Doa - Resumos

Análise prática da matéria Questões várias
Direito Administrativo
Ramo do direito publico, formado por um conjunto de normas (regras e princípios),

dotadas de uma logica própria e traços específicos, que regulam a organização e o
funcionamento da Administração Publica (Direito da Organização administrativa), bem
como as relações que esta estabelece com outros sujeitos de Direito no exercício da
actividade administrativa de gestão publica (Direito da Actividade Administrativa).
Administração Publica
Conjunto de entidades, órgãos, serviços e agentes (administração em sentido subjectivo

ou organico) articulados entre si que vão executar tarefas (administração em sentido
objectivo ou material) pré-ordenadas, fixadas pelo legislador, com vista à satisfação do
interesse publico.
Interesse Publico
Fim prosseguido pela AP para satisfação de necessidades de uma sociedade

politicamente organizada que o legislador qualifica como indispensáveis. Interesses
gerais ou colectivos identificados pelos órgãos politico-legislativos (AR, G, PR),
essencialmente através da função legislativa (CRP inclusive) e pelos órgãos
administrativos da comunidade. É definido por lei.
Princípio da prossecução do interesse público: artigos 266o, 1 e 269o, 1 da CRP e 4o do

CPA. O interesse público tem de ser prosseguido pela AP. Se não houver interesse
publico, não há necessidade de AP. É definido por lei. A AP apenas pode escolher os
meios, não os fins. Princípio da legalidade: artigo 266o, no 2 da CRP e 3o CPA.
Na prossecução do interesse publico, a AP deve respeitar os direitos e interesses

legalmete protegidos dos cidadãos: artigo 266o, no 1 CRP e 4o do CPA
1. Interesse publico primário: bem comum, bem estar material e espiritual

da comunidade. Conceito muito abstracto. Artigos 1o-3o, 9o, 20o, 80o e
81o da CRP .
2. Interesse publico secundário ou instrumental: meios necessários para a
prossecução do interesse publico primário – SS, saúde, justiça,
transportes, ambiente, educação,... Estritamente vinculado, terreno da
AP. Sempre que é atribuído poder a um órgão, este está afecto a um
interesse publico secundário.
4. Importância da distinção entre critério orgânico (subjectivo) e critério

funcional/material (objectivo) de definição do âmbito de aplicação do Direito
Administrativo
A Administração Publica é uma realidade complexa, multiforme e heterógenea. A

concepção orgânica (ou subjectiva: Estado/administração e outros entes de natureza
jurídico-organizariva publica) deverá ser complementada ou substituída por uma
concepção funcional ou material (objectiva: actividade) apta a a traduzir a integração e
interactividade dos elementos de naturezas diferentes (publica e privada), em função do
fim prosseguido. Por força de um crescente fenómeno de privatização, a função
administrativa é actualmente levada a cabo quer por pessoas colectivas de direito
publico quer por pessoas colectivas de dreito privado. Por essa razão, o Direito
Administrativo actualmente abrange a actividade de todas as entidades, publicas ou
privadas, que exercem funções administrativas: artigo 2o, no 1 do CPA.
Ex. entidades publicas empresariais (administração estadual indirecta: pessoas

colectivas publicas sujeitas a um regime de direito privado administrativizado, por
exemplo, alguns centros hospitalares e unidades locais de saúde) e os concessionários
(pessoas colectivas privadas sujeitas ao Direito Administrativo quando no exercício de
funções administrativas).
O direito administrativo é actualmente uma criação exclusiva do Estado?
Não. Actualmente assiste-se a uma privatização na forma de organização e da

actividade administrativa. Aquilo a que Vieira de Andrade chama de uma «fuga para o
direito privado» e que se reflecte numa multiplicação de sociedades, fundações e
associações de natureza jurídico-organizativa privada e regidas em primeira linha pelo
direito privado, pese embora a sua constituição ser de iniciativa pública ou
predominantemente público. Por regra estas entidades estão incumbidas do exercício de
uma parcela da função administrativa.
Diferença entre instituto publico e universidade sob a forma de fundação publica

de direito privado
O instituto publico é uma pessoa colectiva pública de tipo institucional, criada para
desempenhar funções administrativas pertencentes ao Estado ou a outro ente público. O
instituto publico pertence à Administração estadual indirecta mas pode assumir formas
de Administração autónoma (universidades públicas) ou até de Administração
independente (entidades administrativas independentes). Os institutos publicos
(administração estadual indirecta) são entes criados pelo Estado com atribuições
administrativas específicas, cujos dirigentes são nomeados pelo Governo, gozando, não
obstante, de autonomia jurídica, administrativa, financeira e patrimonial. Os institutos
públicos escapam ao poder de direcção do Governo, ficando apenas subordinados a
meros poderes de superintendência (orientação) e tutela (fiscalização da legalidade):
artigo 199o, d) da CRP. Cada um destes entes reproduz no seu interior a hierarquia que
caracteriza a Administração estadual directa. (ver leg. em baixo)
As universidades sob a forma de fundações públicas de Direito privado são pessoas

colectivas públicas de substrato fundacional, residualmente sujeitas ao Direito privado.
São entes autónomos não territoriais de base associativa ou institucional. Tal como os
institutos públicos prosseguem não interesses próprios de uma comunidade mas fins
específicos e de cariz estadual. Integram a administração autónoma, sendo que a sua
autonomia resulta do artigo 76o, no 2 da CRP .
Lei n.o 3/2004, de 15 de Janeiro (DL n.o 96/2015, de 29/05) LEI QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS
Artigo 2.o
Âmbito de aplicação
1 - Os institutos públicos integram a administração indirecta do Estado e das Regiões Autónomas.
2 - A presente lei é aplicável aos institutos públicos da Administração do Estado e será aplicável aos institutos
públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as necessárias adaptações estabelecidas em decreto
legislativo regional.
Artigo 3.o
Tipologia
1 - Para efeitos da presente lei, consideram-se institutos públicos, independentemente da sua designação, os serviços
e fundos das entidades referidas no artigo 2.o, quando dotados de personalidade jurídica.
2 - Quer os serviços personalizados, quer os fundos personalizados, também designados como fundações públicas,
podem organizar-se em um ou mais estabelecimentos, como tal se designando as universalidades compostas por
pessoal, bens, direitos e obrigações e posições contratuais do instituto afectos em determinado local à produção de
bens ou à prestação de serviços no quadro das atribuições do instituto.
3 - Não se consideram abrangidas pela presente lei as entidades públicas empresariais previstas no Decreto- Lei n.o
558/99, de 17 de Dezembro.
4 - As sociedades e as associações criadas como pessoas coletivas de direito privado pelo Estado, Regiões
Autónomas ou autarquias locais não são abrangidas pela presente lei, devendo essa criação ser sempre autorizada por
diploma legal.
Pessoas Colectivas Publicas
A organização administrativa corresponde ao conjunto de unidades organizatórias que

desempenham, a título principal, a função administrativa. Como elementos tem as
pessoas colectivas de direito publico. Estas manifestam-se através de órgãos
administrativos que por sua vez têm na sua dependência serviços públicos.
Noção de pessoa colectiva publica (o Estado, regiões autónomas e autarquias, por

natureza, e institutos públicos, entidades publicas empresariais, associações publicas,
entidades administrativas independentes): pessoas colectivas criadas por iniciativa
publica (critério iniciativa), dotadas de prerrogativas de direito publico (critério
poderes), para assegurar a prossecução de interesses públicos (critério fim/finalidade).
As PCP são dirigidas por órgãos. Cabe aos órgãos tomar as decisões em nome daquelas.
Os órgãos são centros institucionalizados de poderes funcionais (artigo 20o CPA), com
titulares ou membros. Poderes funcionais porque são atribuídos em função da
prossecução de fins públicos específicos e pre-determinados. Para que os indivíduos se
tornem titulares dos órgãos é necessário a investidura.
Os órgãos podem ser singulares ou colectivos (21o-35o CPA: um titular ou três ou

mais), centrais e locais competência delimitada ou não territorialmente), órgãos
primários (competência própria), secundários (competência delegada) ou vicários
(competência por substituição), órgãos representativos ou não representativos
(designados por eleição ou não); órgãos activos (tomar decisões e executá-las),
consultivos (emitir pareceres e esclarecer os órgãos primários) e de controlo (fiscalizar a
regularidade do funcionamento dos outros órgãos) e órgãos permanentes (camara
municipal) e temporários (júri de um concurso).
Já os trabalhadores da Administração Publica são indivíduos com uma relação especial
de serviço com os entes administrativos e que desenvolvem, sob a direcção dos titulares
dos órgãos a actividade dos serviços.
As PCP existem para prosseguir fins (atribuições), para o que necessitam de poderes
(competências). Assim sendo, as atribuições são os fins ou interesses que a lei incumbe
às pessoas colectivas publicas prosseguir ou realizar. Actos praticados fora das
atribuições são nulos. Para esse efeito, as PCP precisam de competências.m princípio, as
atribuições referem-se às PCP e as competências aos órgãos. As competências são o
conjunto de poderes funcionais atribuídos aos órgãos. Os actos praticados fora da
competência de cada órgão são anuláveis.
Não basta que o órgão actue no âmbito das atribuições sa PCP a que pertence e no
âmbito das suas competências. É necessário que o órgão tenha legitimação. A
legitimação é a qualificação especifica do órgão para exercer a sua competência numa
situação concreta.
Diferença entre atribuições e competências
As pessoas colectivas públicas existem para prosseguir determinados fins. Aos fins das
pessoas colectivas públicas chamamos atribuições que são os fins ou interesses públicos
que a lei incumbe as pessoas colectivas de prosseguir e realizar. Para esse efeito, as
pessoas colectivas públicas dispõem de órgãos que necessitam de poderes funcionais.
Ao conjunto de poderes funcionais de cada órgão chamamos competências. Assim, as
competências são o conjunto de poderes funcionais que a lei confere aos órgãos
administrativos da pessoa colectiva pública em que estão inseridos. As atribuições
referem-se às pessoas colectivas públicas enquanto a competência se refere aos órgãos.
Por exemplo, os municípios têm as atribuições definidas pelo artigo 235o, no 2 da
CRP e pela lei [artigo 23o da L no 75/2013: 1 - Constituem atribuições do município a promoção e
salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com as freguesias. 2 - Os municípios
dispõem de atribuições, designadamente, nos seguintes domínios: a) Equipamento rural e urbano; b) Energia; c)
Transportes e comunicações; d) Educação, ensino e formação profissional; e) Património, cultura e ciência; f)
Tempos livres e desporto; g) Saúde; h) Ação social; i) Habitação; j) Proteção civil; k) Ambiente e saneamento básico;
l) Defesa do consumidor; m) Promoção do desenvolvimento; n)
Ordenamento do território e urbanismo; o) Polícia municipal; p) Cooperação externa.)].
8. Caso prático
O presidente do conselho directivo de um instituto público que tinha como atribuição a

recolha e prestação de cuidados a animais errantes decidiu adquirir à empresa OutletPet
1000 kg de ração. Esta, porque se encontrava perto do fim do prazo de validade foi
adquirida a um preço muito inferior ao de mercado. Um dos vogais do conselho
directivo, não concorda com a aquisição por entender que:
- a competência exercida pelo presidente compete ao órgão colegial;

- a empresa vendedora da ração é propriedade do presidente do conselho directivo.
Quid iuris? (enquadramento do instituto publico na organização administrativa
portuguesa e validade da decisão do presidente).
1. Instituto publico como pessoa colectiva publica de tipo institucional integrada
na Administração (estadual indirecta) criada para assegurar o desempenho de

funções administivas pertencentes ao Estado ou a outro ente publico; sujeição a
tutela e superintendência (artigo 199o, d) da CRP)
2. Acto do presidente do conselho directivo: 148o acto administrativo anulável por
vicio orgânico(incompetência relativa) 163o CPA;violação do princípio da
imparcialidade (impõe aos órgãos e agentes administrativos uma actuação isenta
e equidistanteface aos interesses em jogo) e respectivas garantias (266o, no 2
CRP e artigo 9o CPA); impedimento (69o, no 1, a) do CPA e 70a CPA)
Administração
O termo administrar remonta as suas origens às expressões latinas “ad ministrare”
(servir) e “ad manus trahere” (manejar). Administrar seria agir ao serviço de
determinados fins e com vista a realizar certos resultados. Administrar é algo que passa
por estruturar um grupo humano em função dos fins que este se propõe atingir.
Administrar é uma ação humana que consiste em prosseguir certos objetivos através do
funcionamento da organização. Para Freitas do Amaral, administração pública é o
conjunto de necessidades coletivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental
pela coletividade, através de serviços por esta organizados e mantidos. Porém, nem
todos os serviços que funcionam para a satisfação das necessidades coletivas têm a
mesma origem ou a mesma natureza: uns são criados e geridos pelo Estado (polícia,
impostos), outros são entregues a organismos autónomos que se autossustentam
financeiramente (hospitais, portos), outros ainda são entidades tradicionais de origem
religiosa hoje assumidas pelo Estado (Universidades). Todos estes serviços têm a
mesma natureza ou a mesma origem, funcionam para a mesma finalidade: satisfazer as
necessidades coletivas, que podemos reconduzir a três espécies fundamentais:
segurança, cultura e bem-estar (artigos 2.º e 9.º CRP).
O artigo 2o da CRP consagra um principio fundamental. Tal como já decorria do art.
1.º, o Estado assenta em duas bases essenciais: os direitos e as liberdades fundamentais
das pessoas, que correspondem à substância do Estado Constitucional, e o pluralismo
político, que traduz o conjunto das formas mais adequadas à garantia do Estado
Constitucional (o policentrismo e a divisão de poderes).
A democracia é entendida como um processo, no qual os órgãos do poder estão
vinculados aos direitos e liberdades fundamentais (artigos. 2.º, 3.º, 9.º b), 18.º n.º1 e
22.º) e às formas constitucionais (principio da constitucionalidade) e os cidadãos gozam
de autonomia e liberdade, daí que possam resistir contra atos que ofendam esses direitos
e liberdades (art.º 21.º). Quanto ao art. 9o da CRP, o primeiro programa de trabalho
resulta ser o da garantia e da efetivação dos direitos e liberdades fundamentais. Trata-se
de uma tarefa que deve mobilizar todas as funções do Estado e é inseparável da
afirmação do regime político democrático.
Organizativo ou subjetivo (entidades públicas) – quem? Estado administração –

administração estadual e administração autónoma.
Administração Pública
São serviços organizados e mantidos pela coletividade com vista ao cumprimento da

tarefa fundamental de satisfação das necessidades coletivas. A satisfação das
necessidades exige avultados meios para assegurar e regular o funcionamento dos
serviços e a própria tarefa de obtenção de recursos, torna-se colossal. Onde quer que se
manifeste uma intensa necessidade coletiva aí surgirá um serviço público. Podem ser
assegurados por autarquias locais ou por instituições públicas ou particulares. O ponto
comum é que todos concorrem para a satisfação das necessidades coletivas. Dividem-se
em três categorias: segurança, cultura e bem-estar. Fica excluída da administração
pública a realização da justiça (aplicação de normas jurídicas a casos concretos). Esta
satisfaz uma necessidade coletiva mas acha-se colocada no poder judicial (art.º 205.º).
Os principais sentidos da expressão “administração pública” são: Organização e
Atividade. A atividade administrativa pública apresenta características próprias e
especificas que tornam impossível a sua submissão integral aos mesmos princípios que
regem a administração privada. Existem duas formas de entender a expressão
administração pública: Uma é em Sentido Orgânico: É constituída pelo conjunto de
órgãos, serviços e agentes do Estado e demais organizações que asseguram, em nome da
coletividade, a satisfação disciplinada, regular e continua das necessidades coletivas de
segurança, cultura e bem-estar. No séc. XIX a administração pública estava nas mãos
dos municípios; hoje ocupa o primeiro lugar na tarefa administrativa, embora não
possamos esquecer o principio da descentralização. A atividade administrativa pode
também ser desempenhada por entidades particulares reconhecidas por lei. A função
pública é o conjunto de indivíduos que trabalham como profissionais especializados ao
serviço da administração; também pode ser utilizada no sentido de método de atuação
da administração. Outra é em Sentido Material ou Funcional: Compõe-se do conjunto
de ações e operações desenvolvidas pelos órgãos, serviços e agentes do Estado e demais
organizações ocupados em assegurar, em nome da coletividade, a satisfação
disciplinada, regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-
estar. A preocupação pela descoberta do conteúdo material da administração só decorre
da Revolução Francesa e da teoria da separação de poderes. A administração pública
cumpre-lhe executar opções fundamentais traçados pelo poder político e outras
atividades de natureza não executiva. No art. 119.º da CRP fala-se da competência
administrativa do governo e na tarefa de assegurar a boa execução das leis, alargando o
conteúdo material da função administrativa e estabelecendo uma cláusula de largo
alcance na alínea g).
Objetivo –– Material (O quê?) - Função de “administrar” submetida ao direito

administrativo - Entidades públicas (praticada por entidades públicas ou entidades
privadas no exercício de poderes delegados). (Diferente de Função legislativa política
intervenção privada). Tarefas, ideia de administrar. Licenciar, administrar, aquilo que
associamos a tarefas típicas da administração pública.
Formal - (Como?) – Atos administrativos artigo 48.º CPA; regulamentos
administrativos 135.º CPA contratos administrativos 200.º
(Atividade privada)- Não se distingue de um particular normal. Corporação, empresa.
Atividade ainda que indiretamente não deixa de prosseguir o interesse público.
Funcional - Exercício de função administrativa por entidades públicas ou privadas no
exercício de poderes públicos submetida ou não ao direito administrativo. Tem um
sentido mais amplo. Já não é bem a ideia de administrar, mas não deixa de prosseguir
interesses públicos, só que não são visíveis. Prossecução dos interesses públicos que lhe
estão confiados.
Administração Estadual
A Administração Estadual era ablativa, isto é, uma administração que concentrava a sua
atividade na imposição de sacrifícios aos cidadãos. Desenvolveu-se a Administração
Estadual Prestadora, passando o Estado a responder às mais variadas solicitações dos
cidadãos, prestando-lhes múltiplas utilidades: cuidados de saúde, ensino, prestações de
segurança social, informação, etc.
Administração estadual pode ser direta, indireta ou independente.
Administração Direta do Estado / Aministração Estadual Direta

A Administração Direta do Estado é formada por um conjunto de órgãos não
personalizados (ou seja, que pertencem à pessoa coletiva pública Estado-
Administração, cujo órgão máximo é o Governo), órgãos esses assistidos por serviços
que preparam e executam as respetivas decisões, e que se estruturam em forma de
pirâmide ou árvore invertida, estando todos eles sujeitos à direção e fiscalização de um
poder situado, em linha máxima, no Governo. Esses órgãos e serviços podem ser
centrais (Administração Central, com sede normalmente em Lisboa) ou periféricos
(Administração Periférica) que compreende os órgãos e serviços sediados noutros
pontos do território nacional e pontualmente no estrangeiro. A Administração Direta do
Estado apresenta uma estrutura fortemente hierarquizada. Não são sequer órgãos
administrativos os órgãos do Estado não integrados na Administração Pública. Estão
nessa categoria o Presidente da República, o Conselho de Estado (órgão de soberania
que exerce exclusivamente a função política), a Assembleia da República, o Presidente
da A.R. e o respetivo Conselho Permanente, e bem como as Assembleias Legislativas
Regionais e os respetivos Presidentes (órgãos que desempenham as funções legislativa e
política), e os Tribunais, incluindo o Tribunal Constitucional, o Tribunal de Contas e
ainda os Julgados de Paz, e o mesmo em relação aos órgãos que coadjuvam todos estes,
quanto ao desempenho de funções materialmente administrativas. Deve-se ainda referir,
dentro dos órgãos independentes do Estado, entre os órgãos auxiliares constitucionais
ou político-constitucionais por um lado e por outro lado os órgãos também
despersonalizados que exerçam funções administrativas a título principal. Os primeiros,
não obstante poderem inclusive desenvolver essencialmente uma atividade
materialmente administrativa, se enquadram noutros poderes e funções do Estado que
não o poder executivo e a função administrativa, os segundos já terão cunho
administrativo, integrando a Administração Pública na qualidade de «entidades
administrativas independentes».
É a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado.
Estado administração (órgãos não personalizados) – diferente de P.R; A.R; Tribunais,

Conselho de estado, não são órgãos da administração pertencem a outros poderes do
estado são órgãos essencialmente de natureza política). 199.º alínea d) e 267.º 2 CRP.,
poder de direção Central (órgãos centrais), tem competência a nível nacional:
Ministérios, Secretarias de Estado (normalmente com sede em Lisboa). Local (órgãos
locais ou periféricos): repartição de finanças, direções regionais...).
Esta administração é constituída por um conjunto de órgãos que são assistidos por
serviços, serviços esses que são integrados por agentes. Pertencem todos a mesma
pessoa coletiva pública administração cujo o órgão máximo é o governo.
Os órgãos tomam decisões. Órgãos não personalizados. Como se estruturam esses
órgãos? Ideia de hierarquia. A um caminho a percorrer. Cadeia hierárquica: O superior
manda em todos inferiores nessa linha (árvore invertida). O inferior hierárquico deve
obediência a todos que estão acima dele.
Algumas características específicas do Estado e da sua administração direta são a
Unicidade: O conceito de Estado pertence apenas um ente (o próprio Estado); Caráter
originário: Todas as outras pessoas coletivas públicas são sempre criadas ou
reconhecidas por lei ou nos termos da lei; Territorialidade: Da natureza do Estado faz
parte o seu território nacional. O Estado é a mais importante das pessoas coletivas de
população e território; Multiplicidade de atribuições: Tem fins múltiplos devendo
prosseguir variadas atribuições; Pluralismo de órgãos e serviços: São numerosos os
órgãos do Estado, bem como os os serviços públicos que auxiliam esses órgãos;
Organização em ministérios: Os órgãos e serviços do Estado- administração, a nível
central, estão estruturados em departamentos, organizados por assuntos ou matérias;
Personalidade jurídica uma: Ministérios e direções gerais não têm personalidade
jurídica, fora do Estado. É sempre o mesmo sujeito de direito (o Estado);
Instrumentalidade: A administração do Estado é subordinada, não é independente, nem
autónoma (salvo casos excepcionais) é instrumento para desempenho dos fins do
Estado. Já a administração indirecta fica sujeita apenas à superintendência do governo, e
a administração autónoma é controlada por um simples poder de tutela. Subordinação
da administração à política; Estrutura hierárquica: Por considerações de eficiência e de
coerência com o princípio da instrumentalidade (poder de direção e dever de obdiência);
Supremacia: O Estado-administração exerce poderes de supremacia não apenas em
relação aos sujeitos de direito privado, mas também sobre as outras entidades públicas.
A intensidade desses poderes varia conforme a maior ou menor autonomia que a ordem
jurídica pretende conceder às várias pessoas colectivas públicas.
Administração Indireta do Estado
A Administração indireta do Estado é composta por pessoas coletivas públicas distintas

do Estado-Administração, no topo dos quais temos institutos públicos (de cariz não
comercial). Estes são entes criados pelo Estado, a quem o ato de formação legislativa
imputa tarefas administrativas específicas que se reconduzem a atribuições estaduais, e
cujos dirigentes máximos (os membros dos respetivos órgãos diretivos) são nomeados e
livremente exonerados pelo Governo. Os institutos públicos não fazem parte do poder
de direção do Governo, ficando apenas subordinados a simples poderes de orientação e
de controlo, a que designamos de tutela, do executivo (artº 199.º, al. d) CRP). Reproduz
no seu interior a hierarquia que caracteriza a Administração direta do Estado cada um
destes entes. Enquanto espécie de «instituto público», são igualmente pessoas coletivas
públicas de tipo fundacional ou institucional, as fundações públicas e as empresas
públicas institucionais, ainda que com especificidades de regime. A lei designa por
entidades públicas empresariais (comercial/lucro), integram igualmente a Administração
indireta do Estado, por estarem também (como os institutos públicos), sujeitas aos
poderes de orientação e controlo do Governo. Outra categoria de pessoas coletivas
públicas é a das associações públicas de entidades privadas (sendo maioritária a opinião
que as situa na administração autónoma funcional). É também discutida a recondução a
este nível de Administração, ainda que somente no plano funcional, e não organizativo,
pois já não são pessoas públicas, dos concessionários de serviços públicos e entidades
privadas com poderes públicos, assim como empresas públicas societárias e restantes
entidades privadas com influência dominante pública.
A maior parte dos fins ou atribuições do Estado são prosseguidos de forma direta (pela
pessoa coletiva Estado) e imediata (sob direção e na dependência hierárquica do
Governo e sem autonomia), mas outras formas existem de os prosseguir. Por outro lado
existe ainda a administração central desconcentrada (serviços do Estado autonomizados
e não dependentes diretamente das ordens do Governo como órgãos próprios de direção
ou de gestão). Há outro grupo de serviços que possuem um maior grau de autonomia,
recebem personalidade jurídica: passam a ser sujeito distintos da pessoa-estado. Já não
são Estado. São organizações com personalidade jurídica própria. Aqui o que está em
causa é a prossecução de fins do Estado.
De um ponto de vista objetivo a administração estadual indireta é uma atividade
administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades
públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa
financeira. De um ponto de vista orgânico define-se como o conjunto das entidades
públicas que desenvolvem com personalidade jurídica própria e autonomia
administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização dos fins
do Estado.
Qual a razão de ser da Administração Estadual Indireta? Esta existe em resultado do
constante alargamento e da crescente complexificação das funções do estado e da vida
administrativa. Com efeito, certas funções que não se compadecem com uma atividade
de tipo burocrático, exercida por serviços instalados num ministério e despachando
diariamente com o Ministro. Há casos em que a atividade do Estado se tem de
desenvolver por meio de organismos diferenciados, com personalidade jurídica distinta
do Estado. O Estado cria estes centros autónomos de decisão e gestão, assim
descentralizando funções em organismos que, embora mando-se-lhe ligados, e com ele
colaborando na realização de fins que são próprios do Estado, todavia recebem para o
efeito toda uma série de prerrogativas que os erigem em entidades autónomas. Outro
motivo é a necessidade de escapar às estritas e por vezes muito embaraçantes regras da
contabilidade pública. Poderão indicar-se motivos políticos: proteger certas atividades
interferências politicas, recrutar facilmente clientelas politicas, fugir ao controle do
parlamento, alargar fortemente o intervencionismo do Estado ou promover politicas de
orientações socialistas.
A Administração Estadual Indireta é uma modalidade de administração pública (em
sentido objectivo); uma atividade de natureza estadual, por se destinar à realização dos
fins do Estado; atividade que o Estado transfere, por decisão sua, para outras entidades
distintas dele; Estes poderes continuam a ser, de raiz, poderes do próprio Estado (este
pode em qualquer momento retirar-lhes e chamar de novo a si); atividade exercida no
interesse do Estado, desempenhada pelas entidades a quem está confiada em nome
próprio, quer dizer, atos praticados por tais organismos são atos deles, não são atos do
Governo; é constituída por um conjunto de entidades públicas que são distintas do
Estado, têm personalidade jurídica própria; essas entidades são criadas e extintas por
livre decisão do Estado (normalmente de ato legislativo); é o Estado que tem de
assegurar o seu funcionamento; essas entidades dispõem de autonomia administrativa e
financeira; têm geralmente dimensão nacional (direções distritais de estradas da Junta
Autónoma de Estradas); o seu grau de autonomia é muito variável. Organismos
Incumbidos da Administração Estadual Indireta: Há várias espécies de organismos ou
entidades que desenvolvem uma administração estadual indireta: Institutos Públicos
(Natureza burocrática, exercem funções de gestão pública); Empresa Pública (Natureza
empresarial, desempenha uma atividade de gestão privada. A separação entre institutos
e empresas públicas baseia-se na distinção entre o sector público administrativo (SPA) e
o sector público empresarial (SPE)).
Institutos públicos - Entidades com tarefas administrativas específicas criadas pelo
estado; dirigentes nomeados e exonerados pelo governo e autonomia administrativa
financeira e patrimonial. São institutos públicos as Fundações públicas, Entidades
Públicas Empresariais.
Administração Independente do Estado
Não são administração indireta do estado é muito heterogénea, são órgãos do estado,
exercem funções administrativas, tem orgânica de institutos públicos (formalmente são
os institutos públicos). O governo não é responsável politicamente por eles.
Entidades criadas por lei para a prossecução de interesses estaduais. Quanto aos
Titulares (características): Inamovíveis. Independência funcional. Independentes em
relação às funções que exercem. Regra geral são nomeados pela Assembleia da
República o que lhes confere alguma legitimidade democrática.
A Administração Independente é constituída por autoridades também criadas por lei
para prosseguir interesses estaduais (por isso são também Administração do Estado).
Em alguns casos nem sequer têm personalidade jurídica própria, mas dispõem de
poderes regulatórios especialmente intensos (normativos, jurisdicionais e
administrativos). O que caracteriza este subnível da Administração estadual é o facto de
não responderem os seus órgãos dirigentes perante o Governo pela sua atividade e pelo
exercício de tais poderes, não estando sujeitos a ordens ou instruções de qualquer
instância superior (nomeadamente governamental), ou sequer a poderes de mera
orientação (superintendência) ou controlo (tutela) do Governo, o que não impede a
expressa previsão constitucional comtemplada no art.º 267.º, n.º 3 CRP, ergue questões
problemáticas quanto à legitimidade democrática. Distinguimos entidades
administrativas e de regulação. Entidades administrativas: Provedor de Justiça artigo
33.º CP; Comissão Nacional de eleições artigo 133.º CP; Comissão Nacional de
proteção de dados artigo 33.ºCP; Entidade Reguladora da Comunicação Social artigo
39.º CP. Entidades de regulação: Comissão de mercados e valores imobiliários;
Autoridade da concorrência autoridade Nacional da Aviação Civil; Entidade Reguladora
da saúde; Autoridade reguladora das comunicações.
Vários sentidos da administração pública
Administração pública - resposta à pergunta: “quem é” de que o sujeito ou sujeitos

estamos a falar (sentido objetivo, orgânico).
Dois sentidos, planos ou níveis, uma série de categorias
Administração pública – ponto de vista da atividade - que atividade esta?
Sentido objetivo três dimensões material funcional formal
Administração pratica um ato. Atos típicos da administração - o próprio governo.

