Curso Técnico em Serviços Jurídicos

ETEC Albert Einstein

Centro Estadual de Educação Tecnológica Paula Souza

ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA

Resgatando o conceito já apresentado na 2ª base tecnológica, a Administração Pública

consiste no conjunto de órgãos (Administração Direta) e entidades (Administração Indireta) que
possuem a atribuição de realizar a atividade administrativa, objetivando o atendimento das
necessidades coletivas e perseguindo os fins visados pelo Estado.
A Administração Direta é composta pelos Poderes do Estado, entes federados (União,
Estados, Municípios e DF) e por órgãos ligados diretamente ao poder central federal, estadual,
municipal e distrital. São os próprios organismos dirigentes, seus Ministérios e Secretarias.
Na Administração Direta se fala em desconcentração quando o órgão público distribui
sua competência hierarquicamente entre seus próprios departamentos ou órgãos subalternos.
Relaciona-se com o exercício do poder hierárquico.
A Administração Indireta é composta por entidades com personalidade jurídica própria,
que foram criadas para realizar atividades de Governo de forma descentralizada (autarquias;
fundações públicas; empresas públicas; e sociedades de economia mista).
Na descentralização, a entidade pública transfere serviços a outra entidade autônoma.
Inexiste qualquer relação de subordinação entre as entidades da Administração Indireta e a
Administração Direta. O que existe é mera relação de vínculo funcional entre estas entidades e o
órgão responsável (Ministérios ou Secretarias).

1. Órgãos públicos: compõem a estrutura da Administração Pública Direta, desprovidos de

personalidade jurídica própria, posto que somente são partes de uma estrutura maior, esta sim
detentora de personalidade jurídica (União, Estados, Municípios e DF). Como parte da estrutura
maior, o órgão público não tem vontade própria, limitando-se a cumprir suas finalidades dentro da
competência funcional que lhes foi determinada pela organização estatal.
Algumas características dos órgãos públicos:
 são resultado de desconcentração administrativa; têm origem na necessidade de se
distribuir atribuições e responsabilidades a unidades de atuação diferenciadas.
 não possuem personalidade jurídica, lhes faltando a capacidade de agir no mundo, ou seja,
não podem firmar contratos (exceto “contratos de gestão”1) nem podem ser parte em

1 É o único contrato passível de ser firmado por um órgão público, eis que, em regra, não possui capacidade para
firmar contratos. O contrato de gestão está previsto pelo artigo 37, § 8°, da Constituição Federal.

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processo2, pois não possuem capacidade processual3.

 não possuem patrimônio próprio – se não possuem personalidade jurídica, evidentemente
não podem ser proprietários de alguma coisa.
Segundo Hely Lopes Meirelles4, os órgãos públicos podem ser assim classificados:
1.1 Independentes: são os definidos na Constituição e representativos dos Poderes do Estado.
Não possuem qualquer subordinação hierárquica e somente são controlados uns pelos outros. Ex.:
Congresso Nacional, Supremo Tribunal Federal, Chefias do Executivo, Tribunais etc.
1.2 Autônomos: são os subordinados diretamente à cúpula da Administração. Têm ampla
autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com
funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua
área de competência. Seus dirigentes são, em geral, agentes políticos nomeados em comissão.
São os Ministérios e Secretarias, a AGU (Advocacia Geral da União), o Ministério Público, a
Defensoria Pública e as Procuradorias dos Estados e Municípios.
1.3 Superiores: detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua
competência específica. Representam as primeiras divisões dos órgãos independentes e
autônomos. Exemplos: Gabinetes, Coordenadorias, Departamentos, Divisões etc.
1.4 Subalternos: são divisões dos órgãos independentes e autônomos que se destinam à
execução dos trabalhos de rotina, cumprindo ordens superiores. Exemplos: departamento de
recursos humanos, núcleo de atendimento ao público etc.
1.5 Simples: não possuem outros órgãos agregados a sua estrutura.
1.6 Compostos: possuem outros órgãos agregados a sua estrutura, para funções
complementares ou especializadas.
1.7 Singulares ou monocráticos: decidem e atuam por meio de um único agente, o chefe. Os
órgãos singulares possuem vários agentes auxiliares, mas sua característica de singularidade é
expressa pelo desenvolvimento de sua função por um único agente. Exemplos: Presidência da
República e Varas Judiciais.
1.8 Coletivos ou colegiados: decidem pela manifestação de vários membros, de forma conjunta
e por maioria de votos. Como ocorre nas Câmaras Legislativas e nos Câmaras dos Tribunais.

