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Administrativo

Direito Administrativo I (Universidade Lusófona de Humanidades e Technologias)

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Direito Administrativo VS. Administração Pública

 O direito administrativo é um ramo do direito público;

 As normas deste direito visam regular a organização e a actividade das
entidades que fazem parte da administração pública e destinam-se a disciplinar
juridicamente certo tipo de relações que entre esta e outros sujeitos de direito
se estabelecem;
 Há normas de carácter orgânico, funcional e relacional.

Conceitos:
 Administrar:
- Etimologicamente, significa exercer certos meios com o propósito de
alcançar determinadas finalidades próprias ou alheias; a pessoa física ou
entidade que está encarregada de administrar dispõe de um conjunto
de meios de acção que lhe permitem prosseguir fins ou resultados auto
ou hetero impostos;
- Em sentido corrente, significa gerir recursos escassos (dinheiro, bens ou
serviços), tomando determinadas decisões relacionais com vista à
satisfação de um conjunto de necessidades.
 Administração pública:
- Interesses que se referem a um da generalidade das pessoas, a um
público, e de cuja satisfação, encarregam-se determinados serviços de
comunidade politicamente organizada como sua tarefa fundamental de
colectividade.

Distinção entre Adm. Publica e Privada:

Quanto ao objeto: enquanto que a adm. Publica visa satisfazer necessidades
coletivas, que a comunidade encara como tarefa da sua responsabilidade, a adm.
Privada ocupa-se antes de satisfazer necessidades individuais ou de grupo.
Quanto ao fim: a adm. Publica está vinculada à prossecução de um interesse
publico, já a adm. Privada destina-se a prosseguir finalidades de caracter pessoal ou
particular, que podem revestir natureza mt diversa e coincidir ou não com o interesse
geral da comunidade.
Quanto aos meios: adm. Publica está habilitada a utilizar certos meios de
autoridade, o regulamento e o ato administrativo que se impõe aos destinatários. Adm.
Privada cada pessoa lança mão dos mecanismos jurídicos que melhor se aperfeiçoam à
já aludida posição de igualdade entre partes (ex. contrato).

As necessidades coletivas podem ser:

Essenciais- bem comum, reconduzem ao chamado interesse público primário da
comunidade politica.
Instrumentais- ficam a dever aquela designação à circunstancia de sua satisfação
regular e continuada constituir um pressuposto necessário e idóneo à realização do
bem comum, razão por que se situam antes do terreno dos interesses públicos
secundários ou instrumentais.

Como são satisfeitas as necessidades:

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 É pressuposta uma organização, o desenvolvimento de uma actividade

própria e a utilização de formas típicas de actuação
 Há várias acepções de “administração pública”: sentido orgânico, sentido
material e sentido formal

As várias acepções da expressão “Administração Pública”

Administração pública em sentido orgânico

 Tendências que confluem na Administração Pública são a pluralização e a
privatização
 Está em causa o Estado (Governo) e as pessoas colectivas públicas (agrupadas
em vários sectores); todos esses entes públicos pretendem garantir, a satisfação
regular e continuada das necessidades colectivas
 A este sistema complexo, multiforme e diversificado de órgãos hierarquizados
ou coordenados a que chamamos Administração pública em sentido orgânico
(ou sujectivo)
 Duas realidades distintas:
- As pessoas colectivas públicas e os serviços públicos (não
personalizados)
- Os indivíduos (funcionários) que actuam ao serviço da organização
administrativa (burocracia ou função pública)
- A Administração pública fica-se à realidade das organizações, enquanto
que a função pública nos transporta para uma dimensão funcional (não
orgânica)

Administração pública em sentido material

 Actividade de administrar enquanto tarefa ou função do Estado
 Entre as múltiplas tarefas que cabe à Administração desempenhar, há umas que
não revestem o carácter executivo
 Compete ao Governo o exercício de funções administrativas (Art.199º CRP)
 Marcello Caetano “... define, de acordo com a lei, a sua própria conduta e
dispõe dos meios necessários para impor o respeito dessa conduta e para traçar
a conduta alheia naquilo que com ela tenha relação”.
 A administração pode impor coercivamente as suas decisões, caso os
destinatários respectivos relutem em acatá-los voluntariamente
 Dispensa-se recorrer previamente aos tribunais e de obter uma sentença
judicial favorável para legitimar e fazer cumprir o que haja decidido

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 São os particulares que podem contestar judicialmente os actos administrativos

já praticados, sem que essa contestação tenha efeitos suspensivos na
executariedade própria do acto administrativo.

Administração pública em sentido formal

 Formas típicas de actuação da Administração pública
 Modo de desenvolvimento da sua actividade jurídica de autoridade
 Realiza regulamentos, actos e contratos administrativos, cada qual exibindo
determinadas características externas específicas e um valor formal que
permite separar-se dos actos comuns do poder legislativo(actos com força de
lei) e daqueles outros que, ao provirem dos órgãos jurisdicionais
 Sentido jurídico-formal, revelam acções materiais da Administração nas acções
materiais de exercício e nas acções materiais de execução
 Nas acções materiais de exercício: no âmbito estrito das relações de serviço, ou
seja, projectam os seus efeitos para o exterior dos órgãos que as concretizam
(eficácia externa), afectando interesses dos particulares
 Nas acções materiais de execução: está em causa o cumprimento de injunções
da própria Administração do poder judicial ou de um acto legislativo
 Síntese conclusiva:
- A Adm. analisa-se num conjunto de órgãos, ligados por determinadas
relações funcionais – Administrativo em sentido orgânico
- Com carácter de permanência, desempenham tarefas destinadas à
satisfação de necessidades colectivas – Administrativo em sentido
material
- Exteriorizam a sua vontade através de actos dotados e características
formais e substâncias próprias – Administrativas em sentido formal

A administração e as demais funções do Estado

 Política e Administração pública:

- A política através da sua natureza criadora e inovadora é competida pela
actividade primária, definir o interesse geral da colectividade; a
administração está encarregada de satisfazer e de concretizar este interesse,
tendo apenas uma natureza executiva
- Ao carácter livre, primário e originário da política, contrapõe-se o carácter
condicionado e secundário da administração, que na sua actuação
quotidiana está duplamente subordinada às opções e directizes dos órgãos
políticos e aos comandos do legislador – princípio da legalidade
- Consequência: são os órgãos superiores do Estado que desempenham a
função política ficando a administração confiada a órgãos secundários
(entidades e organismos não estaduais), sujeita à direcção, à orientação ou
ao controlo daqueles órgãos superiores (Governo ou sindicância dos
tribunais)
- A política e a administração tratam-se de actividades rigorosamente
conexas, no plano dos factos

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 Legislação e administração pública:

- A lei assume determinadas opções e objectivos que a administração se
encarrega de pôr em prática
- A criatividade e a reversibilidade dos actos políticos tendem a constatar
com a estabilidade, certeza e segurança que singularizam os actos
jurídicos
- Freitas do Amaral: “... a administração é uma actividade totalmente
subordinada à lei: a lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a
actividade administrativa”
- Há leis que desadequadas da sua exterioridade jurídico-formal fundem-
se autênticas decisões de carácter administrativo (espécie de leis
individuais ou leis-medida)
- Há actos da administração que se comparam às leis (regulamentos
autónomos)
- Entre ambas as actividades há muitas e importantes zonas de
intersecção
- Cessou a presente distinção de poder repousar no critério do sujeito que
exerce cada uma das funções; tudo se alterou com o surgimento de
poderes legislativos pelo poder Executivo
- A legislação deixou de equiparar unicamente com a espera jurídica dos
cidadãos

 Justiça e Administração pública:

- À justiça cabe julgar, aplicando o direito a casos concretos; à
administração cabe gerir recursos escassos com vista a satisfazer os
interesses colectivos
- A justiça é desinteressada e imparcial, sendo-lhe conatural uma
particular intenção axiológica; a administração defende e prossegue os
interesses postos por lei a seu cargo, actuando como parte interessada
- A justiça constitui traços característicos do estatuto de juízes, com
consagração na lei fundamental (Art. 215º e ss) as garantias da
inamovilidade (no cargo) e da independência (nos seus julgamentos),
há um regime de incompatibilidades; na administração há uma estrutura
hierarquizada de órgãos e agentes, marcada pelos laços de dependência
e pelo correlativo dever de obediência dos subordinados perante os
seus superiores
- Ao contrário dos juízes, os funcionários administrativos podem ser
livremente removidos do seu cargo ou transferidos para um outro lugar.

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Privatização:
- Fenómeno da privatização da regulação administrativa de certas
actividades, quando uma entidade pública reduz ou cessa o seu
papel regulador, ocasiona uma “desregulação” pura e simples ou
uma mudança para determinadas entidades privadas do poder de
criação de normas reguladoras da respectiva actividade, a que é
chamada de autorregulação
- A autorregulação privada reconduz-se a uma autorregulação pura
independente da interferência do Estado
- Pode materializar-se numa autorregulação negociada ou uma
autorregulação delegada, numa qualquer intervenção pública, que
pode ser de mera concordância, de certificação ou de supervisão
- Pode ser entendida no sentido de privatização do direito regulador
da Administração, ao estar em causa a subordinação por razões de
flexibilidade, eficiência e rapidez da actividade das entidades
públicas ao direito privado
- Há um desempenho de tarefas públicas por entidades privadas já
existentes ou criadas por pessoas colectivas públicas
- As entidades privadas são instrumentalizadas para a prossecução de
fins de interesse público
- A privatização material estendeu-se ao dever estadual de garantia,
imposta ao Estado de assegurar a realização de certos fins de tutela
dos direitos dos cidadãos, de promoção do bem-estar, da segurança,
etc...
- O Estado assim não pode deixar de se envolver na fase pós-
privatização, da partilha de responsabilidades com as entidades
privadas
- O procedimento administrativo é a sequência pré-estabelecida de
actos e formalidades destinadas à prática ou execução de um acto
administrativo, os requerentes passam a ser responsáveis por
segmentos desse procedimento
- Privatização dos mecanismos do controlo da administração
- A tendência da privatização manifesta-se no surgimento de novas
figuras, de recorte jurídico (parcerias público-privadas)

Os sistemas Administrativos

 Os modos de estruturação, funcionamento e controlo da Administração

funcionam em função do tempo e do espaço
 Sistemas administrativos: tradicional e moderno
 Moderno: sistema de tipo francês ou administração executiva; sistema
de tipo britânico ou administração judiciária

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 Indiferenciação dos órgãos executivos, julgam e administram o sistema

tradicional
 Diferenciação dos órgãos judiciais administrativos, corresponde a dois poderes
autónomos
 Sistema de tipo francês ou administração executiva
 Órgãos subordinados aos tribunais comuns
 Sistema de tipo britânico ou de administração judiciária
 Assentam na separação de poderes e no Estado de Direito

 Sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva:

- “Sistema de acto administrativo” no direito romano-germânico
 Este sistema é fortemente centralizado e hierarquizado
- Surgiu um conjunto de reformas reclamadas pela Razão, este
movimento reformista pretendia tornar-se num aparelho administrativo
eficaz, composto por funcionários obedientes na administração central
um papel base
- Nos órgãos administrativos prevaleciam as relações de supra-infra
ordenação
- A despeito de uma personalidade jurídica própria, as autarquias eram
uma espécie de longa manus do poder central
 A administração está subordinada a um direito substantivo especial –
direito administrativo – reconhece determinados poderes de
autoridade, poderes para a prática de actos jurídicos unilaterais
imperativos
- As relações que se estabelecem entre os órgãos e agentes
administrativos e os particulares não são relações paritárias
- Exercem funções de interesse publico, pelo que necessitam de estar
investidas de certos poderes de autoridade que lhe permitam impor as
suas decisões e os coloquem a coberto possíveis resistências da parte
dos respectivos destinatários
- Supremacia do interesse publico relativamente aos interesses
particulares
- A obrigatória prossecução do interesse público por parte da
Administração – deveres, restrições e constrangimentos que não
condicionam a vida dos particulares
- O direito administrativo é constituído por normas diferentes para mais
ou para menos; mais: à administração são atribuídos poderes de que os
particulares não dispõem; menos: na medida em que os seus órgãos e
agentes se acham onerados com um conjunto de deveres especiais que
não cerceiam a liberdade de actuação dos particulares
 A sujeição da administração aos tribunais administrativos criou uma
jurisdição – tribunais administrativos com o propósito de libertar o
poder executivo dos movimentos judiciais
- Os tribunais administrativos eram órgãos da própria administração
encarregados de sindicar a legalidade dos respectivos actos
- Actualmente os tribunais administrativos constituem uma ordem
jurisdicional própria, dotada de autonomia em relação aos tribunais