Três categorias distintas de lanche. A lei identifica-se a si própria 197.º,198.º 199.º, três
funções que o governo exerce.
Três grandes atos formais da administração pública: Regulamento administrativo

como ato típico da função administrativa; Ato administrativo; Contrato administrativo
(contrato onde há uma certa paridade).
Administração organizativa ou subjetiva
Conjunto de entidades órgãos serviços ou agentes que tem como objetivos fundamentais
a satisfação de interesses públicos. Falamos de organização administrativa porque é uma
organização
Administração pública na conceção clássica é composta pelo estado,

estado/administração. Conjunto de pessoas coletivas públicas, que se estrutura em dois
grandes níveis que são administração estadual (administração pública estadual) e
administração autónoma (administração pública autónoma).
Temos de alargar este conjunto porque temos uma multiplicidade de órgãos no meio
deles há uns que parecem ser administração mas não são. Atividades administrativas em
forma privada. Não são pessoas coletivas públicas. Estão na periferia de atividades que
ainda se poderão considerar administração pública. A administração estadual pode ser
Administração direta do estado; Administração indireta do Estado; Administração
independente do estado. Administração autónoma pode ser Administração territorial;
Administração funcional.
A Administração Autónoma
A Administração Autónoma divide-se em territorial e não territorial.

A principal distinção está no fator territorial. Na administração Autónoma Territorial o
território faz parte do substrato das respetivas instâncias. Dentro da Administração
Autónoma territorial temos as regiões autónomas e as autarquias locais. Já no que diz
respeito à Administração Autónoma não territorial esta comtempla as associações
públicas e as corporações territoriais.
As associações públicas, gozam de atribuições próprias e tem também associado a
“auto-administração”, que tanto caracteriza esta modalidade de administração.
Relativamente às corporações, estas tratam-se de um conjunto de pessoas que
prosseguem fins de índole territorial, ao contrário do Estado que segue fins de todo o
território nacional.
Administração Autónoma Territorial
Trata-se de entes autónomos, autonomia constitucionalmente consagrada. Pessoas

coletivas cuja a essência faz parte do território. São entes públicos territoriais, para além
do Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias locais (regiões administrativas,
municípios e freguesias). Compete-lhes satisfazer os interesses públicos das populações
que habitam nos respetivos territórios, dispondo para tal de um alargado leque de
atribuições.
Administração Autónoma Funcional

A Administração Autónoma funcional é composta por entes autónomos não territoriais,
de base associativa ou institucional. As associações públicas (de entidades privadas),
categoria a que em Portugal se reconduzem apenas as ordens profissionais (ordem dos
advogados, engenheiros, médicos...) e as associações de regantes com natureza pública,
as instituições de ensino superior público (universidades públicas e institutos
politécnicos públicos). Prosseguem fins públicos específicos, tendo um feixe delimitado
de atribuições em torno de uma determinada matéria que a instância pública fundadora
nelas «descarrega», e configuram-se como meros auxiliares do ente que as cria (que são,
por norma, o Estado ou as Regiões Autónomas).
Todos estes entes tal como os institutos públicos, prosseguem não interesses próprios
das respetivas comunidades mas antes fins específicos e de cariz estadual. Mas tal
como as populações das autarquias locais também estas comunidades se
autoadministram, elegendo os respetivos dirigentes. Por esta razão, e também na medida
em que a Constituição (no caso das Universidade Públicas) ou a lei (no caso das
associações públicas) afastam os poderes de superintendência e quase todos os poderes
de controlo do Governo, gozando por isso tais entes de uma autonomia muito próxima
da que a Lei Fundamental garante aos entes autónomos territoriais, acabam eles por
integrar igualmente a Administração Autónoma.
Pessoas Coletivas Públicas
De entre os vários critérios que têm sido utilizados para distinguir as Pessoas Coletivas
Públicas das Privadas, o autor defende dever seguir um critério misto que combine: a
criação, o fim e a capacidade jurídica. As Pessoas Coletivas Públicas são pessoas
coletivas criadas por iniciativa pública para assegurar a prossecução necessária de
interesse público, e por isso dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos. As
pessoas coletivas nascem de uma decisão pública, regida pelo direito público, tomada
pela coletividade nacional, ou por comunidades regionais ou locais autónomas, ou
proveniente de uma ou mais pessoas coletivas públicas já existentes: a iniciativa privada
não pode criar pessoas coletivas públicas. Há pessoas coletivas privadas
(nomeadamente as instituições particulares de interesse público) que também
prosseguem interesses públicos. São 7 as categorias de Pessoas Coletivas Públicas (Art.º
2º nº4 CPA), no Direito português atual (apresentadas da maior para a menor
dependência do Estado): A saber: o Estado; os Institutos Públicos; as Empresas
Públicas, na modalidade de entidades públicas empresariais, as Associações Públicas;as
Autarquias Locais; as Regiões Autónomas; as Entidades Administrativas
Independentes. No fundo reconduzem-se a três tipos de Pessoas Coletivas: De
População e Território (ou tipo territorial) – Estado, Regiões Autónomas e Autarquias
Locais. De Tipo Institucional – Institutos e Empresas Públicas. De Tipo Associativo –
Associações Públicas.
Quanto ao Regime Jurídico: As Pessoas Coletivas Públicas não têm um regime
uniforme, não é igual para todas elas; depende da legislação aplicável. Aspetos
predominantes do seu regime jurídico: Criação e Extinção – Criadas por ato do poder
central ou iniciativa pública local; não têm o direito de se dissolver a elas mesmas e não
estão sujeitas a falência nem insolvência. Capacidade jurídica de direito privado e
património próprio – Todas as pessoas coletivas públicas possuem estas características
cuja importância se salienta no desenvolvimento de atividades de gestão privada.
Capacidade de Direito Público – São titulares de poderes e deveres públicos (especial
relevância dos poderes de autoridade – poder tributário, regulamentar). Autonomia
administrativa e financeira. Isenções fiscais. Direito de celebrar contratos
administrativos. São ou podem ser titulares de bens do domínio público. Funcionários
Públicos – Submissão ao regime da função pública. Sujeição a um regime
administrativo de responsabilidade civil – Pelos prejuízos que causarem a outrem, as
pessoas coletivas respondem nos termos da legislação própria do Direito
Administrativo. Sujeição a tutela administrativa do Estado. Sujeição à fiscalização do
Tribunal de Contas. Foro Administrativo – Questões dirigidas da sua atividade pública
são da competência dos tribunais do contencioso administrativo. Os orrgãos: São
figuras institucionais dotadas de poderes (consultivos, decisórios ou de fiscalização)
capazes de preparar, manifestar ou controlar as manifestações de vontade, isto é, os atos
jurídicos imputáveis ao ente. É o centro institucionalizado de imputação de poderes e
deveres, através da qual é manifestada a vontade da pessoa coletiva, e por isso é que as
pessoas coletivas prosseguem fins públicos que são atribuições. Os órgãos têm meios
que são competências designadas na lei, que são poderes e deveres. As Pessoas
Coletivas são dirigidas por órgãos. Estes manifestam a vontade imputável à pessoa
coletiva. Quanto a natureza dos seus órgãos podemos anotar duas posições: a de
Marcello Caetano que nos diz que são instituições e não indivíduos. São centros
institucionalizados de poderes funcionais exercidos por indivíduos que agem em nome
da pessoa coletiva. O órgão é o centro de poderes funcionais; o titular é o individuo que
exerce esses poderes funcionais em nome da pessoa coletiva. Portanto, o órgão é uma
instituição; o titular do órgão é um indivíduo. A vontade pessoal e institucional são
realidades distintas. A de Afonso Queiró, que nos diz que são indivíduos e não
instituições. O órgão não é o centro de poderes e deveres. O conjunto de poderes
funcionais chama-se competência, não se chama órgão. O órgão é o indivíduo. Freitas
do Amaral propõe uma conjugação das duas posições, afirmando que depende da
perspectiva sobre a qual no colocamos. A teoria geral do Direito Administrativo
compreende três perspetivas: A Organização Administrativa – Aqui os órgãos têm de
ser concebidos como instituições (o individuo é irrelevante). Atividade Administrativa –
Interessa ao direito o órgão como indivíduo (quem decide e comete erros, cumpre ou
viola a lei, são os indivíduos). Quem pratica atos administrativos são os indivíduos. O
órgão da administração é o individuo, não é a instituição. Garantias dos Particulares.
Institutos Públicos
Distinção entre Instituição (personalização de um fundo institucional/património) e

Associação (personaliza-se um conjunto de pessoas).
Em Portugal nem sempre se utilizou a expressão institutos públicos (eram designados
por serviços personalizados do Estado, embora tal expressão não fosse correta porque se
ajustava apenas a uma espécie do género institutos públicos). Chama-se a atenção para o
facto de não existirem apenas institutos públicos estaduais, há também institutos
públicos regionais ou municipais (dependendo dos Governos regionais e das Câmaras),
mas são escassos (seriam casos de Administração Regional Indireta ou Administração
Municipal Indireta). O instituto público é a pessoa colectiva pública, de tipo
institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções
administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa
coletiva pública. Por serem pessoas coletivas públicas, os institutos não se confundem
com os institutos de utilidade pública, que apesar do nome são pessoas coletivas
privadas. São de tipo institucional, e não uma associação, pois assentam numa
organização de caráter material e não sobre um agrupamento de pessoas. A eles cabe
desempenhar funções administrativas que são determinadas, enquanto o Estado e
autarquias locais têm fins múltiplos e vocação geral, os institutos públicos têm fins
singulares e vocação especial (determinadas por lei). Os institutos públicos distinguem-
se das empresas públicas por a sua atividade ser de caráter não empresarial.
Fundações Públicas
A fundação é uma pessoa coletiva cujo fim fundamental é um conjunto de bens afetados
de forma permanente à realização de determinada finalidade, de natureza altruística. A
fundação pública é uma fundação que reveste natureza de pessoa coletiva pública. São
reguladas pelo direito administrativo; são patrimónios afetados à prossecução de fins
públicos especiais.
Regime Jurídico dos Institutos Públicos: Traços específicos dos institutos públicos
São pessoas colectivas públicas; Beneficiam de autonomia administrativa e financeira;

São criados, modificados e extintos mediante Decreto-Lei; Possuem órgãos próprios dos
quais a principal é em regra uma comissão, junta autónoma ou conselho administrativo;
Os seus serviços administrativos podem ser centrais ou locais; Sujeitos a uma
intervenção do governo bastante apertada; Regime jurídico do seu funcionamento é em
regra um regime de direito público (praticam atos administrativos, contractos
administrativos).
Natureza Jurídica dos Institutos Públicos: Duas concepções:
Substrato Institucional Autónomo (Prof. Marcello Caetano): Diferente do Estado, a que
a lei confere personalidade jurídica: nestes termos, a ordem jurídica criará umsujeito de
direito com base numa instituição distinta do Estado, seja ela um serviço, um
património ou um estabelecimento. Orgãos com Personalidade Jurídica (Prof. Afonso
Queiró): Os institutos públicos estaduais são órgãos personalizados do Estado; do
mesmo modo, os institutos públicos regionais ou municipais serão, respectivamente,
órgãos personalizados da região e do município. O Professor Freitas do Amaral admite a
técnica da personificação, embora reconheça que na esmagadora maioria dos casos a
nossa lei não personaliza órgãos, mas substratos autónomos do tipo serviço, fundação
ou estabelecimento, a quem reconhece até certo ponto a titularidade de interesses
públicos próprios, eventualmente oponíveis ao estado em juízo.
A principal diferença é de concepção política e administrativa. Deve o estado ser
descentralizado, admitindo o pluralismo das instituições administrativas e a potencial
conflitualidade de interesses públicos diferenciados. Freitas do Amaral conclui que só a
título excepcional é que um instituto público poderá ser qualificado como órgão do
estado.
Noção de direito administrativo

O nosso direito tem influência francesa. Conjunto de regras jurídicas que regulam
organização. A parte que regula o funcionamento é o direito da atividade administrativa.
Temos uma Administração centralizada em Portugal e na França e uma Administração
descentralizada no Reino Unido (sistema de organização administrativa em que a
administração pública está submetida ao poder judicial).
Quem determina a forma como a administração se relaciona com os tribunais é a
Constituição da República Portuguesa.
O direito administrativo é o direito que regula administração pública. É um ramo do

direito público formado por um conjunto de normas, ou seja, regras e princípios com
uma lógica própria e traços específicos, normas essas que regulam a administração, o
funcionamento e a atividade da Administração Pública.
O direito administrativo o que é que visa? Esta vocacionado em primeiro lugar para a
tutela do interesse público e não de interesses privados. Claro que também protege os
particulares, nasce para isso, mas na verdade o direito administrativo está em primeira
linha vinculado ao interesse público, vem regular de forma o mais adequada possível os
interesses públicos e privados. Tem uma lógica paritária (aliás, todo o direito atua numa
lógica de equilíbrio), marca de paridade de equilíbrio, nunca aniquilando os interesses
privados mas normalmente seguindo o interesse público. O direito administrativo é
diferente do direito privado que protege a título de exemplo, os interesses do vendedor,
do comprador, do arrendatário etc.
Sem vida longa, o Direito Administrativo só surge com a chegada do Estado Liberal, a
partir do momento em que a Administração Pública passa a ter que se cingir à lei (desde
que o poder executivo do Estado passa a ter que se subordinar a um direito escrito). Este
Direito tem apenas duzentos anos de idade, mas isso não significa que a função
administrativa do estado não exista há mais tempo que o direito Administrativo, pois tal
função existe desde os séculos XIV/XV.
Deste conceito de conseguimos retirar as seguintes caraterísticas do Direito
Administrativo: Que se trata de um ramo de Direito Público, constituído por três tipos
de normas. São elas as: Normas Orgânicas (normas respeitantes à organização da
administração, com eficácia externa, assumindo importante relevância no que concerne
à proteção dos direitos e interesses dos cidadãos. A este propósito veja-se o artigo 267.º
da C.R.P.); As Normas Funcionais (normas que disciplinam a o modo de agir no
interior da Administração). Estamos então a falar de instruções de utilização,
procedimentos a adotar, formalidades a cumprir. Durante muito tempo tratava-se de
normas apenas com eficácia interna, cujos efeitos se esgotavam dentro da própria
administração. Nos dias de hoje muitas destas normas poderão ser alegadas pelos
particulares quando são desrespeitadas pela Administração; As Normas Relacionais
(normas que disciplinam as relações que a Administração estabelece com outros sujeitos
de Direito, no âmbito da sua atividade de gestão pública). As relações que a
Administração Pública cria com outros sujeitos de Direito privado são disciplinadas
pelas normas relacionais privadas. As normas relacionais disciplinam também as
relações entre duas ou mais entidades públicas e entre dois ou mais particulares, desde
que no exercício de poderes jurídico administrativos. Que regula a atividade de gestão
pública. A atividade de gestão privada traduz-se na atividade desenvolvida pela
administração pública sob a égide do Direito Privado, despida dos seus poderes jurídico
administrativos, em posição paritária com os particulares.
Toda a atividade de gestão privada desempenhada pela Administração encontra-se
sujeita a uma dupla subordinação: por um lado pública, decorrente de todos os
princípios subordinadores da Administração Pública, por outro lado privada quando os
actos praticados se subsumam na alçada do Direito Privado.
Individualizar a função administrativa faça as demais do estado

Função administrativa em função legislativa-distinguir
Função administrativa e função jurisdicional-confrontar
Administração muda o status quo e a justiça? Não.
Função administrativa e função política governativa-distinguir
Funções apenas limitadas pela Constituição.
Função administrativa toda atividade pública subordinada a lei, visa condições
concretas para a concretização dos ideais de paz, justiça, etc.
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA E OUTRAS FUNÇÕES DO ESTADO
O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES
Quando falamos no Princípio da separação de poderes falamos na distribuição das

várias funções do estado. O que vem propor o governo limitado? A separação das
funções e entrega das funções a diversos poderes de órgãos, igualmente soberanos, só
que vai de ter apenas parte do antigo poder soberano uno.
Paridade dos três complexos de órgãos que ficam a par. Função legislativa, função
executiva e função jurisdicional, os tribunais passam a ser independentes.
Com a limitação do poder quem beneficia são os cidadãos. Cega execução ou aplicação
da lei de tal maneira que o primeiro código Civil napoleónico proíbe de interpretar a lei
(ingenuidade positivista). Montesquieu mais não faz que atualizar o pensamento de
Aristóteles. Aristóteles conclui que estes sistemas degeneravam em tirania, da tirania
passa-se para a aristocracia e daqui para a oligarquia. Demagogia. Aristóteles proponha
um governo misto. A conceção que vai vigorar? Separação de poderes entre sentido
material ou funcional. Pretende-se que cada complexo de órgãos deve desempenhar
aquela para que está mais vocacionado (funções). A proposta é que haja uma separação
material. A separação não é apenas formal. Poder discricionário.
Passa-se da separação rígida para a separação flexível. O modelo rígido, originário,
perspetivava a função administrativa de forma residual, foi-se flexibilizando.
Possibilidade de aprovação pelo Parlamento de leis individuais e concretas e não atos
administrativos.
Retomando historicamente, o princípio da separação de poderes foi enunciado
primeiramente por John Locke (1632-1704) e por Charles de Montesquieu (1689-1755)
e consagrado no artigo 16.º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de
1789 («Toda a sociedade na qual a garantia dos direitos não esteja assegurada nem a
separação dos poderes determinada, não tem constituição»).
Este princípio oferecia a alternativa do governo limitado por contraposição ao governo
absoluto (Locke, Montesquieu). Consiste na distribuição das diferentes funções do
Estado por órgãos «poderes» distintos e separados entre si. São soberanos porque não
há outro poder acima deles, mas ficam com apenas parte do antigo poder soberano uno e
pleno de que era originário e exclusivo titular o monarca absoluto dos séculos XVII e
XVIII. As três funções antes concentradas neste eram a função legislativa, a função
executiva ou administrativa e função jurisdicional. Assim, passam a competir
respetivamente, a uma assembleia representativa (parlamento ou cortes), ao rei (mais
tarde ao governo) e aos tribunais. Cada um dos três poderes, para além da faculdade de
estatuir (na sua esfera limitada de atribuições) tem ainda a faculdade de impedir os
outros de extravasarem os respetivos limites. Este sistema de recíprocas vigilância e
limitação funciona sobretudo em benefício da liberdade dos cidadãos. A este respeito
como expressa a a frase de Montesquieu: «il faut que le pouvoir arrête le pouvoir», ou
seja, “O poder deve parar o poder”.
O princípio de separação de poderes em sentido material é uma ideia típica do séc. XIX.
Na verdade esse imperativo vestido de autoridade dos homens das revoluções liberais
visava evidenciar o poder legislativo como o único poder criador do direito. Os três
eram igualmente soberanos, mas, e não ótica de Georges Orwel, o legislativo era «mais
soberano do que os outros», pois pretendia confinar o executivo e o judicial a uma
atividade de pleno cumprimento da lei.
Separação de poderes em sentido político
Este primeiro sentido da expressão remete para a repetida questão da titularidade do

poder (de se saber onde reside a soberania) no pensamento político ocidental, desde
Aristóteles. Foi esta a preocupação subjacente ao pensamento de Montesquieu: ao
sistema monista das monarquias absolutas vigentes no seu tempo na Europa continental
(que pressupunha um único titular legítimo do poder), contrapunha o escritor francês,
com os olhos postos no sistema político inglês, um sistema misto de vários portadores
legítimos do poder (coexistência das várias legitimidades).
Assim, e para além do monarca, seriam também legítimos e originários detentores do

poder o povo, a nobreza e clero, devidamente representados num parlamento bicameral
(composto por uma câmara baixa, onde teriam assento os representantes do povo, e por
uma câmara alta, onde teriam assento os representantes do clero e da nobreza).
Separação de poderes em sentido organizativo
Aqui prevalece a mera ideia da divisão dos serviços dentro da organização estadual,
simples arranjo técnico compatível com um sistema monista, que coloca o parlamento,
em vez do antigo monarca absoluto, no centro da vida política e jurídica do país. Esta
foi a conceção dos revolucionários franceses de 1789, que apenas reconheciam
verdadeira legitimidade ao Parlamento, dada a sua qualidade de assembleia
representativa da nação – e que por essa razão atribuíam sem rodeios uma quase
absoluta primazia ao poder legislativo relativamente aos outros poderes (poder
executivo e poder judicial).
Separação de poderes em sentido funcional ou material

É o consagrado nas constituições atuais, onde não está em causa nem uma resposta à à
questão da soberania/titularidade do poder, nem propriamente a organização do Estado,
mas antes à determinação das atividades, tarefas ou funções fundamentais do Estado e a
respetiva caracterização material, a fim de se proceder à sua correta distribuição (do
ponto de vista material ou substantivo) pelos complexos orgânicos que constituem cada
um dos três poderes do Estado.
Trata-se que cada complexo de órgãos de soberania (parlamento, chefe do Estado,

governo, tribunais) desempenhe (de entre as referidas funções), aquelas para que está
mais vocacionado, em razão das respetivas características.
Trouxe uma quarta função do Estado a par das demais: a função política ou
governamental, que se procurou também «distribuir» pelos referidos complexos de
órgãos. Deu-se a evolução do tradicional esquema de separação rígida de poderes para
um sistema de divisão de poderes flexível.
Evolução histórica do princípio da separação de poderes. Da separação (rígida) de

poderes à divisão (flexível) de poderes.
O modelo originário (orgânico) da separação de poderes pressupunha a perfeita

correspondência entre cada um dos três poderes do Estado e a respetiva função,
perspetivando também a atividade administrativa como função residual. Surgiram
todavia dificuldades em adaptar-se determinadas mudanças sofridas pelo direito público
e que foram sendo ditadas, em última ratio, pelas profundas transformações sociais,
políticas, económicas e tecnológicas que ocorreram na segunda metade o séc. XIX (a
partir da 2ª Revolução Industrial). Foi-se flexibilizando o entendimento tradicional,
passando hoje a conceção do princípio da separação de poderes por uma mera
caracterização típica da função cometida a cada um dos poderes, mas sem pretensões
hegemónicas ou exclusivistas. Evolui-se de uma separação rígida para uma divisão
funcional.
Distinção entre a função administrativa e a função legislativa
Acaba de se aludir às dificuldades que se deparam nos nossos dias a qualquer tentativa
de distinguir a função administrativa da função legislativa. É que a Administração
também emite regras jurídicas, os chamados regulamentos administrativos, que como as
leis são normas gerais e abstratas, dotadas de ius imperium e coercivas, sendo que os
regulamentos praeter legem partilham com as leis o atributo da inovação (fixação de
novos direitos e deveres). Por seu turno, também o legislador adota como a
Administração medidas concretas e individualizadas – e também ele pode proceder (se
assim o entender), e para além disso, à regulamentação de aspetos de pormenor nas
matérias a conformar (pelo menos no nosso sistema jurídico, pois nele inexiste, e
diferentemente do que acontece noutros sistemas, como o francês, qualquer «reserva de
regulamento», enquanto reserva do poder executivo). Como é que se pode distinguir
então com alguma segurança estas duas funções do Estado? Não obstante a
admissibilidade dos regulamentos praeter legem, e a possibilidade de, por seu turno, as
leis «ocuparem» o espaço à partida destinado a regulamentos executivos, a verdade é
que, em regra, continua a caber ao legislador o papel de definir e regular primariamente
e de forma inovadora uma relação da vida social. Ou seja, é ao legislador que compete,
por regra, introduzir uma primeira regulação jurídica da vida. Os outros poderes são, de
acordo com a missão que também em princípio lhes está destinada, poderes derivados
ou secundários: não é pois em regra ao juiz, nem à Administração, que cabe regular
primariamente relações da vida. Por outro lado, a lei-medida ou a lei-individual
provinda do próprio legislador ordinário que, em resposta às exigências próprias da
sociedade técnica dos nossos dias, se vê obrigado a utilizar a lei para prosseguir escopos
concretos, na medida em que consubstancie a tomada de opções fundamentais da vida
comunitária, considera-se traduzir ainda um modo de exercício da função legislativa
(ainda que excecional: a nossa Constituição, por exemplo, no seu art.o 18.o só admite
leis restritivas de direitos, liberdades e garantias com carácter geral e abstrato).
Resumindo e concluindo, por contraponto à atuação geral-abstrata que é emblemática
do Parlamento, a atuação individual e concreta caracteriza as intervenções da
Administração, sendo esta destrinça complementada pela ideia de essencialidade ou de
novidade que diferencia também em regra a lei do regulamento administrativo.
Distinção entre a função administrativa e a função jurisdicional
A função judicial é a que mais corre o risco de se confundir com a função

administrativa, pois tal como esta é aquela também uma função derivada ou secundária,
subordinada ao direito, sendo os seus atos, do mesmo modo, atos de conteúdo
individual e concreto praticados no «dia-a-dia», no âmbito de assuntos correntes. Assim,
tanto uma sentença (ato jurisdicional) como uma decisão administrativa (ato
administrativo) são atos que aplicam uma lei a um caso concreto. Não obstante, o ato
jurisdicional é um ato praticado por autoridades do Estado que são por definição
imparciais, neutras e independentes. Os juízes estão apenas subordinados à lei: cada juiz
constitui um órgão de soberania subtraído a qualquer relação hierárquica – não é
subordinado sequer dos juízes dos tribunais superiores ou dos respetivos órgãos de
autogoverno. Cabe-lhe resolver de acordo com o direito uma questão jurídica,
entendendo-se por tal um conflito de interesses entre duas ou mais pessoas, ou pelo
menos uma controvérsia entre a verificação ou não em concreto de uma ofensa ou
violação da ordem jurídica. O juiz não está implicado com qualquer dos interesses em
jogo que lhe cabe arbitrar: nem mesmo o juiz administrativo (diferentemente do que
acontece com o administrador) está de qualquer modo comprometido mais
comprometido com o interesse público do que com os legítimos interesses particulares
com aquele conflituantes: a sua posição é de perfeita equidistância relativamente às
partes em conflito (incluindo à Administração pública enquanto parte nas controvérsias
sujeitas à jurisdição dos tribunais administrativos) e aos interesses representados por
elas (incluindo o interesse público protagonizado pela Administração). Diferentemente,
a função administrativa é levada a cabo pelos agentes do Estado que não são de modo
algum neutros, mas outrossim e por definição parciais: na verdade, a Administração
Pública é parte interessada nos procedimentos em que entra em relação com os
particulares, sendo o interesse que lhe cabe defender (e que na maior parte dos casos é
potencialmente conflituante com interesses particulares) o interesse público que a lei lhe
confia como se fosse seu (dela Administração). A Administração tem pois interesses a
prosseguir que a levam a entrar em colisão com os titulares de outros interesses
contrapostos àqueles. Ela não é imparcial nem indiferente ao caso que lhe cabe
solucionar: a postura de imparcialidade a que está obrigada circunscreve-se tão só aos
vários interesses privados contrapostos eventualmente envolvidos, que o princípio da
imparcialidade manda atender «por igual» na sua vertente positiva, ou a desatender (no
sentido de não poderem ser privilegiados por motivos irrelevantes, como a amizade, cor
política, afinidades clubísticas, etc.). Por outro lado, sendo a lei também pressuposto e
fim da atividade administrativa, e sendo para além disso hoje um dado adquirido a
existência de espaços de criação jurisprudencial, reside o cerne da distinção em ser a
função jurisdicional uma função passiva, que tem como conteúdo e fim a atuação e a
conservação da ordem jurídica, através da resolução autoritária de «questões de direito»
(Afonso Queiró). Isto diferentemente da função administrativa, que é uma função
«ativa», de iniciativa, e que visa principalmente não a conservação «do que está», mas
pelo contrário a mudança e a transformação do status quo, executando a Administração
no dia-a-dia as tarefas necessárias à modelação da sociedade em função dos fins
salutistas e desenvolvimentistas cuja prossecução em concreto a Constituição e a lei
põem a seu cargo. Ambas as funções estão, por conseguinte, subordinadas ao direito;
mas há diferenças substanciais de posicionamento, pois enquanto a Administração
enfrenta as situações da vida numa posição ativa – isto porque ela tem como função
atuar sobre essas situações num sentido conformador ou transformador –, o juiz ocupa à
partida uma posição passiva relativamente à realidade que se lhe depara, esperando que
lhe levem um conflito para resolver. Note-se, todavia, que subsistem parcelas da
atividade administrativa em sentido formal que, por não serem substancialmente
administrativas (ou por se situarem em zonas de fronteira), levantam naturalmente
problemas de distinção. É o que se passa com toda a atividade contraordenacional,
assim como com certas atividades disciplinares de natureza jurisdicional (como a
atividade disciplinar desenvolvida pelas Ordens Profissionais relativamente aos
respetivos associados). O mesmo se diga, e com mais propriedade, do exercício de
determinados poderes inequivocamente jurisdicionais que a lei atribui a certas entidades
reguladoras independentes, de arbitragem em primeira instância de conflitos surgidos
entre entidades privadas.
Distinção entre a função administrativa e a função política ou governamental
A função política ou governamental, situa-se, a par da função legislativa, no plano das