2 Doutrina e jurisprudência sustentam a capacidade processual de certos órgãos para defesa em Juízo de suas
prerrogativas funcionais, mediante Mandado de Segurança, quando da violação da sua competência por outro órgão
público.
3 No caso de Mandado de Segurança, este é impetrado contra a pessoa do agente público responsável pelo órgão.
4 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 22ª ed. São Paulo, Malheiros, 1997, pp. 66/70.

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2. Entidades da Administração: esses entes descentralizados, quais sejam, autarquias,

fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista, que constituem a
Administração Pública Indireta, possuem as seguintes características:
 personalidade jurídica própria, seja ela de Direito Público ou Privado;
 patrimônio próprio; e
 vinculação a órgãos da Administração Direta.
Observem o inciso XIX do artigo 37 da Constituição Federal, relevante no contexto ora em
estudo:

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação,
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

2.1 Autarquias: serviço autônomo criado por lei e regulado por decreto, com personalidade
jurídica de Direito Público, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada. As autarquias operam com autonomia frente ao poder que a criou,
respondendo diretamente por seus atos.
O regime jurídico das autarquias é um regime de Direito Administrativo: contrata servidores
por concurso; somente pode contratar obedecendo a Lei de Licitações (Lei nº 8.666/1993); paga
seus débitos por meio de precatórios; seus bens são impenhoráveis etc. Como regra geral, a
autarquia terá o mesmo regime da pessoa política que a tiver criado. Contudo, a lei instituidora
pode conferir privilégios específicos e aumentar a sua autonomia comparativamente com as
autarquias comuns, dizendo-se nesta hipótese que foram constituídas sob regime especial.
São autarquias de regime especial, entre outras, o Banco Central do Brasil (Lei nº
4559/64), a Comissão Nacional de Energia Nuclear (Lei nº 4118/62) e a Universidade de São Paulo
(Decreto-Lei nº 13855/44).
As agências reguladoras são pessoas jurídicas de Direito Público Interno, criadas por lei
geralmente sob a forma de autarquia especial, cuja finalidade é regular e/ou fiscalizar as
atividades de serviços públicos executados por empresas privadas, mediante prévia concessão,
permissão ou autorização, a exemplo dos setores de energia elétrica (ANEEL), telecomunicações
(ANATEL), produção e comercialização de petróleo (ANP), mercado audiovisual (ANCINE), planos e
seguros de saúde suplementar (ANS), aviação civil (ANAC) etc.

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Os conselhos de fiscalização profissional têm natureza jurídica de autarquias,

consoante decidido no MS 22.643, ocasião na qual restou consignado que: (i)
estas entidades são criadas por lei, tendo personalidade jurídica de direito público
com autonomia administrativa e financeira; (ii) exercem a atividade de fiscalização
de exercício profissional que, como decorre do disposto nos artigos 5º, XIII, 21,
XXIV, é atividade tipicamente pública; (iii) têm o dever de prestar contas ao
Tribunal de Contas da União, bem como que a fiscalização das profissões, por se
tratar de uma atividade típica de Estado, que abrange o poder de polícia, de
tributar e de punir, não pode ser delegada (ADI 1.717), excetuando-se a Ordem
dos Advogados do Brasil (ADI 3.026) (STF; RE 539224; Relator: Ministro LUIZ FUX,
1ª Turma, 22.5.2012.)

