APOSTILA PARA ESTUDOS

Elaborada a partir das aulas ministradas em sala, slides disponibilizados e Doutrina

Sugerida (DIREITO ADMINISTRATIVO – Di Pietro).

FUNÇÃO ADMINISTRATIVA

Através das Pessoas Jurídicas, órgãos e agentes a Administração Pública exerce

atividades a fim de atender concretamente às necessidades coletivas.

Principais funções da administração: 1) Prestação de Serviços públicos; 2) Poder de

polícia; 3) Fomento; 4) Intervenção do domínio público.

Prestação de Serviços Públicos:

 É a atividade exercida pela Administração pública de forma direta ou indireta, para

atender à necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente público.
Abrange atividades que, por sua essencialidade ou relevância, foram assumidas pelo
Estado, com ou sem exclusividade. Atualmente, incube ao poder público a prestação
do serviço público. No entanto, o Estado pode transferir a prestação do serviço para
um terceiro, continuando ele (O Estado) a ser o titular.

Art. 175 da Constituição Federal: Incube ao Poder Público, na

forma da lei diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Conceito: “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça
diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente
às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público”. (Maria
Sylvia Di Pietro)
 Exemplo de Serviços Públicos: Serviço postal e correio aéreo nacional (art. 21, X/CF);
Serviços de telecomunicação (art. 21, XI/CF); serviços e instalações de energia elétrica e
aproveitamento energético, radiodifusão, navegação aérea, aeroespacial, transporte
ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros em fronteiras nacionais ou que
transponham os limites de Estado ou Território, transporte rodoviário interestadual e
internacional de passageiros, serviços de portos marítimos, fluviais e lacustres (art. 21,
XII/CF); serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito
nacional (art. 21, XV/CF); serviços nucleares (art. 21, XXIII/CF). E ainda os serviços
sociais do Estado, como saúde, educação, assistência social, previdência social, cultura,
entre outros.

Poder de Polícia:

 Compreende toda atividade de execução das chamadas limitações administrativas. São

restrições impostas por lei ao exercício de direitos individuais em benefício do interesse
coletivo. Dito isto, todas as vezes que o Estado limita, restringe ou regula para o interesse
coletivo, está exercendo poder de polícia.

Exemplo do exercício do Poder de Polícia pela administração:

medidas de polícia, ordens, notificações, licenças, autorizações,
fiscalização e sanções. Como: a limitação do direito de propriedade
que não pode ser usado de forma indiscriminada, pois existem
regras. Outro exemplo recente são as restrições do período de
pandemia que também configuram o poder de polícia do Estado.

Fomento:

 Trata-se da atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de utilidade

pública, ou seja, é quando o Estado usa recursos públicos para o desenvolvimento de
uma área no âmbito social e/ou econômico.

Exemplos de fomento:

a) Investimentos na agricultura;
b) Programas sociais;
 c) Parcerias com Organizações Sociais (OS) e Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público (Oscips);
d) Financiamento, sob condições especiais, para a construção de hotéis e outras obras
ligadas ao desenvolvimento do turismo, para a organização e o funcionamento de
indústrias relacionadas com a construção civil, e que tenham por fim a produção em
larga escala de materiais aplicáveis na edificação de residências populares,
concorrendo para seu barateamento;
e) Desapropriações que favoreçam entidades privadas sem fins lucrativos, que realizem
atividades úteis à coletividade, como os clubes desportivos e as instituições
beneficentes.

Intervenção no domínio econômico:

 Se dá de duas formas:

O Estado através de seus órgãos Receita Federal;

atua como fiscalizador/regulador Secretaria da
INDIRETA
da atividade econômica de natureza Fazenda; Vigilância
privada. Sanitária e etc.

O Estado atua como Petrobrás; Banco do

DIRETA
Empresa (Estatais). Brasil; Infraero e etc.

FUNÇÕES DO ESTADO

LEGISLATIVA JUDICIÁRIA
•Estabelece regras gerais e •Aplica a lei ao caso
abstratas, denominadas concreto, mediante
Leis. solução de conflitos de
interesses e aplicação
coativa da lei, quando as
partes não o façam
espontaneamente.
EXECUTIVA/
ADMINISTRATIVA
• Aplica a lei ao caso
concreto, mediante atos
concretos voltados para a
realização dos fins
estatais, de satisfação das
necessidades coletivas.

Não há uma separação absoluta dos poderes (art. 2º/CF: São Poderes da União,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário), cada Poder
possui suas funções típicas e atípicas de modo a assegurar um sistema de freios e contrapesos.
O Poder Executivo é responsável pela Função Administrativa pertencente a todos os entes da
Federação (União, Estados, Municípios e DF). Sendo a Função Administrativa exercida pela
administração Pública.

Função de Governo: é a que se relaciona com a superior gestão da vida politica do Estado e
indispensáveis a sua própria existência (objeto de estudo mais do Direito Constitucional).
Função administrativa: é aquela predisposta à gestão dos interesses da coletividade, através
de comandos infralegais ou infraconstitucionais.

A função política ou de Governo compreende as atividades colegislativas e de direção; e a

função administrativa compreende o serviço público, a intervenção, o fomento e a polícia.