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judiciais e se encontra sujeita a administração quando actua sob a égide

do direito administrativo
- Esta autonomia manifesta-se na existência, constitucionalmente
garantida, de um órgão de governo próprio – o Conselho Superior dos
Tribunais Administrativos e Fiscais. (Art. 217º nº2 CRP)
 O mais importante “poder exorbitante” que o direito administrativo
atribui à Administração pública é o privilegio de execução prévia ou
privilegio de execução administrativa
- “Autotutela executiva” que permite à administração executar as suas
decisões por autoridade própria
- Ex.: um particular não cumpre voluntariamente um dever estabelecido
unilateralmente pela administração, pode esta impô-lo coactivamente,
se necessário for através dos órgãos policiais, dispensada de recorrer
previamente aos tribunais
- As decisões unilaterais da administração têm uma “força executória
própria”, desnecessária à prévia intervenção do poder judicial
 Garantias jurídicas dos particulares contra abusos e arbitrariedades
da administração – são conaturais a qualquer Estado de Direito
- Compete aos tribunais administrativos e não aos tribunais comuns,
assegurar a sua concreta efetivação
- Tradicionalmente, os tribunais administrativos não gozavam uma
jurisdição plena em face da administração, limitando-se a exercer um
poder de fiscalização da legalidade, na anulação de actos ilegais
praticados pelos órgãos administrativos
- A independência da administração perante os tribunais, postulada a
impossibilidade de estes, extraindo as consequências de uma sentença
anulatória

 Sistema administrativo de tipo britânico ou de administração judiciária:

- Importância do costumo como fonte de direito e o papel dos tribunais
na definição do direito vigente
 Contraposição ao sistema francês, a organização administrativa é
descentralizada, uma “municipalização das atribuições e
competências” redunda na inexistência da entidade do Estado
enquanto pessoa colectiva
- A distinção entre uma administração central e uma administração local
radica no facto de as autarquias locais sempre terem gozado de uma
ampla autonomia, converteu-as em entidades independentes do
governo central, actuando como autênticos governos locais
 Subordinação da administração ao direito comum, constitui um factor
distinto do sistema administrativo judiciário
- Os privilégios ou prerrogativa de autoridade pública são encarados
como desvios ao princípio geral da regra de direito
- Ausência de um direito substantivo especial, de “uma regulação legal
prévia vinculativa da actividade administrativa” é duplamente
compensada pela importância acrescida das normas de procedimento e
pelo reexame judicial das decisões administrativas

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 Consequência: sujeição da administração aos tribunais comuns; vigora

uma só medida de direitos para todos, não faria sentido que os
poderes públicos, invocando privilégios especiais, pudessem eximir-se
ao controlo jurisdicional dos tribunais comuns
- Os litígios opondo as autoridades administrativas e particulares recaem
na jurisdição normal desses tribunais apreciados de modo idêntico ao
dos conflitos entre particulares
 A execução judicial das decisões administrativas é uma das
características deste sistema
- A administração não dispõe de prerrogativas de autoridade face aos
cidadãos, não goza do privilegio de execução prévia e assim está-lhe
vedada a execução das suas decisões por autoridade própria
- Sempre que os particulares não respeitem, voluntariamente, um acto
administrativo desfavorável, a Administração não pode impô-lo
coactivamente
- As decisões unilaterais da administração não têm força executória
prévia, o que torna indispensável uma prévia intervenção do poder
judicial
 Compete aos tribunais comuns solicitar as garantias jurídicas
particulares contra ilegalidades e abusos de Administração Pública
- As leis conferem alguns poderes de autoridade aos órgãos
administrativos, estes são considerados nos tais poderes de agir, como
tribunais inferiores, cabe recurso para um tribunal superior, podendo a
pessoa ofendida solicitar um “mandado” ou uma “ordem” impondo à
entidade administrativa em causa que faça ou que cesse de fazer alguma
coisa
- Os tribunais comuns gozam de uma plena jurisdição perante a
Administração Pública, pois que a sua missão não se esgota na
possibilidade de anular decisões ilegais desta
- O juiz pode dirigir ordens, mandados ou injunções às autoridades
administrativas, compelindo-as à observância da lei, através de um
comportamento positivo ou de uma abstenção
 Confronto entre ambos:
- Ambos assentam na separação de poderes e no Estado de Direito e
revelam algumas diferenças marcantes
- Organização administrativa: um é um sistema centralizado e o outro é
descentralizado
- Direito regulador da Administração: no sistema francês é o direito
substantivo especial (direito administrativo) e no sistema britânico é o
direito comum (direito privado)
- Controlo jurisdicional da Administração: o sistema francês confia-o aos
tribunais administrativos e o sistema britânico entrega-o aos tribunais
comuns. Havendo, em França, uma dualidade de jurisdições e em
Inglaterra uma unidade de jurisdição
- Execução das decisões administrativas: são dotadas no sistema francês
uma autoridade própria com vista a tal excepção e torna-se

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indispensável a pronuncia de qualquer tribunal, no sistema inglês, fá-lo

depender da prévia intervenção (sentença) de um tribunal (comum)
- Garantias jurídicas dos particulares: o sistema francês é caracterizado
pelo contencioso de anulação de actos administrativos ilegais e a
possibilidade de os tribunais condenarem as autoridades administrativas
ao pagamento de indemnizações, no sistema inglês são as autoridades
administrativas que decidem quando e em que termos hão-de executar
as sentenças anulatórias
- Em contraste, no sistema de tipo britânico os tribunais comuns são
invertidos de amplos poderes de injunção, que exercitam perante a
administração

