UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE

Disciplina: Instituições do Direito

Professor: Matheus Fraga Corrêa

Direito Administrativo
Objeto:
• Atividade administrativa dos Poderes:
Executivo} Típica
Legislativo
Judiciário

Conceito:
• Ramo do Direito Público dedicado ao conjunto de princípios e normas que regem a
Administração Pública.

Fontes do Direito Administrativo

• Lei Fonte → direta, primária ou imediata.
Fontes indiretas, secundárias ou mediatas
• Doutrina
• Jurisprudência
• Costume

Administração Pública do Estado?

Significa que:
Estado
≠
Administração Pública

Estado
Pessoa jurídica de público (ente personalizado público) constituído por 3 elementos:
Povo
Território
Poder Soberano

Poderes do Estado
O poder do Estado se manifesta por meio de seus órgãos e agentes no exercício de 3 funções
de poder:
Administrativas
Legislativas
Judiciais

Funções típicas de poder

Poder Executivo: Governo, Administração (serviços públicos p. ex).
Poder Legislativo: elaboração de leis.
Poder Judiciário: dizer o direito, julgar os litígios entre cidadãos e/ou pessoas jurídicas.
Funções atípicas de poder
Fundamento: sistema de “freios e contrapesos” (“checks and balances”).
CF, art. 2º: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário”. Equilíbrio e harmonia entre os poderes

Funções atípicas do Poder Executivo (exemplos)

Legislativa: editar medidas provisórias, vetar e sancionar leis, baixar decretos etc.
Judicial: julgar processo administrativo, decidir extradição etc.

Funções atípicas do Poder Legislativo (exemplos)

Administrativa: licitações e contratos, concursos públicos etc.
Judicial: julgar Presidente da República e Vice por crime de responsabilidade
(impeachment), julgar cassação de parlamentares etc.

Funções atípicas do Poder Judiciário (exemplos)

Administrativa: licitações e contratos, concursos públicos etc.
Legislativa: elaboração de seu regimento interno, normas do Conselho Nacional de Justiça
etc.
Conceito de Administração Pública
• Sentido amplo: Governo + Administração Pública em sentido estrito.
• Sentido estrito: função administrativa do Estado.

Governo X Administração Pública

Governo: condução política dos negócios do Estado. Exemplo: definição das políticas
públicas de saúde, educação, economia, relações exteriores etc (feição política).
Administração Pública: função administrativa exercida por meio de órgãos e agentes
públicos (feição técnica).

Conceito de Administração Pública

• Sentido formal, subjetivo ou orgânico: sujeitos que exercem a atividade administrativa.
• Sentido material, objetivo ou funcional: a própria atividade administrativa.

Atividade Administrativa: Serviços públicos; Fomento; Intervenção econômica; Polícia

administrativa

Serviços públicos
Atividades de atendimento às necessidades coletivas (saúde pública, segurança pública,
transporte coletivo, assistência social etc)
Prestados pelo Estado diretamente (por meio dos órgão e entidades públicas) ou
indiretamente (por meio de concessões, permissões etc)

Fomento
Atividade estatal de incentivo à iniciativa privada.
Exemplos: benefícios fiscais, crédito público (BNDES) etc.

Intervenção
Atuação direta da Administração Pública na economia por meio das empresas estatais
(empresas públicas e sociedades de economia mista).
Fiscalização e regulamentação da atividade econômica privada. Ex: BACEN, agências
reguladoras etc.

Natureza e finalidade da Administração Pública

• Natureza: múnus público, um dever de defesa e conservação da sociedade e dos bens
públicos.
• Finalidade: promover o bem comum na sociedade.

> Organização administrativa brasileira<

Administração Pública – conjunto de pessoas jurídicas, órgãos públicos e agentes públicos

que realizam a atividade administrativa, consistente em serviços públicos, fomento, polícia
administrativa e intervenção.
Descentralização: serviços transferidos pela Administração Direta a outras entidades.
Distribuição externa de competência. Ex: particulares ou Adm. Indireta.
Desconcentração: especialização interna da pessoa jurídica. Ex: a União cria órgãos e
divide a competência (Ministério da Educação, da Cultura; sec. da fazenda, procuradoria da
fazenda.)
Administração Pública Direta:
Composto pelos próprios entes federativos, pessoas jurídicas políticas (União, Estados,
Distrito Federal e Municípios) e pelos órgãos públicos subordinados (ex: presidência da
república, ministérios, secretarias, etc). Os órgãos não tem personalidade jurídica. Alguns
gozam de capacidade processual ativa (Ex: MP)
São dotados de competência para realização de atividades administrativas de forma
centralizada ou desconcentrada (P. Autotutela).
Administração Pública Indireta:
Entidades dotadas de personalidade jurídica própria, com capacidade organizacional e
patrimônio próprio, q atuam em nome próprio, sem subordinação ou hierarquia em relação
aos entes públicos federados.
Exercem as atividades administrativas sob regime de vinculação. As atividades são
repassadas a essas entidades por razões de descentralização.

