DIREITO

ADMINISTRATIVO
I
Prof.ª Vanessa de Castro
 INTRODUÇÃO AO DIREITO
ADMINISTRATIVO
◦ 1. Conceito

◦ Celso Antônio Bandeira de Mello: “O Direito Administrativo é o ramo do direito

público que disciplina a função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a
exercem”

◦ Hely Lopes Meirelles: “o conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para nós,

sintetiza-se no conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os
agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado”
◦ Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “o ramo do direito público que tem por
objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram
a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exercer
e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza
pública”

◦ Carvalho Filho: “o conjunto de normas e princípios que, visando sempre

ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos
do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir”.
◦ Conceito de Direito Administrativo (combinação dos 3 elementos):

• Natureza Jurídica de Direito Público;

• Complexo de princípios e normas;
• Função administrativa, que engloba a relação entre os órgãos, agentes e
entidades administrativas.

◦ O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que estuda as normas e

princípios reguladores do exercício da função administrativa.
◦ 2. Natureza jurídica do Direito Administrativo

◦ Direito Privado ou Direito Público?

◦ Direito Privado:
◦ - Interesses privados, regulando relações entre particulares;
◦ - É regido pela autonomia da vontade

◦ Exemplos: Direito Civil (Obrigações, Contratos, Responsabilidade Civil, das

Coisas, Famílias e Sucessões), Empresarial, Societário e do Trabalho.
◦ Direito Público:
◦ - Interesses da Sociedade como um todo, cuja persecução é uma obrigação
estatal, um dever, uma função do Estado.
◦ - Não há espaço para a autonomia da vontade.
◦ - É marcado pela presença do Estado em um dos polos da atividade jurídica
◦ Exemplos: Administrativo, Tributário, Constitucional, Eleitoral, Penal,
Urbanístico, Ambiental, Econômico, Financeiro, Internacional Público,
Processo Civil, Penal e do Trabalho.
◦ O Direito Administrativo é ramo do Direito Público, na medida em que
seus princípios e regras regulam o exercício de atividades estatais,
especialmente a função administrativa.
◦ 3. Autonomia do Direito Administrativo

◦ O Direito administrativo é uma ciência jurídica autônoma, pois

além de possuir um objeto de estudo próprio (normas jurídicas
disciplinadoras da função administrativa), também possui
princípios específicos, que irão regular o seu funcionamento.
◦ Objeto de estudo próprio (normas jurídicas disciplinadoras do exercício da
função administrativa);

◦ Princípios específicos (legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade,

eficiência, autotutela, motivação etc.).
◦ 4. Características marcantes do Direito Administrativo

◦ a) O Direito Administrativo é um ramo relativamente recente (final

do século XVIII – revoluções burguesas);

◦ b) O Direito Administrativo não foi codificado;

◦ c) O Direito Administrativo brasileiro adota o modelo inglês de jurisdição una
como forma de controle da administração;

◦ d) é influenciado apenas parcialmente pela jurisprudência, uma vez que as

manifestações dos tribunais exercem apenas influência indicativa (não adota o
princípio do stare decisis – força vinculante dos precedentes). Cuidado! EC nº
45/2004
◦ 5. Fontes do Direito Administrativo

◦ Fonte primária (nascedouro principal e imediato das normas)

◦ -Somente a Lei (lato sensu) pode ser considerada fonte primária do Direito Adm.;
◦ -Art. 5º, inciso II, CF – “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei”;
◦ - A Lei é entendido em seu sentido amplo, o que inclui desde as leis feitas pelo
Parlamento até os atos normativos expedidos pela Administração, como por
exemplo, decretos e resoluções.
◦ Fontes secundárias (instrumentos derivados das fontes primárias)
◦ -Doutrina (produção intelectual dos juristas a respeito de um tema;
tem a função de esclarecer o sentido e alcance das normas
jurídicas);
◦ -Jurisprudência (decisões reiteradas sobre determinado tema; art.
103-A da CF – súmulas vinculantes);
◦ -Costumes (práticas reiteradas de autoridade administrativa
capazes de estabelecer padrões de comportamento).
◦ 6. Conceitos indispensáveis para o aprendizado

◦ Estado: é um povo situado em determinado território e sujeito a um

governo soberano;
◦ Povo: dimensão pessoal do Estado – conjunto de indivíduos unidos
para formação da vontade geral;
◦ Território: dimensão espacial – base geográfica do Estado;
◦ Governo: dimensão política – cúpula diretiva do Estado que se organiza a
partir do respeito à ordem jurídica.

