DIREITO ADMINISTRATIVO – Regime Jurídico Administrativo

Conceito

O conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações
jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir (José
dos Santos Carvalho Filho).

 1ª característica principal – constitui um direito novo – trata-se de disciplina recente com

sistematização científica.
 2ª característica principal – espelho um direito mutável – encontra-se em contínua
transformação.
 3ª característica principal – direito em formação – não concluiu todo o seu ciclo de
abrangência.

Administração Pública – Sentidos

Sentido objetivo – própria gestão dos interesses públicos executada pelo Estado, seja através de
prestação de serviços públicos, seja por sua organização interna, ou ainda pela intervenção no campo
privado, algumas vezes até de forma restritiva (poder de polícia).

Sentido subjetivo – o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas eu tenham a incumbência de

executar as atividades administrativas.

o Observação – a Administração Pública não deve ser confundida com qualquer dos Poderes
estruturais do Estado.
o Exemplo – ao Poder Executivo é atribuída usualmente a função administrativa,
contudo, nos Poderes Legislativo e Judiciário há numerosas tarefas que constituem
atividade administrativa, como a organização interna de seus serviços e de seus
servidores.
o Todos os órgãos e agentes que, em qualquer desses Poderes, estejam exercendo função
administrativa, serão integrantes da Administração Pública.

Relação Órgão/Pessoa

Teoria do mandato – os agentes eram mandatários do Estado.

 Problema da teoria – o Estado não poderia outorgar mandato despido de vontade.

Teoria da representação – os agentes como representantes do Estado.

 Problema da teoria – o Estado seria uma pessoa incapaz, que necessita de representação.
Além de que, não se poderia atribuir responsabilidade ao Estado, de modo a tornar a solução
inócua e inconveniente.

Teoria do órgão – a vontade da pessoa jurídica deve ser atribuída aos órgãos que a compõem.

Teorias de Caracterização dos Órgãos Públicos (Celso Antônio Bandeira de Mello)

 Teoria subjetiva – os órgãos públicos são os próprios agentes públicos.

o Crítica – o órgão estaria extinto se desaparecido o agente.
 Teoria objetiva – os órgãos públicos seriam unidades funcionais da organização
administrativa.
 o Crítica – prendendo-se apenas à unidade funcional em si, repudia-se o agente, que é
o verdadeiro instrumento através do qual as pessoas jurídicas recebem a
oportunidade de querer e agir.
 Teoria Eclética – não rechaça qualquer dos dois elementos.
o Crítica – incide no mesmo contrassenso das primeiras.
 Pensamento moderno – o órgão público caracteriza-se como um círculo efetivo de poder
que, para tornar efetiva a vontade do Estado, precisa estar integrado pelos agentes.
o Os dois elementos se reclamam entre si, mas não constituem uma só unidade.

Conceito de Órgão Público – compartimento na estrutura estatal a que são cometidas funções
determinadas, sendo integrado por agentes que, quando as executam, manifestam a própria
vontade do Estado.

Capacidade Processual – como regra geral, o órgão em si é despersonalizado, apenas integra a

pessoa jurídica e, portanto, não pode ter capacidade processual, não figurando em qualquer dos
polos de uma relação processual.

 Exceção – art. 82, III, Código de Defesa do Consumidor – as entidades e órgãos da

administração pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica,
especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este Código.
 Súmula 525 do Superior Tribunal de Justiça – A Câmara de Vereadores não possui
personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em
juízo para defender os seus direitos institucionais.