Espécies de desconcentração
• em razão da matéria (Ministério da Saúde, da Justiça...)
• em razão do grau ou da hierarquia (ministério, secretarias, superintendências...)
• pelo critério territorial (Superintendência da Polícia Federal em SP, no RJ...)

Administração Pública Direta

• é o conjunto de órgãos públicos componentes da pessoa política.
• “se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios” (art.4º, I, Dec.Lei 200/67)
• princípio da simetria: mesma estrutura para Estados, DF e Municípios.
• engloba Legislativo e Judiciário (atividade administrativa atípica)

Órgãos Públicos
• “centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem” (Hely Lopes
Meirelles).

Características dos órgãos públicos

• criação e extinção por lei.
• resultado da desconcentração administrativa.
• despersonalizados.
• não possuem patrimônio próprio.
• não possuem capacidade processual, exceto alguns órgãos que podem ser parte em
processo para defesa de prerrogativas (exs: casas legislativas, tribunais de contas)
• podem celebrar contratos de gestão com outros órgãos ou pessoas jurídicas (CF, art. 37, §
8º).
• órgãos gestores de orçamento devem ser inscritos no CNPJ.

Administração Pública Indireta

• Conceito: descentralização da atividade administrativa, transferindo-a para pessoas
jurídicas distintas, seja com personalidade de direito público ou privado.
• Abrangência: Dec–lei n.º 200/67, administração federal indireta:
a) autarquias;
b) empresas públicas;
c) sociedades de economia mista;
d) fundações públicas

Empresas estatais que exploram atividade econômica (Empresas Públicas ou

Sociedades de economia Mista).
• CF, art.173: regras previstas para as empresas privadas; sem privilégios fiscais não
extensivos ao setor privado (§1º).
• obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias (§2º): regime privado.
• Regime híbrido: privado + público (ex: licitação; concurso público; acumulação de
cargos).
Empresas estatais prestadoras de serviço público
• São concessionárias de serviço público.
• Regime híbrido: privado + público; prevalência do direito público (art.175, CF).
Exemplos: podem, em seus contratos, existir cláusulas exorbitantes; concurso público.

Quadro de pessoal das empresas estatais

• Empregados públicos: CLT
• Não têm estabilidade
• Normas de direito público aplicáveis: concurso; equiparação a funcionário público para
fins penais; são agentes públicos para praticarem atos de improbidade; proibição de
acumulação de cargos.
> PODERES ADMINISTRATIVOS<
Os poderes administrativos são dispositivos legais que a Administração tem para impor
obrigações e garantir deveres aos cidadãos que estão sob sua tutela.
Veja o que diz Hely Lopes Meirelles (2003):
Os Poderes Administrativos nascem com a Administração e se apresentam
diversificados segundo as exigências do serviço público, o interesse da
coletividade e os objetivos a que se dirigem.

Dentro dessa diversidade, são classificados, consoante a liberdade da

Administração para a prática de seus atos, em poder vinculado e poder
discricionário; segundo visem ao ordenamento da Administração ou à punição
dos que a ela se vinculam, em poder hierárquico e poder disciplinar; diante da
finalidade normativa, em poder regulamentar; e, tendo em vista seus objetivos
de contenção dos direitos individuais, em poder de polícia.

• Poder Vinculado: Modalidade de poder em que não há margem de escolha para o

agente público. Ou seja, ele deve seguir exatamente as determinações e trâmites
previstos em lei.
• Poder Discricionário: Modalidade de poder em que o agente público tem margem
de escolha, maior liberdade na análise de conveniência e oportunidade. Sempre
respeitando os limites da lei.
• Poder de Polícia: É a capacidade que a Administração Pública possui de restringir
liberdades e direitos individuais, visando assim, o bem estar social e/ou do Estado.
• Poder Disciplinar: É a capacidade que a administração tem de punir infrações
cometidas por seus servidores. Também pune particulares que prestam serviços junto
à Administração Pública.
• Poder Regulamentar: São normas, deliberações, portarias e instruções editadas pelo
poder Executivo da União, dos Estados, e dos Municípios.