 Evolução e aproximação dos dois sistemas:

- Sistema francês:

 Forte descentralização administrativa, facilitada pelo desenvolvimento

das administrações autónomas, territoriais e não territoriais
 A relação entre a Administração pública e os particulares foi se tornando
mais paritária, e assim contribuíram-se fenómenos de concertação, da
utilização do direito privado e da privatização funcional
 A intensificação do controlo jurisdicional dos espaços discricionários
concedidos por lei à Administração, consequentemente há um
alargamento dos poderes de decisão do juiz: passando de anulatórios
para intimatórios, condenatórios, inibitórios e em alguns casos para
substituição
 A suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos, os
particulares podem obter junto dos tribunais administrativos; muitas
das decisões unilaterais da administração são só executadas se um
tribunal não objectar
 Há uma notória atenuação do supra-aludido privilégio de execução
prévia

- Sistema britânico:

 Centralização administrativa, com o desenvolvimento da administração

central e a correspondente criação de ministérios, nos âmbitos
económico, social e com a criação de diversos serviços locais do Estado
 Transferência de tarefas e serviços, da competência de órgãos
municipais, para órgãos regionais sujeitos ao controlo (superintendência
ou tutela) do poder central

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 Aumento significativo do número de leis administrativas (direito

substantivo legislado), propiciado pelo crescente intervencionismo
económico do Estado e pelo incremento da função de prestação de
serviços a cargo da administração
 Execução das decisões administrativas, surgimento da figura dos
tribunais administrativos, não sendo na verdade, verdadeiros tribunais
mas sim órgãos administrativos independentes, criados na
administração central incumbidos da resolução de questões de direito
administrativo à luz de critérios de legalidade estrita
 Hoje nos sistemas de administração judiciária há um número
significativo de órgãos que são dotados de poderes idênticos, em França,
caracterizam o poder executivo (como o privilégio de execução prévia)
 A Reforma do Contencioso Administrativo português reforçou os poderes de
controlo dos tribunais administrativos sobre a Administração Pública, o que
resultou numa maior aproximação do direito administrativo português ao
modelo britânico

Organização administrativa e personalidade coletiva

Qualquer organização presume a determinação dos fins a atingir tal como a análise das
diversas funções ou tarefas para os alcançar, as quais deverão estar ligadas em
harmonia na prossecução do objetivo em comum.
Na Administração Pública, o serviço administrativo é fundamental na organização. Os
serviços são meros instrumentos das entidades (sujeitos do direito) que participam na
vida jurídica. Portanto, para o estabelecimento de relações jurídicas, estes têm que
formar pessoas coletivas, sendo os órgãos destas que completam a Administração
Pública.
Quanto à sua estrutura, a Administração Pública é constituída pelas pessoas coletivas
públicas, estas são representadas através de órgãos, através destes expressam a sua
vontade.
A personalidade é uma qualidade jurídica que permite adquirir e exercer direitos, estes
beneficiários podem ser sujeitos de relações jurídicas. É competência do direito atribuir
essa personalidade apenas a matérias ou substratos que sejam personificáveis, ou seja,
têm que ser centros autónomos que contenham os dois elementos essenciais,
interesse e vontade. Apesar da vontade ser uma capacidade individual do homem. Esta
vontade pode ser uma vontade individual ou coletiva. A vontade coletiva dá-se sempre
que alguém adequa o seu comportamento aos interesses de outro, isto é, sempre que
aqueles indivíduos, titulares de órgãos administrativos, estão responsabilizados de
prosseguir um interesse comum. Conclui-se que a vontade coletiva pressupõe uma
existência de um centro de interesses coletivos, aos quais a lei possa atribuir a
qualidade de pessoa coletiva. Podemo-nos deparar também com o fenómeno da
privatização, o que comprova que a função administrativa presentemente não é
exclusivamente executada por pessoas coletivas de direito público, mas também por
pessoas coletivas de direito privado, que atuam sobre proteção de regimes especiais de
direito público. Com isto, a essência da organização administrativa é sobretudo
constituída por pessoas coletivas públicas.

Classificação das pessoas coletivas públicas

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Para definir as pessoas coletivas públicas é preciso ter em atenção a distinção entre
pessoas coletivas publicas de fins múltiplos (Estado, Regiões Autónomas e Autarquias
Locais) e pessoas coletivas públicas funcionais ou derivadas (Institutos Públicos,
Empresas Públicas, Associações Públicas, etc.).
A pessoas coletivas de fins múltiplos dispõem de um substrato populacional e de uma
base territorial, enquanto que as pessoas coletivas públicas funcionais ou derivadas
têm em comum a circunstancia de o território não fazer parte da sua definição, com
atribuições especiais.
Conforme a importância das varias entidades administrativas, aparece de um lado o
Estado e do outro os entes públicos menores. O Estado enquanto pessoa coletiva
pública desempenha a atividade administrativa, entidade esta soberana ou
independente, dotada de população, território e governo e titular de direitos e
obrigações a nível internacional. Contrariamente, os entes públicos dependem do
Estado, através do governo, que obre eles exerce, os poderes de superintendência e
tutela administrativa.
Relativamente aos entes públicos intraestaduais é frequente debater os entes públicos
dependentes dos entes públicos independentes. Como entes públicos independentes
temos as Autarquias Locais, visto que são autónomas, e têm capacidade para definir a
sua própria orientação, como prova disso é o facto da nomeação dos seus órgãos
acontecer com independência em relação ao Estado. Já os entes públicos dependentes,
os Institutos Públicos e as Empresas Públicas, são criados por entes públicos
autónomos para fins administrativos, não gozando de autodeterminação na escolha
dos fins a atingir.