◦ Soberania: atributo estatal de não reconhecer entidade superior na ordem

externa, nem igual na ordem interna (Jean Bodin).
• Divisão de tarefas entre os órgãos estatais

◦ Montesquieu – “O espírito das leis” – “L’esprit des lois”;

◦ Quem possui o poder, tende a dele abusar;
◦ Distribuição do poder estatal entre os órgãos para conter a concentração de
poderes e evitar os abusos.
◦ Formas de Estado: Estado Unitário e Estado Federado.
◦ Estado Unitário: quando há no território apenas um poder político central,
irradiando suas determinações sobre todo o povo que está presente na sua
base territorial.
◦ Estado Federado: ocorre quando, dentro do mesmo território, o poder político
é atribuído a diversos entes, conforme uma delimitação de competências.
◦ No Brasil temos um Estado Federado, pois o Estado subdivide-se em União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, todos com autonomia política,
financeira e administrativa.
◦ Federação centrífuga ou por desagregação: ocorre quando, na sua origem, o poder
político está reunido nas mãos de um único ente, e este ente realiza a distribuição
do poder, conferindo a novos entes menores uma parcela do poder que antes era
monopolizado. Consequência: os entes menores possuem uma autonomia
restrita em relação ao ente maior (exemplo brasileiro).

◦ Federação centrípeta ou por agregação: ocorre quando vários Estados dotados de

soberania a renunciam e se constituem em um único centro de poder, através de
um único Estado. Consequência: os entes menores possuem maior autonomia
em relação ao ente maior (exemplo americano).
◦ Administração Pública: conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da
função administrativa (critério funcional), independentemente do Poder a que
pertençam.

◦ Sentidos da expressão Administração Pública:

◦ Sentido subjetivo, orgânico ou formal: conjunto de agentes, órgãos e entidades
públicas que exercem a função administrativa, incluindo os órgãos da estrutura
do Poder Legislativo e Judiciário (Administração Pública - letras maiúsculas);

◦ Sentido objetivo, material ou funcional: exprime ideia de atividade, tarefa,

função. É atividade estatal que busca concretamente o interesse público e visa
realizar os fins do Estado (administração pública – letras minúsculas).
◦ 7. O que significa a expressão Fazenda Pública?

◦ Significa o Estado em juízo, isto é, as pessoas jurídicas governamentais

quando figuram no polo ativo ou passivo de ações judiciais.
◦ Estas entidades, quando atuam em juízo, ostentam prerrogativas
especiais em virtude da aplicação do princípio da supremacia do
interesse público sobre o privado (prazos processuais, execução por
precatório, imunidade tributária, bens impenhoráveis).
◦ 8. Tarefas precípuas da Administração Pública moderna
◦ Apesar da grande diversidade de tarefas acometidas à Administração
Pública na pós-modernidade, a doutrina clássica identifica três tarefas
precípuas da Administração Pública moderna, que determinam o
sentido objetivo da expressão administração pública:

◦ 1) Exercício do poder de polícia: primeira missão da Adm. Pública,

idealizada ainda no século XIX, período chamado de Estado-Polícia,
consiste na limitação e condicionamento, pelo Estado, da liberdade e
propriedade privadas em favor do interesse público;
◦ 2) Prestação de serviços públicos: já na primeira metade do século
XX, com o aparecimento das Constituições Sociais (Mexicana/1917
e Alemã-Weimar/1919) surgiu para o Estado as funções positivas
(poder de polícia é função negativa, limitadora) de prestação de
serviços públicos (água, transportes, energia elétrica);

◦ 3) Realização de atividades de fomento: segunda metade do

século XX, a Adm. Pública passa a incentivar determinados setores
sociais, estimulando o desenvolvimento da ordem social e
econômica.
◦ Tarefas precípuas da Administração Pública moderna

◦ Modernamente, fala-se numa quarta tarefa precípua da Adm. Pública, que seria a
atividade de intervenção:

• Intervenção na propriedade privada: limitação da propriedade privada em favor do

interesse público, para cumprir a função social da propriedade (art. 5º, XXIII, CF);
• Intervenção no domínio econômico (regulação): atividade estatal de disciplina,
normatização e fiscalização dos agentes econômicos;
• Intervenção no domínio social: atividade estatal voltada para apoiar os socialmente
vulneráveis ou economicamente hipossuficientes, a fim de reduzir as desigualdades.

◦ Como se pode perceber, todas as modalidades de intervenção podem ser enquadradas

como poder de polícia, serviços públicos ou fomento.
◦ 9. Interpretação do Direito Administrativo
◦ Existem três peculiaridades no processo de interpretação das normas de Direito
Administrativo (Hely Lopes Meirelles):

◦ 1) A desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados (verticalidade

da relação jurídica);
◦ 2) A presunção de legitimidade dos atos da Administração (inversão do ônus da
prova);
◦ 3) A necessidade da existência de poderes discricionários para a Administração
atender ao interesse público.
◦ 10. Competência para legislar sobre Direito Administrativo

◦ A competência para legislar sobre Direito Adm. é, em regra,

concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal;
◦ Os municípios também podem legislar sobre temas de interesse
local (art. 30, inciso I, CF);
◦ Alguns temas específicos de Direito Administrativo são de
competência exclusiva da União: desapropriação*; água, energia,
telecomunicações e radiodifusão; serviço postal; trânsito e
transporte; registros públicos; atividades nucleares; licitações*;
◦ 11. Diferença entre função administrativa e função política