SENTIDOS DO TERMO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

 Sentido Subjetivo, formal ou orgânico:

Trata-se do conjunto de pessoas jurídicas (cada ente é uma pessoa jurídica), órgãos e
agentes públicos designados a exercer a função administrativa em que se triparte a
função estatal.
 Sentido Objetivo, material ou funcional:
Designa a natureza das atividades exercidas pelos referidos entes, ou seja, a
Administração pública é a própria função administrativa que incumbe,
predominantemente, ao Poder Executivo.
FUNÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO

 Conceito: é a exercida preponderantemente pelo Poder Executivo com caráter

infralegal e mediante a utilização de prerrogativas instrumentais.

Elementos do conceito

1) Exercida preponderantemente pelo Poder Executivo

a) Princípio da tripartição dos poderes que são independentes e harmônicos entre si.
b) Da independência deflui as funções típicas de cada poder (Legislativo, Executivo e
Judiciário). Já da harmonia deriva as funções atípicas.
2) A função administrativa é exercida em caráter infralegal
a) Em razão do princípio da legalidade que subordina a atividade administrativa aos
preceitos legais, não olvidando da supremacia da Constituição.
b) Os atos administrativos são exercidos em concretude com a lei, ou seja, a
administração pública só faz o que a lei permite.
c) É infralegal pois está abaixo da lei, deve se cumprir a legalidade.

3) A função administrativa é exercida mediante a utilização de prerrogativas

instrumentais
a) Para viabilizar a adequada defesa dos interesses da coletividade, a lei confere ao
agente público poderes especiais, prerrogativas ou privilégios cujo uso está
vinculado à defesa do interesse público.
b) Não pode haver tredestinação, isto é, o agir não pode ser indiferente ao interesse
público, sob pena de desvio de finalidade/improbidade administrativa.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

 Aparelhamento do Estado voltado para exercer as atividades administrativas para que

se cumpra a função administrativa.

Conceito por Hely Lopes Meirelles: “Administração é todo aparelhamento do Estado

preordenado à realização de serviços, visando a satisfação das necessidades coletivas”.
 Conceito por Dirley da Cunha: “A Administração pública é, sem dúvida, a face do
Estado (Estado-Administração) que atua no desempenho da função administrativa”.

MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO

 Caracterizam-se pelas regras de administração que são utilizados. Podendo ser:

Patrimonialista, Burocrático e Gerencial.

Administração Patrimonialista - Caracteriza-se pelo caráter personalista do poder, pela

lógica subjetiva e casuística do sistema jurídico, pela irracionalidade fiscal e pela
tendência à corrupção do quadro administrativo.

 Ainda existem heranças do patrimonialismo no modelo de administração atual

(Gerencial). Ex:
 O patrimonialismo é o modelo pertencente ao período absolutista.
 Não havia diferença entre o que era do Estado e o que era do Soberano.
 Só o Soberano e os seus se beneficiavam.

Administração Burocrática - O Direito Administrativo brasileiro ainda é calcado no

modelo tradicional de Administração burocrática, marcado pelas seguintes características:

a) Toda autoridade baseada na legalidade (a lei determina o modelo de administração);

b) Relações hierarquizadas de subordinação entre órgãos e agentes;
c) Competência técnica como critério para seleção de pessoal que vão fazer parte da
administração;
d) Remuneração baseada na função desempenhada, e não pelas realizações alcançadas;
e) Controle dos fins;
f) Ênfase em processos e ritos (por vezes tão complexos que tornam a administração
morosa/ineficiente).

O modelo de Administração Burocrático foi criado por Max Weber, intitulado Pai da
Burocracia.
Administração Gerencial – Com o advento da EC nº 19/1998, fortemente inspirada no
modelo neoliberal de política econômica, o Brasil adota o modelo de administração
gerencial, A administração gerencial (ou governança consensual) objetiva atribuir maior
agilidade e eficiência na atuação administrativa, enfatizando a obtenção de resultados, em
detrimento de processos e ritos, e estimulando a participação popular na gestão pública.

 A Burocracia ainda existe, no entanto, são introduzidos mecanismos que dê

eficiência. Ex: Estado em rede, é um tipo de mecanismo criado para melhorar
a administração gerencial, incentivando a participação popular.

Administração Burocrática X Administração Gerencial

 A noção central da administração gerencial é o princípio da subsidiariedade pelo qual

não se deve atribuir ao Estado as atividades de exercício inviáveis pela iniciativa
privada.

Quadro comparativo entre administração burocrática e gerencial

Estado em rede

A teoria do Estado em rede foi criada como uma tentativa de aperfeiçoamento no modelo
da administração pública gerencial. Superando a simples busca por resultado, o Estado em
rede visa realizar uma gestão para a cidadania, transformando os indivíduos de
destinatários das políticas públicas em protagonistas na definição das estratégias
 governamentais. Seu principal desafio é incorporar a participação da sociedade civil
organizada na priorização e na implementação de estratégias governamentais, fomentando
a gestão regionalizada e a gestão participativa.

