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Coordenadores:
MAURO MOREIRA
LUIZA ABDUL KHALEK

CURSO DE DIREITO
ADMINISTRATIVO.
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Administração Direta e Indireta – Autarquias, Fundações,

Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Consórcios
Públicos.
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ADMINISTRAÇÃO DIRETA

1. Conceito

A Administração Direta é constituída pelos denominados

“órgãos centrais” da Administração Pública, no âmbito da União, Estados-
Membros, Distrito Federal e Municípios. É o conjunto de órgãos que
integram essencialmente as pessoas políticas do Estado, pelos quais a
administração exercita, de forma centralizada, a sua competência para o
exercício das atividades administrativas atribuídas legalmente.
Assim, concluímos que na administração direta a Administração
Pública é tanto a titular quanto a executora do serviço público.
A figura da Administração Direta revela o princípio da
centralização, onde as pessoas políticas União, Estados, DF e Municípios se
organizam em seus órgãos internos para executar, por si próprias, suas
funções.
Estes órgãos internos são dotados de competência própria e
específica, a qual é executada pelos servidores públicos.
Assim, saberemos que se trata da Administração Direta quando
o Estado executar suas tarefas diretamente, por meio de seus órgãos
internos, ou seja, de forma centralizada.

2. Composição

A Administração Direta, dentro do Poder Executivo, organiza-se

em suas esferas do seguinte modo:
a) Esfera Federal: é composta pela Presidência da República e pelos
Ministérios. A Presidência é o órgão máximo do Executivo, onde
trabalha o Presidente da República na função de Chefe da
Administração (CF, art. 84, II). Dentro da Presidência existem vários
outros órgãos como a Casa Civil, a Advocacia-Geral da União e o
Conselho de Defesa Nacional. Quanto aos Ministérios, estes são os
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órgãos que executam as funções administrativas dentro de suas

respectivas áreas (Ministério do Trabalho e Emprego, da
Agricultura, do Meio Ambiente, da Saúde, etc.). Os Ministérios são
chefiados pelos Ministros, que possuem a função de auxiliar o
Presidente da República na direção da Administração (CF, art. 84, II).
Assim como a Presidência, os Ministérios também se subdividem
em diversos outros órgãos como secretarias, seções, conselhos,
departamentos, etc.

Art. 84, da CF: Compete privativamente ao Presidente

da República:
(...)
II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a
direção superior da administração federal;

b) Esfera Estadual: possui estrutura semelhante à federal, onde o

Governador é o Chefe da Administração e, no lugar dos Ministérios,
são criadas as Secretarias Estaduais, as Subsecretarias, os
departamentos, etc.

c) Esfera Municipal: segue a mesma linha das anteriores. O Prefeito é

o Chefe da Administração e as Secretarias Municipais equivalem aos
Ministérios, atuando em suas respectivas áreas e comportando
diversas subdivisões.

Em relação aos outros poderes, Legislativo e Judiciário, ambos

possuem capacidade de auto-organização, o que ocorre por meio de atos
e de seus regimentos internos, em todas as esferas.
No Poder Legislativo, a organização essencial é formada pela
Câmara e o Senado Federal, as Assembleias Legislativas estaduais e as
câmaras municipais.
O Poder Judiciário, por sua vez, divide-se em justiça estadual e
federal, bem como em suas justiças especializadas (trabalhista, eleitoral,
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etc.). Importante lembrar que o Poder Judiciário existe apenas nas esferas
federal e estadual, não possuindo organização autônoma nos municípios.

3. Órgãos Públicos

Com base na teoria do órgão, já abordada no material anterior,

os órgãos públicos podem ser conceituados como uma unidade que reúne
atribuições administrativas, sendo estas praticadas pelos agentes públicos
que o compõem.
O Estado e seus Órgãos são pessoas jurídicas, e como tais não
podem, por eles mesmos, manifestar suas vontades. A exteriorização no
plano material das pretensões dos Órgãos ocorre, portanto, por meio dos
atos praticados pelas pessoas físicas que o integram: os agentes públicos.
Assim os Órgãos, por meio de seus agentes públicos,
manifestam a vontade e executam os planos de governo do Estado. Dessa
forma, são eles verdadeiros centros de ação com atribuições específicas
na organização do Estado.

3.1 Criação e Extinção

Os órgãos da Administração Direta do Poder Executivo são

criados, necessariamente, por meio de Lei em sentido formal, com
iniciativa do chefe do Poder Executivo. Isso significa dizer que a Lei irá
tramitar e será aprovada pelo Poder Legislativo, mas a iniciativa da Lei
deve ser do Chefe do Poder Executivo. (CF, art. 61, §1o, II, “e”).
Uma vez criados, sua organização e seu funcionamento poderão
ser disciplinados por meio da edição de decretos autônomos, que serão
livremente editados desde que não impliquem aumento de despesa e
nem criação ou extinção de órgãos públicos.
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Art. 84, da CF: Compete privativamente ao Presidente

da República:
(...)
VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração
federal, quando não implicar aumento de despesa
nem criação ou extinção de órgãos públicos;