Classificação dos Órgãos Públicos

 Quanto à pessoa federativa – de acordo com a estrutura em que sejam integrados, os órgãos
dividem-se em federais, estaduais, distritais e municipais.
 Quanto à situação estrutural – levam em consideração a situação do órgão ou estrutura
estatal. Podem ser diretivos (aqueles que detém funções de comando e direção) ou
subordinados (incumbidos das funções rotineiras de execução.
 Quanto à composição – podem ser singulares (aqueles que são integrados por um único
agente) ou coletivos (compostos por vários agentes).
o Os órgãos coletivos se subdividem em:
 Órgãos de Representação Unitária – aqueles em que a exteriorização da
vontade do dirigente do órgão é bastante para consubstanciar a vontade do
próprio órgão (manifestação volitiva).
 Órgãos de Representação Plúrima – aqueles em que a exteriorização da
vontade do órgão, quando se trata de expressar ato inerente à função
institucional do órgão como um todo, emana da unanimidade ou da maioria
das vontades dos agentes que o integram, normalmente através de votação.
 Observação – se o ato é de rotina administrativa, a vontade do órgão de
representação plúrima será materializada pela manifestação volitiva apenas
de seu presidente.

Agentes Públicos – são todos aqueles que, a qualquer título, executam uma função pública como
prepostos do Estado. São integrantes dos órgãos públicos, cuja vontade é imputada à pessoa jurídica.

Princípios Administrativos
Pedras de Toque e Interesse Administrativo – interesse resultante do conjunto dos interesses que os
indivíduos pessoalmente têm quando considerados sem sua qualidade de membros da sociedade e
pelo simples fato de o serem.

 Interesse público primário – é o que justifica a existência do ente Estado, consagrar direitos
fundamentais, proteger indivíduo, etc. Interesse da coletividade.
 Interesse público secundário – são meios ara implemento do interesse primário, os
instrumentos financeiros, técnicos, materiais. Vontade do Estado.
o Princípio da Supremacia do Interesse Público – as atividades administrativas são
desenvolvidas pelo Estado para beneficio da coletividade. Mesmo quando age em vista de
algum interesse estatal imediato, o fim último de sua atuação deve ser voltado para o
interesse público.
o Concede prerrogativas para a Administração Pública para, nos termos da lei e
visando ao interesse público, constituir terceiros em obrigações mediante atos
unilaterais (dotados de imperatividade, exigibilidade e autoexecutoriedade), bem
como revogar seus próprios atos inconvenientes ou inoportunos ou, ainda, anular os
ilegais.
o Art. 2º, caput, Lei n. 9.784/1999 (Lei do PAD) – A Administração Pública obedecerá,
dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica,
interesse público e eficiência.
o Welfare State – o indivíduo em si não é o destinatário da atividade administrativa,
mas sim o grupo social num todo.
o Conflito – interesse público x privado – há de prevalecer o interesse público.
 Exemplos – desapropriação (em que o interesse público suplanta o do
proprietário) ou poder de polícia do Estado (por força do qual se
estabelecem algumas restrições às atividades individuais).
o Crítica – a fluidez conceitual da noção de interesse público favorece arbitrariedades
ofensivas à democracia e aos valores fundamentais (Marçal Justen Filho).
o Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público – os bens e interesses públicos não
pertencem à Administração Pública nem a seus agentes, cabendo a estes apenas gerir,
conservar e por eles velar em prol da coletividade, a verdadeira titular dos direitos e
interesses públicos.
o A Administração Pública não tem livre disposição dos bens e interesses públicos,
porque atua em nome de terceiros.
o Premissa – todos os cuidados exigidos para os bens e interesses públicos trazem
benefícios para a própria coletividade.
o Exemplos – venda de bens públicos (somente podem ser alienados na forma em que
a lei dispuser) e contratos administrativos (é necessária licitação para encontrar
quem possa executar obras e serviços de modo mais vantajoso para a
Administração).

Princípios Expressos – são denominados dessa forma em razão da menção constitucional. Art. 37 da
Constituição Federal – A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