escolhas fundamentais de uma comunidade política (ambas são por isso funções
primárias, apenas limitadas pela Constituição). Ela realiza em termos concretos o
interesse geral definido enquanto política (ou seja, enquanto atividade de escolha e
programação dos meios tidos por adequados para a realização do bem comum); por isso
tal função se manifesta essencialmente, enquanto função autónoma da legislativa, em
decisões individuais e concretas – tal aliás como sucede com a função administrativa (o
que constitui um motivo acrescido de dificuldade em qualquer tentativa de distinção).
São atos políticos por excelência os atos constitucionais (cfr. atos da competência do
PR: nomeação do Governo, dissolução da Assembleia da República). Mas a função
política pode manifestar-se ainda na gestão corrente dos negócios públicos quando
esteja em causa a soberania do Estado nas relações internacionais, (aproximando-se aqui
na aparência – no que respeita às características externas dos atos – da função
administrativa). Isso acontece nomeadamente no âmbito das «pastas» da defesa (ex.:
decisão de envio de um contingente militar para operações de «manutenção da paz»),
dos negócios estrangeiros (ex.: expulsão de um diplomata de um país estrangeiro por
«atividades incompatíveis com o seu estatuto») e da administração interna (serviços de
informação e contrainformação). Todos estes atos – sobretudo os atos constitucionais –
gozam de uma especial legitimidade também por serem sempre praticados por órgãos de
soberania (AR, PR, Governo, membros do Governo), decorrendo da respetiva
responsabilidade política, razão pela qual não são controlados pelos tribunais
(nomeadamente pelos tribunais administrativos, em resultado da respetiva impugnação
contenciosa). O único controlo a que estão sujeitos é ao controlo político garantido pelo
esquema de «pesos» e «contrapesos» inerente ao sistema de divisão de poderes
constitucionalmente consagrado.
Caraterização tipológica (material) da função administrativa
A função administrativa abrange toda a atividade pública subordinada à lei que, não
consistindo a título principal na resolução de «questões de direito», nem se traduzindo
na realização de escolhas fundamentais da comunidade política, vise a criação de
condições concretas de realização dos ideais de Paz, Justiça e Desenvolvimento
definidos pelos órgãos superiores da comunidade.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E INTERESSE PÚBLICO
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O Direito Administrativo constitui-se pelo conjunto de normas jurídicas que regulam a

organização e o funcionamento da Administração Pública, e também as relações que
esta estabelece com outros sujeitos de Direito.
Noção de administração pública
Administração pública é constituída pelo conjunto de entidades, órgãos e serviços

articuladas entre si que executam tarefas pré-ordenadas a satisfação de interesses
públicos. A administração prossegue fins heterónimos, fins que não são escolhidos por
si, fins escolhidos pelo legislador. Quando falamos em administração pública falamos
no singular sendo que a Administração Pública é formada pelo conjunto de entidades,
órgãos e serviços articulados entre si que executam tarefas ordenada previamente à
satisfação de interesses públicos. Dizemos que a Administração prossegue fins não
escolhidos por ela, (chama-se a isto fins heterónimos), mas por outro, de fora, um
terceiro que é o legislador. Porque dizemos «Administração»? Chama-se administração
porque é uma atividade de gestão de recursos e bens. Porque se trata da atividade de
quem gere bens e recursos dedicados ao bem comum e que são geralmente escassos,
raros, administrados em benefício da comunidade. Dizemos «Pública» Porque aponta
para a satisfação de determinadas necessidades de uma sociedade politicamente
organizada e mais ou menos homogénea. Necessidades estas que a sociedade tem e
precisa ver satisfeitas.Estas necessidades são necessidades coletivas e que pertencentem
à comunidade em geral mas na qual a satisfação encontra-se (por lei) confiada à
Administração Pública, convertendo-se aquelas em interesses públicos (por ex.
comunicações, defesa, segurança, ensino, saúde, entre outros). Interesses definidos e
impostos de fora, não é a administração que os define. A administração é uma atividade
que esta confinada a alguém, um sujeito. Os sujeitos são os entes públicos. A rainha de
todas as entidades publicas é o Estado. De referir que o próprio contrato administrativo
é diferente dos outros. Esta administração pratica atos distintos, está sujeita a um direito
próprio, privativo. Destes interesses, há alguns que são de maior importância.
E aqui podemos referir o conceito de interesse público primário (bem comum) atente na
constituição da República Portuguesa no artigo 1º e artigo 9º (em abstrato) e o interesse
público secundário (desdobramento ou concretizações dos interesses públicos primários,
confiados a órgãos da administração pública). De referir que a administração pública
não tem liberdades. Aos particulares tudo é permitido, salvo exceções. A Administração
só pode atuar e agir tendo em conta os fins que lhe são impostos, só pode escolher
meios quando a lei lhe permite. Por isso se diz que os poderes são poderes funcionais.
Os fins inferem-se nos pressupostos (por ex. em caso de epidemia, as pessoas podem
ficar de quarentena). O sistema de vinculações da administração pública é apertado.
A Administração, é pois, uma tarefa e a atividade do seu cumprimento; mas é também e
antes do mais uma Organização. A Organização a quem compete desempenhar tal tarefa
e atividade. Em suma, a administração pública é um conjunto de tarefas (administração
pública em sentido objetivo, enquanto atividade) atribuídas a um sistema de entidades,
órgãos e serviços organizados (Administração Pública em sentido subjetivo, de conjunto
de sujeitos) que, de acordo com determinados princípios, se manifestam através de atos
com valor e força jurídica própria (sujeição em regra da Administração a um direito
próprio, que é o Direito Administrativo).
Prossecução do interesse público e princípio da legalidade
Todos os poderes têm de ser atribuídos por lei. Os fins estão nos pressupostos.
Administração pública é uma autoridade. Por ex. o poder de expropriar, se a
Administração entende que há um interesse público por determinada estrada o particular
tem que ceder. Aqui temos a prevalência do interesse público sobre um interesse
particular. Os particulares estão numa situação de sujeição mas nunca totalmente
sacrificados, pois a Administração deve respeitar o mais possível os interesses dos
particulares (Princípio da personalidade). Se o particular tem um direito significa que
tem um poder vinculado. Quem primeiro o garante é o legislador.
O CONCEITO DE INTERESSE PÚBLICO
Entre o conjunto de interesses gerais da comunidade existem alguns mais importantes,

na razão que da sua satisfação dependem o normal funcionamento e equilíbrio da
sociedade, motivo pelo qual o Estado é (em maior ou menor medida), responsável pela
sua satisfação. A estes interesses chamamos interesses públicos. Esta noção de
publicidade adquire-se em alusão a um complexo de interesses que se atribuem a uma
generalidade de pessoas – a interesses gerais ou coletivos –, sendo que destes apenas se
convertem em públicos aqueles cuja satisfação, uma vez que são tidos como mais
importantes, for confiada aos órgãos político-legislativos e administrativos da
comunidade. Um interesse público não é um interesse individual, nem o somatório de
todos os interesses individuais. Antes resulta da vida em comunidade das pessoas,
cabendo à lei (à partida, ao parlamento) a respetiva definição. A satisfação de
determinados interesses coletivos não é tarefa simples pelo que exige que uma estrutura
política organizada se responsabilize pela sua satisfação. A existência da Administração
é o resultado do facto de existirem interesses que não podem ser satisfeitos de modo
espontâneo pela sociedade, devendo antes ser assumidos pelo Estado. É ao legislador
que compete avaliar quais os interesses coletivos que se devem tornar interesses
públicos, estabelecendo desde logo com isso os parâmetros de atuação por que se vai
reger Administração Pública: a isto chamamos o princípio da prossecução do interesse
público.
Noção de interesse público

Refere-se sempre de um fim prosseguido pela Administração Pública para a satisfação
de necessidades de uma sociedade politicamente organizada e que o legislador (dessa
sociedade) classifica como sendo necessários.
Interesse público primário e interesses públicos secundários – Distinção
O interesse público primário
O interesse público primário ou bem comum, corresponde aos valores básicos que
orientam uma comunidade política, cuja escolha, definição e satisfação está entregue
aos seus órgãos político-legislativos, essencialmente através do exercício da função
legislativa – aqui se compreendendo, desde logo, o próprio poder constituinte.
A realização do interesse público primário ou bem comum traduz-se na criação de
condições de paz, segurança, justiça e desenvolvimento necessárias ao bem- estar
material e mesmo espiritual da sociedade. São objetivos últimos de qualquer
comunidade politicamente organizada ainda que difíceis de alcançar e nunca realizáveis
plenamente, cuja realização imediata é solicitada aos órgãos político-legislativos da
comunidade.
Os interesses públicos secundários
Os interesses públicos secundários ou instrumentais, constituem desdobramentos ou

concretizações daquele, ou de meios ou instrumentos para a sua realização, cuja
satisfação está confiada a órgãos e serviços do Estado, como por ex: segurança social,
saúde, educação, justiça, transportes, ambiente, etc.). Os interesses públicos secundários
ou instrumentais são os meios que se determinam como sendo politicamente necessários
para a realização do bem comum ou interesse público primário. Encontramos alusões ao
interesse público primário nos artigos 1.º a 3.º, 9.º, 20.º, 80.º e 81.º da nossa
Constituição, ainda que de cariz abstrato. Importa referir que cabe ao legislador definir
os interesses públicos secundários, e ao poder executivo ou administrativo a sua
concretização. Existe uma grande lista de interesses públicos secundários com por
exemplo, a alimentação, o vestuário, o ensino que são interesses da generalidade das
pessoas da comunidade. A sua satisfação pode ser deixada à iniciativa dos interessados,
ou pode se o Estado encarregue dela, não se excluindo ambas necessariamente, uma
outra possibilidade é de a par dos serviços públicos, poderem existir serviços
particulares que concorrem com aqueles mas que visam a satisfação também das
mesmas necessidades. Temos ainda outa hipótese, o Estado não produz (ou deixa de
produzir) determinados bens ou serviços, mas não abre mão de fixar ou limitar os
respetivos preços, ou ainda fiscalizar a sua conformidade tendo em conta a segurança e
qualidade. Isto estará dependente das opções tomadas pela comunidade política.
Princípio da prossecução do interesse público e princípio da legalidade
Todos os poderes têm de ser atribuídos por lei. Os fins estão nos pressupostos. O poder
administrativo ou executivo é um poder de execução que prossegue os interesses
definidos pelo legislador e é só pelo legislador a quem cabe por isso a definição das
opções políticas da mesma comunidade.
A Administração Pública não tem liberdades propriamente ditas, isto significa que de
modo diferente do que acontece com os particulares, ela não dispõe de espaços onde
possa atuar fora do direito, em função de fins por si que sejam livremente escolhidos. A
Administração está assim sujeita, ou vinculada à satisfação de necessidades, interesses
ou fins que lhe são fixados de fora (pelo legislador), os quais ela tem obrigatoriamente
que prosseguir. Se muitas vezes a lei lhe condece poderes discricionários, ilimitados,
estes poderes são quando muito uma escolha de meios, e não de fins. Assim a
Administração Pública nunca escolhe por conseguinte os seus fins. Não pode usar os
poderes que o legislador lhe atribui para prosseguir outros fins que não aqueles que cada
lei lhes fixa especificadamente. Os poderes públicos que integram a competência de
cada órgão são poderes funcionais. São poderes atribuídos em função exclusivamente da
prossecução de fins públicos específicos e predeterminados. Não pode um órgão da
administração, exercer um poder que a lei lhe outorga para a prossecução de um outro
fim público que não o/os que presida(m) por força da mesma lei a esse poder.
Administração Pública em sentido subjetivo, é esta uma organização complexa e plural
que agrega um lato conjunto de entidades, órgãos e serviços articulados entre si,
compostos e preenchidos por pessoas individuais ou físicas, que são os titulares de
cargos e os funcionários com vínculo de emprego público – a quem cabe executar
tarefas preordenadas à satisfação de interesses ou fins públicos.
Os fins são a razão de ser da Administração Pública, foi criada precisamente e apenas
para servir a comunidade, para prosseguir o interesse público que a lei lhe fixa (cfr. art.o
26.º, nº 1, e 269.º, nº 1 da CRP e artº 4° e art.o 3° do CPA). Dada a necessidade da
prévia fixação por lei do interesse público, importa referir que o mesmo legislador
outorga a cada órgão administrativo –, o princípio da prossecução do interesse público
constitui uma decorrência do princípio da legalidade da Administração (Art.º 266º, nº 2
CRP e Artº 3º, nº CPA). A Administração só pode fazer aquilo que lhe é
especificamente permitido por lei prévia.
Subsunção
Cabe pois ao legislador decidir quais os interesses públicos que, e uma vez verificados
determinados pressupostos, devem desencadear uma intervenção da Administração
Pública. O legislador define uma situação da vida real e indica uma solução para o caso
e a Administração, por sua vez, convoca e aplica à situação concreta as regras que o
legislador definiu. Estamos perante a operação subsunção.
Prossecução do interesse público e proteção dos direitos e interesses dos

particulares
A Administração, enquanto autoridade pública, detém um poder de imperium em

virtude da tensão entre particulares e a Administração Pública na prossecução do
interesse público a que corresponde uma situação de sujeição geral dos particulares. Um
exemplo disso é quando por exemplo a Administraçao entende que determinada estrada
tem de passar por uma propriedade que é de um particular, sendo isto do interesse
público que tal aconteça, o particular terá que se sujeitar e ceder esse terreno para o
efeito e em contrapartida receberá uma indemnização que o expropriante será obrigado
a pagar à luz do art.º 62.º, nº 2 CRP. Como se vê, o interesse público sobressai e tem
prevalência sempre sobre os interesses particulares, em caso destes interesses
embaterem quando não é possível salvaguardar ambos. Mas a Constituição e a lei
consagram direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, conforme art.º
266.º, nº 1 CRP e art.º 4.º CPA). Umas vezes esta ponderação é realizada pela própria
Constituição ou pela lei, e pode redundar na atribuição de verdadeiros direitos
subjetivos públicos aos particulares. Outras vezes o legislador delega tal tarefa de
ponderação de interesses na Administração, por via da atribuição a esta de poderes
discricionários, mas sem deixar todavia a ordem jurídica de reconhecer aos particulares
destinatários ou interessados naquela atuação, afetados por ela, o poder de exigir da
Administração, que tal atuação seja não discriminatória, imparcial, justa, proporcionada,
racional, razoável e pautada pela boa-fé (Art.º s 266.º, nº 2 CRP, e 5.º, 6.º e 6.º-A CPA).
Na última década do séc. XX e nos primeiros anos do séc. XXI, com o advento do
primeiro Código de Procedimento Administrativo, de 1991, com as revisões
constitucionais de 1989 e de 1997, e com a grande reforma do contencioso
administrativo de 2002, assistiu-se em Portugal a um reforço dos direitos e interesses
legalmente protegidos dos particulares, sem que todavia a Constituição e a lei tenham
posto em causa a premissa da situação de sujeição geral destes perante a Administração
que caracteriza os sistemas de administração executiva vigentes na Europa continental,
entre os quais se conta também o nosso sistema administrativo.
VÁRIOS SENTIDOS DO CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administração pública em sentido orgânico ou subjetivo
Uma distinção que devemos fazer é entre a Administração em sentido subjetivo ou

orgânico que encerra os vários níveis da administração, a multiplicidade de entes
públicos existentes em cada um desses níveis. O quadro institucional ou a organização
que realiza a gestão (Administração). As entidades que levam a cabo a tarefa e a
Administração em sentido objetivo, que indica a atividade levada a cabo por tais entes.
A tarefa ou actividade desenvolvida (administração), a tarefa que é levada a cabo por
determinadas entidades.
A Administração em sentido objetivo refere-nos então três possíveis significados. São
eles a Administração em sentido material: a «atividade administrativa» como conjunto
típico de tarefas reconduzíveis à «ideia de administrar».
A Administração em sentido funcional, que compreende toda a atividade
administrativa que resulta do exercício da função administrativa pelas entidades nesta,
sem dependência da sua natureza, pública ou privada. A Administração em sentido
formal, que são os atos jurídicos típicos da função administrativa com valor formal e
força jurídica própria através dos quais se manifesta normalmente a atividade
administrativa, e de entre os quais se destacam: o regulamento administrativo, o ato
administrativo e o contrato administrativo.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO OU

ORGANIZATIVO
A Administração Pública em sentido subjetivo ou organizativo é o complexo de
entidades, órgãos, serviços e agentes que tem como tarefa fundamental a satisfação do
interesse público. Estruturam-se e funcionam de forma articulada. Neste contexto a
expressão administração significa “organização”.
A Administração Pública em sentido organizativo, num sentido estrito ou clássico é
composta pelo Estado-Administração e pelos demais entes públicos com natureza
jurídico-organizativa pública e compreende dois grandes níveis: o da Administração
Estadual e o da Administração Autónoma.
Notas
O direito administrativo é actualmente uma criação exclusiva do Estado?
Não. Actualmente assiste-se a uma privatização na forma de organização e da

actividade administrativa. Aquilo a que Vieira de Andrade chama de uma «fuga para o
direito privado» e que se reflecte numa multiplicação de sociedades, fundações e
associações de natureza jurídico-organizativa privada e regidas em primeira linha pelo
direito privado, pese embora a sua constituição ser de iniciativa pública ou
predominantemente público. Por regra estas entidades estão incumbidas do exercício de
uma parcela da função administrativa. (Cristina Seia)
Segundo Vieira de Andrade, a unidade da Administração Pública deve hoje ser

concebida tendo em conta a atual tendência de privatização formal da atividade
administrativa – uma «fuga para o direito privado» que tem originado uma
multiplicação de sociedades, fundações e associações de natureza jurídico-organizativa
privada e regidas em primeira linha pelo direito privado, mas cuja constituição é de
iniciativa pública ou predominantemente pública (ou cujo capital social é total ou
maioritariamente público, no caso das sociedades comerciais), e que por regra estão
incumbidas também do exercício de uma parcela da função administrativa. Para quem
adote uma aceção mais lata de Administração Pública em sentido subjetivo, poderão
pois ser ainda incluídas tais entidades na periferia desta máquina complexa e plural, isto
na medida em que são (continuam a ser) entidades substancialmente administrativas,
vinculadas também à prossecução do interesse público, não deixando por isso de estar
(não podendo por isso deixar de estar) sujeitas aos poderes de orientação e controlo dos
entes públicos tradicionais que estiveram na sua origem, e de que constituem longa
manus ou meros instrumentos na prossecução das respetivas atribuições.-------------
Administração Estadual
A Administração do Estado é constituída pela Administração Direta do Estado, pela

Administração Indireta do Estado e pela Administração Independente. No âmbito da
Administração Autónoma, temos uma divisão essencial, que é a que separa a
Administração Autónoma territorial (Regiões Autónomas e Autarquias Locais) da
Administração Autónoma funcional (Associações públicas e Universidades Públicas).
Administração estadual direta
A Administração Direta do Estado é formada por um conjunto de órgãos não

personalizados (ou seja, que pertencem à pessoa coletiva pública Estado-
Administração, cujo órgão máximo é o Governo), órgãos esses assistidos por serviços
que preparam e executam as respetivas decisões, e que se estruturam em forma de
pirâmide ou árvore invertida, estando todos eles sujeitos à direção e fiscalização de um
poder situado, em linha máxima, no Governo. Esses órgãos e serviços podem ser
centrais (Administração Central, com sede normalmente em Lisboa) ou periféricos
(Administração Periférica) que compreende os órgãos e serviços sediados noutros
pontos do território nacional e pontualmente no estrangeiro. A Administração Direta do
Estado apresenta uma estrutura fortemente hierarquizada.
Não são sequer órgãos administrativos os órgãos do Estado não integrados na

Administração Pública. Estão nessa categoria o Presidente da República, o Conselho de
Estado (órgão de soberania que exerce exclusivamente a função política), a Assembleia
da República, o Presidente da A.R. e o respetivo Conselho Permanente, e bem como as
Assembleias Legislativas Regionais e os respetivos Presidentes (órgãos que
desempenham as funções legislativa e política), e os Tribunais, incluindo o Tribunal
Constitucional, o Tribunal de Contas e ainda os Julgados de Paz, e o mesmo em relação
aos órgãos que coadjuvam todos estes, quanto ao desempenho de funções materialmente
administrativas. Devese ainda referir, dentro dos órgãos independentes do Estado, entre
os órgãos auxiliares constitucionais ou político-constitucionais por um lado e por outro
lado os órgãos também despersonalizados que exerçam funções administrativas a título
principal. Os primeiros, não obstante poderem inclusive desenvolver essencialmente
uma atividade materialmente administrativa, se enquadram noutros poderes e funções
do Estado que não o poder executivo e a função administrativa, os segundos já terão
cunho administrativo, integrando a Administração Pública na qualidade de «entidades
administrativas independentes».
Administração autónoma
Administração autónoma territorial
A Administração Autónoma territorial é formada por entes autónomos com uma base
geográfica que coincide com determinada parcela do território do Estado. É o caso das
autarquias locais (das freguesias, dos municípios e das regiões administrativas) e das
Regiões Autónomas. Estas estão dotadas de mais do que de uma mera autonomia
administrativa, também e sobretudo de uma lata autonomia política e legislativa.
Juridicamente são pessoas coletivas que têm por substrato um conjunto de pessoas que
por habitarem numa determinada área contígua, têm entre eles vínculos de vizinhança
que geram interesses comuns vários. Prosseguem por isso, do mesmo modo que o
Estado, um grande numero de fins, e que se autoadministram, elegendo os residentes em
cada uma dessas partes do território nacional, os titulares dos órgãos de topo dos
respetivos entes (assembleias municipais e de freguesia, câmaras e juntas de freguesia).
O território, a população e o autogoverno (autoadministração) são pois elementos
essenciais destas figuras: nisso elas mimetizam o Estado (também composto como é
sabido por um povo, um território e por um poder político soberano emanado do dito
povo), tendo em comum com o mesmo Estado o serem também pessoas coletivas de
população e território. As autarquias locais estão sujeitas apenas a uma tutela de
legalidade por parte do Governo – e que a nossa lei reduz ao mínimo, a saber, à
modalidade de tutela inspetiva.
Administração autónoma funcional
A Administração Autónoma funcional é composta por entes autónomos não territoriais,

de base associativa ou institucional: As associações públicas (de entidades privadas), em
Portugal se reconduzem apenas as ordens profissionais e as associações de regantes com
natureza pública, e as instituições de ensino superior público (universidades públicas e
institutos politécnicos públicos). Todos estes entes de substrato parcial ou totalmente
corporativo, tal como os institutos públicos, prosseguem não interesses próprios das
respetivas comunidades, mas antes fins específicos e de cariz estadual (relativos a toda a
comunidade estadual). Como as populações das autarquias locais também estas
comunidades se autoadministram, elegendo os respetivos dirigentes. Por esta razão, e
também na medida em que a Constituição (no caso das Universidade Públicas) ou a lei
(no caso das associações públicas) afastam os poderes de superintendência e quase
todos os poderes de controlo do Governo. Gozam por essa razão tais entes de uma
autonomia com proximidade da que a Lei Fundamental garante aos entes autónomos
territoriais. Integram igualmente a Administração Autónoma.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO OBJETIVO
Administração pública em sentido material
Entendemos a administração pública em sentido material como a atividade de

administrar caracteristica dos órgãos e serviços administrativos, que estes desenvolvem
no interesse geral da coletividade. Esta reflete os princípios e apresenta as
características especiais que a atuação da Administração (em sentido subjetivo) deve
por norma observar e ter. Trata-se de um modo especial e típico de atuação privativo
dos entes ou sujeitos públicos com determinadas marcas que a distinguem da atuação
dos demais sujeitos jurídicos. A atividade administrativa em sentido material nunca é
uma atividade privada, antes uma atividade formal e substancialmente pública. É uma
atividade tipicamente de serviço, exercida em função de alguma coisa que é exterior
àquele que a exerce. Inclui-se na administração pública em sentido material o exercício
por entidades privadas de poderes públicos delegados pelo Estado ou por outros entes
públicos tradicionais. Excluem-se as atuações de órgãos da Administração que se
reconduzam a outras funções do Estado (designadamente às funções política e
jurisdicional) e a atividade desenvolvida por entidades públicas.
Administração pública em sentido funcional
Administração pública em sentido funcional é a atividade dos órgãos e serviços

administrativos e de entidades substancialmente privadas investidas no exercício da
função administrativa (e desde que no exercício desta função), e também de entidades
(só) formalmente privadas mas sob influência dominante pública, desde que no
desempenho da função administrativa.
Esta noção refere-se a toda a atividade resultante do exercício da função administrativa,
quer seja realizada por entidades privadas, quer seja realizada por entidades públicas,
podendo ser ela regida pelo direito privado ou administrativo. O importante é que a
atividade se reconduza ao exercício da função administrativa.
Administração pública em sentido formal
A Administração Pública em sentido formal traduz-se nos atos principais através dos
quais a Administração em sentido subjetivo, atua juridicamente, e que são os mais fortes
e significativos meios próprios utilizados para a prossecução do interesse público. Tais
atos consubstanciam o modo de agir próprio e típico da Administração Pública enquanto
poder executivo, desempenhando um papel idêntico ao que a lei e a sentença
desempenham enquanto atos próprios e típicos, respetivamente, do poder legislativo e
do poder judicial. A atividade administrativa é levada a cabo, nos seus pontos
culminantes, através de três atos jurídicos típicos, a saber: Através da produção de
normas jurídicas próprias que concorrem com a lei propriamente dita, e que se designam
regulamentos administrativos; Através de decisões concretas, ou seja, de atos
administrativos; Através da celebração de contratos de direito público com o particular
(o mesmo é dizer, de contratos administrativos). Os regulamentos são normas jurídicas
emitidas pela Administração.
Os atos administrativos são atos sem carácter normativo, pois existem para um caso
concreto e único, neste se esgotando os respetivos efeitos jurídicos; trata-se de decisões
administrativas unilaterais que se impõem aos seus destinatários, os quais são
individualizados ou individualizáveis, circunscrevendo-se os seus efeitos a situações
concretas. Dois tipos de atos administrativo, atos discricionários e os atos não
discricionários. (Ex atribuição de nacionalidade não há discricionalidade). Nos atos
discricionários administração pública é obrigada.
Os contratos administrativos são acordos de vontades celebrados entre a