3.2 Capacidade Processual

A regra é a de que os órgãos, uma vez que não possuem

personalidade jurídica, não possam figurar como sujeitos ativos ou
passivos em ações judiciais. Dessa forma, diz-se que eles não possuem
capacidade processual.
Assim, figurarão nos polos das ações as pessoas políticas às
quais estejam vinculados os órgãos (União, Estados, DF e Municípios). Ex:
no caso de interposição de ação contra uma subsecretaria de governo, na
verdade deverá ser demandada a União.
No entanto, algumas exceções devem ser consideradas. A
primeira está prevista no Código de Defesa do Consumidor, que
determina que, para promover a liquidação e execução de indenização,
são legitimadas as entidades e os órgãos da administração pública, direta
ou indireta, mesmo que não possuam personalidade jurídica, desde que
especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos
pelo CDC (art. 82, III da Lei 8.078/1990).
Outra exceção, assente na jurisprudência, ocorre quando certos
órgãos públicos impetram mandado de segurança na defesa de suas
prerrogativas e competências, que foram violadas por ato de outro órgão.
Nesses casos, onde a lide estabelece-se entre órgãos, a jurisprudência
aceita suas respectivas capacidades processuais.
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Esta exceção, no entanto, se aplica apenas aos órgãos do mais

alto escalão do Poder Público, que possuem sua autonomia e
independência bem consolidadas, e na exclusiva defesa de suas
prerrogativas contra outro órgão. Aos demais órgãos, superiores e
subalternos, não costuma ser reconhecida essa capacidade.

3.3 Classificação dos Órgãos

Quanto à estrutura:
 Órgãos simples: são aqueles que não se subdividem em outros
órgãos (ex: posto de saúde, Delegacia, etc.). Isso não implica que
não possam ser formados por vários agentes, o que não ocorre é a
divisão de seua estrutura. Desempenham, assim, suas atribuições
de forma concentrada.
 Órgãos compostos: são aqueles que se dividem em outros órgãos
(ex: Tribunais, Secretarias, etc.). Essa subdivisão ocorre por meio da
desconcentração, havendo hierarquia entre o órgão superior e os
subalternos.

Quanto à atuação funcional:

 Órgãos singulares ou unipessoais: são aqueles cujo poder decisório
está concentrado em apenas um agente (ex: Governadoria,
Presidência, etc.). O órgão pode ser formado por vários agentes,
mas as decisões serão sempre tomadas por apenas um deles.
 Órgãos colegiados, coletivos ou pluripessoais: são aqueles em que o
poder decisório é atribuído a um conjunto de agentes (ex: CARF,
CONTRAN, etc.).
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Quanto à estatura do órgão: (ou quanto à posição estatal)

 Órgãos Independentes ou primários: exercem atividades
relacionadas à função soberana, ou funções constitucionais.
Geralmente são integrados por agentes políticos. Possuem
independência no exercício de suas funções típicas e não são
subordinados hierarquicamente a nenhum outro órgão. Ex:
magistrados, MP, Tribunal de Contas, DP, etc..
 Órgãos Autônomos: estão situados na cúpula da administração,
possuindo autonomia administrativa, financeira e técnica. São
subordinados e prestam auxílio aos órgãos independentes. Exercem
atividades de supervisão, controle e comando. Ex: Ministérios,
Secretarias, AGU, etc. Caracterizam-se como órgãos diretivos.
 Órgãos superiores: não possuem autonomia administrativa ou
financeira e estão subordinados hierarquicamente aos órgãos
independentes ou aos autônomos. Exercem atividades de
supervisão, comando e controle. Ex: Procuradorias Jurídicas no
interior de empresas estatais, Gabinete da Presidência em um
tribunal, Departamentos, Divisões, etc.
 Órgãos subalternos: não possuem autonomia administrativa ou
financeira. Exercem somente atividades de execução, com pouco ou
nenhum poder decisório. São subordinados a quaisquer dos outros
órgãos. EX: posto de saúde, escola pública, delegacia, etc.

Quanto às funções que exercem:

 Órgãos de controle: são aqueles que promovem a fiscalização de
outros órgãos administrativo. Ex: Corregedoria, Tribunal de Contas,
etc.
 Órgãos ativos: são aqueles que promovem o exercício de funções
administrativas de comando, supervisão ou meramente execução
Ex: Ministérios, Delegacias, etc.
 Órgãos consultivos: são aqueles que prestam assessoria jurídica ou
orientam outros órgãos administrativos. Ex: CNJ, Tribunal de
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Contas, Assessorias Jurídicas, etc.. “Fogem à relação hierárquica no

que diz respeito ao exercício de suas funções” (FCC 2015)

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

A Administração Pública Indireta é formada por órgãos dotados

de personalidade jurídica própria, seja de direito público ou privado.
Destacam-se da administração direta por terem sido criados com a
finalidade de consecução de um objetivo específico do entre público, de
forma descentralizada.
São entidades da administração pública indireta as Autarquias,
as Fundações Públicas, as Empresas Públicas e as Sociedades De Economia
Mista. Tais entidades possuem vinculação ao Ministério ou Secretaria em
cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.
Vinculam-se, ainda, indiretamente, à esfera governamental que integram.