Criação e regime jurídico das pessoas coletivas públicas

Segundo a doutrina, as pessoas coletivas públicas são criadas por iniciativa pública,
através de diploma legislativo, vinculados aos interesses público-administrativos. O
regime jurídico que rege as pessoas coletivas públicas é estabelecido nas leis gerais e
nas leis individuais. Ao invés, nas pessoas coletivas públicas com autonomia, como as
universidades, é desenvolvido em diplomas estatuários próprios, aprovados pelos
órgãos representativos.
As pessoas coletivas públicas não se podem autodissolver, estas são titulares de
poderes de autoridade e devem ter em conta um conjunto de deveres públicos, apesar
de poderem proceder também a atividades de gestão privada. Estas têm autonomia
administrativa e financeira, podendo assim celebrar contratos administrativos,
usufruindo de isenções fiscais. Podem ainda ser titulares de bens públicos.

Atribuições ou fins das pessoas coletivas

Atribuições são as finalidades da pessoa coletiva que está encarregada de as
prosseguir, determinadas pela lei. A pessoa coletiva existe especialmente para o
seguimento dos fins ou interesses, razão pela qual lhe foi dada uma personalidade
jurídica. – É o chamado principio da especialidade das pessoas coletivas.
Este principio, presume a identificação dos fins que determina o reconhecimento da
personalidade jurídica. Por assim dizer, a pessoa coletiva só poderá exercer as
competências com o objetivo de alcançar os fins que lhe foram incumbidos. Caso se
desviem desses, estamos perante um excesso de poderes por parte dos seus órgãos.

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Órgãos administrativos, titulares e trabalhadores da Administração Pública

Para existir pessoa coletiva, é preciso que disponha de uma constituição interna na
qual figurem os órgãos, é através destes que a mesma exprime a sua vontade.
Segundo a doutrina, um órgão administrativo traduz-se num centro institucionalizado
de poderes funcionais, sejam eles consultivos, decisórios ou de fiscalização, exercidos
pelo órgão que dele faça parte, com o fim de exprimir uma vontade atribuída à pessoa
coletiva devida.
Portanto, visto que os órgãos são centros institucionalizados de competências, o seu
titular é a pessoa física que o representa. A representação de um órgão só é possível
conforme um ato formal que regula a transformação individual de indivíduos em
titulares desse órgão, esse ato de ligação da pessoa ao órgão designa-se por –
investidura. Contrariamente, ao titular do órgão os trabalhadores da Administração
Pública limitam-se a tarefas materiais de preparar ou executar as decisões dos órgãos,
não tendo, portanto, poder decisivo.
Há vários tipos de órgãos administrativos, os quais:
Os órgãos podem ser singulares (apenas 1 titular) ou colegiais (3 ou mais titulares). O
funcionado dos órgãos colegiais têm que necessariamente regular-se por regras
especiais de funcionamento Art.21º CPA – regras especiais
Podem ser representativos (titulares eleitos) ou não representativos (titulares não
eleitos). Podem ser centrais (competência que se estende por todo o território), locais
(competência que se limita a uma certa circunscrição territorial ou administrativa).
Podem ser primários (competência própria) ou secundários (atuam ao abrigo de uma
competência delegada) ou vicários (atuam em substituição de outros órgãos). Podem
ser ativos (tomam decisões ou as executam), de controlo (fiscalizar a regularidade do
funcionamento de outros órgãos) ou consultivos (emitem pareceres, esclarecem os
órgãos antes da tomada de decisão).

Competências e legitimação
As pessoas coletivas necessitam de poderes (competências) para poderem proceder às
finalidades (atribuições) que a lei determina.
As atribuições correspondem a pessoas coletivas em si, contrariamente as
competências referem-se aos órgãos. Quando um órgão administrativo quer atuar
depara-se com duas limitações: está limitado pela sua própria competência, não
podendo interferir na competência dada a outros órgãos, e está impedido de praticar
atos que não sejam correspondidos às atribuições da pessoa coletiva que se insere.
Geralmente os órgãos administrativos têm competências diferentes para prosseguir os
mesmos fins.
Conforme o principio da legalidade, a Administração só pode atuar conforme a lei
permitir, portanto só há competência quando a lei o previr de modo expresso. A lei
jamais pode ser modificada, nem a Administração nem os particulares podem alterar o
conteúdo ou a divisão das competências constantes da lei. A competência caracteriza-
se por ser irrenunciável, os órgãos não podem abdicar dela, apenas são autorizados a
transferir o exercício da mesma nos casos previstos pela lei. Art.36º CPA
Pode dar-se o acontecimento de um órgão administrativo, dispondo de competência
para agir, não o possa fazer numa situação concreta, sendo que não está legitimado
para tal. Portanto, designa-se legitimação à qualidade especifica de um órgão para
execre um poder (competência) numa situação concreta. – Órgão tem competência

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mas não esta legitimado para tal. Como situações em concreto que possam impedir a
atuação de um órgão administrativo temos: um órgão só pode exercer a sua
competência, depois de ter uma autorização de legitimação por parte do outro órgão,
de que destina a controlar a legalidade ou mérito do ato que está para ser praticado;
num órgão colegial não está lá o número legal de membros previsto para que os órgãos
possam deliberar, Art.29º; casos de impedimento da atuação de um órgão Art.69º.

2- Sistemas de organização administrativa e relações funcionais interorgânicas

A Administração Pública portuguesa representa uma realidade centralizada. Desde
cedo, despontaram tendências de descentração, às quais na atualidade vencem. Estas
tendências são evidentes no que respeita a organização administrativa de uma
determinada pessoa coletiva pública, principalmente nas relações entre o estado e as
demais pessoas coletivas públicas.
Deparamo-nos com os sistemas da concentração e da desconcentração, com os
fenómenos da centralização e da descentralização.