 Princípio da Legalidade – toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por
lei, não o sendo, a atividade é ilícita.
 o Supremacia de lei + reserva de lei = princípio da subordinação à lei.
 Legalidade em sentido negativo (supremacia da lei) – atos administrativos
não podem contrariar a lei.
 Legalidade em sentido positivo (reserva legal) – os atos administrativos só
podem ser praticados mediante autorização legal, disciplinando temas
anteriormente regulados pelo legislador.
o Enquanto os indivíduos no campo privado podem fazer tudo o que a lei não veda, o
administrador público só pode atuar onde a lei autoriza (Hely Lopes Meirelles).
o Princípio da juridicidade – obrigação de os agentes públicos respeitarem a lei e
outros instrumentos normativos existentes na ordem jurídica.
 Além de cumprir com as leis ordinárias e complementares (lei em sentido
estrito), a Administração está obrigada a respeitar o denominado bloco de
legalidade: Constituição Federal, incluindo emendas constitucionais;
Constituições Estaduais e Leis Orgânicas; medidas provisórias; tratados e
convenções internacionais; costumes; atos administrativos normativos,
como decretos e regimentos internos; decretos legislativos e resoluções;
princípios.
 Princípio da Impessoalidade – a Administração há de ser impessoal, sem ter em mira este ou
aquele indivíduo de forma especial.
o Objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos
administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica (princípio da
isonomia)
o A Administração deve voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para
o privado, vedando-se, em consequência, sejam favorecidos alguns indivíduos em
detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros (princípio
da finalidade).
o Art. 37, § 1º da Constituição Federal – A publicidade dos atos, programas, obras,
serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo
ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
o Princípio da Isonomia (subprincípio) – corresponde a ideia de igualdade formal e
material
 Limitação de idade – Súmula 683 do Supremo Tribunal Federal – O limite de
idade para a inscrição em concurso público só se legitima em face do art. 7º,
X, da Constituição, quando possa ser justificado pela natureza das atribuições
do cargo a ser preenchido.
 RE 560.900 Repercussão Geral – Sem previsão constitucional adequada e
instituída por lei, não é legítima a cláusula de edital que restrinja a
participação de candidato pelo simples fato de responder a inquérito ou
ação penal.
 Princípio da Moralidade – impõe que o administrador não dispense preceitos éticos que
devem estar presentes em sua conduta.
o A atuação administrativa deve se pautar, além da legalidade, pela honestidade, ética
e lealdade, evitado desvios de conduta e zelando pelo dever de transparência. Boa-
fé objetiva.
o Instrumentos para a defesa da Moralidade
 Ação Popular
  Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa
 Controle externo exercido pelos Tribunais de Contas
 Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)
o Súmula Vinculante 13 – A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha
reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção,
chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança
ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em
qualquer do poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição
Federal.
 Princípio da Publicidade – indica eu os atos da Administração devem merecer a mais ampla
divulgação possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio
propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes
administrativos.
o Objetivos – Exteriorizar a vontade da Administração Pública divulgando seu conteúdo
para conhecimento público. Função de controle social.; presumir o conhecimento do
ato pelos interessados; tornar exigível o conteúdo do ato. Condição de eficácia;
desencadear a produção de efeitos do ato administrativo; permitir o controle de
legalidade do comportamento.
o Instrumentos jurídicos específicos
 Direito de petição – indivíduos podem dirigir-se aos órgãos administrativos
para formular qualquer tipo de postulação.
 Certidões – registram a verdade dos fatos administrativos, cuja publicidade
permite aos administrados a defesa de seus direitos ou esclarecimento de
certas situações.
 Ação administrativa ex officio de divulgação de informações de interesse
público.
o É legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração
Pública, dos nomes dos seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos
e vantagens pecuniárias (ARE 652.777).
o Exceções – ponderação
 Art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal – todos têm direito a receber dos
órgãos públicos informações de u interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado.
 Art. 5º, X, da Constituição Federal – são invioláveis a intimidade, a vida
privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização
pelo dano material ou moral decorrente de sua violação.
 Art. 5º, LX, da Constituição Federal – a lei só poderá restringir a publicidade
dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o
exigirem.
o Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527/2011)
 Art. 24 – A informação em poder dos órgãos e entidades públicas, observado
o seu teor e em razão de sua imprescindibilidade à segurança da sociedade
ou do Estado, poderá ser classificada como ultrassecreta, secreta ou
reservada.
  § 1º. Os prazos máximos de restrição de acesso à informação,
conforme a classificação prevista no caput, vigoram a partir da data
de sua produção e são os seguintes:
o I – Ultrassecreta: 25 anos
o II – Secreta: 15 anos
o III – Reservada: 5 anos
 Princípio da Eficiência – procura de produtividade e economicidade, de modo a reduzir os
desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com
presteza, perfeição e rendimento funcional.
o Instrumentos que consagram a eficiência
 Avaliação especial de desempenho – requisito para a estabilidade
 O servidor público estável poderá perder o cargo, mediante
procedimento de avaliação periódica de desempenho, desde que
observados os princípios constitucionais.
 Racionalização da máquina administrativa (art. 169, § 3º, da Constituição
Federal.
 Cargo em comissão/função de confiança (pelo menos 20%)
 Servidores não estáveis (todos)
 Servidores estáveis
o A eficiência não se confunde com a eficácia nem com a efetividade.
 A eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o
desempenho da atividade administrativa; a ideia diz respeito, portanto, à
conduta dos agentes.
 A eficácia tem relação com os meios e instrumentos empregados pelos
agentes no exercício de seus misteres na administração; o sentido aqui é
tipicamente instrumental.
 A efetividade é voltada para os resultados obtidos com as ações
administrativas; sobreleva nesse aspecto a positividade dos objetivos.
o O desejável é que tais qualificações caminhem simultaneamente, mas é
possível admitir que haja condutas administrativas produzidas com
eficiência, embora não tenham eficácia ou efetividade. E, pode a conduta
não ser muito eficiente, mas, em face da eficácia dos meios, acabar por ser
dotada de efetividade. Até mesmo é possível admitir que condutas eficientes
e eficazes acabem por não alcançar os resultados desejados; em
consequência, serão despidas de efetividade.