4. Autarquias:

São pessoas jurídicas de direito público interno que possuem

patrimônio e receitas próprios, com autonomia administrativa e
financeira, e que gerem serviço estatal voltado ao atendimento de uma
finalidade pública. Ex.: INSS (Instituto Nacional do Seguro Social), IBAMA
(Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis), INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária)etc.
As Autarquias possuem ainda imunidade tributária quanto a
impostos (art. 150, VI, a, e § 2º, da CF) e suas despesas são realizadas
através de orçamento próprio.
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4.1 Criação e extinção de autarquias

As autarquias devem ser criadas por Lei específica, e sua

extinção, conforme o princípio do paralelismo jurídico, também deve se
dar mediante Lei específica (art. 37, XIX, CF).
A sua personalidade jurídica começa com a vigência da Lei
criadora, não sendo necessária a inscrição dos atos constitutivos no
Registro competente.
Importante: a reserva legal, exigida para a instituição da
autarquia, não impede que o detalhamento da sua estruturação interna
seja estabelecido por ato administrativo, normalmente Decreto.

4.2 Patrimônio

As Autarquias possuem patrimônio próprio, constituído por

bens públicos, conforme art. 98 do Código Civil. Como tais, estão
submetidos ao regime jurídico diferenciado dos bens públicos em geral, e
possuem as seguintes características:

a) Inalienabilidade relativa (arts. 100 e 101 do CC; art. 17 da Lei

8.666/1993) ou alienabilidade condicionada pela Lei: a alienação de bens
públicos depende dos seguintes requisitos: desafetação, justificativa
(motivação), avaliação prévia, licitação (concorrência para os bens
imóveis, salvo as hipóteses do art. 19 da Lei 8.666/1993, e leilão para os
bens móveis) e, para os bens públicos imóveis, autorização legislativa;

b) Impenhorabilidade (art. 100 da CF e art. 534 do CPC/2015): os

bens das Autarquias não se sujeitam à constrição judicial, pois a alienação,
conforme já assinalado, exige o cumprimento das exigências legais, e o
pagamento decorrente de decisão judicial, transitada em julgado, deve
seguir a ordem do precatório ou, excepcionalmente da Requisição de
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Pequeno Valor (RPV). Na execução contra a Fazenda Pública, o que inclui a

autarquia, não se prevê a possibilidade de penhora de bens.

c) Imprescritibilidade (arts. 183, § 3.°, e 191, parágrafo único, da

CF,art. 102 do CC e Súmula 340 do STF): o ordenamento jurídico não
permite o usucapião (prescrição aquisitiva) de bens públicos;

d) Não onerabilidade (art. 1.420 do CC): os bens públicos não

são passíveis de oneração com garantia real.

4.3 Regime de Servidores:

Os servidores das Autarquias estão sujeitos ao regime jurídico

único, que será escolhido pelo ente criador. Este pode ser tanto celetista
como estatutário. A União, os Estados, o DF e a maioria dos Municípios
adotaram o regime estatutário, mas existe uma minoria dos Municípios
em que vigora o regime celetista.
Ao longo dos últimos anos ocorreram alterações constitucionais
importantes no regime de servidores. As três principais, em ordem
cronológica, são:

a) A Promulgação da CF instituiu a obrigatoriedade do regime

jurídico único: art. 39 da CF. A Constituição não definiu, no entanto, qual
seria o regime de pessoal desses servidores. A doutrina e a legislação
entenderam que deveria ser o regime estatutário, eminentemente
administrativo e distinto do regime de pessoal celetista das entidades
privadas (ex.: Lei 8.112/1990).

b) Em 1998 ocorreu uma reforma administrativa — EC 19/1998

(fim da obrigatoriedade do regime jurídico único). Com ela houve a
retirada da expressão "regime jurídico único" do art. 39 da CF. Com isso,
acabou a obrigatoriedade da adoção do citado regime único, e passou a
ser possível a instituição do regime celetista para os servidores de pessoas
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públicas (ex.: em âmbito federal, a Lei 9.962/2000 extinguiu o regime

único ao admitir o regime do emprego público no âmbito das pessoas
públicas federais).

c) Em decisão liminar, com efeitos ex nunc (não retroativos), o

STF declarou inconstitucional a redação conferida pela EC 19/1998 ao art.
39 da CF. Assim, em razão do efeito repristinatório das decisões proferidas
em sede de controle concentrado, voltou a vigorar a redação originária do
art. 39 da CF, que exige a instituição do regime jurídico único. (ADIN
2135/DF)
Por fim, é possível concluir que, após a decisão do STF, em razão
do retorno do regime jurídico único, o regime de pessoal das Autarquias
deve ser o estatutário. No entanto, é possível a existência de servidores
celetistas, contratados antes da decisão da Suprema Corte, quando
vigorava o art. 39 da CRFB, com a redação da EC 19/1998.

4.4 Classificação das Autarquias:

Quanto à esfera/nível federativo:

 Autarquias estaduais;
 Autarquias distritais;
 Autarquias municipais;
 Autarquias federais;

*Observação: o STF, no julgamento da ACO 503, em 2001, reconheceu a

impossibilidade de formação de autarquia interestadual mediante a
convergência de diversas unidades federativas, uma vez que o fomento e
desenvolvimento regional são de competência da União. Todavia, em
2005 surgiu a possibilidade dos consórcios públicos como pessoas jurídicas
criadas pela união de entes públicos com interesses comuns (art. 1º da Lei
nº 11.107/05). Se estes consórcios adotarem personalidade de direito
público (ou seja, se forem constituídos como associação pública), passam
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a integrar a Administração Indireta dos entes consorciados na qualidade

de Autarquia (art. 41, IV, CC)

Quanto às prerrogativas:
 Autarquias comuns: são aquelas que apenas possuem as
prerrogativas convencionais das Autarquias (ex: INSS, Ibama, etc.)
 Autarquias especiais: são aquelas que possuem, além das
convencionais, prerrogativas especiais (ex: Agências Reguladoras ou
Executivas, etc.)

