DIREITO ADMINISTRATIVO I

ENTIDADES
ADMINISTRATIVAS
1. DEVIDO PROCESSO LEGAL DE
CRIAÇÃO
◦ As pessoas jurídicas de direito público são as autarquias e as fundações
públicas. As pessoas jurídicas de direito privado são as empresas públicas,
as sociedades de economia mista, as suas subsidiárias e as fundações
governamentais.
 Entidades
administrativas

Pessoas jurídicas de Pessoas jurídicas de

direito público direito privado

Fundações de direito
Sociedades de
Autarquias Fundações públicas Empresas públicas privado
economia mista
(governamentais)
◦ As entidades administrativas compõem a administração pública indireta ou
descentralizada, são pessoas jurídicas autônomas de direito público ou privado;

◦ As de direito público são criadas por lei, o que significa dizer que a personalidade
jurídica nasce com a publicação da lei instituidora, sem necessidade de registro em
cartório;

◦ As de direito privado, por sua vez, são autorizadas por lei, ou seja, depois de uma
lei autorizadora, o Executivo expede um decreto regulamentando a criação, e, por
fim, a personalidade nasce com o registro dos atos constitutivos em cartório
(devido processo legal privado de criação).
 Lei autorizando a Decreto Registro em
Direito privado
criação regulamentador cartório

Nasce a
personalidade
jurídica

Nasce a
Direito público Lei instituidora personalidade
jurídica
 2. AUTARQUIAS
◦ O conceito legal para autarquia está previsto no Decreto-lei nº 200, de 1967:

◦ Art. 5º, inciso I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar
atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
◦ São pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à adm. indireta,
criadas por lei específica para o exercício de atividades típicas da
administração pública;

◦ Algumas das mais importantes são: BACEN, INSS, INCRA, IBAMA, CADE,
USP, UFBA. Na maioria das vezes, o nome “instituto” designa entidade
pública com natureza autárquica.
 2. AUTARQUIAS: CARACTERÍSTICAS
◦ A) São pessoas jurídicas de direito público: devendo ser aplicado a elas o regime
jurídico de direito público;

◦ B) São criadas e extintas por lei específica: sua personalidade surge com a
publicação da lei que a instituiu, dispensando registro dos atos constitutivos em
cartório. Esta característica afasta a possibilidade de uma autarquia ser criada por
meio de leis multitemáticas. A lei deve ser exclusiva, tratando somente da criação da
autarquia. O princípio da simetria das formas exige que também seja extinta por lei
específica. É inaplicável o regime extintivo falimentar;
◦ C) Dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial: autonomia é a
capacidade de autogoverno, representando um nível de liberdade na gestão dos
seus próprios assuntos, intermediário entre a subordinação hierárquica e a
independência:

Subordinação
hierárquica Autonomia
Autonomia qualificada Independência
(órgãos
públicos) (autarquias) (agências (Poderes
reguladoras) estatais)

◦ Desta forma, as autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à

administração pública, mas sofrem um controle finalístico chamado de supervisão
ou tutela ministerial.
◦ D) Nunca exercem atividade econômica: autarquias somente podem desempenhar
atividades típicas da administração pública, como prestar serviços públicos,
exercer o poder de polícia ou promover o fomento. É conceitualmente impossível
autarquia exercer atividade econômica. Ao ser atribuída legalmente a uma autarquia,
automaticamente a atividade sai do domínio econômico e se transforma em serviço
público;

◦ E) São imunes a impostos: por força do art. 150, §2º, CF, as autarquias não pagam
nenhum imposto, desde que vinculados às suas finalidades essenciais. Por exclusão,
taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições
especiais, são devidos normalmente;
◦ F) Seus bens são públicos: portanto revestidos pela impenhorabilidade,
inalienabilidade e imprescritibilidade;

◦ G) Praticam atos administrativos: seus agentes praticam atos administrativos,

dotados de presunção de legitimidade, exigibilidade, imperatividade e
autoexecutoriedade;

◦ H) Celebram contratos administrativos: como decorrência da sua personalidade de

direito público, seus contratos qualificam-se como administrativos, submetidos ao
regime privilegiado da Lei 14.133/2021 cujas regras estabelecem uma superioridade
contratual da administração sobre os particulares;
◦ I) O regime normal de vinculação é o estatutário: em regra, seus agentes ocupam
cargos públicos, da categoria de servidores públicos estatutários. A contratação
celetista é excepcional;

◦ J) Possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública: ostentam todos os

privilégios processuais característicos da atuação da Fazenda Pública em juízo, como
prazos em dobro para recorrer, contestar e responder recursos, desnecessidade de
adiantar custas processuais e de anexar procuração do representante legal, dever de
intimação pessoal, execução de suas dívidas pelo sistema de precatórios etc.;
◦ K) Responsabilidade objetiva e direta: respondem objetivamente, isto é, sem
necessidade de comprovação de culpa ou dolo, pelos prejuízos causados por seus
agentes a particulares. Além de objetiva, a responsabilidade também é direta, pois ela
própria deve ser acionada judicialmente para reparar os danos patrimoniais que
causar. A Administração Direta somente poderá ser acionada em caráter
subsidiário;