2.1 Concentração e desconcentração; hierarquia e delegação de poderes

A questão da concentração ou desconcentração tem como pano de fundo a
organização vertical dos serviços públicos.
A administração concentrada é caracterizada pela administração ser exclusivamente do
superior hierárquico, aos subalternos são dadas as tarefas de informação das decisões
que se tome. Na administração desconcentrada, o poder de decisão cabe ao superior e
a um ou vários órgãos que geralmente ficam encarregues da direção e supervisão
deste. Na desconcentração libertam-se os hierárquicos das tarefas, com o objetivo de
aumentar a qualidade e eficácia dos serviços públicos.
Quanto à hierárquica administrativa, consiste numa relação de um modelo de
organização vertical, que liga 2 ou mais órgãos com atribuições comum, integrantes da
mesma pessoa coletiva, através de um vinculo jurídico focado no poder da direção e no
dever de obediência. O poder de direção é o principal poder do superior, mas também
o poder de supervisão e o poder disciplinar lhe pertencem.
O poder de direção, é a competência do superior hierárquico que se caracteriza pela
faculdade de dar ordens com o fim de assegurar o bom funcionado do serviço ou uma
adequada interpretação da lei. Pode também emanar diretivas gerais sobre a atividade
do subalterno, deixando-lhe uma certa margem no modo de concretização dos fins
enunciados. – Poder característico do superior hierárquico sobre o órgão subalterno.
Neste poder, o órgão subalterno deve obediência às ordens e instruções dos seus
legítimos superiores hierárquicos Art.271ºnº2CRP. Sempre que o subalterno seja
confrontado com ordens ilegais, deve reclamar ou exigir a confirmação do poder por
escrito, referindo que a considera ilegal.
O poder de supervisão, consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender atos
administrativos praticado pelo órgão subalterno. O poder de supervisão varia na razão
inversa do grau de desconcentração administrativa consagrada na lei.
O poder disciplinar, traduz-se na faculdade de o superior hierárquico punir o
subalterno com sanções legalmente previstas, na prática de infrações disciplinares por
parte do subalterno.
Fora os mais importantes, temos ainda:

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O poder de inspeção, consiste na faculdade de o superior fiscalizar o comportamento

dos subalternos e o bom funcionamento dos serviços que a este foram incumbidos.
O poder de decidir, baseia-se no recurso hierárquico. Compete ao superior reapreciar
os casos previamente que tenham sido decididos pelos subalternos. Pode conduzir a
uma confirmação, revogação ou substituição de atos contestado. Art.197ºCPA
O poder de decidir conflitos de competência, faculdade de o superior hierárquico
decidir qual dos seus subalternos pertence à competência atribuída pela lei, se suscitar
um conflito, negativo ou positivo. Art.51ºnº2CPA

Temos várias espécies de desconcentração, poderão identificar-se segundos 3 critérios:

critérios dos níveis, dos graus e das formas.
Conforme o critério dos níveis, importa distinguir a desconcentração a nível central e a
desconcentração a nível local, conforme ela tenha lugar no âmbito dos serviços da
Administração local ou no âmbito dos serviços da Administração local do Estado.
De acordo com o critério dos graus, a desconcentração poderá ser absoluta (quando
ela é de tal forma extensa que os órgãos subalternos se convertem em órgãos
independentes) ou relativa (desconcentração de menor intensidade, os subalternos
preservam a subordinação aos poderes do superior).
Por fim, conforme o critério das formas, a desconcentração originária (assenta na
repartição de competências entre o superior e o subalterno) opõem-se à
desconcentração derivada (pressupõe um ato especifico do superior destinado a
operar a desconcentração de competências).
Esta desconcentração derivada reconduz à chamada delegação de poderes.

A delegação de poderes, é tida como um importante mecanismo de desconcentração

administrativa, Art.44ºCPA. No presente artigo, poderemos verificar quase na integra,
as principais definições doutrinais ate então sugeridas. Estamos perante uma relação
especial de competência entre órgãos administrativos ao lado das seguintes relações
permanentes: hierarquia, superintendência e tutela. Contrariamente à transferência
legal de competências, a delegação de poderes é não definitiva na medida em que é
livremente revogável pelo delegante. Contudo, podemos definir a delegação de
poderes, ou competências, como o ato administrativo pelo qual o órgão, delegante,
com base num instrumento legislativo, permite que a sua competência decisória seja
exercida por outro órgão, delegado, da mesma ou de outra pessoa coletiva. Se a
situação for entre outra pessoa coletiva, prevista no Art.44º Nº1CPA a delegação será
de competências e de atribuições conjuntamente.
Para que haja delegação é preciso uma lei que a preveja (lei da habilitação), o que vai
ao encontro das características da irrenunciabilidade, inalienabilidade e
imodificabilidade previstas no Art.36ºCPA.
A habilitação para a prática da delegação de poderes pode ser genérica
(Art.44ºNº3CPA, a lei admite que atos de administração ordinária possam ser
praticados pelos imediatos inferiores hierárquicos, pelos adjuntos, ou pelos presidentes
dos órgãos colegiais) ou especifica (lei tem que prever expressamente as competências
de delegação, ou órgãos que dela possam ser beneficiários, bem como a possibilidade
de subdelegação).
Quanto às espécies delegação, vários são os critérios que nos podemos socorrer:

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Quanto à sua extensão, a delegação pode ser ampla ou restrita consoante o delegante
decida delegar uma grande parte ou apenas uma pequena parte das suas
competências. Esta possibilidade deve ser excluída, porque representaria uma renuncia
ao cargo por parte do delegado.
No que toca ao seu objeto, a delegação pode ser especifica ou genérica, conforme vise
apenas a prática de um ato ou se destine à prática de uma pluralidade de atos.
Usual distinguir-se a delegação hierárquica (efetua entre o superior hierárquico e o seu
subalterno) da delegação não hierárquica (entre órgãos administrativos,
independentemente de qualquer vinculo hierárquico).
Será conveniente, referir a delegação propriamente dita da subdelegação de poderes
(pode ter vários graus).

Quais os lineamentos fundamentais do regime da delegação de poderes sob o prisma

do direito português?
Tal regime consta essencialmente no CPA. Do ponto de vista dos requesitos,
substantivos e formais, da delegação importa saber por um lado, que sob pena de
invalidade do ato de delegação, deve o órgão delegante especificar os poderes que são
delegados ou quais os atos que o delegado pode praticar, e por outro lado que os atos
de delegação sob pena de ineficácia estão sujeitos a publicação no Diário da República
ou tratando-se da adm. Local, no boletim da autarquia.