Quanto ao objeto:
 Autarquias previdenciárias: são aquelas voltadas para a concessão e
revisão de benefícios previdenciários (exemplo: INSS; autarquias
previdenciárias relativas a servidores estatutários que podem
gerenciar as relações previdenciárias com os servidores ocupantes
de cargo efetivo, tais como a GoiásPrev)
 Autarquias culturais: são aquelas que promovem o ensino e a
pesquisa (exemplo: UFG, UFRJ, etc.)
 Autarquias profissionais ou corporativas: são aquelas que cadastram
e fiscalizam o exercício de profissões. Ex: Conselhos de Fiscalização
– CRM, CRC, CREA, etc.
* Quanto à OAB, o STF afastou, no julgamento da ADI
3026/DF, o enquadramento da entidade como
integrante da Administração Pública, reconhecendo a
mesma como serviço público independente.
 Autarquias assistenciais: são aquelas que promovem o
desenvolvimento de determinadas regiões ou categorias (ex: INCRA)
 Autarquias geográficas: são os territórios federais
 Autarquias de controle: são aquelas que promovem a fiscalização de
serviços prestados, bem como resolvem divergências entre
prestadoras de serviços públicos (exemplo: ANATEL)
 Autarquias administrativas: desempenham atividades
administrativas diversas (exemplo: Ibama)
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4.5 Agências Reguladoras

São espécies de Autarquias com algumas prerrogativas e

funções próprias. É função das agências reguladoras regular a oferta de
serviços providos por empreendedores públicos e privados, bem como
implantar as políticas e diretrizes do governo federal direcionadas a seus
respectivos setores de atuação.
Além das prerrogativas convencionais, possuem as seguintes
prerrogativas especiais:
 Maior autonomia financeira: essas autarquias, além de repasses
orçamentários, possuem receitas específicas, tais como taxas de
fiscalização, além de ser possível que a lei atribua a essa entidade o
recebimento de multas decorrentes de penalidades impostas. Ex:
arts. 47, 48 e 50 da Lei nº 9.472/97.
 Poder decisório autônomo: as agências reguladoras possuem
significativa autonomia decisória nas matérias de sua competência
(exemplo: art. 19, XXV, da Lei nº 9.472/97).
 Maior estabilidade de seus dirigentes: nas autarquias comuns, os
dirigentes, em regra, são ocupantes de cargo comissionado. Nas
Agências Reguladoras, a indicação é feita pelo chefe do Poder
Executivo, com aprovação do Poder Legislativo. Os dirigentes, nas
Agências Reguladoras, possuem mandato e apenas o perdem por
pedido de exoneração, decisão judicial transitada em julgado ou
mesmo por processo administrativo interno.
 Maior autonomia financeira: as agências possuem competência
para formular suas próprias propostas orçamentárias, que são
posteriormente encaminhadas ao ministério em que se encontram
vinculadas.
 Prerrogativas processuais: as Autarquias são enquadradas no
conceito de Fazenda Pública e gozam das respectivas prerrogativas
processuais: prazo em dobro para qualquer manifestação
processual (art. 183 do CPC/2015, lembrando que não mais existe a
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previsão de prazo quadruplicado para contestação que constava no

antigo CPC); duplo grau de jurisdição, salvo as exceções legais (art.
496 do CPC/2015) etc.
 Poder normativo técnico: envolve a atribuição conferida por lei a
uma agência para editar normas de natureza técnica no âmbito de
suas atribuições. As agências reguladoras possuem maiores
condições técnicas de editar esse tipo de norma. Esse fenômeno é
conhecido como “deslegalização”: retirada da lei, por determinação
dela mesma, a capacidade de regular determinadas matérias.
O Poder Normativo das agências é exercido mediante edição de
atos normativos. Os limites deste poder estão definidos na Lei que o
autorizou.
Atenção, não se trata de delegação de competência, mas
somente de delegação legislativa de normas técnicas. O Poder Normativo
Técnico é atribuído tanto a órgãos quanto a entidades (ex: art. 19, IV e X,
da Lei nº 9.472/97).
Importante esclarecer que o Poder Normativo não se confunde
com o poder regulamentar, este é privativo/exclusivo do Presidente e
pode ser geral ou abstrato. O Poder Normativo Técnico é específico de
acordo com a área de atuação da agência e exercido dentro dos limites da
Lei.