◦ L) Outras características: sofrem controle dos tribunais de contas, têm o dever de

observar as regras de contabilidade pública, estão sujeitas à vedação de
acumulação de cargos e funções públicas, devem realizar licitações e seus
dirigentes ocupam cargos em comissão de livre provimento e exoneração.
2. AUTARQUIAS: ESPÉCIES
Administrativas
ou de serviço
Especiais strictu sensu

Associativas ou
Especiais
contratuais

Agências reguladoras
Autarquias

Territoriais Corporativas

Fundacionais
◦ A) Autarquias administrativas ou de serviços: são as autarquias comuns dotadas
de regime jurídico ordinário desta espécie de pessoa pública;

◦ B) Autarquias especiais: caracterizam-se pela existência de determinadas

peculiaridades normativas que as diferenciam das autarquias comuns, como uma
mais acentuada autonomia. São as b1) autarquias especiais strictu sensu: como o
BACEN, a Sudam e a Sudene; b2) agências reguladoras: autarquias especiais
dotadas de uma qualificada autonomia garantida pela presença de dirigentes com
mandatos fixos e estabilidade no exercício das funções. Exemplos: Anatel, Anvisa e
Antaq;
◦ C) Autarquias corporativas: também chamadas de autarquias profissionais
ou corporações profissionais, são entidades com atuação de interesse público
encarregadas de exercer controle e fiscalização sobre determinadas categorias
profissionais. Exemplos: Crea, CRO, CRM. A OAB perdeu o status de
autarquia no STF;

◦ D) Autarquias fundacionais: são criadas mediante a afetação de um

patrimônio público para certa finalidade. São conhecidas como fundações
autárquicas. Exemplo: Procon, Funasa e Funai;
◦ E) Autarquias territoriais: são departamentos geográficos administrados
diretamente pela União. A CF chamou de territórios federais;

◦ F) Autarquias associativas ou contratuais: são as associações públicas criadas

após a celebração de consórcio entre as entidades federativas (art. 6º, da Lei
11.107/2005). As associações públicas integram a administração indireta de todas
as entidades consorciadas com natureza de autarquias transfederativas.
 ◦ A OAB é uma autarquia corporativa?

◦ O STF, no julgamento da ADI 3.026/2006, fixou algumas premissas, negando a

natureza autárquica da OAB, entendendo que falta a ela personalidade jurídica de
direito público, não tendo nenhuma ligação com a administração pública. A OAB,
perante CF, seria uma entidade sui generis:
◦ 1. Não há ordem de relação ou dependência da OAB com qualquer órgão público;
◦ 2. Não está sujeita a controle da Administração, nem a qualquer das suas partes está
vinculada;
◦ 3. Ocupa-se das atividades atinentes aos advogados, que exercem função
constitucionalmente privilegiada, são indispensáveis à administração da justiça;
◦ 4. Não se inclui dentre as denominadas autarquias corporativas ou profissionais;
◦ 5. Não é uma entidade da administração indireta da União, mas um serviço
público independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas
existentes no direito brasileiro;
◦ 6. A OAB, dotada de autonomia e independência, não pode ser tida como
congênere dos demais órgãos de fiscalização profissional. A OAB não está
voltada exclusivamente a finalidades corporativas, possui finalidade institucional
(CFOAB é legitimado para propor ADIN);
◦ 7. O regime estatutário não é compatível com seus funcionários, já que é
autônoma e independente;
◦ 8. Incabível a exigência de concurso público para admissão de contratados sob o
regime trabalhista pela OAB.
 3. FUNDAÇÕES PÚBLICAS
◦ As fundações públicas pessoas jurídicas de direito público, instituídas por lei
específica mediante afetação de um patrimônio público a uma determinada
finalidade pública;

◦ As fundações públicas são consideradas como espécies de autarquias, revestindo-se

das mesmas características destas, inclusive podem prestar serviços públicos e
exercer poder de polícia;
◦ As fundações públicas, assim como as privadas, visam objetivos não-econômicos.
Elas não visam lucro. São constituídas visando algo diferente do mero retorno
financeiro direto, como a educação, a saúde, o amparo ao trabalhador etc;

◦ Assim, a Fundacentro (ligado ao Ministério do Trabalho) visa difundir conhecimento

sobre segurança e saúde no trabalho e meio ambiente; o IBGE (Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística) visa compreender e apoiar o desenvolvimento
do Brasil através da coleta de informações estatísticas; a Funai (Fundação Nacional
do Índio) visa o amparo das populações indígenas, etc. Nenhuma delas objetiva dar
lucro.
4. AGÊNCIAS REGULADORAS
◦ As agências reguladoras começaram a surgir na metade da década de 90, com o
intuito de favorecer o processo de privatizações e reforma do Estado, ligado a uma
concepção neoliberal de política econômica, através de sucessivas emendas
constitucionais;

◦ As agências reguladoras são autarquias com regime especial, possuindo todas as

características jurídicas das autarquias comuns, mas delas se diferenciando pela
presença de três peculiaridades em seu regime:

◦ A) Possuem dirigentes estáveis;

◦ B) Mandatos fixos;
◦ C) Diretorias colegiadas.
◦ a) Dirigentes estáveis: os dirigentes das agências reguladoras são protegidos
contra o desligamento imotivado, ao contrário dos dirigentes das autarquias
comuns, que são exoneráveis ad nutum.