Princípios Reconhecidos – são denominados reconhecidos diante da aceitação geral como regras de
proceder da Administração.

 Princípio da Autotutela – a Administração Pública não precisa ser provocada para rever seus
atos, podendo fazê-lo de ofício. Controle interno de atos administrativos.
o Art. 53 da Lei n. 9.784/1999 – A Administração deve anular seus próprios atos,
quando eivados de vício de legalidade, e pode revoga-los por motivo de conveniência
ou oportunidade, respeitados dos direitos adquiridos.
 Aspecto de legalidade – a Administração, de ofício, procede à revisão de atos
ilegais.
 Aspecto de mérito – reexamina atos anteriores quanto à conveniência e
oportunidade de sua manutenção ou desfazimento.
 o Súmula 346 do Supremo Tribunal Federal – A administração pública pode declarar a
nulidade dos seus próprios atos.
o Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal – A administração pode anular seus
próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.
o Limite – princípio da segurança jurídica e estabilidade das relações jurídicas – art. 54
da Lei n. 9.784/1999 – O direito da Administração de anular os atos administrativos
que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados
da data em que foram praticados, salvo comprovada a má-fé.
 Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos – os serviços públicos devem ser prestados
de forma contínua, de modo que não podem ser interrompidos.
o Não possui caráter absoluto – certas situações excepcionam o princípio, permitindo a
paralização temporária da atividade.
 Observação – serviços remunerados por tarifa, prestados por
concessionários e permissionários, admitem suspensão no caso de
inadimplemento da tarifa pelo usuário, devendo ser restabelecidos tão logo
seja quitado o debito.
 Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à Confiança) – necessidade de evitar que situações
jurídicas permaneçam por todo o tempo em nível de instabilidade, o que provoca incertezas
e receios entre os indivíduos.
o Perspectivas
 Perspectiva de certeza – indica conhecimento seguro das normas e
atividades jurídicas.
 Perspectiva de estabilidade – difunde a ideia de consolidação das ações
administrativas e se oferece a criação de novos mecanismos de defesa por
parte do administrado.
o Teoria do fato consumado – em certas ocasiões melhor seria convalidar o fato do
que suprimi-lo da ordem jurídica, hipótese em que o transtorno seria de tal modo
expressivo que chegaria ao extremo de ofender o princípio de estabilidade das
relações jurídicas.
 Princípio da Precaução – em caso de risco de danos graves e degradação ambientais,
medidas preventivas devem ser adotadas de imediato, ainda que não haja certeza científica
absoluta, fator este que não pode justificar eventual procrastinação das providências
protetivas.
o Precaução x prevenção – a precaução seria adotada quando houvesse incerteza
científica sobre o dano ambiental, de modo que eventuais ações sequer poderiam
ser deflagradas. Já na prevenção, haveria certeza científica quanto ao dano, com o
que se permitiriam ações já dotadas dos mecanismos necessários a evitá-lo.
 Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa – o contraditório significa ciência da existência
do processo, de modo a constituir a bilateralidade da relação jurídica processual. Enquanto a
ampla defesa significa a parte ter oportunidade de defesa no processo.
o Súmula Vinculante 5 – A falta de defesa técnica por advogado no processo
administrativo disciplinar não ofende a Constituição.