4.6 Agência Executiva

Trata-se de qualificação civil atribuída a uma Autarquia ou

Fundação pelo Executivo para assegurar maior autonomia administrativa e
financeira para atingir metas e objetivos definidos no contrato de gestão,
assinado com o Ministério supervisor.
O contrato de gestão contém as metas, obrigações, direitos,
objetivos, critérios de avaliação e desempenho, e tem periodicidade
mínima de um ano.
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Além do contrato de gestão, é necessário ainda que exista um

plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional,
onde serão definidas diretrizes, revistos os processos de trabalho, bem
como racionalizado o serviço e a organização dos servidores.
Essa qualificação permite que a entidade possua maior
autonomia financeira (repasses orçamentários maiores) e maior
autonomia administrativa.
A qualificação é feita pelo chefe do Executivo, sendo que no
âmbito federal a regulamentação é feita pelo Decreto nº 2.487/98. Já a
previsão constitucional está no art. 37, § 8º.
** a condição de Agência Reguladora está na substância da Autarquia
desde a sua constituição mediante Lei. Já a condição de Agência Executiva
é um status, um adjetivo atribuído enquanto for mantido o contrato de
gestão. Ao término deste, a agência perde o atributo.

5. Fundações

As fundações, em geral, são pessoas jurídicas criadas sem fins

lucrativos, cujo elemento essencial é a utilização de seu patrimônio para a
satisfação de objetivos sociais, definidos pelo instituidor.
As fundações podem ser instituídas por particulares ou pelo
Estado. No primeiro caso, temos a fundação privada, regida pelo Código
Civil (art.44,III,e arts. 62 a 69 do CC).
Já no segundo caso temos a Fundação Estatal, que também
recebe o nome de governamental ou pública e é parte integrante da
Administração Pública Indireta (art. 37, XIX, da CRFB eart. 4.°, II, "d", do DL
200/1967).
As Fundações Públicas terão sua área de atuação definida em na
Lei autorizativa. Já as Fundações Privadas devem desempenhar,
necessariamente, atividades de cunho social, tais como (art. 62, parágrafo
único, do CC):
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Parágrafo único. A fundação somente poderá

constituir-se para fins de:

I – assistência social;

II – cultura, defesa e conservação do patrimônio

histórico e artístico;

III – educação;

IV – saúde;

V – segurança alimentar e nutricional;

VI – defesa, preservação e conservação do meio

ambiente e promoção do desenvolvimento
sustentável;

VII – pesquisa científica, desenvolvimento de

tecnologias alternativas, modernização de sistemas de
gestão, produção e divulgação de informações e
conhecimentos técnicos e científicos;

VIII – promoção da ética, da cidadania, da democracia

e dos direitos humanos;

IX – atividades religiosas

A ausência de lucro não afasta, no entanto, a atividade

financeira por parte da entidade. Na hipótese de ocorrer resultados
financeiros positivos, os valores serão considerados superávit, e não lucro.
Assim, deverão ser reinvestidos para os fins da entidade, não sendo
permitida a sua distribuição ou repartição entre seus administradores.
As Fundações Públicas, ou instituídas pelo poder público, podem
ser de duas espécies:
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Fundações de Direito Público Fundações de Direito Privado

São espécies de Autarquia. Não são Autarquias.
São criadas por lei (art. 37, XIX, CF). Sua criação é autorizada por lei (art.
37, XIX, CF).
Assumem a gestão de serviço Apenas exercem atividades de
estatal, detendo poderes próprios interesse estatal, mas que possam
de pessoa jurídica de Direito ser delegadas a entidades privadas.
Público nos limites da Lei. Não podem assumir serviços
Exemplo: podem cobrar taxas, tipicamente estatais, não podendo
podem exercer poder de polícia. exercer poder de polícia, tampouco
cobrar taxas.
Exemplo: fundação de assistência à
saúde.
Adquirem personalidade jurídica Adquirem personalidade com o
com a vigência da lei criadora. registro dos atos constitutivos no
registro público respectivo.
O regime de pessoal será o regime Regime jurídico celetista
jurídico único vigente adotado pelo obrigatório.
ente público criador. Podendo ser
estatutário ou celetista.
Possuem as prerrogativas típicas Não possuem as prerrogativas
das Autarquias. completas da Administração, mas
Ex: FUNAI, FUB apenas algumas previstas em Lei.
Para ambas é necessário promover concurso público para preencher
cargo efetivo e emprego público.
Devem prestar contas para o Tribunal de Contas (art. 71, II, CF).
Possuem imunidade tributária quanto a impostos (art. 150, VI, “a” e § 2º,
CF).
A remuneração de pessoal está sujeita ao teto do art. 37, XI, da CF
Precisam promover licitação para contratar bens e serviços (art. 37, XXI,
CF).
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A autorização para a criação de uma Fundação (art. 37, IX)

refere-se à Fundação de Direito Privado, já que a Fundação de Direito
Público é uma espécie de Autarquia criada diretamente por Lei. A extinção
das Fundações Estatais, em razão do princípio do paralelismo jurídico,
também dependerá de Lei, não se aplicando a elas as hipóteses de
extinção das fundações privadas do art. 69 do CC.
As Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público estão
sujeitas ao controle administrativo e financeiro pelos órgãos da
Administração Direta, uma vez que são alcançadas pelo instituto da tutela.

6. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista:

As Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista são

empresas estatais, cuja criação é autorizada mediante Lei específica (art.
37, XIX, CF), que atuam no exercício de atividades econômicas em sentido
amplo, o que inclui:
 Prestação de serviços públicos: atividades regidas total ou
parcialmente pelo Direito Público, voltadas ao atendimento de
necessidades coletivas. Possuem regência dos princípios que
protegem o usuário, tal como a modicidade das tarifas;
 Atividades econômicas em sentido estrito: são regidas pelo Direito
Privado com derrogações de Direito Público. Atendem a
necessidades coletivas, considerando o interesse público, mas são
regidas por princípios diversos, inclusive para assegurar a justa
concorrência.
O exercício de atividade econômica pelo Estado deve ser
exceção, conforme preceitua o art. 173 da CF:
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Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta

Constituição, a exploração direta de atividade
econômica pelo Estado só será permitida quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou
a relevante interesse coletivo, conforme definidos em
lei.

Quando se trata de Empresa Pública ou Sociedade de Economia

Mista prestadoras de serviços públicos, a regra é não possuírem
imunidade tributária, sobretudo em razão da previsão do art. 150, VI, a, §
2º, e art. 173, § 1º, II, e § 2º, todos da CF.
Contudo, o STF tem reconhecido a possibilidade de prestadoras
de serviços públicos não concorrenciais deterem imunidade tributária
quanto a impostos do art. 150, VI a, § 2º, CF.
O STF, ao julgar o tema 253 da lista de repercussão geral,
também entendeu que empresas públicas e sociedades de economia
mista que prestam serviços públicos em regime concorrencial ou que
dividam lucros entre os acionistas submetem-se ao regime comum de
execução das empresas privadas. Por outro lado, quando se tratar de
atividade em regime não concorrencial, sem que haja distribuição de
lucros, a prestadora de serviço público estará sujeita ao pagamento
mediante precatório.
Quanto aos seus dirigentes, se o recrutamento for feito
externamente, este terá seu vínculo laboral regido por contrato. Já o
dirigente recrutado internamente, dentro do quadro de empregados da
EP ou SEM conserva seu vínculo celetista, mas terá seu contrato de
trabalho suspenso, salvo nos casos em que a função exercida, apesar da
denominação ''dirigente'', na prática não esteja no topo da escala
hierárquica da instituição.
Importante lembrar que os funcionários das Empresas Públicas e
Sociedades de Economia Mista também se sujeitam ao teto
remuneratório previsto constitucionalmente.
Para a criação de empresas estatais é necessária a edição de Lei
autorizativa específica, cuja iniciativa é do chefe do Poder Executivo (art.
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37, XIX, c/cart. 61, § 1.°, II, "b" e "e", da CF). Para cada estatal deve ser
editada uma Lei autorizativa específica.
Como nos demais casos, em atendimento ao princípio do
paralelismo, a extinção das empresas estatais depende de Lei autorizativa
específica, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.
Já o nascimento da Personalidade Jurídica das Empresas
Públicas e das Sociedades de Economia Mista somente ocorrerá com a
inscrição dos respectivos atos constitutivos no Registro competente (art.
45 do CC).
De igual modo é necessário que haja autorização legal para a
criação das subsidiárias, que são empresas controladas por Empresas
Públicas ou Sociedades de Economia Mista (art. 37, XX, da CRFB). Neste
caso, no entanto, segundo entendimento do STF na ADI 1649/DF, basta
uma autorização genérica explícita na Lei autorizativa que permitiu a
criação das empresas estatais matrizes.
Em relação aos empregados das empresas estatais, estes se
submetem ao regime celetista (CLT), próprio das pessoas jurídicas de
direito privado, integrantes ou não da Administração Pública. Para as
estatais que prestam atividade econômica, a exigência está
expressamente prevista no art. 173, § 1.°, II, da CF.
Por estarem enquadrados na categoria dos agentes públicos, os
empregados públicos das empresas estatais estão submetidos às normas
constitucionais que dispõem sobre os agentes públicos em geral, tais
como:

a) Obrigatoriedade de concurso público (art. 37, II, da CRFB);

b) Vedação de acumulação de empregos públicos com outros
empregos, cargos ou funções públicas (art. 37, XVII, da CRFB, salvo as
exceções admitidas pelo próprio texto constitucional);
c) submissão ao teto remuneratório, com exceção dos
empregados das empresas estatais não dependentes do orçamento (art.
37, § 9.°, da CF).

Na mesma linha, os empregados públicos são considerados

agentes públicos para fins penais (art. 327, caput e § 1°, do CP) e se
22

submetem à Lei de Improbidade Administrativa (art. 2° da Lei

8.429/1992).
No entanto, a Súmula 455 do TST afirma a inaplicabilidade da
vedação à equiparação prevista no art. 37, XIII, da CF às Sociedades de
Economia Mista, pois, ao admitir empregados sob o regime da CLT,
equipara-se a empregador privado, conforme disposto no art. 173, § 1°, II,
da CF. Assim, os direitos relativos à vinculação e equiparação salarial dos
trabalhadores comuns também se aplicam aos empregados das SEM.