◦ A perda do cargo de direção em uma agência reguladora só pode ocorrer:

◦ 1) com o encerramento do mandato;

◦ 2) por renúncia;
◦ 3) por sentença judicial transitada em julgado;
◦ 4) por processo administrativo disciplinar.
◦ Esta proteção representa uma estabilidade mais acentuada, permitindo ao
dirigente exercer suas funções sem influências políticas ou partidárias;
◦ Art. 9º Os Conselheiros e os Diretores somente perderão o mandato em
caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de
processo administrativo disciplinar.
◦ Parágrafo único. A lei de criação da Agência poderá prever outras
condições para a perda do mandato.
◦ b) Mandatos fixos: os dirigentes das agências reguladoras permanecem por
prazo determinado na função, sendo desligados automaticamente após o
encerramento do mandato;

◦ A duração do mandato varia conforme o estabelecido pela lei instituidora, podendo ser
de 3 anos (Anvisa e ANS); 4 anos (Aneel, ANP, ANA, ANTT, Antaq e Ancine); 5 anos
(Anatel);

◦ A legislação prevê uma alternância na substituição dos dirigentes de modo que o

encerramento dos mandatos ocorre em datas diferentes, obrigando a uma renovação
parcial na cúpula diretiva.
◦ Observação especial: Quarentena

◦ Uma peculiaridade das agências reguladoras é a chamada quarentena, que é o

período de 4 meses, contados da exoneração ou término do mandato, em que o ex-
dirigente da agência fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar
qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, sob pena de incorrer
na prática do crime de advocacia administrativa;

◦ Obs.: o período de quarentena foi ampliado para 6 meses (Lei 13.848/2019).

◦ Durante o período de quarentena, o ex-dirigente fica vinculado à agência, fazendo
jus à remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu
e aos benefícios a ele inerentes;
◦ Observação especial: Quarentena

◦ O regime jurídico da quarentena brasileira tem as seguintes características:

◦ a) Temporária: o impedimento é temporário, nunca definitivo. A regra geral é
a duração de 04 meses, porém pode a lei instituidora estabelecer prazo diverso;

◦ b) Remunerada: o ex-dirigente continua recebendo sua remuneração durante o

período da quarentena;

◦ c) Setorial: a proibição imposta pela quarentena restringe-se ao mercado

específico regulado pela agência na qual o ex-dirigente trabalhava. Nada impede,
porém, que ele atue em mercado distinto daquele;
◦ d) Tem a finalidade de evitar a “captura”: o objetivo primordial da
quarentena é prevenir a contratação, por empresas privadas, de ex-agentes públicos
para defesa de interesses contrários ao interesse público. Tal prática é conhecida
como “captura”, bastante comum em muitos mercados regulados.

◦ e) Diretorias colegiadas: A diretoria das agências reguladoras deve ser

obrigatoriamente um órgão colegiado, composto de cinco, quatro ou três diretores,
conforme a entidade, nomeados pelo chefe do Poder Executivo com aprovação do
Poder Legislativo, caracterizando-se como um ato administrativo complexo, na
medida em que sua prática pressupõe a convergência de duas vontades distintas;
◦ Como o próprio nome já anuncia, as agências reguladoras surgiram com a finalidade
de regular determinados setores da economia que não podem ser deixados às regras
do livre mercado;

◦ As agências reguladoras não possuem o condão de intervenção estatal direta no

domínio econômico no nível absoluto de impor comportamentos anteriormente
definidos pela autoridade do Estado;

◦ A atividade de regulação não constitui intervenção direta no domínio econômico, e

sim, exercer fiscalização e controle sobre as atividades reguladas, tratando-se, pois,
de intervenção indireta no domínio econômico;

◦ A intervenção direta se dá quando o Estado cria empresas estatais para explorar

diretamente o domínio econômico.
◦ As agências reguladoras são dotadas de competências para estabelecer normas
disciplinando os setores de atuação. É o denominado poder normativo das
agências;

◦ Este poder normativo, contudo, tem sua legitimidade condicionada ao cumprimento

do princípio da legalidade, pois estes atos normativos ocupam posição de
inferioridade em relação à lei dentro da estrutura do ordenamento jurídico.