◦ Função Política: compreende as ações de coordenação, direção e

fixação das diretrizes políticas a ser adotadas. São atividades de caráter
superior, referentes à direção suprema e geral do Estado e dos rumos
da Sociedade. Compreende a celebração de Tratados Internacionais,
decretação de intervenção federal, Estado de Defesa, Estado de Sítio,
declaração de guerra, definição das políticas públicas e etc;
◦ Diferença entre função administrativa e função política

◦ Função Administrativa: compreende a atividade de administrar os

órgãos, entidades e agentes públicos para alcançar os fins almejados
pela coletividade, sempre em respeito à ordem jurídica vigente.
◦ Função administrativa

◦ Celso Antônio Bandeira de Mello: existe “função” quando alguém está

investido no dever de satisfazer finalidades em prol do interesse de outrem
◦ a) Atividades comuns: exercidas em nome próprio na defesa do próprio
interesse;
◦ b) Atividades funcionais ou funções: desempenhadas em nome próprio na
defesa de interesse de terceiros (ex.: advogado; procuradores em geral;
tutor/tutelado; curador/curatelado).
◦ Função administrativa
◦ -O agente público atua em nome próprio na defesa dos interesses da
coletividade.
◦ -A função administrativa é aquela exercida pelos agentes públicos na defesa
dos interesses públicos.
◦ Distinção: interesse público primário X interesse público secundário:
◦ Interesse público primário: verdadeiro interesse da coletividade;
◦ Interesse público secundário: interesse patrimonial do Estado, na qualidade
de pessoa jurídica.
◦ Função administrativa
◦ Observação importante: o interesse público secundário pode não
coincidir com o interesse público primário, como ocorre nos casos
de interposição de recurso estritamente protelatório, aumento
excessivo de tributos, demora para pagamento de precatórios.
◦ -Defende-se que interesses públicos secundários só teriam
legitimidade democrática quando forem instrumentais para a defesa
dos interesses primários.
◦ Características da função administrativa

a) Função típica do Poder Executivo

b)Caráter infralegal
c) Instrumentalidade
◦ Características da função administrativa
a) Função típica do Poder Executivo
◦ -A Tripartição dos poderes garante a independência e harmonia
entre os poderes da República (CF: art. 2º - São Poderes da União,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário).
◦ -As funções típicas de cada poder garantem a sua independência,
enquanto que as funções atípicas garantem a harmonia entre eles.
◦ - A função típica do Poder Legislativo é a criação da norma, a inovação
originária na ordem jurídica
◦ - A função típica do Poder Judiciário é solucionar, definitivamente, conflitos de
interesse, mediante a provocação do interessado.
◦ - A função típica do Poder Executivo é a função administrativa, consistente na
defesa concreta do interesse público.
◦ Características da função administrativa
a) Função típica do Poder Executivo
◦ -Cada função típica possui um núcleo decisório essencial onde reside o
cerne de independência do Poder que a exerce em caráter predominante;
◦ -Núcleo da função legislativa é a decisão sobre editar nova lei; o núcleo da
função jurisdicional é a autoridade da coisa julgada; o núcleo da função
administrativa é a análise do mérito dos atos discricionários, isto é, a
conveniência e oportunidade para a prática de atos em busca do interesse
público.
◦ Características da função administrativa
a) Função típica do Poder Executivo
◦ -O Judiciário nunca poderá ingressar na análise do mérito dos atos
discricionários (conveniência e oportunidade), sendo-lhe autorizado
apenas controlar aspectos relativos à legalidade da conduta
administrativa.
◦ -A função administrativa pode ser exercida atipicamente pelos
outros Poderes, garantindo assim a harmonia entre eles.
◦ Características da função administrativa
◦ b) Caráter infralegal
◦ A absoluta submissão à lei é característica marcante da função
administrativa (princípio da legalidade) – A Administração Pública
só pode fazer o que o povo permite, por meio de leis promulgadas
por seus representantes eleitos.
◦ Características da função administrativa
◦ c) Instrumentalidade
◦ As prerrogativas concedidas à administração pública servem para buscar
de forma mais eficiente o interesse público, portanto, são prerrogativas
instrumentais.
◦ -As prerrogativas atribuídas ao agente público não são personalíssimas,
isto é, não são intuitu personae, mas sim em razão da função
desempenhada, são atreladas ao cumprimento de deveres, são
instrumentos a serviço da função pública.
◦ Características da função administrativa
◦ c) Instrumentalidade
◦ Os poderes conferidos aos agentes públicos estão sempre atrelados
ao dever, por isso são chamados de poder-dever, em outras palavras,
não existem poderes potestativos na Administração Pública.
◦ -Utilizar os poderes conferidos ao cargo para interesse alheio ao
interesse público ocasiona a nulidade do ato por desvio de
finalidade, desvio de poder ou tredestinação ilícita