Poderes do delegante:
Avocação- poder que tem o delegante de a qualquer momento chamar a si mesmo de
novo a competência;
Revogar, Anular ou Substituir os atos praticados pelo delegado;
Emitir Diretivas ou Instruções ao delegado.
- A delegação extingue-se por revogações ou caducidade.

Estamos perante o problema da natureza jurídica de delegação:

Conhecemos três teses doutrinais: tese da transferência, tese da autorização
constitutiva e a tesa da transferência do exercício.
De acordo com a tese da transferência temos, a delegação de poderes que se
consubstancia na transmissão da competência do delegante para o delegado, ou seja, a
competência que era do delegado passaria para a esfera jurídica do delegado. Portanto
ocorreria uma mudança na titularidade de certos poderes funcionais, com base na lei
da habilitação.
Com base na tese da autorização constitutiva, a lei da habilitação atribuir competências
ao delegado sobre matérias em que admite a delegação. Estamos perante uma
competência condicional, certo é que antes da delegação, o delegado já é competente.
Portanto, constituindo este um ato mediante o qual o órgão permite a outro órgão o
exercício de poderes que já integram a esfera jurídica deste ultimo, tal ato necessitaria
de uma autorização. Esta iria permitir a alguém uma competência que já existe. Esta
tese não foi apurada, visto que não se compatibiliza com os poderes de revogação,
anulação e no poder de orientar o delego, portanto não fazia sentido, para além de
que a lei da habilitação não individualiza o delegado.

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Por ultimo, segundo a corrente da transferência do exercício, a delegação de poderes

suscita uma transferência do delegado para o delegante. Não é transferida a
titularidade de competências, mas sim uma mera transferência do exercício de certos
poderes funcionais. Conclui-se porem que o ato do delegante é dado ao delegado para
o exercício de uma competência alheia.
Qual é a opção que devemos optar? (pontos negativos das teses)
Quanto à tese da transferência do exercício, esta implicaria que os poderes da
delegação passassem para a titularidade do delegado, pelo que o delegante seja
exonerado de toda e qualquer responsabilidade quanto ao modo como eles fossem
exercidos. Esta tese, é virtualmente incompatível com os poderes de avocação, de
revogação ou modificação de atos praticados pelo delegado de orientação do exercício
dos poderes delegados que a lei atribui ao delegante. A tese da autorização
constitutiva não se afigura essencialmente devido a três razoes. Das quais,
primeiramente assumindo que o delegado já é titular da competência a partir do
momento em que surge a lei da habilitação, antes mesmo de o ato de delegação se
concretizar, terá então que ter um interesse legitimo de exercer essa competência, o
que o habilitaria a insinuar ao superior hierárquico o exercício dos poderes suscetíveis
de delegação. Nada disso se passa na realidade, também na delegação não hierárquica
o delegado não tem legitimidade para solicitar ao delegante o exercício das
competências de delegação. Em segundo lugar, se a lei da habilitação é conveniente a
atribuir competência própria ao delegado, causaria estranheza que prescindisse de o
identificar. Por ultimo, deverá reconhecer-se que a tese da autorização não enquadra
de total forma os poderes de orientação e de revogação (dos atos praticados pelo
delegado) que o delegante pode exercer. Tais poderes comprovam que o delegado não
pratica atos administrativos como sua competência própria.
Conclui-se que é esta a doutrina da transferência do exercício aquela que mais
fielmente vai ao encontro da natureza jurídica da delegação de poderes. Portanto,
transfere-se para o delegado o exercício de uma parte da competência própria do
delegante. Há uma transferência do exercício e não uma transferência da titularidade
da competência. O delegado exerce essa competência em nome próprio, razão esta
pela qual se diz que a delegação de poderes é o exercício em nome próprio de uma
competência alheia.

2.2 Centralização e descentralização; tutela administrativa

A concentração e a desconcentração referem-se à organização interna de cada pessoa
coletiva pública, enquanto que a centralização e a descentralização caracterizam-se por
serem figuras que englobam várias pessoas coléticas públicas em simultâneo.
Um sistema centralizado, em sentido jurídico é aquele em que a lei confere ao estado a
totalidade das atribuições administrativas. Este é a única pessoa coletiva pública que
tem a seu cargo a função administrativa, é um sistema centralizado. Contrariamente,
num sistema descentralizado, a função administrativa é confiada a várias pessoas
coletivas públicas territoriais, inclusive é o estado e as autarquias locais, estes exercem
funções e atribuições administrativas.
Pode haver um sistema centralizado juridicamente mas que possa ser politicamente
descentralizado?
Os órgãos era nomeados e demitidos pelo governo e as autarquias locais estavam
sujeiras a tutelas de mérito pelo governo. Em Portugal, este é descentralizado em

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todos os termos, porque os órgãos das autarquias locais são eleitas por nós e não são
nomeados, porem o nosso sistema é desconcentrado e descentralizado.
A centralização, foca-se na tentativa de assegurar a unidade do Estado e a garantir uma
melhor coordenação no exercício da função administrativa. Apesar do inconveniente
de favorecer o crescimento do poder central, de potenciar a ineficácia da ação
administrativa e desprezando a autodeterminação das populações.
A descentralização, constitui um impedimento ao absolutismo do poder central, dado
voz ao modelo pluralista da Administração Pública e permitindo aos cidadãos a
participação na tomada de decisões de acordo com os seus interesses. Pelas
desvantagens, surge o risco de descoordenação na função administrativa.
A descentralização administrativa pode ir desde: simples atribuição de personalidade
jurídica de direito público a certas entidades; atribuição de autonomia administrativa,
ou seja, a capacidade de praticar atos administrativos; pela autonomia financeira, no
facto de obter de receitas próprias, e aprovar despesas autonomamente; a atribuição
de poderes regulamentares, ou seja, capacidade para emitir regulamentos autónomos.
Deixamos de parte a descentralização administrativa para entrarmos na
descentralização politica (dá-se nas regiões autónomas dos açores e madeira). A
descentralização tem de estar sujeita a limites, no que toca ao modo como são
exercidos os poderes que tenham sido transferidos, de modo a evitar o caos
administrativo e a desagregação do estado. Porem, de entre as formas de intervenção
do estado na gestão das autarquias locais, a tutela administrativa veio precisamente a
alcançar esse objetivo.