> Abuso de poder

• Ocorre quando os poderes administrativos são utilizados de forma indevida pela
Administração Pública.
• Modalidades: excesso de poder ou desvio de poder.
Excesso de poder: atuação do agente fora de seus limites de competência (viola o elemento
competência do ato administrativo)

Desvio de poder ou desvio de finalidade: ato é praticado com finalidade diversa da

prevista em lei ou exigida pelo interesse público (viola o elemento finalidade).

Consequências do abuso de poder:

• nulidade do ato
• crime de abuso de autoridade (Lei 4.898/65).
Abuso de poder por omissão
• abuso de poder pode ocorrer tanto na forma comissiva quanto na omissiva.
• exemplo: se a autoridade administrativa deixar de prestar serviço a que está obrigada por
lei, com sua inércia, causará lesão ao patrimônio jurídico individual.

> ATOS ADMINISTRATIVOS<

Conceito

• Hely Lopes Meirelles: é “toda manifestação unilateral de vontade da Administração

Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si
própria”.
• Conceito de ato não é consenso entre autores;
• Todavia, todos concordam o regime para que determinado ato seja considerado ato
administrativo deve ser o regime de direito público.
• Não o são os atos de direito privado.

Requisitos ou Elementos ou Pressupostos de Validade:

• Competência.
• Finalidade.
• Forma.
• Motivo.
• Objeto.

Competência
• É requisito vinculado.
• É a delimitação das atribuições ao agente que pratica o ato.
• Regras: a) decorre sempre de lei;
b) pode ser objeto de delegação ou avocação, desde que não seja de competência exclusiva
definida em lei.

Finalidade
• É requisito vinculado.
• É o resultado que a administração pública pretende atingir com a prática do ato, que é
igual para todo ato administrativo, ou seja, é o interesse público.

Forma
• É requisito vinculado.
• É o elemento exteriorizador do ato administrativo.
• A forma a ser adotada é a prevista na lei.

Motivo ou Causa
• Pressuposto de fato e de direito cuja ocorrência autoriza ou determina a prática do ato.
• Pode ser vinculado ou discricionário.

Motivo x Motivação
• MOTIVO: é elemento de validade do ato administrativo e, sem ele, haverá nulidade.
• MOTIVAÇÃO: é a exposição (por escrito) do motivo, isto é a demonstração de que este
realmente existe.
- doutrina e a jurisprudência atuais: necessidade de motivação em todos os atos
administrativos.
Exceção: alguns atos discricionários
(ex: exoneração ad nutum)

• TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES

O administrador fica vinculado aos motivos declinados para a prática do ato, sujeitando-se à
demonstração de sua ocorrência, mesmo que não estivesse obrigado a fazê-lo.

Objeto ou Conteúdo
• É o efeito jurídico imediato que o ato produz.
• Deve ser previsto em lei e moralmente aceito.

• Pode ser discricionário ou motivado

• Os requisitos motivo e objeto é que vão nos diferenciar se o ato vem a ser discricionário ou
vinculado.
• Competência, finalidade e forma, são sempre vinculados.

Atributos ou características do Ato Administrativo

• Presunção de legitimidade ou veracidade.

• Imperatividade.
• Auto-executoriedade.
• Tipicidade.

Uma tipicidade da minha sogra é que ela é uma pessoa que age com muita imperatividade,
só querendo man-dar. É ela mesma que faz as sua maldades, com total auto-executoriedade.
E o pior é que tudo o que ele faz para me prejudicar tem presunção de legitimidade, pois, a
princípio, minha mulher sempre confia nela, só acre-ditando em mim se eu provar o
contrário.

Tipicidade
• Todo ato administrativo deve corresponder a figuras previamente definidas pela lei como
aptas a produzir resultado; ou seja, para cada finalidade, há um ato a ser praticado.
• Só existe nos atos unilaterais, não existindo nos contratos.

Imperatividade
• Atos administrativos se impõem a terceiros, mesmo sem a concordância destes.
• Só existe nos atos administrativos que impõem obrigações, nos atos normativos, nos atos
punitivos e nos atos de polícia.

Auto-executoridade
• Administração pública pode executar o ato administrativo sem necessidade de intervenção
do Poder Judiciário.
• Só é possível quando expressamente prevista em lei ou quando se tratar de medida urgente
e extremamente necessária.
Presunção de legitimidade e veracidade
• Presume-se, até prova em contrário, que o ato administrativo foi realizado de acordo com a
lei (legitimidade) e que os fatos alegados pela administração para a prática do ato, também,
sejam verdadeiros (veracidade).
• Permite a imediata execução do ato.