o Súmula Vinculante 21 – É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento
prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
 o RMS 62.040 (Informativo 666) – A exclusão de candidato, que concorre à vaga
reservada em concurso público, pelo critério da hetero identificação, seja ela
constatação de fraude, seja pela aferição do fenótipo ou por qualquer outro
fundamento, exige o franqueamento do contraditório e da ampla defesa.
 Princípio da Razoabilidade – qualidade do que é razoável, ou seja, aquilo que se situa dentro
de limites aceitáveis, ainda que os juízos de valor que provocaram a conduta possam dispor-
se de forma um pouco diversa.
o Não pode o juiz controlar a conduta do administrador sob a mera alegação de que
não a entendeu razoável, não sendo lícito substituir o juízo de valor do
administrador pelo seu próprio, diante da separação de funções. Contudo poderá
controlar os aspectos relativos à legalidade da conduta, ou seja, verificar se estão
presentes os requisitos que a lei exige para a validade dos atos administrativos.
o Observação – quando se pretender imputar à conduta administrativa a condição de
ofensiva ao princípio da razoabilidade, terá que estar presente a ideia de que a ação
é efetiva e indiscutivelmente ilegal. Inexiste, por conseguinte, conduta legal
vulneradora da razoabilidade: ou a ação vulnera o princípio e é ilegal, ou, se não o
ofende, há de ser qualificada como legal e inserida dentro das funções normais
cometidas ao administrador público.
 Princípio da Proporcionalidade – se destina a conter atos, decisões e condutas de agentes
públicos que ultrapassem os limites adequados, com vistas ao objetivo colimado pela
Administração, ou até mesmo pelos poderes representativos do Estado.
o Fundamento tríplice
 Adequação – o meio empregado na atuação deve ser compatível com o fim
colimado.
 Exigibilidade – a conduta de ter-se por necessária, não havendo outro meio
menos gravosos ou oneroso para alcançar o fim público, ou seja, o meio
escolhido é o que causa o menor prejuízo possível para os indivíduos.
 Proporcionalidade em sentido estrito – quando as vantagens a serem
conquistadas superem as desvantagens.

Confluem ambos, pois, rumo ao (super) princípio da ponderação de valores e bens jurídicos,
fundante do próprio Estado de Direito Democrático contemporâneo (pluralista, cooperativo,
publicamente razoável e tendente ao justo) (Ricardo Aziz Cretton).

 Princípio da Participação – a lei deverá estimular as formas de participação do usuário na

administração pública direta e indireta, regulando especialmente: as reclamações relativas à
prestação dos serviços públicos em geral; o acesso dos usuários a registros administrativos e
informações sobre atos de governo; a disciplina da representação contra o exercício
negligente ou abusivo do cargo, emprego ou função na Administração Pública.

Administração Dialógica – quando o processo decisório estatal incorpora a efetiva participação de

todos aqueles que serão afetados pela decisão.

 Administração aberta ao diálogo.

 Opõe-se à Administração monológica, ou seja, aquela que decide unilateralmente.
 Exemplo – art. 43 do Estatuto das Cidades – Para garantir a gestão democrática da cidade,
deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
o I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
o II – debates, audiências e consultas públicas;
o III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
o IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.