2.1.1 Considerações sobre a classificação jurídica da OAB

O ponto de partida legal para se compreender a Ordem dos Advogados do Brasil se
encontra no artigo 44 do Estatuto da Advocacia e da OAB, Lei Federal nº 8.906, de 4 de julho de
1994, in verbis:

Art. 44. A Ordem dos Advogados do Brasil – OAB, serviço público, dotada de
personalidade jurídica e forma federativa, tem por finalidade:
I – defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os
direitos humanos, a justiça social, e pugnar pela boa aplicação das leis, pela rápida
administração da justiça e pelo aperfeiçoamento da cultura e das instituições
jurídicas;
II – promover, com exclusividade, a representação, a defesa, a seleção e a
disciplina dos advogados em toda a República Federativa do Brasil.
§ 1º A OAB não mantém com órgão da Administração Pública qualquer vínculo
funcional ou hierárquico.
§ 2º O uso da sigla “OAB” é privativo da Ordem dos Advogados do Brasil.

Assim, a princípio, a OAB é uma espécie de Conselho de Classe, responsável por

regulamentar e fiscalizar o exercício da advocacia. Essas entidades possuem natureza jurídica de
autarquia, lhes sendo, assim, atribuídos todos os privilégios e obrigações inerentes às pessoas
jurídicas de Direito Público.
Ocorre que o Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº
3.026/DF, decidiu que a OAB é uma exceção à classificação dos Conselhos de Classe como
autarquias, entendendo se tratar de uma entidade sui generis, sendo um serviço público
independente, sem enquadramento nas categorias existentes em nosso ordenamento, tampouco
integrante da Administração Indireta (descentralizada), mas ainda assim realizando serviço
público. Vejamos a seguinte transcrição de parte da ementa da referida ADIN:

Não procede a alegação de que a OAB sujeita-se aos ditames impostos à

Administração Pública Direta e Indireta. A OAB não é uma entidade da
Administração Indireta da União. A Ordem é um serviço público independente,

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categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito

brasileiro. A OAB não está incluída na categoria na qual se inserem essas que se
tem referido como "autarquias especiais" para pretender-se afirmar equivocada
independência das hoje chamadas "agências". Por não consubstanciar uma
entidade da Administração Indireta, a OAB não está sujeita a controle da
Administração, nem a qualquer das suas partes está vinculada. (DF, STF ADIN
3.026, Rel. Ministro Eros Grau, 2006).

Nesta esteira, sob a ótica do STF, a OAB é pessoa jurídica "ímpar" no ordenamento jurídico
brasileiro. Assim, apesar de possuir todos os privilégios inerentes às autarquias e seguir o regime
público, como o julgamento perante a Justiça Federal, imunidade tributária, privilégios processuais,
não mais pode ser considerada uma espécie de autarquia propriamente dita.

2.2 Empresa pública: é uma entidade dotada de personalidade jurídica de Direito Privado, com
criação autorizada por lei e efetivada por decreto5, para a exploração de atividade econômica, com
capital exclusivamente público, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em Direito.
Exemplos: Caixa Econômica Federal, Casa da Moeda e Correios.
A partir da Emenda Constitucional nº 19 de 1998, contemplou-se como princípio basilar à
atuação da empresa pública no princípio da eficiência, cujo objetivo é uma maior credibilidade e
celeridade operacional dos atos praticados pelas mesmas.

2.3 Sociedades de economia mista: é uma entidade dotada de personalidade jurídica de

Direito Privado, com criação autorizada por lei e efetivada por decreto 6, para a exploração de
atividade econômica, com capital público e privado, constituída sob a forma de sociedade
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria ao Poder Público. Exemplos:
Banco do Brasil e Petrobras.

2.4 Fundação pública: Di Pietro conceitua fundação pública como sendo “o patrimônio, total ou
parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de direito público ou privado, e destinado,
por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de
autoadministração e mediante controle da Administração Pública, nos termos da lei.” 7

5 O decreto cria o estatuto social da empresa, o qual deverá ser levado a registro no Cartório ou Junta Comercial. Tal
como a empresa privada, somente com o registro a empresa pública adquirirá personalidade jurídica.
6 Tal como ocorre com a empresa pública, o decreto cria o estatuto social da sociedade, o qual deverá ser levado para
registro no Cartório ou Junta Comercial, para que, com o registro, a sociedade adquira personalidade jurídica.
7 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15ª ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 373.