Classificação dos Atos Administrativos

Quanto aos destinatários

• atos gerais: possuem caráter geral e abstrato, sem destinatário determinado
• atos individuais: são dirigidos a destinatários certos e determinados, criando uma situação
jurídica particular

Quanto ao alcance
• Internos: produzem efeitos apenas na administração pública, atingindo seus órgãos e
agentes
• externos: seus efeitos alcançam o administrado e só vigoram após serem publicados

Quanto ao objeto
• atos de império: praticados pela administração pública valendo-se de sua supremacia
• atos de gestão: praticados pela administração pública em condições de igualdade com o
administrado
• atos de expediente: destinam-se, apenas, a impulsionar os processos administrativos

Quanto ao regramento

• atos vinculados: vinculação

• atos discricionários: discricionariedade

- Ato Vinculado (regrado)

Quando a lei confere à Administração Pública para a prática de ato de sua competência,
determinando desde logo os elementos e requisitos necessários a sua formalização.
Legalidade

- Ato Discricionário (margem de escolha)

Quando há prerrogativa conferida pela lei à Administração Pública de fazer opções, de
escolher, de analisar, segundo critérios de oportunidade e conveniência, segundo o interesse
público, a prática daquele ato.

>PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

• Preceitos e normas fundamentais que regem a Administração Pública (“pedras angulares”)
• Subdividem-se em explícitos e implícitos.
Explícitos: expressos na CF e legislação.
Implícitos: não estão escritos decorrem da lógica da normas que regem a Administração.
- Princípios explícitos na CF, art. 37
Legalidade
Impessoalidade
Moralidade
Publicidade
Eficiência
Legalidade
• Supremacia da lei.
• Atuação administrativa deve ser em conformidade com a lei.
• Agente público não tem autonomia de vontade, só pode agir de acordo com a lei.
Impessoalidade
• Em relação aos administrados: atuação estatal visa sempre à satisfação do interesse
coletivo (princípio da finalidade – finalidade pública).
• Em relação à própria Administração: a autoria do ato administrativo é imputada ao órgão
ou entidade estatal.

Moralidade
• Boa-fé, lealdade, moral, ética.
• Ato administrativo, além de ser legal, tem que ser moral.
• Fundamento da vedação ao nepotismo – Súmula vinculante nº 13 (STF).

Publicidade
• Fundamento no artigo 5º, XXXIII, da CF.
• Regra: publicidade (todos os atos da Administração devem ser publicados).
• Exceção: casos em que o sigilo é imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

Eficiência (EC 19/98)

• Presteza, rapidez, perfeição, rendimento funcional.
• Dirigido à atuação dos agentes públicos e à próprio estrutura da Administração Pública.
• Um servidor público estável só perderá o cargo, mediante procedimento de avaliação
periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa (CF, art.
41, § 1º, III)

Princípios Implícitos:

Supremacia do interesse público

• Em caso de conflito, o interesse público deve prevalecer sempre sobre o interesse privado.
• Refere-se ao interesse público primário (interesse da coletividade).
• Princípio implícito.
• Exemplos: cláusulas exorbitantes, desapropriação, poder de polícia.

Indisponibilidade do interesse público

• Princípio implícito.
• Proibição de renúncia ao interesse público.
• Dever de atuação administrativa, fiel ao interesse público.

Continuidade do serviço público

• Prestação ininterrupta dos serviços públicos.
• Serviço público não pode parar.
• Exemplos: direito de greve do servidor público deve ser exercido nos termos da lei,
substituição obrigatória em determinados cargos públicos.

Autotutela
• Dever da administração rever seus próprios atos quanto à legalidade e ao mérito.
• “A administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e
oportunidade, respeitados os direitos adqui-ridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial” (Súmula 473 do STF).

Tutela ou controle
• A Administração Direta (órgãos públicos) controla e fiscaliza as atividades das entidades
da Administração Indireta (autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas
públicas).
• Mas, não há relação de subordinação (hierarquia). Só há tutela.
Presunção de legitimidade
• Presume-se que a atividade administrativa está de acordo com a lei e fundamentada em
fatos verídicos.
• Presunção é relativa (admite prova em contrário).
• Ato administrativo produzirá efeito até que seja retirado da ordem jurídica (anulado ou
revogado).
• Autoriza a realização imediata do ato.

Controle judicial dos atos administrativos

• Todos os atos administrativos podem ser submetidos à apreciação judicial.
• A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário nenhuma lesão ou ameaça a direito
(CF, art. 5º XXXV).
• Decisão final é sempre do Poder Judiciário.