Administração e o particular, preordenados à prossecução de um interesse público e
cujas formação e execução são regidas em primeira linha pelo direito administrativo, e
não pelo direito civil ou pelo direito comercial.
Incluir-se-ão na Administração Pública em sentido formal, designadamente, todos os

típicos atos administrativos e regulamentares – que assumam essa forma e estejam
dotados das correspondentes força e valor jurídico –, mesmo que, materialmente, se
reconduzam a outras funções do Estado, como a função jurisdicional.
4.2.2. Distinção entre a função administrativa e a função legislativa
Acaba de se aludir às dificuldades que se deparam nos nossos dias a qualquer tentativa
de distinguir a função administrativa da função legislativa. É que a Administração
também emite regras jurídicas, os chamados regulamentos administrativos, que como as
leis são normas gerais e abstratas, dotadas de ius imperium e coercivas, sendo que os
regulamentos praeter legem partilham com as leis o atributo da inovação (fixação de
novos direitos e deveres).
Por seu turno, também o legislador adota como a Administração medidas concretas e
individualizadas – e também ele pode proceder (se assim o entender), e para além disso,
à regulamentação de aspetos de pormenor nas matérias a conformar (pelo menos no
nosso sistema jurídico, pois nele inexiste, e diferentemente do que acontece noutros
sistemas, como o francês, qualquer «reserva de regulamento», enquanto reserva do
poder executivo).
Como é que se pode distinguir então com alguma segurança estas duas funções do
Estado?
Não obstante a admissibilidade dos regulamentos praeter legem, e a possibilidade de,

por seu turno, as leis «ocuparem» o espaço à partida destinado a regulamentos
executivos, a verdade é que, em regra, continua a caber ao legislador o papel de definir
e regular primariamente e de forma inovadora uma relação da vida social.
Ou seja, é ao legislador que compete, por regra, introduzir uma primeira regulação
jurídica da vida. Os outros poderes são, de acordo com a missão que também em
princípio lhes está destinada, poderes derivados ou secundários: não é pois em regra ao
juiz, nem à Administração, que cabe regular primariamente relações da vida.
Por outro lado, a lei-medida ou a lei-individual provinda do próprio legislador ordinário

que, em resposta às exigências próprias da sociedade técnica dos nossos dias, se vê
obrigado a utilizar a lei para prosseguir escopos concretos, na medida em que
consubstancie a tomada de opções fundamentais da vida comunitária, considera-se
traduzir ainda um modo de exercício da função legislativa (ainda que excecional: a
nossa Constituição, por exemplo, no seu art.o 18.o só admite leis restritivas de direitos,
liberdades e garantias com carácter geral e abstrato).
Resumindo e concluindo, por contraponto à atuação geral-abstrata que é emblemática

do Parlamento, a atuação individual e concreta caracteriza as intervenções da
Administração, sendo esta destrinça complementada pela ideia de essencialidade ou de
novidade que diferencia também em regra a lei do regulamento administrativo.
4.2.3. Distinção entre a função administrativa e a função jurisdicional
A função judicial é a que mais corre o risco de se confundir com a função

administrativa, pois tal como esta é aquela também uma função derivada ou secundária,
subordinada ao direito, sendo os seus atos, do mesmo modo, atos de conteúdo
individual e concreto praticados no «dia-a-dia», no âmbito de assuntos correntes. Assim,
tanto uma sentença (ato jurisdicional) como uma decisão administrativa (ato
administrativo) são atos que aplicam uma lei a um caso concreto.
Não obstante, o ato jurisdicional é um ato praticado por autoridades do Estado que são
por definição imparciais, neutras e independentes. Os juízes estão apenas subordinados
à lei: cada juiz constitui um órgão de soberania subtraído a qualquer relação hierárquica
– não é subordinado sequer dos juízes dos tribunais superiores ou dos respetivos órgãos
de autogoverno. Cabe-lhe resolver de acordo com o direito uma questão jurídica,
entendendo-se por tal um conflito de interesses entre duas ou mais pessoas, ou pelo
menos uma controvérsia entre a verificação ou não em concreto de uma ofensa ou
violação da ordem jurídica.
O juiz não está implicado com qualquer dos interesses em jogo que lhe cabe arbitrar:
nem mesmo o juiz administrativo (diferentemente do que acontece com o
administrador) está de qualquer modo comprometido mais comprometido com o
interesse público do que com os legítimos interesses particulares com aquele
conflituantes: a sua posição é de perfeita equidistância relativamente às partes em
conflito (incluindo à Administração pública enquanto parte nas controvérsias sujeitas à
jurisdição dos tribunais administrativos) e aos interesses representados por elas
(incluindo o interesse público protagonizado pela Administração).
Diferentemente, a função administrativa é levada a cabo pelos agentes do Estado que

não são de modo algum neutros, mas outrossim e por definição parciais: na verdade, a
Administração Pública é parte interessada nos procedimentos em que entra em relação
com os particulares, sendo o interesse que lhe cabe defender (e que na maior parte dos
casos é potencialmente conflituante com interesses particulares) o interesse público que
a lei lhe confia como se fosse seu (dela Administração).
A Administração tem pois interesses a prosseguir que a levam a entrar em colisão com
os titulares de outros interesses contrapostos àqueles. Ela não é imparcial nem
indiferente ao caso que lhe cabe solucionar: a postura de imparcialidade a que está
obrigada circunscreve-se tão só aos vários interesses privados contrapostos
eventualmente envolvidos, que o princípio da imparcialidade manda atender «por igual»
na sua vertente positiva, ou a desatender (no sentido de não poderem ser privilegiados
por motivos irrelevantes, como a amizade, cor política, afinidades clubísticas, etc.).
Por outro lado, sendo a lei também pressuposto e fim da atividade administrativa, e
sendo para além disso hoje um dado adquirido a existência de espaços de criação
jurisprudencial, reside o cerne da distinção em ser a função jurisdicional uma função
passiva, que tem como conteúdo e fim a atuação e a conservação da ordem jurídica,
através da resolução autoritária de «questões de direito» (Afonso Queiró).
Isto diferentemente da função administrativa, que é uma função «ativa», de iniciativa, e

que visa principalmente não a conservação «do que está», mas pelo contrário a mudança
e a transformação do status quo, executando a Administração no dia-a-dia as tarefas
necessárias à modelação da sociedade em função dos fins salutistas e
desenvolvimentistas cuja prossecução em concreto a Constituição e a lei põem a seu
cargo.
Ambas as funções estão, por conseguinte, subordinadas ao direito; mas há diferenças
substanciais de posicionamento, pois enquanto a Administração enfrenta as situações da
vida numa posição ativa – isto porque ela tem como função atuar sobre essas situações
num sentido conformador ou transformador –, o juiz ocupa à partida
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uma posição passiva relativamente à realidade que se lhe depara, esperando que lhe
levem um conflito para resolver.
Note-se, todavia, que subsistem parcelas da atividade administrativa em sentido formal

que, por não serem substancialmente administrativas (ou por se situarem em zonas de
fronteira), levantam naturalmente problemas de distinção. É o que se passa com toda a
atividade contraordenacional, assim como com certas atividades disciplinares de
natureza jurisdicional (como a atividade disciplinar desenvolvida pelas Ordens
Profissionais relativamente aos respetivos associados). O mesmo se diga, e com mais
propriedade, do exercício de determinados poderes inequivocamente jurisdicionais que
a lei atribui a certas entidades reguladoras independentes, de arbitragem em primeira
instância de conflitos surgidos entre entidades privadas.
Distinção entre a função administrativa e a função política ou governamental
A função política ou governamental, situa-se, a par da função legislativa, no plano das

escolhas fundamentais de uma comunidade política (ambas são por isso funções
primárias, apenas limitadas pela Constituição). Ela realiza em termos concretos o
interesse geral definido enquanto política (ou seja, enquanto atividade de escolha e
programação dos meios tidos por adequados para a realização do bem comum); por isso
tal função se manifesta essencialmente, enquanto função autónoma da legislativa, em
decisões individuais e concretas – tal aliás como sucede com a função administrativa (o
que constitui um motivo acrescido de dificuldade em qualquer tentativa de distinção).
São atos políticos por excelência os atos constitucionais (cfr. atos da competência do
PR: nomeação do Governo, dissolução da Assembleia da República).
Mas a função política pode manifestar-se ainda na gestão corrente dos negócios
públicos quando esteja em causa a soberania do Estado nas relações internacionais,
(aproximando-se aqui na aparência – no que respeita às características externas dos atos
– da função administrativa). Isso acontece nomeadamente no âmbito das «pastas» da
defesa (ex.: decisão de envio de um contingente militar para operações de «manutenção
da paz»), dos negócios estrangeiros (ex.: expulsão de um diplomata de um país
estrangeiro por «atividades incompatíveis com o seu estatuto») e da administração
interna (serviços de informação e contrainformação).
Todos estes atos – sobretudo os atos constitucionais – gozam de uma especial

legitimidade também por serem sempre praticados por órgãos de soberania (AR, PR,
Governo, membros do Governo), decorrendo da respetiva responsabilidade política,
razão pela qual não são controlados pelos tribunais (nomeadamente pelos tribunais
administrativos, em resultado da respetiva impugnação contenciosa). O único controlo a
que estão sujeitos é ao controlo político garantido pelo esquema de «pesos» e
«contrapesos» inerente ao sistema de divisão de poderes constitucionalmente
consagrado.
4.2.5. Caraterização tipológica (material) da função administrativa
Em suma, a função administrativa abrange toda a atividade pública subordinada à lei

que, não consistindo a título principal na resolução de «questões de direito», nem se
traduzindo na realização de escolhas fundamentais da comunidade política, vise a
criação de condições concretas de realização dos ideais de Paz, Justiça e
Desenvolvimento definidos pelos órgãos superiores da comunidade.
Pessoas Coletivas Públicas

Pessoas Coletivas Públicas são pessoas coletivas criadas por iniciativa pública para
assegurar a prossecução necessária de interesse público, e por isso dotadas em nome
próprio de poderes e deveres públicos. As pessoas coletivas nascem de uma decisão
pública, regida pelo direito público, tomada pela coletividade nacional, ou por
comunidades regionais ou locais autónomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas
coletivas públicas já existentes: a iniciativa privada não pode criar pessoas coletivas
públicas. Há pessoas coletivas privadas (nomeadamente as instituições particulares de
interesse público) que também prosseguem interesses públicos. São 7 as categorias de
Pessoas Coletivas Públicas (Artigo 2.º nº4 CPA), no Direito português atual
(apresentadas da maior para a menor dependência do Estado): 1) Estado, 2) Institutos
Públicos, 3) Empresas Públicas, na modalidade de entidades públicas empresariais, 4)
Associações Públicas, 5) Autarquias Locais, 6) Regiões Autónomas, 7) Entidades
Administrativas Independentes. No fundo reconduzem-se a três tipos de Pessoas
Coletivas:
De População e Território (ou tipo territorial) – Estado, Regiões Autónomas e
Autarquias Locais; De Tipo Institucional – Institutos e Empresas Públicas; De Tipo
Associativo – Associações Públicas.
As Pessoas Coletivas Públicas não têm um regime uniforme, não é igual para todas elas,
depende da legislação aplicável.
As pessoas coletivas públicas são dirigidas por órgãos. E compete a esses órgãos tomar
as decisões em nome daquelas. Os órgãos são centros institucionalizados de poderes
funcionais (artigo 20.º CPA), com titulares ou membros. São figuras institucionais
dotadas de poderes (consultivos, decisórios ou de fiscalização) capazes de preparar,
manifestar ou controlar as manifestações de vontade, isto é, os atos jurídicos imputáveis
ao ente. É o centro institucionalizado de imputação de poderes e deveres, através da
qual é manifestada a vontade da pessoa coletiva, e por isso é que as pessoas coletivas
prosseguem fins públicos que são atribuições. Os órgãos têm meios que são
competências designadas na lei, que são poderes e deveres. As Pessoas Coletivas são
dirigidas por órgãos. Estes manifestam a vontade imputável à pessoa coletiva.
Os órgãos podem ser singulares ou colectivos (21.º-35.º CPA: um titular ou três ou

mais), centrais e locais competência delimitada ou não territorialmente), órgãos
primários (competência própria), secundários (competência delegada) ou vicários
(competência por substituição), órgãos representativos ou não representativos
(designados por eleição ou não); órgãos activos (tomar decisões e executá-las),
consultivos (emitir pareceres e esclarecer os órgãos primários) e de controlo (fiscalizar a
regularidade do funcionamento dos outros órgãos) e órgãos permanentes (camara
municipal) e temporários (júri de um concurso).
As Pessoas Coletivas Públicas prosseguem fins, atribuições, e para tal precisam de

poderes, que são competências. As atribuições são entao os fins ou interesses que a lei
incumbe às pessoas colectivas publicas prosseguir ou realizar. As competências são o
conjunto de poderes funcionais atribuídos aos órgãos. Os actos praticados fora da
competência de cada órgão são anuláveis. É necessário também que o órgão tenha
legitimação que é a qualificação especifica do órgão para exercer a sua competência
numa dada situação.
Orgãos - PCP
Quanto à natureza dos seus órgãos poderemos referir duas posições:

A de Marcello Caetano que nos diz que são instituições e não indivíduos. São centros
institucionalizados de poderes funcionais exercidos por indivíduos que agem em nome
da pessoa coletiva. O órgão é o centro de poderes funcionais; o titular é o individuo que
exerce esses poderes funcionais em nome da pessoa coletiva. Portanto, o órgão é uma
instituição; o titular do órgão é um indivíduo. A vontade pessoal e institucional são
realidades distintas. E de Afonso Queiró que nos diz que são indivíduos e não
instituições. O órgão não é o centro de poderes e deveres. O conjunto de poderes
funcionais chama-se competência, não se chama órgão. O órgão é o indivíduo.
Freitas do Amaral propõe uma conjugação das duas posições, afirmando que depende
da perspectiva sobre a qual nos colocamos.
Atribuições e Competências
As atribuições são fins ou interesses que a lei incumbe as Pessoas Coletivas Públicas de
prosseguir e realizar (pessoas coletivas de fins múltiplos e pessoas coletivas de fins
especializados). As competências são o conjunto de poderes funcionais que a lei confere
para a prossecução das atribuições as pessoas coletivas públicas (Art. 29o do CPA).
Em princípio, as atribuições referem-se à pessoa coletiva em si mesma, enquanto as
competências se referem aos seus órgãos. A atuação dos órgãos da Administração está
limitada pelas competências como pelas atribuições da pessoa coletiva a que pertencem.
A distinção entre atribuições e competências tem maior importância para se
compreender a diferença que existe entre os fins que se prosseguem e os meios jurídicos
que se usam para prosseguir esses fins, e também porque a lei estabelece uma sanção
diferente para o caso de os órgãos da Administração praticarem atos estranhos às
atribuições das pessoas coletivas públicas ou atos fora da competência confiada a cada
órgão: enquanto os atos praticados fora das atribuições são atos nulos (Art. 161o no2 al.
b) do CPA), os praticados apenas fora da competência do órgão que os pratica são atos
anuláveis (Artigo 163.º n.º1 do CPA).
Conflito de Atribuições e Competências
Os conflitos de atribuições e competência referem-se às disputas ou litígios entre órgãos

da Administração acerca das atribuições ou competências que lhes cabe prosseguir ou
exercer. Reconhecemos dosi tipos de conflito: O conflito positivo de atribuições ou
competências é quando são reivindicadas por dois ou mais órgãos. O conflito negativo é
quando dois ou mais órgãos se consideram simultaneamente incompetentes ou sem as
atribuições. O conflito de competência é a disputa acerca da existência ou do exercício
de um determinado poder funcional. O conflito de atribuições é a disputa que versa
sobre a existência ou a prossecução de um determinado poder funcional. O conflito de
jurisdição é quando o litígio opõe o órgão administrativo a órgãos judiciais ou
legislativos (principio da separação de poderes).
Os critérios gerais de solução dos conflitos de competência (constantes no CPA) são:
Órgãos de pessoas colectivas diferentes, que são resolvidos pelos tribunais
administrativos, mediante recurso contencioso, na falta de acordo entre os órgãos sem
conflito (Governo vs. Câmara Municipal), Artigo 51º nº1 al. a). Órgãos de ministérios
diferentes, na falta de acordo, são resolvidos pelo PM (Ministro da Educação vs.
Ministro das Finanças), artigo. 5º nº1 al. b) e Art. 201º nº1 al. a) da CRP. Órgãos do
mesmo ministério ou pessoas coletivas autónomas sujeitas ao poder de superintendência
do ministro – Na falta de acordo, são resolvidos pelo respetivo ministro (dois diretores
gerais do Ministério da Agricultura), Artigoº 51º nº1 al. c). Órgãos subalternos
integrados na mesma hierarquia – Resolvidos pelo seu comum superior de menor
categoria hierárquica. – Artigo. 51.º nº2.
Está implícito no artigo 52.º do CPA que a Administração Pública deve dar preferência
à resolução administrativa dos conflitos (sobre a judicial), podendo esta ser promovida
por duas formas: Iniciativa de um particular interessado – O interessado dirige
requerimento fundamentado ao órgão competente solicitando que resolva o conflito;
Oficiosamente (por iniciativa dos órgãos em conflito ou do órgão competente para a
decisão) pelo menos um dos órgãos em conflito deve fazer uma exposição ao órgão que
deve resolver o conflito.
No primeiro caso, o interessado dirigirá um requerimento fundamentado ao órgão
competente para a decisão do procedimento ou do conflito, solicitando-lhe que resolva o
conflito; no segundo, um ou ambos os órgãos em conflito deverão fazer uma exposição
ao órgão competente para a decisão (Artigo 52.º no2 do CPA).
Diferença entre instituto publico e universidade sob a forma de fundação publica

de direito privado
Podemos considerar o instituto publico como uma pessoa colectiva pública de tipo
institucional, que desempenha funções administrativas que pertencem ao Estado ou a
outro ente público. Ainda que pertença à Administração estadual indirecta, o instituto
publico mas pode assumir formas de Administração autónoma (universidades públicas)
ou ainda de Administração independente (entidades administrativas independentes).
Os institutos publicos (administração estadual indirecta) são entes criados pelo Estado
com atribuições administrativas específicas, e na qual os dirigentes são nomeados pelo
Governo, (têm autonomia jurídica, administrativa, financeira e patrimonial). Os
institutos públicos estão isentos ao poder de direcção do Governo, sendo apenas
submetidos a meros poderes de superintendência (orientação) e tutela (fiscalização da
legalidade), conforme artigo 199.º, d) da CRP. Cada um destes entes reproduz no seu
interior a hierarquia que caracteriza a Administração estadual directa.
Já as universidades enquanto fundações públicas de Direito privado são pessoas

colectivas públicas de substrato fundacional, sujeitas ao Direito privado de forma
residual. Consideram-se entes autónomos não territoriais de base associativa ou
institucional. Assim como os institutos públicos, prosseguem fins específicos e de
carrater estadual e não interesses próprios de uma comunidade. Fazem parte da
administração autónoma, (autonomia provém do artigo 76.º, n.º 2 da Constituição da
República Portuguesa.
Instituto Público
Na ótica de Freitas do Amaral, instituto público é "uma pessoa coletiva pública, de tipo
institucional criada para assegurar o desempenho de determinadas funções
administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa
coletiva pública". Analisando: “Pessoa coletiva” (caracteriza-se por ser sempre dotado
de personalidade jurídica); “De tipo institucional” (o substrato é uma instituição, nāo
uma associação: assenta sobre uma organização de caráter material e não sobre um
agrupamento de pessoas);“Criada para assegurar o desempenho de funções
administrativas determinadas de caráter nāo empresarial”; (as funções dos institutos
públicos hão-de ser de caráter não empresarial, distinguindo-se deste modo das
desempenhadas por empresas públicas).
Existem três espécies de institutos públicos a considerar: Os Serviços personalizados,
serviços públicos de caráter administrativo, a que a lei atribui personalidade jurídica e
autonomia administrativa e financeira, para poderem funcionar como se fossem
verdadeiras instituições independentes, embora nāo o sejam (ex: Laboratório Nacional
de Engenharia Civil); As Fundações públicas- fundações que revestem natureza de
pessoa coletiva pública. Trata-se de patrimónios que sāo afetados à prossecuçāo de fins
públicos especiais (ex:seviços sociais dos vários ministérios); Os Establecimentos
públicos, Institutos Públicos de caráter cultural ou social, organizados como serviços
abertos ao público, e destinados a efetuar prestações à generalidade dos cidadãos que
delas necessitam (ex: universidade públicas e hospitais do Estado). A Lei nº3/2004, de
15 de Janeiro, estabelece os princípios e regras dos Institutos Públicos.
Porém, nāo obstante Freitas do Amaral, importa referir que quanto à natureza das
universidades públicas, nem todos os autores concordam com esta classificação. Alguns
autores defendem que as universidades integram a administração autónoma e como tal,
estão sujeitas apenas ao poder da tutela do Estado. O argumento é precisamente, o de
que nāo se afigura correta a sujeição das universidades a um poder tão forte como o de
superintendência.
A administração desempenhada pelo instituto público tem caráter indireto, inserida na
administração indireta, ou seja, as funções que lhe sāo confiadas não lhe pertencem
como funções próprias, mas como funções que de essência pertencem a outra entidade
pública (Estado, autarquias locais, regiões autónomas).
A missão de qualquer instituto público é assegurar o desempenho de funções
administrativas, o desempenho de uma atividade pública administrativa.
De referir que não há institutos públicos para o exercício de funções privadas, nem para
o desempenho de funções públicas não administrativas.
Desempenha também funções determinadas e isto é um aspeto de relevo, ou seja, as
suas atribuições nāo podem abranger um grande número genérico de fins. Os institutos
públicos só podem tratar das matérias que especificamente lhes sejam confiadas por lei.
Estamos perante entidades de fins singulares e têm vocação especial.
Regime Jurídico
Os institutos públicos não são regulados por nenhuma lei genérica no Direito Português
que de forma sistemática e unitária estabeleça o seu estatuto jurídico. Os aspetos
essenciais do regime jurídico têm de ser retirados particularmente dos diplomas que
aprovam as leis orgânicas de cada um desses institutos.
Aspetos fundamentais do regime jurídico dos institutos públicos
Do conjunto variado e multifacetado das respetivas leis orgânicas, é possível extrair os

seguintes traços específicos: São pessoas coletivas públicas; beneficiam, em maior ou
menor grau, de autonomia administrativa; podem dispor (normalmente dispõem), de
autonomia financeira; são, em regra, criados, modificados e extintos mediante decreto-
lei; possuem orgāos próprios, dos quais o principal é, regra geral, uma comissão ou
junta autónoma ou conselho administrativo; os presidentes respetivos são
simultaneamente orgão dirigente do instituto público; os seus serviços administrativos
podem ser centrais ou locais; estão sujeitos a uma intervenção bastante intensa do
Governo, traduzida em poderes de superintendência e tutela administrativa; o regime
jurídico do seu funcionamento é, regra geral, um regime de Direito Público.
Natureza jurídica dos Institutos Públicos
Existem pois diferentes opiniões a respeito da natureza dos institutos públicos: Instituto
público como subtrato institucional autónomo, para esta conceção, os institutos
públicos sāo entidades juridicamente distintas do Estado, criadas pela ordem jurídica
com base num serviço, património ou establecimento. Os seus orgãos dirigentes são, em
princípio, orgãos do instituto público e não orgãos do Estado; o seu pessoal é também
privativo do instituto público, não é funcionalismo do Estado.
Outra opinião apresenta-nos o instituto público como orgão com personalidade
jurídica, segundo estes autores, os institutos públicos são orgãos personalizados (do
Estado, município, freguesia), orgãos com personalidade jurídica apenas para efeitos de
direito privado, nomeadamente patrimoniais. Na mesma linha de análise, os seus orgãos
são orgãos do Estado, o seu pessoal e as suas finanças são também estaduais, o seu
património é um património do Estado, ainda que autónomo.
No que concerne a esta distinção, Freitas do Amaral dá primazia à primeira orientação,
embora não tenha dificuldade em aceitar a segunda, reconhece que na maioria dos
casos, a lei não personaliza orgãos, mas substratos autónomos do tipo do serviço,
fundaçāo ou establecimento, a que reconhece, até certo ponto, a titularidade de
interesses públicos próprios, eventualmente oponíveis ao Estado em juízo. Ainda de
referir que a Constituição também parece voltar-se para a primeira orientação.
Natureza jurídica das Universidades
Relativamente à natureza jurídica das universidades, as opiniões não são consensuais.

Por um lado há quem considere que estas fazem parte da Administração Indireta e por
outro lado há quem enquadre as universidades no âmbito da Administração Autónoma.
Em primeiro lugar é necessário recordar as características destas duas modalidades da
Administração Pública, (indireta e autónoma). Administração Indireta: No quadro da
Administração Indireta, vai ser desenvolvida uma atividade administrativa, que
desenvolve fins que são próprios do Estado, mas que apesar dos fins serem do Estado
esta atividade é exercida por outras pessoas coletivas distintas do Estado. Neste tipo de
administração a finalidade continua a ser a prossecução de fins do Estado, mas só que
contrariamente à Administração Direta, a prossecução desses fins é feita por outras
pessoas coletivas diferentes da pessoa coletiva Estado.
O Estado confia a outros sujeitos de Direito a realização dos seus próprios fins, ou seja,
o Estado transfere essa atividade para outras entidades administrativas.
O Estado, no âmbito da Administração Indireta, entrega poderes que são seus a outras
entidades administrativas, para que estas desenvolvam uma atividade administrativa
com o intuito de prosseguir fins do Estado.
As entidades administrativas que são consideradas, no âmbito da Administração
Indireta, são os institutos públicos que têm personalidade coletiva, existem três espécies
de institutos públicos, nomeadamente os serviços personalizados, fundações púbicas e
os estabelecimentos públicos, e as empresas públicas. Ambas as situações a entidade
administrativa em causa mantém uma relação de proximidade com o Estado, uma vez
que prosseguem atribuições que são próprias do Estado.
Freitas do Amaral, enquadra as Universidades Públicas no quadro dos institutos
públicos, mais especificamente nos estabelecimentos públicos. Os estabelecimentos
públicos são institutos públicos de carácter cultural ou social, organizados como
serviços abertos ao público, e destinados a efetuar prestações individuais à generalidade
dos cidadãos que dela careçam. Ele considera que a recondução das Universidades
Públicas ao conceito de estabelecimentos públicos, justifica-se porque as Universidades
têm caráter cultural, estão organizadas como serviços abertos ao público, e destinam-se
a fazer prestações individuais, ou seja, a ministrar o ensino aos estudantes.
A Administração Autónoma do Estado, prossegue fins próprios, isto é, fins que não são
do Estado, esta modalidade de administração não está sujeita ao poder de hierarquia
nem ao poder de superintendência, está sim sujeita ao poder de tutela mas é necessário
realçar que este poder, no âmbito desta modalidade é mais ténue .
No caso da Administração Autónoma, o poder de tutela é mais soft porque os fins
prosseguidos não são fins do Estado, neste caso o poder de tutela consiste numa mera
observação do cumprimento da legalidade, ou seja, o Estado certifica-se que as pessoas
da Administração Autónoma cumprem a lei.
A Administração Autónoma divide-se em territorial e não territorial. Dentro da
Administração Autónoma territorial temos as regiões autónomas e as autarquias locais,
já no que diz respeito à Administração Autónoma não territorial esta comtempla as
associações públicas e as corporações territoriais.
As associações públicas, gozam de atribuições próprias e tem também associado a
“auto-administração”, que tanto caracteriza esta modalidade de administração.
Relativamente às corporações, estas tratam-se de um conjunto de pessoas que
prosseguem fins de índole territorial, ao contrário do Estado que segue fins de todo o
território nacional.
Outras opiniões, contrariam Freitas do Amaral, considerando que as Universidades
dizem respeito à Administração Autónoma, uma vez que as Universidades seguem
atribuições próprias, distintas das atribuições do Estado, logo não podem fazer parte da
Administração Indireta.
Segundo doutrina de autores diversos, as universidades são entidades que fazem parte
da Administração local, mas não são associações, mas sim são entidades que
prosseguem atribuições próprias de forma própria, através de órgãos livremente eleitos.
Diogo Freitas do Amaral considera as Universidades como sendo um instituto público
(estabelecimentos públicos), esta ideologia atualmente já não se justifica uma vez que a
universidade prossegue fins próprios, de forma própria e, portanto, tem uma dimensão
própria.
Concluindo, Freitas do Amaral, considera que as Universidades fazem parte da
Administração Indireta, e consequentemente em primeira linha as atribuições
prosseguidas pelas Universidades são fins que são próprios do Estado. Em contrapartida
outros autores enquadram as Universidades, no âmbito da Administração Autónoma.
O que está em causa, nas Universidades, têm a ver com uma entidade que é distinta do
Estado e que se auto-organizada, e portanto, assim sendo, fará mais sentido considerar
que as Universidades fazem parte da Administração Autónoma e não da Administração
Indireta.
Universidades e Instituto Politécnico
O n.º 1 do artigo 76.º da Constituição da República Portuguesa refere que “ O regime de

acesso à Universidade e às demais instituições do ensino superior garante a igualdade de
oportunidades e a democratização do sistema de ensino, devendo ter em conta as
necessidades em quadros qualificados e a elevação do nível educativo, cultural e
científico do país.” E o n.º 2 do mesmo artigo que “As universidades gozam, nos termos
da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem
prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino.”
As instituições de ensino superior públicas são entidades de direito público.