As pessoas coletivas em geral com exceção do estado podem estar sujeitas a tutela
administrativa. Em que consiste esta?
Trata-se do poder conferido a uma pessoa coletiva pública para interferir na gestão de
outra pessoa coletiva, com o fim de coordenar os interesses próprios da entidade
tutelada, cujo processo está encarregado o órgão tutelar. Como exemplo disso, é a
possibilidade de coordenar os interesses gerais do estado com os interesses mais
específicos das regiões autónomas.
No que diz respeito ao objetivo, a tutela pode ser de legalidade (órgão tutelar que
confirma se as decisões da entidade tutelada são ou não conformes à lei) ou de mérito
(destina a apurar se determinada decisão é ou não a mais conveniente, razoável ou
oportuna em termos administrativos, técnicos e financeiros). Presentemente, a tutela
do governo é somente uma tutela de legalidade Art.242ºnº1CRP. A tutela de mérito é
frequente sobre institutos públicos e empresas públicas.
Relativamente ao conteúdo, a tutela pode ser corretiva ou integrativa, inspetiva,
sancionatória e revogatória ou substitutiva.
A tutela corretiva ou integrativa incide sobre decisões dos órgãos tutelados,
concretizando-se na autorização ou não, de tais atos e na aprovação ou não dessas
resoluções já tomadas, ou seja, entidade tutelar pode aprovar ou não a decisão da
entidade tutelada, pode estar em causa uma decisão que já tomou ou que vai ser
tomada. Neste caso, o órgão tutelado anuncia a sua intenção apresentando o seu
projeto para o ato, e espera o consentimento tutelar para resolver. Geralmente esta só
é usada, no caso em que o tutelado necessita do consentimento para que o seu ato,
definitivo, seja posto em prática. Nas duas hipóteses acima mencionadas, do que se
trata é de corrigir, jamais o órgão tutelar poerá modificar o ato projetado.

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A tutela inspetiva, consiste no poder de fiscalizar os órgãos, serviços, documentação,

ou seja, o funcionamento, da pessoa coletiva tutelada. Se for detetada uma má gestão
a tutela inspetiva pode aplicar sanções com irregularidades cuja existência tenha sido
detetada na organização e funcionamento da pessoa coletiva.
A tutela sancionatória, consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades suja
existência tenha sido detetada na organização da pessoa coletiva tutelada. Essas
podem ser impostas quer à pessoa coletiva, quer aos seus órgãos e agentes.
A tutela revogatória, é o poder excecional de revogar atos administrativos praticados
pela entidade tutelada.
A tutela substituta, destina-se a que a entidade tutelar possa suprimir as omissões da
entidade tutelada para que pratique atos que a entidade tutelada não praticou, mas
deveria ter praticado.

Os poderes de tutela administrativa não se presumem. Os atos de determinada pessoa

coletiva só estão sujeitos a tutela nos termos que a lei previr. Importa ter em conta que
a entidade tutelada assiste legitimamente para refutar administrativamente os atos da
entidade tutelar.

Princípio da legalidade – a administração publica visa prosseguir um interesse público

através de princípios e regras, de acordo com a obediência à lei – artigo 266 nº 2 da
CRP. O professor Marcelo Caetano diz-nos que nenhum órgão ou agente da
administração tem a faculdade de praticar actos que possam limitar a esfera jurídica, se
não através de uma norma geral anterior. No caso do professor Freitas d’Amaral crítica
a posição do prof. Marcelo Caetano, e defende que os órgãos e agentes da
administração só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites impostos. No
caso da primeira ideia é um princípio negativo, de não actuação. Na segunda é positivo,
vigorando o princípio da competência.

Princípio da justiça – artigo 266 da CRP – é o conjunto de valores que impõe ao Estado
e a todos os cidadãos de atribuir a cada um o que é seu em função da dignidade da
pessoa humana. A justiça avalia-se num conjunto de valores, impondo obrigações
também para as pessoas. Deste modo, todo o direito encontra como ultima protecção
a dignidade da pessoa da pessoa humana. Este princípio deve ser entendido como:
“Atribuir a cada um não apenas o que é seu mas também o que lhe é devido”, baseado
no facto do Direito Social. Abrange várias dimensões, como o princípio da igualdade, da
proporcionalidade, imparcialidade e boa fé.

Princípio da igualdade – este princípio projecta-se em proibição de discriminação e

obrigação de diferenciação. A primeira diz respeito a uma entidade que tem
diferenciação de tratamento para os quais os objectivos que se pretende atingir não se
encontra justificação; o segundo entende-se que situações iguais devem ser tratadas
igualmente e diferente aquilo que é diferente.

Princípio da proporcionalidade – está consagrado no artigo 266º e 72º da CRP e no

artigo 5 do CPA. Segundo estes, as limitações e restrições jurídicas aos interesses
legítimos dos particulares devem ser adequadas, proporcionais e necessárias aos fins e
objectivos concretos que a actuação da administração pública prossegue. Visa assim, a

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adequada proporção entre os meios jurídicos empregues e o fim administrativo que se

pretende atingir. Este princípio tem por base três variantes: a adequação, a
necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Todas estas variantes assentam
numa ideia fundamental , em que a administração apenas pode adoptar medidas que
sejam a mais adequadas para a prossecução do fim e interesse público.

Princípio da imparcialidade – deve regular a administração. Pode ser: negativa em que

os titulares dos órgãos da administração estão impedidos de intervir em actos em que
estão em causa problemas de pessoas ou da sua família ou de pessoas com quem
tenha relações económicas; ou positivas, o dever de ponderação dos interesses
públicos e privados que estejam em causa quando uma decisão tomada por um órgão
administrativo.

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