Segurança jurídica
• A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada” (CF, art.
5º, XXXVI).
• Decadência em 5 anos do direito de anular um ato administrativo, quando seu efeitos
forem benéficos ao des-tinatário e não houver má-fé (Lei 9.784/99, art. 54).
• Direito líquido e certo à nomeação do candidato aprovado dentro do número de vagas.
Motivação
• Regra: atos administrativos devem ser motivados.
• Fundamentos de fato e de direito.
Exceções: previstas na CF e na legislação. Ex: livre nomeação e exoneração do ocupante de
cargos em comissão (CF, art. 37, I - exoneração ad nutum)

Princípio da razoabilidade
STF: decorrência do princípio expresso do devido processo legal.
• Meios devem adequados aos fins do ato administrativo.
• Limitação ao poder discricionário da Administração.
STF: decorrência do princípio expresso do devido processo legal.
• Meios devem adequados aos fins do ato administrativo.
• Limitação ao poder discricionário da administração.
• Flexibilização da interpretação de outros princípios.

Flexibilização da interpretação de outros princípios. Também chamado de princípio da

proibição de excessos.
Requisitos:- exigibilidade ou necessidade - utilidade ou adequação - proporcionalidade
Princípio da Hierarquia
• Organização e estrutura administrativa configurada segundo uma relação de coordenação e
subordinação entre órgãos e agentes.
• Competências administrativas.
• Fundamento para delegação e avocação.

Princípio da Especialidade
• ligado à descentralização administrativa
• Estado cria outras pessoas jurídicas para desempenhar funções administrativas e prestação
de serviços públicos
• objetivo de especializar a atividade

> Agentes Públicos<

Apelamos novamente para o mestre Hely Lopes Meirelles para falar sobre os agentes
públicos, que são todas as pessoas físicas incumbidas, de maneira definitiva ou transitória,
do exercício de alguma função estatal. Podem ser classificados em:
1. Agentes políticos, que são aqueles que exercem atividades tipicamente
governamentais, por meio do exercício, regra geral, de um mandato para o qual são
eleitos. São os Chefes do Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos) e seus
respectivos vices, seus auxiliares (Ministros e Secretários) e os membros do
Legislativo (Senadores, Deputados federais e estaduais, e Vereadores).
2. Servidores Públicos, que na concepção de Celso Antônio Bandeira de Mello (2003),
“abarca todos aqueles que entretêm com o Estado e suas entidades da Administração
indireta, independentemente de sua natureza pública ou privada (autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista) relação de trabalho de
natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência”.
Os servidores públicos abrangem 3 espécies: servidores estatutários (submetidos ao regime
estatutário e titulares de cargos públicos); empregados públicos (contratados pelo regime
trabalhista -CLT- e ocupantes de emprego público) e servidores temporários (contratados
por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse
público, nos termos do art. 37, inciso IX, da CF).
Podem ter cargo em comissão (cargo de livre nomeação e exoneração), cargo efetivo
(preenchidos requisitos, passa a ter estabilidade) e cargo vitalício (o vínculo somente pode
ser extinto por meio de decisão judicial transitada em julgado.
> SERVIÇOS PÚBLICOS

Conceito
Hely Lopes Meirelles, serviço público é “todo aquele prestado pela Administração ou por
seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou
secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado”.
Exemplos: a saúde pública, o ensino público, o transporte coletivo

Critérios doutrinários
• material: em razão do tipo de atividade
• subjetivo: qualquer serviço prestado diretamente pelo Estado
• formal: é aquele previsto em lei. Brasil

Classificação
• Próprios
• Impróprios
• Administrativos
• Industriais
"uti universi" ou gerais
“uti singuli” ou individuais

Regulamentação e Controle
Princípios
• Permanência ou continuidade do serviço público
• Generalidade ou igualdade dos usuários
• Eficiência ou adaptabilidade
• Modicidade
• Cortesia

Direitos do usuário
• Código de Defesa do Consumidor (Lei 8078/90): art.22.
• A Lei 8987/95

Formas de Prestação do Serviço Público

• Serviço centralizado: é o que o Poder Público presta por seus próprios órgãos em seu nome
e sob sua exclusiva responsabilidade
• Serviço descentralizado: é todo aquele em que será prestado, por outorga ou delegação,
por entidade da Administração indireta ou por particular:
• Descentralização
• Outorga
• Delegação
- Concessão
- Permissão
- Autorização