Considerando o sistema de ensino superior público português binário, coexistem, nessa
sequência, por um lado o ensino universitário e por outro, o ensino politécnico, ambos
com esferas claramente definidas. Quer para o ensino universitário quer para o ensino
politécnico existem um certo número de atribuições a serem prosseguidas, mas daqui já
se pode concluir que que as universidades têm autonomia constitucionalmente
garantida. A legal extensão face à situação dos politécnicos prevê-se que exista.
Sobre a lei Institutos Públicos
O problema dos institutos públicos é questão de debate há vários anos, no contexto
político, visando a reforma da Administração.
O crescimento e a diversificação das funções do Estado no decorrer do século XX, e em

Portugal, com o crescimento de novas responsabilidades sociais por parte do Estado,
criaram a necessidade de prosseguir determinadas funções públicas de forma mais
eficaz, o que correspondeu à criação de um número significativo e heterogéneo de
institutos personalizados, não integrados na administração central, com autonomia
administrativa, financeira e patrimonial e que integram a administração indirecta do
Estado. O número de institutos públicos cresceu e diversificou-se ao longo dos anos.
Contudo, a personalização de serviços e a criação de novos institutos, deixou de
corresponder e obedecer a critérios justificativos transparentes, para passar a ser um
procedimento utilizado pela chamada «fuga para o direito privado» destinada a retirar
amplos sectores do Estado à instrução jurídica própria dos serviços integrantes da
administração directa.
Passamos a verificar a criação de institutos públicos como meras opções políticas
carentes de justificação administrativa lógica, situação essa causada pela ausência de
uma legislação enquadradora dos institutos públicos que estabelecesse com rigor os
critérios que irão presidir à criação de institutos públicos assim como os termos da sua
organização e funcionamento.
Urge uma legislação que atribua coerência à organização da administração indirecta do
Estado. Assim, a Lei n.º3/2004 –Lei Quadro dos Institutos Públicos, estabelece desde
logo no seu artigo n.º1, os princípios e as normas por que se regem os institutos
públicos.
Lei Quadro dos Institutos Públicos
Lei n.o 3/2004 - Diário da República n.o 12/2004, Série I-A de 2004-01-15
Artigo 1.o
Objecto
1 - A presente lei estabelece os princípios e as normas por que se regem os institutos

públicos.
2 - As normas constantes da presente lei são de aplicação imperativa e prevalecem

sobre as normas especiais actualmente em vigor, salvo na medida em que o contrário
resulte expressamente da presente lei.
Artigo 2.o
Âmbito de aplicação
1 - Os institutos públicos integram a administração indirecta do Estado e das Regiões

Autónomas.
2 - A presente lei é aplicável aos institutos públicos da Administração do Estado e

será aplicável aos institutos públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da
Madeira, com as necessárias adaptações estabelecidas em decreto legislativo
regional.
Artigo 3.o
Tipologia
1 - Para efeitos da presente lei, consideram-se institutos públicos,

independentemente da sua designação, os serviços e fundos das entidades referidas
no artigo 2.o, quando dotados de personalidade jurídica.
2 - Quer os serviços personalizados, quer os fundos personalizados, também
designados como fundações públicas, podem organizar-se em um ou mais
estabelecimentos, como tal se designando as universalidades compostas por
pessoal, bens, direitos e obrigações e posições contratuais do instituto afectos em
determinado local à produção de bens ou à prestação de serviços no quadro das
atribuições do instituto.
3 - Não se consideram abrangidas pela presente lei as entidades públicas
empresariais previstas no Decreto-Lei n.o 558/99, de 17 de Dezembro.
4 - As sociedades e as associações criadas como pessoas coletivas de direito privado
pelo Estado, Regiões Autónomas ou autarquias locais não são abrangidas pela
presente lei, devendo essa criação ser sempre autorizada por diploma legal.
Alterações
Alterado pelo/a Artigo 5.o do/a Lei n.o 24/2012 - Diário da República n.o 131/2012, Série I de 2012-07-09, em
vigor a partir de 2012-07-14 Alterado pelo/a Artigo 2.o do/a Decreto-Lei n.o 5/2012 - Diário da República n.o
12/2012, Série I de 2012-01-17, em vigor a partir de 2012-01-18
Título II
Princípios fundamentais
Artigo 4.o
Conceito
1 - Os institutos públicos são pessoas colectivas de direito público, dotadas de

órgãos e património próprio.
2 - Os institutos públicos devem em regra preencher os requisitos de que depende a

autonomia administrativa e financeira.
3 - Em casos excepcionais devidamente fundamentados, podem ser criados institutos

públicos apenas dotados de autonomia administrativa.
Artigo 5.o
Princípios de gestão
1 - Os institutos públicos devem observar os seguintes princípios de gestão:

a) Prestação de um serviço aos cidadãos com a qualidade exigida por lei;
b) Garantia de eficiência económica nos custos suportados e nas soluções adoptadas
para prestar esse serviço;
c) Gestão por objectivos devidamente quantificados e avaliação periódica em função

dos resultados;
d) Observância dos princípios gerais da actividade administrativa, quando estiver em

causa a gestão pública.
2 - Os órgãos de direcção dos institutos públicos devem assegurar que os recursos

públicos de que dispõem são administrados de uma forma eficiente e sem
desperdícios, devendo sempre adoptar ou propor as soluções organizativas e os
métodos de actuação que representem o menor custo na prossecução eficaz das
atribuições públicas a seu cargo.
Artigo 6.o
Regime jurídico
1 - Os institutos públicos regem-se pelas normas constantes da presente lei e demais

legislação aplicável às pessoas colectivas públicas, em geral, e aos institutos
públicos, em especial, bem como pelos respectivos estatutos e regulamentos
internos.
2 - São, designadamente, aplicáveis aos institutos públicos, quaisquer que sejam as
particularidades dos seus estatutos e do seu regime de gestão, mas com as ressalvas
estabelecidas no título iv da presente lei:
a) O Código do Procedimento Administrativo, no que respeita à actividade de gestão

pública, envolvendo o exercício de poderes de autoridade, a gestão da função pública
ou do domínio público, ou a aplicação de outros regimes jurídico- administrativos;
b) O regime jurídico aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas;
c) O regime da administração financeira e patrimonial do Estado;

d) O regime das empreitadas de obras públicas;
e) O regime da realização de despesas públicas e da contratação pública;
f) O regime das incompatibilidades de cargos públicos;
g) O regime da responsabilidade civil do Estado;
h) As leis do contencioso administrativo, quando estejam em causa actos e contratos
de natureza administrativa;
i) O regime de jurisdição e controlo financeiro do Tribunal de Contas.
Alterações
Alterado pelo/a Artigo 30.o do/a Lei n.o 64-A/2008 - Diário da República n.o 252/2008, 1o Suplemento, Série I de
2008-12-31, em vigor a partir de 2009-01-01
Artigo 7.o
Ministério da tutela
1 - Cada instituto está adstrito a um departamento ministerial, abreviadamente

designado como ministério da tutela, em cuja lei orgânica deve ser mencionado.
2 - No caso de a tutela sobre um determinado instituto público ser repartida ou
partilhada por mais de um ministro, aquele considera-se adstrito ao ministério cujo
membro do Governo sobre ele exerça poderes de superintendência.
Artigo 8.o
Fins
1 - Os institutos públicos só podem ser criados para o desenvolvimento de atribuições

que recomendem, face à especificidade técnica da actividade desenvolvida,
designadamente no domínio da produção de bens e da prestação de serviços, a
necessidade de uma gestão não submetida à direcção do Governo.
2 - Os institutos públicos não podem ser criados para:
a) Desenvolver actividades que nos termos da Constituição devam ser

desempenhadas por organismos da administração directa do Estado;
b) Personificar serviços de estudo e concepção ou serviços de coordenação, apoio e
controlo de outros serviços administrativos.
3 - Cada instituto público só pode prosseguir os fins específicos que justificaram a
sua criação.
Artigo 9.o
Formas de criação
1 - Os institutos públicos são criados por acto legislativo.

2 - O diploma que proceder à criação de um instituto ou Lei Orgânica define a sua
designação, jurisdição territorial, fins ou atribuições, membro do Governo da tutela,
órgãos e respectivas competências e os meios patrimoniais e financeiros atribuídos,
bem como inclui as disposições legais de carácter especial que se revelem
necessárias, em especial sobre matérias não reguladas na presente lei e nos
diplomas legais genericamente aplicáveis ao novo instituto.
3 - A sede dos institutos públicos é definida no diploma que procede à sua criação ou
nos respectivos estatutos.
4 - Os institutos públicos podem iniciar o seu funcionamento em regime de
instalação, nos termos da lei geral.
Alterações
Alterado pelo/a Artigo 2.o do/a Decreto-Lei n.o 5/2012 - Diário da República n.o 12/2012, Série I de 2012-01-17,
em vigor a partir de 2012-01-18
2008-12-31, em vigor a partir de 2009-01-01 Alterado pelo/a Artigo 1.o do/a Decreto-Lei n.o 105/2007 - Diário da
República n.o 66/2007, Série I de 2007-04-03, em vigor a partir de 2007-04-04
Artigo 10.o
Requisitos e processos de criação
1 - A criação de institutos públicos obedece cumulativamente à verificação dos

seguintes requisitos:
a) Necessidade de criação de um novo organismo para consecução dos objectivos

visados;
b) Necessidade da personalidade jurídica, e da consequente ausência de poder de

direcção do Governo, para a prossecução das atribuições em causa;
c) Condições financeiras próprias dos serviços e fundos autónomos, sempre que
disponha de autonomia financeira;
d) Se for caso disso, condições estabelecidas para a categoria específica de

institutos em que se integra o novo organismo.
2 - A criação de um instituto público será sempre precedida de um estudo sobre a sua

necessidade e implicações financeiras e sobre os seus efeitos relativamente ao
sector em que vai exercer a sua actividade.
Artigo 11.o
Avaliação
Para além das medidas previstas na lei de enquadramento orçamental referentes ao

controlo da despesa pública, pode ser determinada, por despacho conjunto dos
Ministros das Finanças e da tutela, uma avaliação do grau de cumprimento da missão
e dos objectivos de cada instituto público, a realizar por auditores externos ou por
órgãos de controlo oficiais.
Artigo 12.o
Estatutos
1 - As disposições relativas à organização interna dos institutos públicos constam
dos seus estatutos, aprovados por portaria dos membros do Governo responsáveis
pelas áreas das finanças, da Administração Pública e da tutela, e, em tudo o mais
que, face ao disposto na lei, possa assim ser regulado, de regulamentos internos,
aprovados pelos órgãos do instituto.
2 - Nos casos de autonomia estatutária, nos termos da Constituição ou de lei

especial, os estatutos são elaborados pelo próprio instituto, ainda que sujeitos a
aprovação ou homologação governamental, a qual revestirá a forma de despacho
normativo.
3 - Os regulamentos internos devem:
a) Regular a organização e disciplina do trabalho; b) Descrever os postos de trabalho.
Alterações
República n.o 66/2007, Série I de 2007-04-03, em vigor a partir de 2007-04-04
Artigo 13.o
Criação ou participação em entidades de direito privado
1 - Os institutos públicos não podem criar entes de direito privado ou participar na

sua criação nem adquirir participações em tais entidades, excepto quando esteja
previsto na lei ou nos estatutos e se mostrar imprescindível para a prossecução das
respectivas atribuições, casos em que é necessária a autorização prévia dos
membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da tutela, anualmente
renovada.
2 - O disposto no número anterior não impede que os institutos públicos autorizados

por lei a exercer actividades de gestão financeira de fundos realizem, no quadro
normal dessa actividade, aplicações em títulos.
Alterações
Artigo 14.o
Princípio da especialidade
1 - Sem prejuízo da observância do princípio da legalidade no domínio da gestão

pública, e salvo disposição expressa em contrário, a capacidade jurídica dos
institutos públicos abrange a prática de todos os actos jurídicos, o gozo de todos os
direitos e a sujeição a todas as obrigações necessárias à prossecução do seu
objecto.
2 - Os institutos públicos não podem exercer actividade ou usar os seus poderes fora
das suas atribuições nem dedicar os seus recursos a finalidades diversas das que
lhes tenham sido cometidas.
3 - Em especial, os institutos públicos não podem garantir a terceiros o cumprimento

de obrigações de outras pessoas jurídicas, públicas ou privadas, salvo se a lei o
autorizar expressamente.
Artigo 15.o
Organização territorial
1 - Ressalvada a esfera própria da Administração Regional Autónoma, os institutos

públicos estaduais têm âmbito nacional, com excepção dos casos previstos na lei ou
nos estatutos.
2 - Os institutos públicos podem dispor de serviços territorialmente desconcentrados,
nos termos previstos ou autorizados nos respectivos estatutos.
3 - A circunscrição territorial dos serviços desconcentrados deverá, sempre que

possível, corresponder à dos serviços periféricos do correspondente ministério.
Artigo 16.o
Reestruturação, fusão e extinção
1 - A reestruturação, a fusão e a extinção de institutos públicos são objecto de

diploma de valor igual ou superior ao da sua criação.
2 - Os institutos públicos devem ser extintos:
a) Quando tenha decorrido o prazo pelo qual tenham sido criados;
b) Quando tenham sido alcançados os fins para os quais tenham sido criados, ou se
tenha tornado impossível a sua prossecução;
c) Quando se verifique não subsistirem as razões que ditaram a personificação do
serviço ou fundo em causa;
d) Quando o Estado tiver de cumprir obrigações assumidas pelos órgãos do instituto

para as quais o respectivo património se revele insuficiente.
3 - A reestruturação, fusão ou extinção de institutos públicos são objecto de diploma
de valor igual ou superior ao da sua criação.
Alterações
Alterado pelo/a Artigo 21.o do/a Decreto-Lei n.o 200/2006 - Diário da República n.o 206/2006, Série I de 2006-
10-25, em vigor a partir de 2006-10-26
Título III
Regime comum
Capítulo I
Organização
Secção I
Órgãos
Artigo 17.o
Órgãos
1 - Os institutos públicos de regime comum adoptam para órgão de direcção o modelo

de conselho directivo.
2 - Os institutos públicos dotados de autonomia administrativa e financeira dispõem
ainda, obrigatoriamente de um fiscal único.
3 - O diploma orgânico de cada instituto pode prever outros órgãos, nomeadamente
de natureza consultiva ou de participação dos destinatários da respectiva actividade.
Alterações
em vigor a partir de 2012-01-18 Alterado pelo/a Artigo 1.o do/a Decreto-Lei n.o 105/2007 - Diário da República
n.o 66/2007, Série I de 2007-04-03, em vigor a partir de 2007-04-04
Secção II
Conselho directivo
Artigo 18.o
Função
O conselho directivo é o órgão responsável pela definição da actuação dos institutos,

bem como pela direcção dos respectivos serviços, em conformidade com a lei e com
as orientações governamentais.
Artigo 19.o
Composição e designação
1 - O conselho directivo é um órgão composto por um presidente e até dois vogais,

podendo ter ainda um vice-presidente.
2 - O limite previsto no número anterior não prejudica a existência de situações de
representação cruzada entre órgãos de direcção e de administração de outras
entidades públicas, expressamente previstas nos respectivos diplomas orgânicos,
caso em que as funções a exercer são de natureza não executiva e não determinam o
abono de qualquer remuneração.
3 - O presidente é substituído, nas faltas e impedimentos, pelo vice-presidente, se o

houver, ou pelo vogal que ele indicar, e na sua falta pelo vogal mais antigo.
4 - Os membros do conselho directivo são designados por despacho do membro do
Governo da tutela, na sequência de procedimento concursal, ao qual se aplicam, com
as necessárias adaptações, as regras de recrutamento, selecção e provimento nos
cargos de direcção superior da Administração Pública previstos no Estatuto do
Pessoal Dirigente da Administração Pública.
5 - O despacho de designação, devidamente fundamentado, é publicado no Diário da

República, juntamente com uma nota relativa ao currículo académico e profissional
do designado.
Alterações
Artigo 20.o
Duração e cessação do mandato

1 - O mandato dos membros do conselho directivo tem a duração de cinco anos,
sendo renovável uma vez por igual período.
2 - (Revogado.)
3 - Os membros do conselho directivo não podem ser providos nos mesmos cargos do
respectivo instituto antes de decorridos cinco anos.
4 - O mandato dos membros do conselho directivo cessa:

a) Pelo seu termo;
b) Pela tomada de posse seguida de exercício, a qualquer título, de outro cargo ou
função, salvo nos casos e durante o tempo em que haja lugar a suspensão ou em que
seja permitida a acumulação nos termos do artigo 16.o do Estatuto do Pessoal
Dirigente da Administração Pública;
c) Por extinção ou reorganização do instituto público, salvo para os membros do
conselho directivo a quem sejam expressamente mantidos os mandatos nos órgãos
de direcção do órgão ou serviço que lhe suceda;
d) Nos casos do n.o 7 do artigo 16.o e do n.o 6 do artigo 17.o do Estatuto do Pessoal
Dirigente da Administração Pública;
e) Na sequência de procedimento disciplinar em que se tenha concluído pela
aplicação de sanção disciplinar;
f) A requerimento do interessado, apresentado nos serviços com a antecedência
mínima de 60 dias, e que se considera deferido se no prazo de 30 dias a contar da
data da sua entrada sobre ele não recair despacho de indeferimento;
g) Pela não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir o
cumprimento das orientações e objectivos superiormente fixados.
5 - A cessação do mandato que se fundamente na extinção ou reorganização de
instituto público ou na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dá lugar,
desde que contem, pelo menos, 12 meses seguidos de exercício de funções e quando
não se siga imediatamente novo exercício de funções dirigentes do mesmo nível ou
superior ou o exercício de outro cargo público com nível remuneratório igual ou
superior, ao pagamento de uma indemnização de valor correspondente à
remuneração base ou equivalente vincenda até ao termo do mandato, com o limite
máximo de 12 meses. 6 - A indemnização eventualmente devida é reduzida ao
montante da diferença entre a remuneração base ou equivalente como membro do
conselho directivo e a remuneração base do lugar de origem à data da cessação de
funções directivas. 7 - (Revogado.)
8 - (Revogado.)
9 - O conselho directivo pode ser dissolvido mediante despacho fundamentado do
membro do Governo da tutela, por motivo justificado, nomeadamente:
a) O incumprimento das orientações, recomendações ou directivas ministeriais no

âmbito do poder de superintendência;
b) O incumprimento dos objectivos definidos no plano de actividades aprovado ou
desvio substancial entre o orçamento e a sua execução, salvo por razões não
imputáveis ao órgão;
c) A prática de infracções graves ou reiteradas às normas que regem o instituto;
d) A inobservância dos princípios de gestão fixados na presente lei;
e) O incumprimento de obrigações legais que, nos termos da lei, constituam
fundamento de destituição dos seus órgãos.
f) Falta de prestação de informações ou prestação deficiente das mesmas, quando
consideradas essenciais para o cumprimento da política global do Governo;
g) Necessidade de imprimir nova orientação à gestão.
10 - A dissolução implica a cessação do mandato de todos os membros do conselho
directivo.
11 - No caso de cessação do mandato, os membros do conselho directivo mantêm-se
no exercício das suas funções até à efectiva substituição, mas podem renunciar ao
mandato com a antecedência mínima de três meses sobre a data em que se propõem
cessar funções.
12 - O exercício de funções ou cargos previstos no n.o 5, no período a que se reporta
a indemnização, determina a obrigatoriedade da reposição da importância
correspondente à diferença entre o número de meses a que respeite a indemnização
percebida e o número de meses que mediar até à nova designação.
Alterações
Artigo 21.o
Competência
1 - Compete ao conselho directivo, no âmbito da orientação e gestão do instituto:

a) Dirigir a respectiva actividade;
b) Elaborar os planos anuais e plurianuais de actividades e assegurar a respectiva
execução;
c) Acompanhar e avaliar sistematicamente a actividade desenvolvida,

designadamente responsabilizando os diferentes serviços pela utilização dos meios
postos à sua disposição e pelos resultados atingidos;
d) Elaborar o relatório de actividades;
e) Elaborar o balanço social, nos termos da lei aplicável;
f) Exercer os poderes de direcção, gestão e disciplina do pessoal;

g) Praticar actos respeitantes ao pessoal previstos na lei e nos estatutos;
h) Aprovar os projectos dos regulamentos previstos nos estatutos e os que sejam
necessários ao desempenho das atribuições do instituto;
i) Praticar os demais actos de gestão decorrentes da aplicação dos estatutos e
necessários ao bom funcionamento dos serviços;
j) Nomear os representantes do instituto em organismos exteriores;
l) Exercer os poderes que lhe tenham sido delegados;
m) Elaborar pareceres, estudos e informações que lhe sejam solicitados pelo membro
do Governo da tutela;
n) Constituir mandatários do instituto, em juízo e fora dele, incluindo com o poder de

substabelecer;
o) Designar um secretário a quem caberá certificar os actos e deliberações.
2 - Compete ao conselho directivo, no domínio da gestão financeira e patrimonial:

a) Elaborar o orçamento anual e assegurar a respectiva execução;
b) Arrecadar e gerir as receitas e autorizar as despesas;
c) Elaborar a conta de gerência;
d) Gerir o património;
e) Aceitar doações, heranças ou legados;
f) Assegurar as condições necessárias ao exercício do controlo financeiro e
orçamental pelas entidades legalmente competentes;
g) Exercer os demais poderes previstos nos estatutos e que não estejam atribuídos a
outro órgão.
3- Os institutos públicos são representados, designadamente, em juízo ou na prática

de actos jurídicos, pelo presidente do conselho directivo, por dois dos seus membros,
ou por mandatários especialmente designados.
4- Sem prejuízo do disposto na alínea n) do n.o 1, o conselho directivo pode sempre
optar por solicitar o apoio e a representação em juízo por parte do Ministério Público,
ao qual competirá, nesse caso, defender os interesses do instituto.
5 - Os actos administrativos da autoria do conselho directivo são impugnáveis junto

dos tribunais administrativos, nos termos das leis do processo administrativo.
6 - O conselho diretivo pode delegar competências em qualquer dos membros
previstos no n.o 1 do artigo 19.o
Artigo 22.o
Funcionamento
1 - O conselho directivo reúne uma vez por semana e extraordinariamente sempre que
o presidente o convoque, por sua iniciativa ou a solicitação da maioria dos seus
membros.
2 - Nas votações não há abstenções, mas podem ser proferidas declarações de voto.
3 - A acta das reuniões deve ser aprovada e assinada por todos os membros
presentes, mas os membros discordantes do teor da acta poderão nela exarar as
respectivas declarações de voto.
Artigo 23.o
Competência do presidente
1 - Compete, em especial, ao presidente do conselho directivo:

a) Presidir às reuniões, orientar os seus trabalhos e assegurar o cumprimento das
respectivas deliberações;
b) Assegurar as relações com os órgãos de tutela e com os demais organismos

públicos;
c) Solicitar pareceres ao órgão de fiscalização e ao conselho consultivo, quando

exista;
d) Exercer as competências que lhe sejam delegadas pelo conselho directivo.

2 - O presidente pode delegar, ou subdelegar, competências no vice-presidente,
quando exista, ou nos vogais.
Artigo 23.o-A
Competências dos membros com funções não executivas
1 - Os membros do conselho diretivo com funções não executivas acompanham e

avaliam continuamente o exercício de funções pelos demais membros do conselho
diretivo, com vista a assegurar a prossecução dos objetivos estratégicos definidos, a
eficiência das suas atividades e a conciliação dos interesses dos ministérios que
exerçam tutela ou superintendência partilhada sobre o instituto público ou em
relação aos quais se encontre prevista articulação no exercício de tutela.
2 - Os membros do conselho diretivo com funções de natureza não executiva exercem

as suas competências com independência, oferecendo garantias de juízo livre e
incondicionado em face dos demais membros.
3 - Aos membros do conselho diretivo com funções não executivas são facultados
todos os elementos necessários ao exercício das suas funções.
Artigo 24.o
Responsabilidade dos membros
1 - Os embros do conselho directivo são solidariamente responsáveis pelos actos

praticados no exercício das suas funções.
2 - São isentos de responsabilidade os membros que, tendo estado presentes na
reunião em que foi tomada a deliberação, tiverem manifestado o seu desacordo, em
declaração registada na respectiva acta, bem como os membros ausentes que
tenham declarado por escrito o seu desacordo, que igualmente será registado na
acta.
Artigo 25.o
Estatuto dos membros
1 - Aos membros do conselho directivo é aplicável o regime definido na presente lei e,

subsidiariamente, o Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública.
2 - O presidente do conselho directivo é remunerado de acordo com os montantes
fixados para o cargo de direcção superior de 1.o grau da Administração Pública.
3 - O vice-presidente e ou os vogais do conselho directivo são remunerados de acordo

com os montantes fixados para o cargo de direcção superior de 2.o grau da
Administração Pública.
4 - Aos membros do conselho directivo é aplicável o disposto nos Decretos-Leis n.os
148/2000, de 19 de Julho, e 34/2008, de 26 de Fevereiro.
Secção II-A
Presidente
Aditado pelo/a Artigo 2.o do/a Decreto-Lei n.o 105/2007 - Diário da República n.o 66/2007, Série I de 2007-04-
03, em vigor a partir de 2007-04-04
Artigo 25.o-A
Estatuto e competências do presidente
1 - Aos presidentes e vice-presidentes dos institutos públicos que optem pelo modelo
de órgãos de direcção previsto na alínea b) do n.o 1 do artigo 17.o é aplicável o
Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública.
2 - Os presidentes dos institutos públicos dotados de autonomia administrativa e
financeira dispõem das competências previstas no presente diploma para os
conselhos directivos.
3 - Os presidentes dos institutos públicos dotados apenas de autonomia

administrativa dispõem das competências previstas para os titulares de cargos de
direcção superior de 1.o grau no Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração
Pública.
4 - O presidente pode delegar, ou subdelegar, competências nos vice-presidentes,
quando existam, sendo substituído nas suas ausências e impedimentos pelo vice-
presidente que indicar.
Alterações
Revogado pelo/a Artigo 5.o do/a Decreto-Lei n.o 5/2012 - Diário da República n.o 12/2012, Série I de 2012-01-17,
em vigor a partir de 2012-01-18 Aditado pelo/a Artigo 2.o do/a Decreto-Lei n.o 105/2007 - Diário da República
Secção III
Órgão de fiscalização
Artigo 26.o
Função
O fiscal único é o órgão responsável pelo controlo da legalidade, da regularidade e da

boa gestão financeira e patrimonial do instituto.
Artigo 27.o
Designação, mandato e remuneração
1 - O fiscal único é designado por despacho dos membros do Governo responsáveis

pelas áreas das finanças e da tutela obrigatoriamente de entre os auditores
registados na Comissão do Mercado de Valores Mobiliários ou, quando tal não se
mostrar adequado, de entre os revisores oficiais de contas ou sociedades de
revisores oficiais de contas inscritos na respetiva lista da Ordem dos Revisores
Oficiais de Contas.
2 - O mandato tem a duração de cinco anos e é renovável uma única vez mediante
despacho dos membros do Governo referidos no número anterior.
3 - No caso de cessação do mandato, o fiscal único mantém-se no exercício de
funções até à efectiva substituição ou à declaração ministerial de cessação de
funções.
4 - A remuneração do fiscal único é fixada no despacho de designação a que se refere

o n.o 1, atendendo ao grau de complexidade e exigência inerente ao exercício do
cargo.
5 - Os critérios de avaliação do grau de complexidade e exigência a que se refere o
número anterior são fixados e enquadrados por despacho do membro do Governo
responsável pela área das finanças.
Alterações
Alterado pelo/a Artigo 2.o do/a Decreto-Lei n.o 123/2012 - Diário da República n.o 118/2012, Série I de 2012-06-
20, em vigor a partir de 2012-06-21 Alterado pelo/a Artigo 2.o do/a Decreto-Lei n.o 5/2012 - Diário da República
Artigo 28.o
Competências
1 - Compete ao fiscal único:

a) Acompanhar e controlar com regularidade o cumprimento das leis e regulamentos
aplicáveis, a execução orçamental, a situação económica, financeira e patrimonial e
analisar a contabilidade;
b) Dar parecer sobre o orçamento e suas revisões e alterações, bem como sobre o
plano de actividades na perspectiva da sua cobertura orçamental;
c) Dar parecer sobre o relatório de gestão de exercício e contas de gerência,
incluindo documentos de certificação legal de contas;
d) Dar parecer sobre a aquisição, arrendamento, alienação e oneração de bens
imóveis;
e) Dar parecer sobre a aceitação de doações, heranças ou legados;

f) Dar parecer sobre a contratação de empréstimos, quando o instituto esteja
habilitado a fazê-lo;
g) Manter o conselho directivo informado sobre os resultados das verificações e

exames a que proceda;
h) Elaborar relatórios da sua acção fiscalizadora, incluindo um relatório anual global;
i) Propor aos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da tutela
ou ao conselho directivo a promoção de auditorias externas a realizar por sociedades
de revisores oficiais de contas registadas como Auditores junto da Comissão do
Mercado de Valores Mobiliários, quando isso se revelar necessário ou conveniente;
j) Pronunciar-se sobre os assuntos que lhe sejam submetidos pelo conselho directivo,
pelo Tribunal de Contas e pelas entidades que integram o controlo estratégico do
sistema de controlo interno da administração financeira do Estado.
2 - O prazo para elaboração dos pareceres referidos no número anterior é de 15 dias a