Súm. 455, TST: À sociedade de economia mista não se

aplica a vedação à equiparação prevista na CF/88, art.
37, XIII, pois, ao admitir empregados sob o regime da
CLT, equipara-se a empregador privado, conforme
disposto na CF/88, art. 173, § 1º, II)

Os empregados públicos das estatais, sob o regime celetista,

não gozam da estabilidade e deverão ser julgados perante a Justiça do
Trabalho (art. 114 da CF).
Importante ressalvar, no entanto, que para haver a demissão
dos empregados públicos deve haver motivação, não existindo completa
liberdade na demissão dos empregados. Da mesma forma que não é livre
a sua admissão, que deve se submeter ao concurso público, não pode ser
livre a sua demissão.
Os princípios constitucionais da impessoalidade e da
moralidade, conforme orientação consagrada pelo STF, também devem
ser observados. A motivação, no entanto, é considerada um parâmetro
imprescindível na medição da observância dos princípios constitucionais
citados, além de promover o exercício da ampla defesa e do contraditório
pelo empregado público.
Com relação aos bens das estatais, estes serão disciplinados
pelo direito privado, mas com algumas modulações do direito público.
Assim, em regra, os bens das empresas estatais são passíveis de
penhora, pois são bens privados que não gozam das prerrogativas
inerentes aos bens públicos.
23

No entanto, os bens das empresas estatais prestadoras de

serviços públicos podem, excepcionalmente, ser protegidos da penhora.
Isso irá acontecer quando estes bens estiverem afetados aos serviços
públicos e forem necessários à sua continuidade, tendo em vista o
princípio da continuidade dos serviços públicos.
Caso a estatal não possua outros bens penhoráveis e patrimônio
suficiente para arcar com as suas dívidas, deverá ser responsabilizado de
forma subsidiária o respectivo Ente federado.
Quanto aos bens das empresas estatais que exercem atividades
econômicas, estes podem ser penhorados, da mesma forma que os bens
das empresas privadas, conforme exigência constitucional prevista no art.
173, § 1°, II da CF.

6.1 Empresas Públicas:

Empresa Pública é a pessoa jurídica de direito privado cujo
capital é integralmente público. Sua atuação se dá nas atividades
econômicas em sentido amplo, podendo ser constituída em qualquer das
formas em Direito admitidas, com exceção da EIRELI.
Podem ser unipessoais ou pluripessoais, ou seja, seu capital
pode pertencer uma ou a mais de uma pessoa jurídica de direito público
(são aquelas cujo capital pertence integralmente à Administração, mas a
entes/entidades diversos).
No âmbito federal, a previsão está no art. 5º do Decreto-Lei nº
900/69.
É da Justiça Federal a competência para processar e julgar as
Empresas Públicas Federais, na forma do art.109, I, da CF. As demais
Empresas Públicas (estaduais, distritais e municipais) serão processadas e
julgadas na Justiça Estadual.
Com relação à responsabilidade civil, ela será subjetiva se o
objeto de sua atividade for a exploração de atividade econômica em
sentido estrito (tipicamente mercantil e empresarial). Quando, ao
contrário, executar serviços públicos típicos, a responsabilidade será
objetiva, conforme prevista na Constituição.
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6.2 Sociedades de Economia Mista

Sociedade de economia mista é uma pessoa jurídica de direito

privado que presta serviço público ou explora atividade econômica em
sentido estrito e cuja maioria do capital votante pertence a uma pessoa
jurídica de direito público.
Quanto à sua constituição, esta deve se dar sob uma das formas
de sociedade empresária, qual seja, a Sociedade Anônima. No âmbito
federal, está prevista no art. 5, II e III, do Decreto-Lei nº 267.
Da mesma forma que as Empresas Públicas, a responsabilidade
civil da SEM será subjetiva se o objeto de sua atividade for a exploração de
atividade econômica em sentido estrito (tipicamente mercantil e
empresarial). Quando, ao contrário, executar serviços públicos típicos, a
responsabilidade será objetiva, conforme prevista na Constituição.
Com relação à competência jurisdicional, a regra é:
 S.E.M demandam e são demandadas na JUSTIÇA ESTADUAL
 Empresas Públicas demandam e são demandadas na JUSTIÇA
FEDERAL.
No entanto, segundo entendimento jurisprudencial, compete à
Justiça Federal processar e julgar ação penal referente a crime cometido
contra Sociedade de Economia Mista, quando demonstrado o interesse
jurídico da União.

7. Consórcios Públicos

Os consórcios públicos são parcerias formadas por dois ou mais

entes da federação, para a realização de objetivos de interesse comum,
em qualquer área. Os consócios podem discutir formas de promover o
desenvolvimento regional, gerir o tratamento de lixo, saneamento básico
25

da região, saúde, abastecimento e alimentação ou ainda execução de

projetos urbanos.
A previsão legal está no art. 241 da Constituição Federal de
1988, regulamentado posteriormente pela Lei na 11.107/2005, que dispõe
que a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, devem promover a
gestão associada de serviços públicos por meio da celebração de
consórcios públicos.
Assim, os entes federados poderão firmar consórcio público
sempre que possuírem objetivos similares, sem perder com isso suas
respectivas autonomias administrativas. Ex.: serviço recolhimento e
reciclagem de lixo urbano.
Quanto à União, o Decreto na 6.017/2007 estabelece que ela só
poderá participar de consórcio público quando todos os Estados em cujos
territórios estejam situados os Municípios consorciados também
estiverem participando.
Para a participação da União também há a exigência de que os
consórcios públicos sejam constituídos sob a forma de associação pública
ou que para essa forma tenham se convertido.

7.1 Requisitos

Para a formação dos consórcios públicos é necessário o atendimento dos

seguintes requisitos:
a) Celebração de Protocolo de Intenções: esta exigência está na Lei n°
11.107/2005, que dispõe que para que possa ser constituído um
consórcio público é necessária a celebração de um protocolo de
intenções entre as entidades federadas.