Referências legislativas:

 art. 43, da Constituição Federal 1988;

 § 4º, do art. 9º, da Lei de Responsabilidade Fiscal;
 § 5º, do art. 36, da Lei Complementar Federal nº 141/2012 (Gestão da Saúde);
 art. 43, 44 e 45, da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade);

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

É como o Estado se organiza para prestar o serviço, são três os tipos de organização:

 Centralização: quando a função administrativa é realizada de forma centralizada, ou

seja, é desempenhada diretamente pela própria entidade estatal (União, Estados,
Municípios e Distrito Federal), por meio de seus órgãos e agentes públicos.
 Descentralização: quando o Estado desempenha algumas atribuições por meio de
outras pessoas. A descentralização pressupõe duas pessoas distintas: o Estado (União,
Estados, DF e Municípios) e a pessoa que executará o serviço, por ter recebido do
Estado essa atribuição.
 Desconcentração: é a distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição
de competências dentro da mesma pessoa jurídica.

A administração exerce suas funções direta ou indiretamente. Quando atua

diretamente a forma de organização é a centralização exercida pela própria entidade
estatal (U, E, M e DF) através de seus vários órgãos ou agentes públicos. Quando atua
indiretamente ou de forma descentralizada a atividade é exercida por outra Pessoa Jurídica
para quem o Estado transfere a obrigação, que são as entidades administrativas que o
Estado cria para esse fim (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedade de
Economia Mista).
 Administração Direta Administração Indireta
(centralizada) (descentralizada)
•União, Estados, •Autarquias, Empresas
Municípios E Distrito públicas, Sociedades de
Federal. economia mista e
Fundações públicas.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA OU CENTRALIZADA

 É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados,

Municípios e Distrito Federal), aos quais foi atribuída a competência para o Exercício
de atividades administrativas, de forma centralizada.
 O Estado é ao mesmo tempo o titular e o executor do serviço;
 Deve-se considerar cada ente como uma Pessoa Jurídica constituída por órgãos. Os
órgãos são parte da pessoa jurídica, ou seja, do ente. Esses órgãos vão estar compostos
de agentes públicos.
 A teoria (Teoria do órgão) explica a natureza do órgão.
 Por tanto, devemos considerar o Estado como pessoa administrativa, constituída por
órgãos, que são os instrumentos de ação da administração pública, os quais objetivam
desempenhar as múltiplas funções administrativas atribuídas ao poder público.

Composição da Administração Direito do Poder Executivo

• Composta pela Presidência da República e

Esfera pelos Ministérios (Estes conjugam centenas
de outros órgãos como as secretarias,
Federal conselhos, departamentos.

• Semelhante à Federal.
Esfera • Governadores, Prefeitos, Secretaria
Estaduais e Municipais, além de vários
Estadual e órgãos internos (Diretorias, Departamentos,
Municipal Coordenadorias), compõem o respectivo
Poder Executivo.

Conceito de órgãos Públicos:

► “Constituem os compartimentos internos ou células integrantes das pessoas jurídicas,
dotados de competência própria e específica para melhor distribuição do trabalho e
constituídos por servidores públicos que representam o elemento humano deste (José dos
Santos Carvalho Filho).

Teoria do órgão – Se presume que a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio dos
órgãos que a compõem, sendo eles mesmos, os órgãos, compostos de agentes. Desse
modo, quando os agentes agem, é como se o próprio Estado o Fizesse.

Natureza Jurídica do órgão – Entes despersonalizados, que atuam em nome da pessoa

jurídica que ele integra.

Criação e Extinção dos órgãos – A criação e a extinção dos órgãos dependem de lei de
iniciativa do chefe do poder executivo (CF/88, art. 48, XI e 61, § 1º, “E”). Já a
organização e o funcionamento dos órgãos do executivo criados por lei podem ser feitos
por meio de edição de simples decretos, chamados de decretos autônomos, desde que não
impliquem aumento de despesa nem criação ou extinção de órgão (CF, art. 84, VI, “A”).

“Art. 48”. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República,

não exigida esta para o especificado nos arts. “49, 51 e 52, dispor sobre todas as
matérias de competência da União, especialmente sobre”:

(...)

XI - criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública;

“Art. 61. (...)

§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

(....)

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado

o disposto no art. 84, VI.

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(....)

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

 a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.

Características:

 Não possuem personalidade jurídica;

 Integram a estrutura de uma pessoa politica (administração direta) ou de uma pessoa

jurídica administrativa (administração indireta);

 Resultado da Desconcentração;

 Não tem capacidade processual (Mandado de segurança para defesa de suas

prerrogativas e competências; Código de defesa do consumidor art. 82, III);

 Não possuem patrimônio próprio;

 Alguns possuem relativa autonomia gerencial, administrativa e financeira.

Classificação:

• Quanto à estrutura:

a) Órgãos simples ou unitários

b) Órgãos compostos

• Quanto à atuação funcional:

a) Órgãos Singulares ou unipessoais

b) Órgãos Colegiados ou pluripessoais

• Quanto à posição estatal:

a) Órgãos Independentes

b) Órgãos autônomos

c) Órgãos Superiores

d) Órgãos subalternos