesar das várias diferenças existentes entre os
regimes estatutário e celetista, impõe-se, por força do artigo
37, II, CF, a realização de concurso público de provas ou
provas e títulos para ingresso. Cabe lembrar que, no caso
do regime estatutário, o regime de previdência será próprio,
o vínculo será legal, e, após três anos de estágio probatório,
haverá aquisição de estabilidade pelo servidor. Já no modelo
celetista, o regime previdenciário será o comum.
Fonte: BRASIL. Constituição da República Federativa
do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República,
1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 18 ago. 2021.
52
BONS ESTUDOS!

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WJUR0204_v3.

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CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 42. ed.

Reflita e responda: quem é a pessoa federativa a que se conecta

Para conhecer a resolução comentada proposta pelo professor,

Prezado aluno, as indicações a seguir podem estar disponíveis

Isso não significa que o protagonismo da sua jornada de

Por isso, nós o convidamos a explorar todas as possibilidades

No artigo indicado, o professor Celso Antônio Bandeira de Mello

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Apontamentos sobre a teoria dos

No trecho destacado da obra indicada, a autora apresenta uma

NOHARA, Irene Patrícia. Direito administrativo. 10. ed. São Paulo:

Prezado aluno, as questões do Quiz têm como propósito a

Para as avaliações virtuais e presenciais, as questões serão

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2. A administração pública faz parte de todos os Poderes da

A Administração Indireta e as pessoas

A Administração Indireta se apresenta como um conjunto de

Quadro 1 – Entidades da Administração Indireta

Sociedade de Economia Mista Fundação Pública

“A entidade dotada de “A entidade dotada de

“O serviço autônomo, criado por “A entidade dotada de

Fonte: Borges (2020, p. 220).

Façamos algumas breves e relevantes considerações sobre cada

Primeiramente, as autarquias são criadas por lei específica. Há

A fundação pública é prevista no artigo 5º, IV, do Decreto-Lei n.