O referido protocolo deve ser ratificado por Lei ou, ainda, ter
sido subscrito com autorização legal, o que implica na necessidade de
26

manifestação conjunta de vontades dos Poderes Executivo e Legislativo

para a constituição de um consórcio público.
b) Constituição de pessoa jurídica de direito público ou de direito
privado: a formalização do ajuste de um consórcio deve ocorrer por
meio da constituição de uma pessoa jurídica autônoma, sob a forma
de associação pública ou pessoa jurídica de direito privado.

A associação pública possui personalidade jurídica ele direito

público, podendo-se afirmar que se trata de entidade pública da
administração indireta com natureza autárquica. Assim, é uma Autarquia
que possui a peculiaridade de integrar a administração indireta de todos
os entes integrantes federativos do consórcio público, razão pela qual é
denominada Autarquia Multifederativa.
Conforme o art. 2°, § 1o da Lei 11.107/05, a associação pública
ou pessoa jurídica de direito privado decorrente da constituição do
consórcio público deterá competência para:

§ 1o Para o cumprimento de seus objetivos, o

consórcio público poderá:
I – firmar convênios, contratos, acordos de
qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e
subvenções sociais ou econômicas de outras
entidades e órgãos do governo;
II – nos termos do contrato de consórcio de
direito público, promover desapropriações e instituir
servidões nos termos de declaração de utilidade ou
necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo
Poder Público; e
III – ser contratado pela administração direta ou
indireta dos entes da Federação consorciados,
dispensada a licitação.
27

§ 2o Os consórcios públicos poderão emitir

documentos de cobrança e exercer atividades de
arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela
prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso
de bens públicos por eles administrados ou, mediante
autorização específica, pelo ente da Federação
consorciado.
§ 3o Os consórcios públicos poderão outorgar
concessão, permissão ou autorização de obras ou
serviços públicos mediante autorização prevista no
contrato de consórcio público, que deverá indicar de
forma específica o objeto da concessão, permissão ou
autorização e as condições a que deverá atender,
observada a legislação de normas gerais em vigor.

Quanto à área de atuação do consórcio público, considera-se,

ainda que a União o integre, a que corresponde à soma dos territórios:
- Dos Municípios, quando o consórcio público for constituído somente por
Municípios, ou por um Estado e Municípios com territórios nele contidos,
- Dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando for o consórcio
público constituído por mais de 1 (um) Estado ou por 1 (um) ou mais
Estados e o Distrito Federal;
- Dos Municípios e do Distrito Federal, quando for o consórcio constituído
pelo Distrito Federal e os Municípios;
28

7.2 Retirada do consórcio público

Para que um ente da Federação se retire do consórcio público

deverá ser editado ato formal de seu representante na assembleia geral,
de acordo com a disciplina legal.
Os bens destinados pelo ente retirante ao consórcio público
somente serão revertidos ou retrocedidos caso haja expressa previsão no
contrato de consórcio público ou no instrumento de transferência ou de
alienação.

7.3 Contrato de programa

Conforme o Decreto no 6.107/2007, o Contrato de Programa é o

"instrumento pelo qual devem ser constituídas e
reguladas as obrigações que um ente da Federação,
inclusive sua administração indireta, tenha para com
outro ente da Federação, ou para com consórcio
público, no âmbito da prestação de serviços públicos
por meio de cooperação federativa;".

Assim, o contrato de programa é procedimento obrigatório para

que, por meio de consórcio público, um ente da federação preste serviços
públicos em conjunto com outro ente político.
Vejamos como disciplina o art. 13, caput, da Lei no 11.107/05:
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Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por

contrato de programa, como condição de sua
validade, as obrigações que um ente da Federação
constituir para com outro ente da Federação ou para
com consórcio público no âmbito de gestão associada
em que haja a prestação de serviços públicos ou a
transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal ou de bens necessários à continuidade dos
serviços transferidos.

7.4 Contrato de Rateio

O contrato de rateio é o instrumento por meio do qual se estabelece o

compromisso, entre os entes consorciados, de custeio das despesas do
consórcio.
Art. 8°, Lei 11.107/05: Os entes consorciados somente
entregarão recursos ao consórcio público mediante
contrato de rateio.
(...)
§ 2o É vedada a aplicação dos recursos entregues por
meio de contrato de rateio para o atendimento de
despesas genéricas, inclusive transferências ou
operações de crédito.

Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, assim como o

próprio consórcio público, são partes legítimas para exigir o cumprimento
das obrigações previstas no contrato de rateio.
É obrigatório que os entes que integram o consórcio prevejam,
em suas Leis Orçamentárias, dotações para subsidiar os consórcios,
conforme disciplina o § 5° do art. 8° da Lei 11.107/05:
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§ 5° Poderá ser excluído do consórcio público, após

prévia suspensão, o ente consorciado que não
consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos
adicionais, as dotações suficientes para suportar as
despesas assumidas por meio de contrato de rateio.

O contrato de rateio deverá ser renovado a cada exercício

financeiro e seu prazo de vigência não será superior ao das respectivas
dotações orçamentárias, com exceção dos contratos que tenham por
objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações
contemplados em plano plurianual ou a gestão associada de serviços
públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos.

Bons estudos!