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As fundações são criadas por decreto após autorização legislativa (a lei autoriza sua
criação, que é feita por decreto), regulada por lei complementar, para o desenvolvimento de
atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de Direito Público.
Não possuem donos ou sócios nem fins lucrativos; consistem em um patrimônio destinado
a um fim específico8, gerido pelos respectivos órgãos de direção, na conformidade de seus
estatutos, com funcionamento custeado por recursos estatais e de outras fontes.
Nossos tribunais vêm entendendo que essas fundações têm natureza jurídica de autarquia
(autarquias fundacionais ou fundações autárquicas), com natureza jurídica de Direito Público.

2.4.1 Diferenças entre autarquia e fundação

Autarquia Fundação
Criada por decreto após autorização
Criada por lei ordinária e específica
legislativa; lei complementar define a atuação
Dotação patrimonial exclusivamente pública Dotação patrimonial pública e/ou privada

Pessoa jurídica de Direito Público Pessoa jurídica de Direito Público ou Privado

Exerce atividades típicas do Estado Exerce atividades atípicas

Possui natureza administrativa Possui natureza social

3. Entes de cooperação
Como bem ensina Odete Medauar, existem entes em situação peculiar, que colaboram com
o Estado, mas que não se enquadram exatamente na administração direta ou indireta. 9
Os entes de cooperação, também chamados de paraestatais, são pessoas jurídicas de
Direito Privado, mas sem fins lucrativos. Podem até obter lucro de algum modo, mas ele sempre
será revertido para suas finalidades, não constituindo a atividade lucrativa seu verdadeiro fim.

3.1 Serviços sociais autônomos: são as pessoas jurídicas conhecidas como SEBRAI, SESC,
SESI, SENAI, entre outros, que oferecem cursos, lazer, apoio, para diversas categorias
profissionais. Recebem recursos orçamentários, mas sua principal receita advém das contribuições.

8 As fundações geralmente são destinadas a fins culturais, educacionais, técnicos, científicos, sociais, artísticos etc.
9 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo, RT, 1996, p. 104.

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3.2 Entidades de apoio: podem ter a natureza de fundação privada ou de associação, seguindo,
por óbvio, o regime jurídico de Direito Privado. São criadas pelos próprios servidores da
Universidade Pública e não pelo Poder Público. Funcionará a entidade de apoio dentro das
Universidades Públicas (previsão na Lei 8.958/1994), podendo também atuar excepcionalmente
dentro de Hospitais Públicos, não havendo neste caso lei prevendo a situação.

3.3 Organizações Sociais (OSs): definidas pela Lei 9.637/1998, são pessoas jurídicas de Direito
Privado que nascem a partir da extinção de outras estruturas da Administração.
O Estado se incumbe do serviço, dos bens e dos servidores que trabalhavam em
determinado órgão que iria ser extinto e passa à formação de uma Organização Social, para
prestar serviços não exclusivos do Estado.
As OSs colaboram com pesquisas, saúde, meio-ambiente, ensino etc. Não prestam
diretamente o serviço, mas atuam complementando a área para a qual foram instituídas.

4. Agências executivas
Agência executiva é a qualificação dada à autarquia, fundação pública ou órgão da
administração direta que celebre contrato de gestão com o próprio ente político com o qual está
vinculado. Atuam no setor onde predominam atividades que por sua natureza não podem ser
delegadas à instituições não estatais, como fiscalização, exercício do poder de polícia, regulação,
fomento, segurança interna etc.
Segundo Di Pietro, "Em regra, não se trata de entidade instituída com a denominação de
agência executiva. Trata-se de entidade preexistente (autarquia ou fundação governamental) que,
uma vez preenchidos os requisitos legais, recebe a qualificação de agência executiva, podendo
perdê-la se deixar de atender aos mesmos requisitos."10
São instituídas pelo Poder Público com intuito de otimizar recursos, reduzir custo e
melhorar a prestação de serviços.

10 DI PIETRO. Op. Cit., p. 366

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