contar da recepção dos documentos a que respeitam.
3 - Para exercício da sua competência, o fiscal único tem direito a:
a) Obter do conselho directivo as informações e os esclarecimentos que repute
necessários;
b) Ter livre acesso a todos os serviços e à documentação do instituto, podendo

requisitar a presença dos respectivos responsáveis, e solicitar os esclarecimentos
que considere necessários;
c) Tomar ou propor as demais providências que considere indispensáveis.
4 - O fiscal único não pode ter exercido actividades remuneradas no instituto ou nas
entidades a que se refere o artigo 13.o nos últimos cinco anos antes do início das
suas funções e não pode exercer actividades remuneradas no instituto público
fiscalizado ou nas entidades a que se refere o artigo 13.o durante os cinco anos que
se seguirem ao termo das suas funções.
Secção IV
Conselho consultivo
Artigo 29.o
Função
O conselho consultivo, quando exista, é o órgão de consulta, apoio e participação na

definição das linhas gerais de actuação do instituto e nas tomadas de decisão do
conselho directivo.
Artigo 30.o
Composição
1 - O conselho consultivo é composto, nomeadamente, por representantes das

entidades ou organizações representativas dos interessados na actividade do
instituto, por representantes de outros organismos públicos, bem como por técnicos
e especialistas independentes, nos termos previstos no diploma que procede à
criação do instituto.
2 - O conselho consultivo pode incluir representantes respectivamente dos
beneficiários e dos utentes das actividades ou serviços em causa, cabendo ao
membro do Governo da tutela definir as modalidades dessa representação.
3 - O presidente do conselho consultivo é o indicado no diploma que procede à

criação do instituto, designado nos termos nele previstos, ou designado por despacho
do membro do Governo da tutela.
4 - O exercício dos cargos do conselho consultivo não é remunerado, sem prejuízo do
pagamento de ajudas de custo, quando a tal houver lugar.
Alterações
Artigo 31.o
Competência
1 - Compete ao conselho consultivo dar parecer sobre:

a) Os planos anuais e plurianuais de actividades e o relatório de actividades;
b) Os regulamentos internos do instituto.
2 - Compete ainda ao conselho consultivo pronunciar-se sobre as questões que lhe
sejam submetidas pelo conselho directivo ou pelo respectivo presidente.
3 - O conselho consultivo pode receber reclamações ou queixas do público sobre a
organização e funcionamento em geral do instituto e apresentar ao conselho
directivo sugestões ou propostas destinadas a fomentar ou aperfeiçoar as
actividades do instituto.
Artigo 32.o
Funcionamento
1 - O conselho consultivo reúne ordinariamente pelo menos duas vezes por ano e
extraordinariamente sempre que convocado pelo seu presidente, por sua iniciativa,
ou por solicitação do conselho directivo, ou a pedido de um terço dos seus membros.
2 - Podem participar nas reuniões, sem direito a voto, por convocação do respectivo
presidente, mediante proposta do conselho directivo, quaisquer pessoas ou entidades
cuja presença seja considerada necessária para esclarecimento dos assuntos em
apreciação.
3 - O conselho consultivo pode funcionar por secções.
Capítulo II
Serviços
Artigo 33.o
Serviços
1 - Os institutos públicos dispõem dos serviços indispensáveis à prossecução das
suas atribuições.
2 - A organização interna adoptada deve possuir uma estrutura pouco hierarquizada e

flexível, privilegiando as estruturas matriciais.
3 - Os institutos públicos deverão recorrer à contratação de serviços externos para o
desenvolvimento das actividades a seu cargo, sempre que tal método assegure um
controlo mais eficiente dos custos e da qualidade do serviço prestado.
Alterações
Artigo 34.o
Pessoal
1 - Os institutos públicos podem adoptar o regime do contrato individual de trabalho

em relação à totalidade ou parte do respectivo pessoal, sem prejuízo de, quando tal
se justificar, adoptarem o regime jurídico da função pública.
2 - O pessoal dos institutos públicos estabelece uma relação jurídica de emprego com
o respectivo instituto.
3 - O recrutamento do pessoal deve, em qualquer caso, observar os seguintes

princípios:
a) Publicitação da oferta de emprego pelos meios mais adequados;

b) Igualdade de condições e de oportunidades dos candidatos;
c) Fundamentação da decisão tomada.
4 - Nos termos do artigo 269.o da Constituição, a adopção do regime da relação
individual de trabalho não dispensa os requisitos e limitações decorrentes da
prossecução do interesse público, nomeadamente respeitantes a acumulações e
incompatibilidades legalmente estabelecidas para os funcionários e agentes
administrativos.
5 - Os institutos públicos dispõem de mapas de pessoal aprovados por despacho

conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela, publicado no Diário da República,
dos quais constarão os postos de trabalho com as respectivas especificações e
níveis de vencimentos, sendo nula a relação de trabalho ou de emprego público
estabelecida com violação dos limites neles impostos.
6 - Os órgãos de direcção do instituto devem propor os ajustamentos nos mapas de

pessoal necessários para que o mesmo esteja sempre em condições de cumprir as
suas obrigações com o pessoal, face aos recursos disponíveis e às atribuições cuja
prossecução lhe cabe assegurar.
Alterações
Revogado pelo/a Artigo 30.o do/a Lei n.o 64-A/2008 - Diário da República n.o 252/2008, 1o Suplemento, Série I
de 2008-12-31, em vigor a partir de 2009-01-01
Artigo 34.o-A
Alteração de regimes de pessoal

1 - Quando se verifique alteração do regime de pessoal de um instituto público, o
pessoal que nos termos da lei nele deva exercer funções mantém o respectivo regime
de origem.
2 - Nos casos previstos no número anterior, o regime de pessoal em vigor no instituto
à data da alteração mantém-se como regime transitório, tal como os correspondentes
quadros e mapas de pessoal, sendo os respectivos lugares extintos à medida que
vagarem.
3 - Quando, em consequência de processos de reorganização, seja afecto ao instituto,
nos termos da Lei n.o 53/2006, de 7 de Dezembro, pessoal em regime diferente do que
nele vigora, o pessoal afecto mantém o respectivo regime de origem, considerando-se
para o efeito automaticamente criado o número necessário de lugares em quadros ou
mapas de pessoal correspondentes àqueles regimes.
Capítulo III
Gestão económico-financeira e patrimonial
Artigo 35.o
Regime orçamental e financeiro
1 - Os institutos públicos encontram-se sujeitos ao regime orçamental e financeiro

dos serviços e fundos autónomos, à excepção dos institutos públicos desprovidos de
autonomia financeira, aos quais são aplicáveis as normas financeiras dos serviços
com autonomia administrativa, sem prejuízo das especificidades constantes da
presente lei.
2 - Anualmente será fixada, no decreto de execução orçamental, a lista de
organismos em que o regime de autonomia administrativa e financeira, ou de mera
autonomia administrativa, deva sofrer alteração.
Artigo 36.o
Património
1 - O património próprio dos institutos públicos que disponham de autonomia

patrimonial é constituído pelos bens, direitos e obrigações de conteúdo económico,
submetidos ao comércio jurídico privado, transferidos pelo Estado para o instituto
quando da sua criação, ou que mais tarde sejam adquiridos pelos seus órgãos, e
ainda pelo direito ao uso e fruição dos bens do património do Estado que lhes sejam
afectos.
2 - Os institutos públicos podem adquirir os bens do património do Estado que por

portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças lhes sejam
cedidos para fins de interesse público.
3 - Podem ser afectos, por despacho do membro do Governo responsável pela área
das finanças, à administração dos institutos públicos os bens do domínio público
afectos a fins de interesse público que se enquadrem nas respectivas atribuições e
ainda os bens do património do Estado que devam ser sujeitos aos seu uso e fruição,
podendo essa afectação cessar a qualquer momento por despacho dos membros do
Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da tutela.
4 - Os bens dos institutos públicos que se revelarem desnecessários ou inadequados

ao cumprimento das suas atribuições são incorporados no património do Estado ou
da segurança social, consoante os casos, salvo quando devam ser objeto de
alienação, oneração ou arrendamento, nos termos previstos no Decreto-Lei n.o
280/2007, de 7 de agosto, sendo essa incorporação determinada por despacho dos
membros do Governo responsáveis pela área das finanças e da tutela.
5 - Os institutos públicos elaboram e mantêm actualizados, anualmente, com

referência a 31 de Dezembro, o inventário de bens e direitos, tanto os próprios como
os do Estado que lhes estejam afectos, e prepararão o balanço.
6 - Pelas obrigações do instituto responde apenas o seu património, mas os credores,
uma vez executada a integralidade do património do mesmo ou extinto o instituto
público, poderão demandar o Estado para satisfação dos seus créditos.
7 - (Revogado).
Alterações
Alterado pelo/a Artigo 168.o do/a Lei n.o 66-B/2012 - Diário da República n.o 252/2012, 1o Suplemento, Série I
de 2012-12-31, em vigor a partir de 2013-01-01 Alterado pelo/a Artigo 2.o do/a Decreto-Lei n.o 5/2012 - Diário
da República n.o 12/2012, Série I de 2012-01-17, em vigor a partir de 2012-01-18
Alterado pelo/a Artigo 22.o do/a Decreto-Lei n.o 200/2006 - Diário da República n.o 206/2006, Série I de 2006-
10-25, em vigor a partir de 2006-10-26
Artigo 37.o
Receitas
1 - Os institutos públicos dispõem dos tipos de receitas previstos na legislação

aplicável aos serviços e fundos autónomos e, se for caso disso, na legislação da
segurança social, com excepção daqueles que apenas possuam autonomia
administrativa.
2 - Em casos devidamente fundamentados, e mediante portaria dos membros do
Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da tutela, podem ser atribuídas
receitas consignadas aos institutos públicos que não disponham de autonomia
financeira.
3 - Os institutos públicos não podem recorrer ao crédito, salvo em circunstâncias

excepcionais expressamente previstas na lei de enquadramento orçamental.
Artigo 38.o
Despesas
1 - Constituem despesas dos institutos públicos as que resultem de encargos

decorrentes da prossecução das respectivas atribuições.
2 - Em matéria de autorização de despesas, o conselho directivo tem a competência
atribuída na lei aos titulares dos órgãos máximos dos organismos dotados de
autonomia administrativa e financeira, ainda que o instituto público apenas possua
autonomia administrativa, bem como a que lhe for delegada pelo membro do Governo
da tutela.
3 - Considera-se delegada nos conselhos directivos dos institutos públicos dotados de

autonomia financeira a competência para autorização de despesas que, nos termos
da lei, só possam ser autorizadas pelo membro do Governo da tutela, sem prejuízo de
este poder, a qualquer momento, revogar ou limitar tal delegação de poderes.
Alterações
Reposto em Vigor pelo/a Resolução da Assembleia da República n.o 86/2011 - Diário da República n.o 71/2011,
Série I de 2011-04-11, em vigor a partir de 2011-04-16
Artigo 39.o
Contabilidade, contas e tesouraria
1 - Os institutos públicos aplicam o Plano Oficial de Contabilidade Pública, devendo

essa aplicação ser complementada por uma contabilidade analítica, com vista ao
apuramento de resultados por actividades.
2 - A prestação de contas rege-se, fundamentalmente, pelo disposto nos seguintes
instrumentos legais e regulamentares:
a) Lei de enquadramento orçamental;

b) Regime de administração financeira do Estado;
c) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas;
d) Instruções emanadas pelo Tribunal de Contas;
e) Diplomas anuais de execução orçamental.
3 - É aplicável aos institutos públicos o regime da Tesouraria do Estado e, em
particular, o princípio e as regras da unidade de tesouraria.
4 - O instituto prepara um balanço anual do seu património, devendo figurar em
anotação ao balanço a lista dos bens dominiais sujeitos à sua administração.
5 - Sempre que o instituto detenha participações em outras pessoas colectivas deve
anexar as contas dessas participadas e apresentar contas consolidadas com as
entidades por si controladas directa ou indirectamente.
Artigo 40.o
Sistema de indicadores de desempenho
1 - Os institutos públicos devem utilizar um sistema coerente de indicadores de

desempenho, o qual deverá reflectir o conjunto das actividades prosseguidas e dos
resultados obtidos.
2 - O sistema deve englobar indicadores de economia, eficiência, eficácia e também
de qualidade, caso prestem serviços directamente ao público.
3 - Compete aos órgãos de controlo sectorial respectivos aferir a qualidade desses
sistemas, bem como avaliar, anualmente, os resultados obtidos pelos institutos
públicos em função dos meios disponíveis, cujas conclusões são reportadas ao
ministro da tutela.
Capítulo IV
Tutela, superintendência e responsabilidade
Artigo 41.o
Tutela
1 - Os institutos públicos encontram-se sujeitos a tutela governamental.

2 - Carecem de aprovação do membro do Governo da tutela:
a) O plano de actividades, o orçamento, o relatório de actividades e as contas;
b) Os demais actos previstos na lei e nos estatutos.
3 - Carecem de autorização prévia do membro do Governo da tutela:
a) A aceitação de doações, heranças ou legados;
b) A criação de delegações territorialmente desconcentradas;
c) Outros actos previstos na lei ou nos estatutos.
4 - Carecem de aprovação dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das
finanças e da tutela:
a) (Revogada);
b) (Revogada);
5 - Carecem de autorização prévia dos membros do Governo responsáveis pelas áreas
das finanças e da tutela:
a) (Revogada);
b) A criação de entes de direito privado, a participação na sua criação, a aquisição de
participações em tais entidades, quando esteja previsto na lei ou nos estatutos e se
mostrar imprescindível para a prossecução das respectivas atribuições;

6 - A lei ou os estatutos podem fazer depender certos actos de autorização ou
aprovação de outros órgãos, diferentes dos indicados.
7 - A falta de autorização prévia ou de aprovação determina a ineficácia jurídica dos
actos sujeitos a aprovação.
8 - No domínio disciplinar, compete ao membro do Governo da tutela:

a) Exercer acção disciplinar sobre os membros dos órgãos dirigentes;
b) Ordenar inquéritos ou sindicâncias aos serviços do instituto.
9 - O membro do Governo da tutela goza de tutela substitutiva na prática de actos
legalmente devidos, em caso de inércia grave do órgão responsável.
Artigo 42.o
Superintendência
1 - O membro do Governo da tutela pode dirigir orientações, emitir directivas ou

solicitar informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os
objectivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adoptar na
respectiva prossecução.
2 - Além da superintendência do membro do Governo da tutela, os institutos públicos
devem observar as orientações governamentais estabelecidas pelos membros do
Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública,
respectivamente em matéria de finanças e pessoal. 3 - (Revogado).
Artigo 43.o
Responsabilidade
1 - Os titulares dos órgãos dos institutos públicos e os seus trabalhadores respondem

civil, criminal, disciplinar e financeiramente pelos actos e omissões que pratiquem no
exercício das suas funções, nos termos da Constituição e demais legislação
aplicável.
2 - A responsabilidade financeira é efectivada pelo Tribunal de Contas, nos termos da
respectiva legislação.
Artigo 44.o
Página electrónica
Os institutos públicos devem disponibilizar uma página electrónica, com todos os

dados relevantes, nomeadamente:
a) Os diplomas legislativos que os regulam, os estatutos e regulamentos internos;
b) A composição dos corpos gerentes, incluindo os elementos biográficos

mencionados no n.o 4 do artigo 19.o, e respectiva remuneração;
c) Os planos de actividades e os relatórios de actividades dos últimos três anos;
d) Os orçamentos e as contas dos últimos três anos, incluindo os respectivos

balanços;
e) O mapa de pessoal.
Alterações
Título IV
Regimes especiais
Artigo 45.o
Institutos com organização simplificada
1 - Os institutos cuja menor complexidade justifique uma organização simplificada

têm como único órgão de direcção um director, eventualmente um subdirector, e um
conselho administrativo.
2 - O director e o conselho administrativo dispõem dos poderes definidos no regime
geral de administração dos fundos e serviços autónomos e dos que estiverem
definidos na lei orgânica e nos estatutos.
Alterações
Revogado pelo/a Artigo 6.o do/a Decreto-Lei n.o 105/2007 - Diário da República n.o 66/2007, Série I de 2007-04-
Artigo 46.o
Regime jurídico da função pública
1 - Nos casos em que a especificidade do organismo ou dos postos de trabalho o

justifiquem, o diploma instituidor dos institutos públicos pode adoptar em relação à
totalidade ou parte do respectivo pessoal o regime da função pública.
2 - No caso de o regime da função pública ser adoptado como regime transitório, o

mesmo apenas poderá ser aplicado ao pessoal que se encontrava em funções nesse
regime à data dessa adopção.
Alterações
Revogado pelo/a Artigo 30.o do/a Lei n.o 64-A/2008 - Diário da República n.o 252/2008, 1o Suplemento, Série I
de 2008-12-31, em vigor a partir de 2009-01-01
Artigo 47.o
Institutos de gestão participada

Nos institutos públicos em que, por determinação constitucional ou legislativa, deva
haver participação de terceiros na sua gestão, a respectiva organização pode
contemplar as especificidades necessárias para esse efeito, nomeadamente no que
respeita à composição do órgão directivo.
Artigo 48.o
Normas especiais
1 - Gozam de regime especial, com derrogação do regime comum na estrita medida

necessária à sua especificidade, os seguintes tipos de institutos públicos:
a) As universidades e escolas de ensino superior politécnico;
b) As instituições públicas de solidariedade e segurança social;
c) Os estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde; d) (Revogada.)

e) (Revogada.)
f) (Revogada).
2 - Cada uma destas categorias de institutos públicos pode ser regulada por uma lei
específica.
3 - Gozam ainda de regime especial, com derrogação do regime comum na estrita

medida necessária à sua especificidade: a) O Instituto Nacional de Estatística, I. P.;
b) A Agência para a Modernização Administrativa, I. P.;
c) A Caixa Geral de Aposentações, I. P.;
d) A Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I. P.; e) O Instituto

Nacional de Medicina Legal e Ciências Forenses, I. P.; f) O Instituto Nacional de
Aviação Civil, I. P.;
g) O Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I. P.;
h) A Administração Central do Sistema de Saúde, I. P.;

i) O INFARMED - Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I. P.;
j) O Instituto de Avaliação Educativa, I.P.;
k) O Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P.;
l) Os institutos públicos cujas leis orgânicas prevejam, expressamente, atribuições
relacionadas com a gestão, em qualquer das suas vertentes, de programas de
aplicação, de medidas programáticas, de sistemas de apoio e de ajudas ou de
financiamento, suportados por fundos europeus.
4 - (Revogado.)
5 - Excepcionam-se do disposto no n.o 1 do artigo 19.o o Estádio Universitário de
Lisboa, I. P., e o Centro Científico e Cultural de Macau, I. P., cujo órgão de direcção é
um presidente, cargo de direcção superior de 1.o grau.
Alterações
29, em vigor a partir de 2015-06-01 Alterado pelo/a Artigo 8.o do/a Decreto-Lei n.o 40/2015 - Diário da
República n.o 52/2015, Série I de 2015-03-16, em vigor a partir de 2015-04-01 Alterado pelo/a Artigo 31.o do/a
Decreto-Lei n.o 102/2013 - Diário da República n.o 142/2013, Série I de 2013-07-25, em vigor a partir de 2013-
07-30 Alterado pelo/a Artigo 2.o do/a Decreto-Lei n.o 123/2012 - Diário da República n.o 118/2012, Série I de
República n.o 12/2012, Série I de 2012-01-17, em vigor a partir de 2012-01-18 Alterado pelo/a Artigo 1.o do/a
Decreto-Lei n.o 105/2007 - Diário da República n.o 66/2007, Série I de 2007-04-03, em vigor a partir de 2007-04-
04
Título V
Disposições finais e transitórias
Artigo 49.o
Base de dados sobre os institutos públicos
1 - Os institutos públicos encontram-se obrigados ao cumprimento dos deveres legais

decorrentes do diploma que institui e regula o funcionamento do Sistema de
Informação da Organização do Estado, devendo a informação reportada naquele
sistema incluir, entre outros elementos, a designação, o diploma ou diplomas
reguladores, a data de criação e de eventual reestruturação e a composição dos
corpos gerentes.
2 - O Sistema de Informação da Organização do Estado referido no número anterior é

disponibilizado em linha na página electrónica da Direcção-Geral da Administração e
do Emprego Público, incluindo conexões para a página electrónica de cada instituto
referida no artigo 44.o
Alterações
em vigor a partir de 2012-01-18 Revogado pelo/a Artigo 13.o do/a Lei n.o 57/2011 - Diário da República n.o
228/2011, Série I de 2011-11-28, em vigor a partir de 2011-11-29
Artigo 50.o
Revisão dos institutos públicos existentes
1 - A presente lei aplica-se apenas para o futuro, com excepção do disposto nos
artigos 20.o, 24.o, 41.o, 42.o, 43.o, 44.o, 46.o, n.o 2, e 52.o a 54.o, que se aplicam a
partir da data da sua entrada em vigor.
2 - Todos os institutos existentes à data da entrada em vigor da presente lei serão
objecto de uma análise à luz dos requisitos nela estabelecidos, para efeitos de
eventual reestruturação, fusão ou extinção.
3 - Para efeitos do disposto no número anterior será incumbida uma comissão, que
funcionará na dependência do Ministro das Finanças e do membro do Governo que
tiver a seu cargo a Administração Pública, constituída do seguinte modo:
a) Dois representantes do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a
seu cargo a Administração Pública, para as áreas orçamental e financeira e de
administração pública;
b) Um representante de cada um dos ministros, com participação limitada à análise

dos institutos públicos sob sua tutela.
4 - Cada um dos institutos públicos existentes apresentará à referida comissão um

relatório sobre a sua justificação, bem como sobre as alterações a introduzir para o
conformar com o regime previsto na presente lei.
5 - No prazo que lhe for determinado a comissão apresentará ao Ministro das
Finanças e aos demais membros do Governo referidos no n.o 3 um relatório e uma
proposta relativa a cada um dos institutos públicos existentes.
Alterações
Revogado pelo/a Artigo 5.o do/a Decreto-Lei n.o 5/2012 - Diário da República n.o 12/2012, Série I de 2012-01-17,
Artigo 51.o
Uso da designação «Instituto, IP» ou «Fundação, IP»
1 - No âmbito da administração central os institutos públicos, abrangidos pela

presente lei, utilizam a designação «Instituto, IP» ou «Fundação, IP».
2 - A designação «Fundação, IP» só pode ser usada quando se trate de institutos
públicos com finalidades de interesse social e dotados de um património cujos
rendimentos constituam parte considerável das suas receitas.
Artigo 52.o
Estabelecimentos
1 - No caso de o instituto dispor de um ou mais estabelecimentos deverá o seu órgão

de direcção especificar, em aviso publicado na 2.a série do Diário da República, qual
o pessoal que se encontra afecto ao estabelecimento e qual o regime jurídico em que
o mesmo presta funções.
2 - Pode o órgão de direcção do instituto, mediante prévia autorização dos membros
do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da tutela, que desafecte o
estabelecimento da prestação de serviço público, transmitir, ou ceder
temporariamente a terceiros, a exploração de estabelecimentos que integrem o seu
património.
3 - A transmissão ou cessão de exploração será titulada por contrato escrito, em que
ficarão consignados todos os direitos e obrigações assumidos quanto à exploração
do estabelecimento, devendo a escolha do adquirente ou cessionário ficar sujeita às
mesmas formalidades que regulam a realização de despesas públicas de valor
equivalente ao da receita obtida.
4 - No caso de transmissão ou cessão de exploração do estabelecimento serão

transferidos para o adquirente, salvo acordo em contrário entre transmitente e
adquirente, a posição jurídica de entidade patronal e os direitos e obrigações do
instituto relativos ao pessoal afecto ao estabelecimento, em regime de direito
público ou privado, sem alteração do respectivo conteúdo e natureza.
Alterações
Artigo 53.o
Concessões
1 - Os órgãos de direcção do instituto podem, mediante prévia autorização do

membro do Governo da tutela, conceder a entidades privadas, por prazo determinado
e mediante uma contrapartida ou uma renda periódica, a prossecução por conta e
risco próprio de algumas das suas atribuições, e nelas delegar os poderes
necessários para o efeito.
2 - Os termos e condições da concessão constarão de contrato administrativo,

publicado no Diário da República, sendo a escolha do concessionário precedida das
mesmas formalidades que regulam o estabelecimento de parcerias público- privadas
na Administração Pública.
3 - No caso de a concessão ser acompanhada pela cessão da exploração de
estabelecimento do instituto aplicar-se-ão as correspondentes disposições.
Alterações
Artigo 54.o
Delegações de serviço público
1 - Os órgãos de direcção do instituto podem, mediante prévia autorização do

membro do Governo da tutela, delegar em entidades privadas, por prazo determinado,
e com ou sem remuneração, a prossecução de algumas das suas atribuições e os
poderes necessários para o efeito, assumindo o delegado a obrigação de prosseguir
essas atribuições ou colaborar na sua prossecução sob orientação do instituto.
2 - Os termos e condições de delegação de serviço público constarão de contrato

administrativo publicado no Diário da República, sendo a escolha do delegado
precedido das mesmas formalidades que regulam o estabelecimento de parcerias
público-privadas na Administração Pública.
3 - No caso de a delegação ser acompanhada pela cessão de exploração de
estabelecimento do instituto, aplicar-se-ão as correspondentes disposições.
Alterações
Artigo 55.o
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor no dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação.
Classificação dos Órgãos: Classificação dos órgãos das PCP
Órgãos Singulares e Colegiais
São órgãos singulares aqueles que têm apenas um titular; são órgãos colegiais os órgãos
compostos por dois ou mais titulares (Art. 20o no2 CPA).
Atribuições e Competências
As atribuições são fins ou interesses que a lei incumbe as Pessoas

Coletivas Públicas de prosseguir e realizar (pessoas coletivas de fins
múltiplos e pessoas coletivas de fins especializados).
As competências são o conjunto de poderes funcionais que a lei confere

para a prossecução das atribuições as pessoas coletivas públicas (Art. 29o do CPA).
Em princípio, as atribuições referem-se à pessoa coletiva em si mesma, enquanto as

competências se referem aos seus órgãos. A atuação dos órgãos da Administração está
limitada pelas competências como pelas atribuições da pessoa coletiva a que pertencem.
A distinção entre atribuições e competências tem maior importância para se
compreender a diferença que existe entre os fins que se prosseguem e os meios jurídicos
que se usam para prosseguir esses fins, e também porque a lei estabelece uma sanção
diferente para o caso de os órgãos da Administração praticarem atos estranhos às
atribuições das pessoas coletivas públicas ou atos fora da competência confiada a cada
órgão: enquanto os atos praticados fora das atribuições são atos nulos (Art. 161o no2 al.
b) do CPA), os praticados apenas fora da competência do órgão que os pratica são atos
anuláveis (Art. 163o no1 do CPA).
Da Competência em Especial: O principio que cumpre sublinhar é o de que a
competência só pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei (ou por regulamento)
– CPA art. 36º n1. É o princípio da legalidade da competência, também expresso pela
ideia de que a competência é de ordem pública.
Discricionariedade
Toda a ação administrativa está vinculada à lei, princípio da legalidade administrativa,

toda a ação administrativa tem por base uma norma legal – a esta lei podemos designar
de norma de competência. Todavia a administração não fica apenas subordinada à
norma de competência que a habilita a agir num caso específico, surgem vinculações
num plano formal e procedimental e ainda vinculações num plano substancial que têm
uma influência na determinação do sentido e conteúdo da decisão (princípios
constitucionais ou de direito da união europeia e princípios gerais do direito
administrativo). Estas outras vinculações acrescem à vinculação inicial que resulta de
uma norma de competência, sobretudo as vinculações no plano substancial têm
incidência particular quando a norma de competência não define, em termos taxativos e
definitivos, os pressupostos (na hipótese normativa ) e o conteúdo específico da ação
administrativa (na estatuição normativa) ou seja ou quando o legislador não define a
hipótese típica da vida social ou quando não define as consequências, medidas,
providências a adotar quando essa situação se verifica, respetivamente – estamos
perante o caso de discricionariedade.
Nestes casos em que a lei se limita a definir o fim e os órgãos competentes para o
prosseguir, deixando à administração um espaço de avaliação e decisão, da sua própria
responsabilidade, pois a lei considera que a AP é a entidade capaz de decidir, em
concreto, quais os meios a empregar e as soluções mais adequadas para alcançar a
finalidade pré-definida (note-se que a discricionariedade torna o poder administrativo
mais autónomo). Note-se que a discricionariedade decorre de uma indeterminação legal
(conceitual ou estrutural). A existência de uma situação de indeterminação concessora
de discricionariedade resulta da interpretação das leis habilitadoras. Se fosse uma
situação determinada seria vinculada.
A vinculação e discricionariedades são como momentos de complementaridade
antagónica de uma mesma realidade que se verificam em todos os atos administrativos
ou seja numa mesma norma pode haver vinculação e discricionariedade.
Para a verificação de discricionariedade, atendendo à interpretação da hipótese e da
estatuição normativas deve atender-se aos elementos de ligação entre ambos que define
o sentido do dever. Esse elemento de ligação pode ser: “deve” que implica um dever de
atuação nesse sentido, “pode” que implica uma autorização – pode ou não fazer – de
natureza facultativa, ou um “não pode” de natureza proibitiva. Quando existe o
elemento deôntico “pode” estamos perante discricionariedade de decisão – há um poder
de decidir utilizar ou não utilizar a medida contida na estatuição – normas permissivas.
Nota-se ainda discricionariedade de escolha quando a norma contém medidas em
alternativa, tendo a AP o poder de escolher a medida – normas com escolha em
alternativa.
A estas normas permissivas e com escolha em alternativa que permitem
discirionariedade são as norma estruturadas em forma condicional. Temos ainda as
normas estruturadas em forma final que conferem discricionariedade criativa, estas
normas são estruturadas indicando os objetivos e os fins e deixando margem à AP para
decidir sobre os meios a adotar na prossecução daqueles fins.
Nestes casos há discricionariedade atendendo à estrutura da norma, porém também se
pode verificar discricionariedade atendendo aos conceitos que o legislador utiliza que
não são determináveis, deixando uma margem de imprecisão que tem de ser vencida
pelo intérprete.
Em suma a discricionariedade é uma concessão legislativa determinada através da
interpretação da norma sendo que a AP tem em maior ou menor grau que concretizar a
lei (o fim legal) atuado de acordo com os princípios jurídicos (os que tao no código).
O poder discricionário é um poder de escolha ou de avaliação, implicando uma
responsabilidade própria que se reflete diretamente na fixação dos efeitos da decisão.
Portanto, a discricionariedade, em sentido amplo, pode incluir todos os espaços de
escolha conferidos por lei aos órgãos administrativos (espaços de escolha organizativos,
procedimentais e formais), mas, em sentido estrito (mais importante) diz respeito às
escolhas substantivas, i. é, ao conteúdo das decisões.
Controlo da discricionariedade
Os problemas da discricionariedade colocam-se no quadro das relações tripolares:

Legislador, administração, juiz. Na zona da discricionariedade (de apreciação ou de
decisão) há uma repartição de competências entre a Administração e o juiz: a autoria
dos atos cabe à AP; a fiscalização da conformidade da atuação administrativa com as
normas legais e os princípios jurídicos a que está submetida cabe aos tribunais.
Contudo os tribunais não julgam da conveniência e da oportunidade (mérito) da atuação
da administração, (há proibição de dupla administração quanto ao mérito: o juiz apenas
pode dizer se a atuação é conforme a lei ou não, não se é boa ou não (art. 3.o/1 CPTA) –
muito colocado nos casos. Note-se ainda o princípio da separação de poderes – 2o CRP.
O exercício dos poderes discricionários é assim suscetível de fiscalização, mas não de
reexame, pelo juiz. Além do desvio de poder em sentido subjetivo (utilização da
competência para um fim diverso do fim legal, designadamente para prosseguir o
interesse privado. Ex: o comandante utiliza os seus poderes para perseguir o amante de
sua mulher) e do erro de facto (se a AP baseou a sua decisão em factos inexistentes ou
falseados e estes foram relevantes para a decisão, são controláveis, igualmente, o erro
manifesto de apreciação (quando se torna evidente, claro e seguro que a AP valorou
erradamente ou qualificou juridicamente, de forma incorreta, os factos) e, em geral, a
compatibilidade da vontade decisória com os princípios jurídicos constitucionais que
regem a atividade administrativa (Art. 266.º2 da CRP) – princípios: boa-fé (legítimas
espetativas), igualdade (não se pode tratar de forma igual o desigual),
proporcionalidade, razoabilidade.
Aqui é então fundamental aquilo que a doutrina chama de “testes de juridicidade”. O
juiz não reexamina a decisão em si, como se fosse um segundo decisor (Autor), faz sim
testes de juridicidade para verificar se houve erros relevantes ou violação de princípios
(desvio de poder em sentido objetivo).
É de elevada importância a fundamentação da decisão administrativa que permite
controlar os motivos em que se funda a escolha do conteúdo da decisão. A
fundamentação tem que ser cognoscitiva – valor de ciência, facto de direito e valorativa
– ponderações valorativas que levaram à decisão. Sendo que há obrigatoriedade de
fundamentação quando se trata de poderes discricionários.
Num último ponto, o controlo da discricionariedade é atenuado. CONTUDO, o juiz
pode condenar a Administração na prática de atos administrativos, bem como na adoção
ou abstenção de comportamentos ou na realização de prestações, mas na medida em que
tal resulte de uma imposição legal ou de um princípio jurídico nas circunstâncias
específicas da situação concreta – a vinculação jurídica pode resultar da “redução da
discricionariedade a zero”, quando, apesar de haver à partida um espaço de valoração ou
decisão próprio da Administração, a apreciação do caso concreto permite identificar,
sem margem para dúvidas, uma única solução como juridicamente possível. Isso pode
acontecer, por exemplo, por
aplicação do princípio da proporcionalidade, da igualdade (sobretudo na proibição de
arbítrio, onde a administração incorre muitas vezes) e da racionalidade.
Caso prático
Lei 3/2004, institutos públicos, Constituição da República, CPA
O presidente do conselho diretivo de um instituto público que tinha como

atribuição a recolha e prestação de cuidados a animais errantes decidiu adquirir à
empresa OutletPet 1000 kg de ração. Esta, porque se encontrava perto do fim do
prazo de validade foi adquirida a um preço muito inferior ao de mercado. Um dos
vogais do conselho diretivo, não concorda com a aquisição por entender que:-a
competência exercida pelo presidente compete ao órgão colegial;-a empresa
vendedora da ração é propriedade do presidente do conselho diretivo. Quid
iuris? (enquadramento do instituto publico na organização administrativa
portuguesa e validade da decisão do presidente).
1.Instituto publico como pessoa coletiva publica de tipo institucional integrada na

Administração (estadual indireta) criada para assegurar o desempenho de funções
administrativas pertencentes ao Estado ou a outro ente publico; sujeição a tutela e
superintendência (artigo 199º, d) da CRP)
2.Acto do presidente do conselho diretivo: 148º

Ato administrativo anulável por vicio orgânico (incompetência relativa) 163º CPA;
Violação do princípio da imparcialidade (impõe aos órgãos e agentes administrativos
uma atuação isenta e equidistante face aos interesses em jogo) e respetivas garantias
(266º, nº 2 CRP e artigo 9º CPA);
Impedimento (69º, nº 1, a) do CPA e 70ª CPA)
O órgão colegial é o conselho Diretivo. Enquadramento do Instituto Público é uma

pessoa colectiva pública. Diferenças entre as atribuições e competências. Nos termos da
lei 3/2004 o público é uma pessoa colectiva de tipo institucional, é criada por inciativa
pública (critério da iniciativa), tem prerrogativas de direito público e estas prerrogativas
tem como finalidade assegurar a prossecução de interesses públicos. Artigo 4º, nº1
Lei3/2004 (conceito de instituto publico). No nº2 da mesma lei, diz que pertence a
administração estadual indireta. Nos termos do artigo 9º, nº1, são criados por ato
legislativo com atribuições administrativas específicas. Nos termos do artigo 14º a sua
atuação está limitada pelo princípio da especialidade. Os dirigentes são nomeados pelo
governo. Os institutos gozam de autonomia jurídica, financeira e patrimonial. Artigo 8º,
nº1, pertencendo a administração estadual indireta escapam ao poder de direção, mas
estão subordinados ao poder de superintendência nos termos do artigo 42º e ao poder de
tutela também nos termos do artigo 42º e 199,º alínea d) CRP (artigo que fala do poder
de direção). Como qualquer pessoa coletiva pública os institutos são órgãos que
compete tomar decisões (artigo 20º CPA), ou seja, são os órgãos que adotam os atos. O
órgão principal decisor dos institutos públicos é o conselho Diretivo nos termos do
artigo 17º, nº1, E este conselho Diretivo que é composto pelo presidente e dois vogais
artigo 19º, nº1 É o responsável pela atuação do Instituto nos termos do artigo 18º, tendo
as competências previstas no artigo 21º, incumbindo também das despesas nos termos
do artigo 38. O conselho Diretivo delibera por maioria absoluta nos termos do artigo 32
do CPA.
Artigo 148º, temos o presidente do conselho Diretivo a praticar um ato administrativo.
Temos um ato administrativo para o qual o presidente não tinha competências, nos
termos do artigo 21º da Lei 3/2004 as competências pertencem ao conselho Directivo e
não ao presidente que tem as suas competências no artigo 23. Nesse pressuposto o ato é
anulável nos termos do artigo 163, nº1 do CPA.
Ate aqui resolvemos com a lei e com a Constituição. Só com o CPA nos termos do
artigo 9º (princípio da imparcialidade), a isto acresce o artigo 69, a) (casos de
impedimento), está a ser violado princípio da imparcialidade, assim nos termos do
artigo 76, nº1, O ato é anulável por violação de lei, é o que nos diz o artigo 163, nº1.
Estão a ser violadas as normas jurídicas, acresce que o princípio da imparcialidade
também tem proteção constitucional (artigo 266º, nº2), no nº1.
O ato é anulável nos termos do artigo 168, nº1,no prazo de seis meses.
Artigo 37, nº1 a) CPTA - Impugnação de atos administrativos
Artigo 51º e 55º CPTA (regras)
Considerar para outros casos práticos
Princípio da igualdade - artigo 6ª

Princípio da proporcionalidade - artigo 7º
Princípio da justiça - artigo 8º
Princípio da imparcialidade - artigo 9º
Princípio da boa fé - artigo 10º
ATRIBUIÇÕES, COMPETÊNCIAS E LEGITIMAÇÃO
Distinção entre atribuições, competências e condições de legitimação
Quer as atribuições das pessoas coletivas, quer as competências dos seus órgãos, são,
num sentido muito amplo, poderes administrativos, constituindo atributos dos respetivos
sujeitos ou titulares. Já a legitimação designa o conjunto de condições ou requisitos,
também relativas ao sujeito público (ao titular da competência), que se têm de verificar
ou preencher, em cada situação concreta, para que o órgão administrativo possa exercer
validamente a sua competência. As atribuições das pessoas coletivas são as tarefas ou
fins que estas têm que obrigatoriamente desempenhar e prosseguir, uma vez que lhe são
conferidas pelo legislador. Elas (atribuições) respeitam à pessoa coletiva e não aos seus
órgãos, pois estes últimos apenas dispõem, em regra, de competências. Em regra,
sublinhe-se, porquanto ao nível do Estado e das Regiões Autónomas as atribuições
destes entes públicos maiores estão repartidas, respetivamente, pelos vários ministérios
e secretarias regionais.
As competências dos órgãos são conjuntos de poderes/deveres propriamente ditos, ou

poderes funcionais, que o órgão tem que exercer tendo em vista a prossecução das
atribuições da pessoa coletiva em que se insere. Constituem exemplos desses
poderes/deveres, nomeadamente de poderes de autoridade, o poder regulamentar, o
poder tributário, o poder de expropriar, o poder de aplicar contraordenações ou sanções
disciplinares públicas, o poder de executar coercivamente atos administrativos
ablativos, os poderes de licenciar uma atividade condicionada e de conceder a
exploração de um serviço público ou de um bem dominial ou o uso privativo de uma
parcela do domínio público, etc., etc.
Os órgãos administrativos encontram-se limitados pelas respetivas competências e pelas

atribuições das pessoas coletivas a que pertencem. Nenhum órgão poderá praticar atos
estranhos à sua competência bem como atos fora das atribuições da pessoa coletiva a
que pertence. Trata-se de uma dupla limitação.
Em regra geral, os órgãos são dotados de competências diversificadas para

prosseguirem o fim da pessoa coletiva a que pertencem. No âmbito da pessoa coletiva
Estado, tal não se processa. Os Ministros competências idênticas para prosseguirem
atribuições distintas e confinadas a cada Ministério (Saúde, Finanças).
Enfim, são exemplos de requisitos ou condições de legitimação dos órgãos

administrativos (i) a existência de uma prévia autorização interadministrativa de um
órgão supraordenado quando legalmente exigida (atos esse que a doutrina designa, com
mais rigor, e para melhor identificar a respetiva natureza, como autorizações
constitutivas de legitimação para a capacidade de agir), (ii) a antecipada investidura no
do respetivo titular ou titulares, (iii) a inexistência de impedimentos ou de contextos
organizatórios e procedimentais que não assegurem previamente a isenção do órgão na
respetiva atuação e (iv), no que respeita aos órgãos colegiais, o respetivo quórum e,
verificando-se este, da maioria legalmente exigida, para a tomada de qualquer
deliberação.
Caso Pratico 2
É publico o clima de hostilidade entre a ministra da saúde e a bastonária da ordem dos

enfermeiros.
A primeira, a ministra, acusa a segunda, a bastonária e a ordem por ela dirigida de
desenvolverem atividades sindicais, o que garante não lhes é permitido não lhes é
permitido pela Constituição. A segunda, a bastonária, acusa a ministra de de forma
inconstitucional atentar contra a autonomia da ordem a qual não esta sujeita aos poderes
hierárquicos e de superintendência do governo ao ordenar a realização de uma inspeção
ao funcionamento da ordem em causa.
Quid Iuris?
- Tal como há uma legislação própria para os institutos públicos também há uma
legislação para as associações, que é a Lei 2/2013 de 10 de janeiro (Estabelece o regime
jurídico de criação, organização e funcionamento das associações públicas
profissionais). Este caso pratico resolve-se com uma mera referencia a esta Lei 2/2013
de 10 de janeiro sob a criação, organização e funcionamento das associações públicas
profissionais que é o que esta aqui em causa e com a Constituição.
Temos um membro do governo, Artigo 182º e seguintes em particular a competência,

artigo 197º e seguintes. Na perspetiva da associação, sendo fazendo parte da
administração publica, interessa-nos a matéria do artigo 266º e seguintes.
Correção - Temos então o governo, na pessoa da ministra da saúde e a bastonária e a

ordem dos enfermeiros. A Ordem dos enfermeiros, já vimos que é uma pessoa coletiva
pública e em termos de administração publica enquadra-se na administração pública
autónoma, é assim uma associação publica profissional e aí temos que partir para a Lei
2/2013.
Interessa-nos enquadrar e caracterizar a pessoa coletiva publica. Ver as questões
colaterais que são levantadas. É uma pessoa coletiva publica, tem determinadas
atribuições, neste caso a regulamentação e disciplinar o exercício da atividade
profissional que é composta por órgãos, que também têm competências, e nas suas
atribuições a ordem está limitada pelo principio da especialidade (artigo 6º), ou seja
estas ordens estão concebidas para prosseguir interesses públicos que são delegados
pelo governo e cada uma tem a sua atribuição especifica, neste caso associada ao
exercício da atividade profissional da enfermagem e não podem extravasar o seu fim
estatutário.
Caracterizar a associação pública
Características da ordem, temos de qualificar a associação pública profissional.
É um ente ou uma entidade autónoma não territorial, de base associativa, desempenha
tarefas administrativas próprias, relacionadas com os interesses dos seus membros, os
enfermeiros. Tem poderes de autogoverno, portanto governa-se a si própria, não
depende de ordens ou orientações governamentais e esta sujeita a tutela (alínea d do
artigo 199º CRP), que se traduz na fiscalização da legalidade, da atuação legal. A
finalidade desta associação é a regulamentação e o exercício do poder disciplinar dos
enfermeiros. Nos termos do artigo 107º e 108º da Lei 2/2013.
A estrutura orgânica desta associação publica profissional - Artigo 15º. Tem de haver
uma assembleia representativa que é eleita por sufrágio direto e universal, um órgão
diretivo com poderes de administração e gestão que normalmente é presidido pelo
bastonário mas também pode não ser. Tem que ter um órgão de supervisão que é
independente e ate pode ser composto por pessoas externas à profissão e por fim um
órgão de fiscalização. O bastonário é o presidente. Em suma, as associações publicas
profissionais assentam numa coletividade de membros, dependem da criação ou
reconhecimento de ato publico, neste caso a Lei 2/2013 obriga à criação pode Lei. Tem
de ter estrutura associativa, caracterizam-se pelo autogoverno, desempenham tarefas
publicas confiadas pelos seus interessados e tem autonomia administrativa nos termos
do artigo 9º da lei, patrimonial e financeira nos termos do artigo 10º e disciplinar, artigo
18º. Aplica-se-lhes a Lei 2/2013 e naquilo que não constar nesta Lei, aplica-se o código
CPA. Em matéria de administração publica na ausência de lei especial, a lei geral será o
CPA.

permitido pela Constituição.
Tem razão, nos termos do artigo 267, nº4, “As associações públicas só podem ser
constituídas para a satisfação de necessidades específicas, neste caso regulamentação e
disciplinar o exercício da atividade profissional da enfermagem, não podem exercer
funções próprias das associações sindicais. Ela não pode exercer funções sindicais,
nisso a ministra tem razão, está-lhe vedado. Artigo 5º nº 2 da Lei 2/2013, no fundo é a
especificação da regra Constitucional.
Quanto a posição da Bastonária, a bastonária alega igualmente que a ministra também

“esta a agir inconstitucionalmente” porque, primeiro não esta sujeita aos poderes
hierárquicos e de superintendência do governo, logo não é possível a realização da
inspeção. Há aqui duas questões. Primeiro o estar ou não sujeita aos poderes e depois a
questão da inspeção. No Artigo 199º alínea d, diz que compete ao governo no exercício
de funções administrativas: “Dirigir os serviços e a atividade da administração direta do
Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre
esta e sobre a administração autónoma”. Quando se diz dirigir estamos a falar do poder
de decisão, o chamado poder hierárquico, é a chamada hierarquia centralizada, depois
superintender na administração indireta e tutela sobre a administração autónoma, sendo
certo que a tutela se traduz na fiscalização da legalidade formal. A bastonária tem razão
quando diz que ela não tem poder hierárquico nem de superintendência é verdade, artigo
199º d), agora o governo pode ordenar a realização da inspeção, artigo 45º nº4 da Lei,
ou seja, a tutela nas associações publicas é uma tutela inspetiva. Pode mandar os seus
inspetores ver se os atos praticados estão em conformidade com a lei, no sentido da tal
fiscalização formal. Esta excluído o poder de decisão e o poder de superintendência em
relação à administração autónoma so vigora a tutela, só que no caso das associações
publicas nos termos do artº 45 nº4 da lei 2/2013, trata-se de uma tutela inspetiva, sendo
inspetiva pode ser feita a inspeção sendo certo que no âmbito dessa inspeção só pode ser
fiscalizada a legalidade formal da atuação da associação publica. Onde nos diz que só
pode ser formal é a noção de tutela.
Ambos os casos práticos permitem desenvolver e fazer a aplicação concreta da

classificação orgânica da administração. A parte inicial é sempre o enquadramento legal
da questão.
Tipos de relações funcionais Interorgânicas (no caderno)
Relações do Tipo Geral – Hierarquia, Superintendência, Tutela
Relações do Tipo Especial – Delegação de Poderes
DELEGAÇÃO DE PODERES
A delegação de poderes é um ato administrativo. O artigo 148.º CPA, dá-nos a

definição de ato administrativo. Conceito de ato administrativo: “Para efeitos do
disposto no presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que,
no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos
externos numa situação individual e concreta.”
A delegação de poderes é o ato através do qual um órgão administrativo é competente
para decidir sobre determinada matéria, permite, nos termos da lei, que outro órgão ou
agente da mesma pessoa coletiva ou de pessoa coletiva distinta a possa exercer, a
competência, por delegação, nessa mesma matéria.
Quanto à noção de órgãos e partindo da definição que temos no CPA, no artigo

20º: (Órgãos): nº1 – “São órgãos da Administração Pública os centros
institucionalizados titulares de poderes e deveres para efeitos da prática de atos
jurídicos imputáveis à pessoa coletiva.” Orgãos são então centros
institucionalizados de poderes funcionais (designados por competências), titulares
de poderes e deveres para efeitos da prática dos atos jurídicos que lhes permitem
expressar a vontade da pessoa coletiva publica.
A delegação de poderes está no artigo 44º e seguintes do CPA.
Aqui temos o órgão delegante, o que permite ao outro exercer parte da sua competência
e o órgão delegado o que vai poder exercer essa competência que lhe foi transferida
(mais precisamente, cujo exercício lhe foi transferido).
Aos poderes cujo exercício é objeto de transferência do delegante para o delegado
chama-se poderes delegados.
Artigo 44º, nº1, pode haver dois tipos de delegação: Delegação de Poderes
“1 - Os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada
matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um
ato de delegação de poderes, que outro órgão ou agente da mesma pessoa coletiva ou
outro órgão de diferente pessoa coletiva pratique atos administrativos sobre a mesma
matéria. “
Primeiro, a delegação de poderes do órgão de uma pessoa coletiva pública a outro órgão
ou agente da mesma pessoa coletiva e essa sim é a verdadeira delegação de
competências e depois a parte que é nova no artigo é a possibilidade de haver a
delegação de um órgão de uma pessoa coletiva a outro órgão de uma pessoa coletiva
diferente. A verdadeira delegação de poderes é entre órgãos da mesma pessoa coletiva
ou agentes. Delegação de atribuições já não é verdadeira delegação de poderes.
Natureza Jurídica da Delegação de Poderes
Tese da autorização, tese da conceição translativa, tese da concessão constitutiva
Tese da autorização
Entende-se que o delegado já tem por lei uma competência condicional, o que é só pode
exerce-la quando delegante o autorizar a tal. Esta tese é de descartar, porque a
competência não existe no delegado, é uma competência alheia, não própria, ou seja,
quem está a exercer uma delegação de competências, não está a praticar uma
competência que lhe pertence, mas uma competência que pertence ao órgão delegante.
E isto tanto é assim que o órgão delegante quando quiser pode chamar a si outra vez a
competência, portanto não há aqui nenhuma competência própria do delegado.
A tese da autorização dizia que a delegação de poderes é uma mera autorização, ou seja
por lei o delegado já tinha aquela competência só que estava condicionado à autorização
do delegante, não é verdade que a competência não é nunca do delegado, a competência
é sempre do delegante, e tanto é assim que ele pode a qualquer momento nos termos do
artigo 50º anula-la, revoga-la, por exemplo, se os titulares dos órgãos foram substituídos
caduca a delegação, portanto a delegação nunca é delegado.
Tese da Concessão Translativa
Nesta situação entende-se que a titularidade dos poderes que pertenciam ao delegante
passa para o delegado. Também não é correta porque nos termos do artigo 36º CPA a
competência é irrenunciável e inalienável, logo não há transferências de titularidades de
poderes, há delegação de competências e essa delegação pode ser avocada, anulada ou
revogada.
Tese da Concessão Constitutiva
(Que é que ela que é perfilhada na cadeira).

E segundo esta tese, a delegação é um ato pelo qual um órgão de uma pessoa coletiva
pública permite que outro órgão, em princípio da mesma pessoa coletiva, exerça uma
competência que continua a ser do primeiro, ou seja, apenas se transmite o exercício
da competência na delegação de competências e não a competência de
propriamente dita.
Acresce que a delegação de competências normalmente é um ato intuitus personae, (é
feito com vista a uma pessoa concreta) e fundado numa relação de confiança pessoal.
Por isso é que nos termos do 50º, alínea b), quando há substituição dos titulares de
órgãos, caduca a delegação de competências.
Requisitos da delegação de competências (Para que o ato se torne válido e eficaz)
1º - Tem de haver uma Lei Habilitante (Lei da Habilitação, faculdade de um orgão

delegar poderes noutro, competência que é irrenunciável e inalienável, ou seja, só pode
haver delegação de poderes nos casos previstos na lei) ou uma autorização legal nos
termos do artigo 44º nº1 CPA.
Essa Lei Habilitante tem de ter o mesmo valor da norma que atribuiu a competência.
O que tem de constar na Lei Habilitante:
Tem que permitir o ato de delegação
Identificar o órgão delegante
Identificar o órgão delegado
Identificar os poderes delegáveis (isto nos termos do artigo 44º, nº1).
Se não existir lei habilitante, isso corresponde a uma renúncia de competências e o ato
praticado nessa sequência é nulo nos termos do artigo 36, nº2 CPA.
2º - A delegação carece de um ato de delegação de poderes também nos termos no

artigo 44º, nº 1, que é também um ato administrativo.
O subdelegado pode ainda subdelegar as competências que haviam sido subdelegadas,
desde que a lei não impeça. Não sendo necessário aqui, como na primeira subdelegação
uma autorização do delegante, o que é necessário é que ele ou o subdelegante não
tenham determinado que essa competência não pode ser subdelegada, nos termos do
artigo 46º, nº2.
Em relação a este ato, de delegação, há duas condições, previstas no artigo 47º, nº1.
Primeira condição: Tem que permitir o ato de delegação

Identificar o órgão delegante, identificar o órgão delegado, identificar os poderes
delegáveis (isto nos termos do artigo 44º, nº1).
Se não existir lei habilitante, isso corresponde a uma renúncia de competências e o ato
praticado nessa sequência é nulo nos termos do artigo 36, nº2 CPA.
Em relação a este ato há duas condições, previstas no artigo 47º, nº1CPA.
Segunda condição: O ato de delegação tem de mencionar a Lei Habilitante. Diz o
artigo 47º, nº1 CPA, O ato de delegação tem de mencionar a norma atributiva do poder
delegado e a norma que habilita o órgão a delegar, norma habilitadora de delegação.
Terceira Condição: A Publicação: A publicação deve ser feita no Diário da República

ou na publicação oficial da entidade publica. Artigo 47º, nº2, sob pena de ineficácia,
ineficácia do ato de delegação, porque se forem praticados atos pelo delegado sem que
tenha sido publicado o ato de delegação, esses atos são inválidos por incompetência. É
como se não existisse delegação nenhuma.
Quarto Ponto: (isto já não é propriamente um requisito é uma particularidade no que

estivemos a ver). O delegado ou subdelegado, no exercício das competências que lhe
foram delegadas, tem de fazer menção expressa à qualidade em que está a atuar, de
delegado ou subdelegado, termos do artigo 48º, nº1 e nº2. Isto obviamente perante
terceiros, os terceiros têm que ter conhecimento da pessoa do seu interlocutor.
A falta de menção da qualidade de delegado não implica a invalidade do respetivo ato.
Os meios ao dispor do particular que foi afetado serão sempre os que ele dispõe por o
ato ser praticado ao abrigo de poderes delegados, ou seja, os mesmo de que ele poderia
dispor se tivesse o ato sido praticado pelo delegante.
Por fim uma competência delegada pode ser subdelegada. Para este efeito não precisa
de haver autorização legal, a subdelegação não pode ser proibida (Artigo 46º CPA
subdelegação de poderes). O delegante tem de autorizar o delegado a subdelegar (Artigo
46º). E por seu turno o subdelegado pode ainda subdelegar desde que a lei não o impeça
e desde que o delegado e subdelegado não tenham estabelecido que não possa haver
subdelegação. Para a segunda subdelegação já não é preciso Lei Habilitante.
Ou seja, pode haver delegações e subdelegações sucessivas. O delegado de uma vai ser
o subdelegante da outra, porque a primeira relação é uma relação delegatória e a
segunda é subdelegatória, a partir daí são todas subdelegatórias. Portanto a partir do
momento que é o subdelegado a subdelegar passa ele a ser subdelegante e os outros
subdelegados e por aí fora, à medida que se sucedem as delegações e subdelegações.
O delegante é sempre o primeiro, é o que emite o ato de delegação ou de subdelegação
no caso de ser um ato já posterior.
A relação que se estabelece entre o delegante e o delegado é uma relação nova e se
porventura existisse previamente uma relação de hierarquia entre eles essa relação fica
suspensa, enquanto que durar a relação delegatória. Por outro lado, a delegação cria para
o delegado o poder de ver, de exercer a competência delegada, e o delegante mantém
poderes de supervisão e de superintendência dos atos praticados pelo delegado. De
supervisão na medida em que pode exercer controle sucessivo dos atos praticados pelo
delegado (não vem expresso, mas resulta implicitamente do artigo 49º, nº2). De
superintendência porque pode emitir diretivas ou instruções vinculativas. Orientações
sobre o modo como devem ser exercidos os poderes delegados ou subdelegados (Artigo
49º, nº1).
Para alem disso, o delegante pode revogar, anular ou substituir os atos do delegado
nos termos do artigo 49º, nº2 e o artigo 169, nº4 e pode ainda, anular ou revogar a
delegação nos termos do artigo 50º, alínea a), se pode extinguir por caducidade, nos
termos da alínea b) do artigo 50º que é o que se passa com a delegação quando são
destituídos os titulares dos órgãos. Por fim o delegante pode avocar a si a competência
delegada nos termos do artigo 49º, nº2.
Por questão de salvaguarda dos interessados, deve ser notificada aos interessados.
Casos práticos delegação
Por decisão emitida ao abrir de uma subdelegação de competências o diretor do

departamento de obras da Camara Municipal de Lisboa notificou Carlos para proceder à
demolição da obra clandestina por ele efetuada e para repor o local conforme o projeto
que havia sido aprovado. Carlos pretendendo impugnar esse ato junto do tribunal sem
invocar o seguinte:
a) Que o ato de delegação de competências é nulo, uma vez que não se conhece
que tenha existido qualquer lei de habilitação. E o mesmo acontece com a
subdelegação visto que o presidente da camara não autorizou a transmissão
sucessiva daquela competência.
b) Que o ato que ordena demolição padece do vicio de incompetência já que o ato
de delegação de competências do presidente da camara em benefício do variador
do urbanismo nunca foi publicado.
c) Que o ato praticado ao abrigo da subdelegação padece de um vicio grave porque

o variador já tinha revogado aquele ato de transmissão de competências e pior
que isso o diretor do departamento de obras não faz qualquer menção ao facto de
exercer uma competência ao abrigo de uma subdelegação
d) Que não quer recorrer hierarquicamente ao presidente da camara uma vez que o
ato praticado pelo subdelegado tem o mesmo valor que teria se fosse praticado por
aquela entidade. E alem disso seria duvidoso que tal ato vier a ser recusado tendo
presidente pois o diretor do departamento é da sua inteira confiança.
a) Artigo 44º, nº1. Artigo 47º, nº1. Tem de fazer referencia lei habilitante.
Artigo 46º, nº1, subdelegação.
A subdelegaçao não precisa de lei habilitante mas necessita de autorização do delegante.
b) O ato de demolição padece de vicio de competência, 163º, nº1

artigo 47º, nº2 publicação. Ato anulável 163º CPA
O vereador podia revogar, artigo 49º, nº2 e 169º, nº4, artigo 50º, a).
c) Não havendo a menção os particulares podiam impugnar o ato em relação ao

delegante, quando de fato o ato foi praticado pelo delegado, não se podia vir depois
dizer que a impugnação administrativa não estava bem feita pelo fato de eles não terem
conhecimento de quem era o delegado ou o subdelegado. Se não tiverem conhecimento,
a tendência é para ir impugnar o ato junto do delegante, mas se se fosse fazer isso eles
iam impugnar o ato junto do delegante e ele ia dizer que não foi ele. Em bom rigor não
foi o delegante que o praticou. Para não diminuir a possibilidade de defesa dos
particulares.
d) Artigo 44º, nº5, diz-nos que os atos praticados ao abrigo de delegação ou

subdelegação de poderes valem como se tivessem sido praticados pelo delegante ou
subdelegante. Têm o mesmo valor. Se os atos têm o mesmo valor e havia uma relação
de confiança, não fazia sentido fazer impugnação administrativa, ou seja recorrer do ato
do delegado para o ato do delegante. Quando não faz sentido fazer a impugnação
administrativa pode fazer a impugnação judicial. Quando falamos de impugnação
distinguimos sempre, ou a administrativa (dentro da própria pessoa coletiva publica) ou
judicial. Não sendo possível a impugnação administrativa ou não fazendo sentido deve
ir pela impugnação judicial nos termos do artigo 37º, nº1 do CPTA. Esta impugnação
teria fundamento pois todos os atos atrás padeciam de vícios.
Se não houver menção já não há possibilidade de recurso hierarquico. Pretende-se que

não seja diminuida pelo menos um nível de recurso administrativo aos particulares.
Caso
O ministro A, delega no secretário de Estado B a competência para a prática de todos os

atos de natureza administrativa relacionado com a gestão de recursos humanos do
ministério. Mais tarde, o secretario de estado B delega o subsecretario de Estado C a
competência relativa ao exercício do poder disciplinar. Nesse quadro o subsecretario de
estado C delega instala o procedimento disciplinar ao funcionário D visando apurar a
sua responsabilidade na divulgação de informações secretas do Estado. Desse
procedimento resulta a suspensão de D por um período de 60 dias. Inconformado D
reclama da decisão alegando que:
a) A delegação não pode assumir conteúdo genérico;
b) A subdelegação implica consentimento do delegante;
c) O poder disciplinar é insuscetível de delegação.
Qual o direito?
Artigo 44, nº3. Despedir alguém não será ato de administração ordinária. Gestão
ordinária ou corrente são coisas que sejam necessárias ao dia a dia. Isto encaixa-se.
Primeiro, não pode delegar genericamente o poder disciplinar. Ainda que pudesse, quais
são as situações em que estamos perante poderes indelegáveis?
O que é necessário para haver delegação de competência é uma lei habilitante (artigo
44º) que tem de ter o mesmo valor da norma que atribui a competência. Dessa lei
habilitante tem de constar: A permissão para o ato de delegação, identificar o órgão
delegante, identificar o órgão delegado, identificar os poderes delegáveis (isto nos
termos do artigo 44º, nº1).
Para alem disso, o próprio ato de delegação (que é considerado um ato administrativo
nos termos do artigo 148º), tem que ter a descrição pormenorizada dos poderes
delegados (artigo 47º) especificadamente, e tem de fazer referencia à lei habilitante e
tem de ser publicado, nos termos do artigo 47º, nº2, sob pena de ineficácia. Senão é
ineficaz e havendo ineficácia os atos praticados no âmbito da delegação ficam sem
substrato, a entidade que os pratica não tem competência para o efeito.
Por seu turno uma competência delegada, pode ser subdelegada não precisa de lei
habilitante ou autorização legal, não pode ser proibida e o delegante tem de autorizar o
delegado a subdelegar (artigo 46º, nº1).
a) A delegação não pode assumir conteúdo genérico
Não podia delegar-se genericamente determinada competência, determinado poder

dentro da competência do orgão, alias o que se diz é que no ato de delegação tem de
haver a tal discrição pormenorizada. Isto é uma delegação da globalidade dos poderes
em relação a um ponto preciso. Aqui aplicamos o artigo 45º, a), mas mais grave que isto
é porque foi delegado o poder disciplinar na globalidade.
Artigo 45º, b) Os poderes suscetíveis de serem exercidos sobre o próprio delegado. Ora
sendo o ministro o topo da hierarquia ele pode exercer o poder disciplinar sobre os que
vem atras. O poder disciplinar não é suscetível de delegação porque pode ser exercido
neste caso sobre o delegado.
Não se pode quem exerce poder disciplinar sobre o órgão ou determinado agente, não
pode delegar o exercício desse poder disciplinar porque esta previsto no 45º, b).
Este poder não pode ser delegado.
b)
O delegante pode autorizar. Tem de estar genericamente autorizada no ato de delegação.
O delegante tem de autorizar o delegado a subdelegar (Artigo 46º). E por seu turno o
subdelegado pode ainda subdelegar desde que a lei não o impeça e desde que o
delegado e subdelegado não tenham estabelecido que não possa haver subdelegação.
Para a segunda subdelegação já não é preciso Lei Habilitante.
c) O poder disciplinar é insuscetível de delegação. Já falamos.
Caso Pratico
É publico o clima de hostilidade entre a ministra da saúde e a bastonária da ordem dos

enfermeiros.
permitido pela Constituição. A segunda, a bastonária, acusa a ministra de de forma
inconstitucional atentar contra a autonomia da ordem a qual não esta sujeita aos poderes
hierárquicos e de superintendência do governo ao ordenar a realização de uma inspeção
ao funcionamento da ordem em causa.
Quid Iuris?
- Tal como há uma legislação própria para os institutos públicos também há uma
legislação para as associações, que é a Lei 2/2013 de 10 de janeiro (Estabelece o regime
jurídico de criação, organização e funcionamento das associações públicas
profissionais). Este caso pratico resolve-se com uma mera referencia a esta Lei 2/2013
de 10 de janeiro sob a criação, organização e funcionamento das associações públicas
profissionais que é o que esta aqui em causa e com a Constituição.
Temos um membro do governo, Artigo 182º e seguintes em particular a competência,

artigo 197º e seguintes. Na perspetiva da associação sendo fazendo parte da
administração publica interessa-nos a matéria do artigo 266º e seguintes.
- Temos então o governo, na pessoa da ministra da saúde e a bastonária e a ordem dos
enfermeiros. A Ordem dos enfermeiros, já vimos que é uma pessoa coletiva pública e
em termos de administração publica enquadra-se na administração pública autónoma, é
assim uma associação publica profissional e aí temos que partir para a Lei 2/2013.
Interessa-nos enquadrar e caracterizar a pessoa coletiva publica. Ver as questões

colaterais que são levantadas. É uma pessoa coletiva publica, tem determinadas
atribuições, neste caso a regulamentação e disciplinar o exercício da atividade
profissional que é composta por órgãos, que também têm competências, e nas suas
atribuições a ordem está limitada pelo principio da especialidade (artigo 6º), ou seja
estas ordens estão concebidas para prosseguir interesses públicos que são delegados
pelo governo e cada uma tem a sua atribuição especifica, neste caso associada ao
exercício da atividade profissional da enfermagem e não podem extravasar o seu fim
estatutário.
Caracterizar a associação pública

Características da ordem, temos de qualificar a associação pública profissional.
É um ente ou uma entidade autónoma não territorial, de base associativa, desempenha
tarefas administrativas próprias, relacionadas com os interesses dos seus membros, os
enfermeiros. Tem poderes de autogoverno, portanto governa-se a si própria, não
depende de ordens ou orientações governamentais e esta sujeita a tutela (alínea d do
artigo 199º CRP), que se traduz na fiscalização da legalidade, da atuação legal. A
finalidade desta associação é a regulamentação e o exercício do poder disciplinar dos
enfermeiros. Nos termos do artigo 107º e 108º da Lei 2/2013.
A estrutura orgânica desta associação publica profissional - Artigo 15º. Tem de haver
uma assembleia representativa que é eleita por sufrágio direto e universal, um órgão
diretivo com poderes de administração e gestão que normalmente é presidido pelo
bastonário mas também pode não ser. Tem que ter um órgão de supervisão que é
independente e ate pode ser composto por pessoas externas à profissão e por fim um
órgão de fiscalização. O bastonário é o presidente. Em suma, as associações publicas
profissionais assentam numa coletividade de membros, dependem da criação ou
reconhecimento de ato publico, neste caso a Lei 2/2013 obriga à criação pode Lei. Tem
de ter estrutura associativa, caracterizam-se pelo autogoverno, desempenham tarefas
publicas confiadas pelos seus interessados e tem autonomia administrativa nos termos
do artigo 9º da lei, patrimonial e financeira nos termos do artigo 10º e disciplinar, artigo
18º. Aplica-se-lhes a Lei 2/2013 e naquilo que não constar nesta Lei, aplica-se o código
CPA. Em matéria de administração publica na ausência de lei especial, a lei geral será o
CPA.

permitido pela Constituição.
Tem razão, nos termos do artigo 267, nº4, “As associações públicas só podem ser
constituídas para a satisfação de necessidades específicas, neste caso regulamentação e
disciplinar o exercício da atividade profissional da enfermagem, não podem exercer
funções próprias das associações sindicais. Ela não pode exercer funções sindicais,
nisso a ministra tem razão, está-lhe vedado. Artigo 5º nº 2 da Lei 2/2013, no fundo é a
especificação da regra Constitucional.
Quanto a posição da Bastonária, a bastonária alega igualmente que a ministra também

“esta a agir inconstitucionalmente” porque, primeiro não esta sujeita aos poderes
hierárquicos e de superintendência do governo, logo não é possível a realização da
inspeção. Há aqui duas questões. Primeiro o estar ou não sujeita aos poderes e depois a
questão da inspeção. No Artigo 199º alínea d, diz que compete ao governo no exercício
de funções administrativas: “Dirigir os serviços e a atividade da administração direta do
Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre
esta e sobre a administração autónoma”. Quando se diz dirigir estamos a falar do poder
de decisão, o chamado poder hierárquico, é a chamada hierarquia centralizada, depois
superintender na administração indireta e tutela sobre a administração autónoma, sendo
certo que a tutela se traduz na fiscalização da legalidade formal. A bastonária tem razão
quando diz que ela não tem poder hierárquico nem de superintendência é verdade, artigo
199º d), agora o governo pode ordenar a realização da inspeção, artigo 45º nº4 da Lei,
ou seja, a tutela nas associações publicas é uma tutela inspetiva. Pode mandar os seus
inspetores ver se os atos praticados estão em conformidade com a lei, no sentido da tal
fiscalização formal. Esta excluído o poder de decisão e o poder de superintendência em
relação à administração autónoma so vigora a tutela, só que no caso das associações
publicas nos termos do artº 45 nº4 da lei 2/2013, trata-se de uma tutela inspetiva, sendo
inspetiva pode ser feita a inspeção sendo certo que no âmbito dessa inspeção só pode ser
fiscalizada a legalidade formal da atuação da associação publica. Onde nos diz que só
pode ser formal é a noção de tutela.
Ambos os casos práticos permitem desenvolver e fazer a aplicação concreta da
classificação orgânica da administração. A parte inicial é sempre o enquadramento legal
da questão.
CASO PRATICO (IDENTICO AO TESTE)
O órgão X composto por 7 membros reuniu-se na sequência de convocação por

parte de 4 desses membros, tendo com ponto exclusivo da ordem de trabalhos a
aprovação de um ato de atividade ordinária. Todavia, 3 membros faltaram à
reunião alegando qua a convocatória era nula. A deliberação foi aprovada com 2
votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção.
Deverá ser tratada a noção de órgão qual é a utilidade e para que serve.
Quanto à noção de órgãos e partindo da definição que temos no CPA, no artigo 20º:
(Órgãos): Nº1 – “São órgãos da Administração Pública os centros institucionalizados
titulares de poderes e deveres para efeitos da prática de atos jurídicos imputáveis à
pessoa coletiva.” Orgãos são então centros institucionalizados de poderes funcionais
(designados por competências), titulares de poderes e deveres para efeitos da prática dos
atos jurídicos que lhes permitem expressar a vontade da pessoa coletiva publica.
Órgãos são figuras institucionais dotadas de poderes (consultivos, decisórios ou de
fiscalização) capazes de preparar, manifestar ou controlar as manifestações de vontade,
isto é, os atos jurídicos imputáveis ao ente. É o centro institucionalizado de imputação
de poderes e deveres, através da qual é manifestada a vontade da pessoa coletiva, e por
isso é que as pessoas coletivas prosseguem fins públicos que são atribuições. Os órgãos
têm meios que são competências designadas na lei, que são poderes e deveres. As
Pessoas Coletivas são dirigidas por órgãos. Estes manifestam a vontade imputável à
pessoa coletiva.
Quanto à utilidade dos órgãos, os órgãos representam as pessoas coletivas publicas.
As pessoas coletivas não têm existência física, são ficções, representam-se e fazem-se
representar, através dos órgãos que tomam decisões em nome daquelas. Estamos no
âmbito da organização administrativa, nesta sequência, temos um órgão que há-de
representar uma pessoa coletiva publica e exerce os seus poderes funcionais e as suas
competências para prossecução das atribuições daquela. As pessoas coletivas são então
dirigidas por órgãos e a estes cumpre tomar decisões em nome da pessoa coletiva ou
manifestar a vontade imputável aquela.
Quanto à classificação dos órgãos estes podem ser singulares órgãos singulares ou
coletivos (21º-35º CPA). Singulares (aqueles que só têm um titular) e colegiais (aqueles
que têm três ou mais titulares); órgãos centrais (aqueles que tem competência sobre todo
o território nacional) e órgãos locais (aqueles que têm a sua competência limitada a uma
circunscrição administrativa), fazendo portanto corresponder à competência delimitada
ou não territorialmente.
Existem ainda órgãos primários (competência própria), secundários (competência
delegada) e vicários (competência por substituição); órgãos representativos ou não
representativos (designados por eleição ou não); órgãos activos (tomar decisões e
executá-las), consultivos (emitir pareceres e esclarecer os órgãos primários) e de
controlo (fiscalizar a regularidade do funcionamento dos outros órgãos) e órgãos
permanentes (camara municipal) e temporários (júri de um concurso).
Que tipo de órgão é este? É um órgão colegial (artigo 20º n2): “Os órgãos são, nos
termos das normas que os instituem ou preveem a sua instituição, singulares ou
colegiais e permanentes ou temporários.” O artigo 21º (Presidente e secretário), nº1,
refere-nos: “Sempre que a lei não disponha de forma diferente, cada órgão colegial da
Administração Pública tem um presidente e um secretário, a eleger pelos membros que
o compõem.”
A organização administrativa que é entendida como o conjunto de unidades
organizatórias que desempenham, a título principal, a função administrativa, tem como
elementos básicos as pessoas colectivas de direito publico e estas manifestam-se através
de órgãos administrativos que por sua vez têm na sua dependência serviços públicos e
nisto consiste a articulação dos órgãos com a pessoa coletiva pública.
Referindo a noção de pessoa colectiva publica (o Estado, regiões autónomas e
autarquias, por natureza, e institutos públicos, entidades publicas empresariais,
associações publicas, entidades administrativas independentes): pessoas colectivas
criadas por iniciativa publica (critério iniciativa), dotadas de prerrogativas de direito
publico (critério poderes), para assegurar a prossecução de interesses públicos (critério
fim/finalidade). As pessoas coletivas públicas são dirigidas por órgãos e é aos órgãos
que cabe tomar as decisões em nome daquelas. Os órgãos são centros
institucionalizados de poderes funcionais (conforme artigo 20º CPA), com titulares ou
membros. Poderes funcionais porque são atribuídos em função da prossecução de fins
públicos específicos e pre-determinados. Para que os indivíduos se tornem titulares dos
órgãos é necessário a investidura.
As pessoas coletivas públicas existem para prosseguir fins (atribuições), para o que
necessitam de poderes (competências). As atribuições são os fins ou interesses que a
lei incumbe às pessoas colectivas publicas prosseguir ou realizar. Actos praticados fora
das atribuições consideram-se nulos. Para esse efeito, as pessoas coletivas públicas
precisam de competências. As atribuições referem-se às pessoas coletivas públicas e as
competências aos órgãos. As atribuições são fins ou interesses que a lei incumbe as
Pessoas Coletivas Públicas de prosseguir e realizar (pessoas coletivas de fins múltiplos e
pessoas coletivas de fins especializados). As competências são o conjunto de poderes
funcionais atribuídos aos órgãos que a lei confere para a prossecução das atribuições das
pessoas coletivas públicas (artigo 29º CPA). Os actos praticados fora da competência de
cada órgão carecem de validade, são anuláveis. Em princípio, as atribuições referem-se
à pessoa coletiva em si mesma, enquanto as competências se referem aos seus órgãos. A
atuação dos órgãos da Administração está limitada pelas competências como pelas
atribuições da pessoa coletiva a que pertencem. A distinção entre atribuições e
competências tem maior importância para se compreender a diferença que existe entre
os fins que se prosseguem e os meios jurídicos que se usam para prosseguir esses fins, e
também porque a lei estabelece uma sanção diferente para o caso de os órgãos da
Administração praticarem atos estranhos às atribuições das pessoas coletivas públicas
ou atos fora da competência confiada a cada órgão: enquanto os atos praticados fora das
atribuições são atos nulos (Art. 161º nº2 al. b) do CPA), os praticados apenas fora da
competência do órgão que os pratica são atos anuláveis (Art. 163º nº1 do CPA).
Mas não chega que o órgão actue no âmbito das atribuições das pessoas coletivas
públicas a que pertence e no âmbito das suas competências, é necessário que o órgão
tenha legitimação (qualificação especifica do órgão para exercer a sua competência
numa situação concreta).
Por fim, nesta primeira analise cumpre referir o conceito de Interesse Publico, que
mais não é que o fim prosseguido pela Administração Pública para a satisfação de
necessidades de uma sociedade politicamente organizada e que o legislador qualifica
como sendo indispensáveis. Podem ser interesses gerais ou colectivos identificados
pelos órgãos politico-legislativos (Assembleia da República, Governo, Presidente da
República), essencialmente através da função legislativa (Constituição da República
Portuguesa também) e pelos órgãos administrativos da comunidade, definido por lei.
O princípio da prossecução do interesse público encontra-se nos artigos 266ºn 1 e 269º,
nº1 da CRP e 4º do CPA. O interesse público tem de ser prosseguido pela Assembeleia
da República. Se não existir interesse publico então não é necessário Administração
Pública. É definido por lei. Cumpre a Administração pública apenas poder escolher os
meios, não escolhe os fins. Princípio da legalidade: artigo 266º, nº 2 da CRP e 3º CPA.
Na prossecução do interesse publico, a AP deve respeitar os direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidadãos: artigo 266º, nº 1 CRP e 4º do CPA.
O Interesse publico primário: bem comum, bem estar material e espiritual da
comunidade. Conceito muito abstracto. Artigos 1º-3º, 9º, 20º, 80º e 81º da CRP . O
Interesse publico secundário ou instrumental: meios necessários para a
prossecução do interesse publico primário – SS, saúde, justiça, transportes,
ambiente, educação,... Estritamente vinculado, terreno da AP. Sempre que é
atribuído poder a um órgão, este está afecto a um interesse publico secundário.
Partindo agora para a analise mais pratica do caso:

Os órgãos, sendo coletivos podem-se reunir em termos normais, para persecução da sua
atividade ordinária ou extraordinariamente, ou seja, sem ser dentro daquele calendário
que esta predefinido para reuniões. Temos uma reunião, estamos no âmbito de uma
reunião ordinária. É um ato no âmbito da atuação normal, corrente do órgão, caímos no
âmbito das reuniões ordinárias. A diferença entre umas e outras é que as reuniões
ordinárias têm normalmente nos termos do artigo 23º (reuniões ordinárias) têm um
calendário predefinido pelo presidente. As reuniões extraordinárias nos termos do artigo
24º (reuniões extraordinárias) serão convocadas quando necessário naqueles moldes.
Isto sendo uma reunião ordinária, nos termos do artigo 23º teria que se realizar nos
termos daquele calendário que a lei prevê que seja o presidente a fixar, acontece que
aqui temos a reunião convocada por 4 desses membros. Ora nos vemos também de
acordo com o artigo 24º, há possibilidade de a reunião ser convocada pelos restantes
membros do órgão, em que circunstâncias? Sendo ordinária não pode ser convocada
pelos membros, tem de ser pelo presidente, mesmo sendo extraordinária, so pode ser
convocada pelos membros em determinadas circunstâncias, que são as previstas no
artigo 24.º. Tem que haver primeiro a solicitação da convocatória da reunião ao
presidente, é o presidente também que as convoca nos termos do artigo 24, nº1, depois
no nº 2 diz-nos que tem que ser os vogais em numero de um terço que podem solicitar
ao presidente que convoque, e no nº 5 diz que se ele se recusar a faze-lo os vogais
podem eles diretamente convocar a reunião extraordinária, ou seja, temos aqui um vicio
procedimental porque não estão cumpridas as regras previstas na lei, ainda assim, havia
uma possibilidade dessa ilegalidade ser sanada conforme artigo 28ª (Inobservância das
disposições sobre convocação de reuniões): “A ilegalidade resultante da inobservância
das disposições contidas nos artigos 23º e 24º e dos prazos estabelecidos no artigo 25º
só se considera sanada quando todos os membros do órgão compareçam à reunião e
nenhum suscite logo de início oposição à sua realização. Ou seja, se eles tivessem
comparecido todos considerava-se sanado o vicio. O que esta em causa é a forma da
convocatória que devia ser feita pelo presidente e foi feita pelos outros diretamente, se
as pessoas comparecem todas à reunião que foi convocada, pois a partida é porque
aceitaram e reconheceram como legitima a convocatória e ai considerava-se sanada.
Verifica-se um vicio, de qualquer forma mesmo que não houvesse temos de ver o que se
passa em relação ao resto.
Compareceram quarto. O Artigo 29º (Quórum): 1 “Os órgãos colegiais só podem, em
regra, deliberar quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros
com direito a voto.” Maioria do número legal é metade mais um, metade mais um de 7
são 4, estavam presentes os 4. Se a reunião porventura tivesse sido bem convocada,
havia quórum para deliberar, agora tem de ser saber é quais são as regras de votação
para que se considere o ato que eles pretendiam aprovado, e ai já somos remetidos para
o artigo 32º Artigo 32º (Maioria exigível nas deliberações): “1As deliberações são
tomadas por maioria absoluta de votos dos membros presentes à reunião, salvo nos
casos em que, por disposição legal ou estatutária, se exija maioria qualificada ou seja
suficiente maioria relativa”. Portanto, 3 tinham de votar a favor. Temos um votou contra
e outro que se absteve, logo o ato não é considerado adotado, pois só votaram a favor 2.
Temos a hipótese do 163ºnº1 (atos anuláveis e regime da anulabilidade), são atos
considerados anuláveis e assim sendo temos dois caminhos, ou o recurso hierárquico
para a entidade superior, ou o recurso judicial nos termos do artigo 37º, nº1 do CPTA.

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Análise prática da matéria Questões várias

Ramo do direito publico, formado por um conjunto de normas (regras e princípios),

Conjunto de entidades, órgãos, serviços e agentes (administração em sentido subjectivo

Fim prosseguido pela AP para satisfação de necessidades de uma sociedade

Princípio da prossecução do interesse público: artigos 266o, 1 e 269o, 1 da CRP e 4o do

Na prossecução do interesse publico, a AP deve respeitar os direitos e interesses

1. Interesse publico primário: bem comum, bem estar material e espiritual

4. Importância da distinção entre critério orgânico (subjectivo) e critério

A Administração Publica é uma realidade complexa, multiforme e heterógenea. A

Ex. entidades publicas empresariais (administração estadual indirecta: pessoas

O direito administrativo é actualmente uma criação exclusiva do Estado?

Não. Actualmente assiste-se a uma privatização na forma de organização e da

Diferença entre instituto publico e universidade sob a forma de fundação publica

As universidades sob a forma de fundações públicas de Direito privado são pessoas

Pessoas Colectivas Publicas

A organização administrativa corresponde ao conjunto de unidades organizatórias que

Noção de pessoa colectiva publica (o Estado, regiões autónomas e autarquias, por

Os órgãos podem ser singulares ou colectivos (21o-35o CPA: um titular ou três ou

Diferença entre atribuições e competências

Por exemplo, os municípios têm as atribuições definidas pelo artigo 235o, no 2 da

Ordenamento do território e urbanismo; o) Polícia municipal; p) Cooperação externa.)].

O presidente do conselho directivo de um instituto público que tinha como atribuição a

- a competência exercida pelo presidente compete ao órgão colegial;

1. Instituto publico como pessoa colectiva publica de tipo institucional integrada

na Administração (estadual indirecta) criada para assegurar o desempenho de

Organizativo ou subjetivo (entidades públicas) – quem? Estado administração –

São serviços organizados e mantidos pela coletividade com vista ao cumprimento da

Objetivo –– Material (O quê?) - Função de “administrar” submetida ao direito

Administração Direta do Estado / Aministração Estadual Direta

Estado administração (órgãos não personalizados) – diferente de P.R; A.R; Tribunais,

Administração Indireta do Estado

A Administração indireta do Estado é composta por pessoas coletivas públicas distintas

Administração Independente do Estado

Vários sentidos da administração pública

Administração pública - resposta à pergunta: “quem é” de que o sujeito ou sujeitos

Administração pratica um ato. Atos típicos da administração - o próprio governo.

Três grandes atos formais da administração pública: Regulamento administrativo

Administração pública na conceção clássica é composta pelo estado,

A Administração Autónoma divide-se em territorial e não territorial.

Administração Autónoma Territorial

Trata-se de entes autónomos, autonomia constitucionalmente consagrada. Pessoas

Administração Autónoma Funcional

Pessoas Coletivas Públicas

Distinção entre Instituição (personalização de um fundo institucional/património) e

São pessoas colectivas públicas; Beneficiam de autonomia administrativa e financeira;

Noção de direito administrativo

O direito administrativo é o direito que regula administração pública. É um ramo do

Individualizar a função administrativa faça as demais do estado

FUNÇÃO ADMINISTRATIVA E OUTRAS FUNÇÕES DO ESTADO

O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES

Quando falamos no Princípio da separação de poderes falamos na distribuição das

Separação de poderes em sentido político

Este primeiro sentido da expressão remete para a repetida questão da titularidade do

Assim, e para além do monarca, seriam também legítimos e originários detentores do

Separação de poderes em sentido organizativo

Separação de poderes em sentido funcional ou material

Trata-se que cada complexo de órgãos de soberania (parlamento, chefe do Estado,

Evolução histórica do princípio da separação de poderes. Da separação (rígida) de

O modelo originário (orgânico) da separação de poderes pressupunha a perfeita

Distinção entre a função administrativa e a função legislativa

Distinção entre a função administrativa e a função jurisdicional

A função judicial é a que mais corre o risco de se confundir com a função

Distinção entre a função administrativa e a função política ou governamental