Resumos 1º frequência Direito Administrativos I

*Apenas as partes que considero mais importantes

1. Conceito de administração pública:

- Ao falarmos de direito administrativo pressupõe-se que se fale de
administração pública uma vez que, estão intimamente relacionados. Quando
nos referimos a administração pública no singular significa que nos estamos a
referir ao conjunto das várias administrações públicas, porque não se trata de
uma entidade unitária. Da noção de administração pública excluem-se as
organizações estaduais ou poderes públicos, cuja função típica é a criação do
direito, isto é, de normas jurídicas gerais (ex: assembleia da república,
assembleias legislativas regionais).
A administração publica que interessa ao direito administrativo tem um relevo
político e vem regulada na Constituição (art 266º).
A administração pública que é objeto do direito administrativo é uma criação
artificial e cultural dos homens, possuindo uma profunda dimensão de
historicidade.
Para a constituição (art 266º), o critério base da administração pública é uma
“ponderação” entre a “prossecução do interesse público” e o “respeito pelos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”.
Os âmbitos de necessidades respeitantes à segurança, cultura e bem-estar,
com exclusão da justiça formam a esfera típica de atuação da administração
pública, mas não são uma esfera privativa ou reservada da administração
pública, uma vez que não está vedado a organizações privadas o desempenho
de tarefas nestas áreas.
Só há administração pública porque o legislador define por lei que há
determinadas necessidades e tarefas sociais que devem ser realizadas por
organizações públicas ou estaduais.

2. Administração pública e a administração privada:

- As empresas privadas e as associações privadas também possuem
administração. É o caso, por exemplo, de uma clínica privada ou de um
supermercado. Mas, não se podem confundir as características das
administrações pública e privada.
2.1. As necessidades sociais públicas:
- Na administração pública, trata-se de necessidades sociais de cultura, bem-
estar e segurança que, nos termos da lei, os serviços públicos realizam como
tarefa própria. Já, na administração privada, as necessidades são individuais ou
de grupo (ex: o conselho de administração de uma empresa privada que gere
os ativos e bens dessa empresa).
2.2. A realização dos interesses públicos:
- A atividade das entidades públicas e dos serviços públicos destinam-se, em
exclusivo, à concretização dos vários interesses públicos que as leis definiram
como tarefas públicas essenciais (artº 266 e artº9 CRP).
As administrações privadas prosseguem interesses lucrativos, culturais,
desportivos, mas são sempre interesses pessoais, particulares ou de grupo. Os
 interesses das administrações privadas podem ser os mais diversos, desde que
os resultados das respetivas atividades sejam conforme as leis. Ou, então
vejamos o exemplo: uma fundação privada para assistência à infância
carenciada, mas cujo objetivo principal do fundador pode ser, a de poupar em
impostos, ou de lançar uma carreira política.
Os interesses públicos não são estáticos, pois variam conforme as
circunstâncias históricas e sociais. A sociedade pluralista tem uma variedade de
interesses públicos que podem conflituar entre si. Os interesses públicos e os
interesses particulares podem coincidir, mas podem também entrar a colisão. É
o exemplo da dignidade humana-art 1º e 2º CRP- é tarefa pública a garantia dos
interesses privados. Em caso de conflito deve haver uma ponderação
equilibrada entre interesses públicos e os interesses particulares com
fundamento legal. O conceito interesse público é um conceito jurídico
indeterminado, cuja aplicação exige uma tarefa de avaliação e prognose da
administração pública.
Quando a administração pública faz prestações sociais e indivíduos concretos, a
justificação é que está a desempenhar uma tarefa de interesse público
2.3. A forma da atividade:
- A administração pública exerce a sua atividade segundo uma certa forma e
conteúdo, que não existe nas administrações privadas. Estas não têm de atuar
de forma totalmente vinculada aos princípios da legalidade, igualdade,
proporcionalidade, imparcialidade, justiça e boa fé como as administrações
públicas (art 266º CRP).
2.4 A administração pública exerce poderes de autoridade e a sua atividade
está sujeita a determinadas restrições legais:
- Os particulares estão, entre si, numa situação de igualdade jurídica, e o
instrumento natural para se relacionarem é o contrato, como acordo de
vontades. A administração pública, se tivesse de obter sempre o acordo dos
destinatários das suas atividades, poderia ter enormes dificuldades de realizar
as tarefas públicas administrativas, que são de cumprimento obrigatório para a
administração. Por esta razão, os instrumentos mais comuns da atividade da
administração são as decisões unilaterais e concretas (atos administrativos) e
os regulamentos (comandos normativos gerais). Quando a administração
pública o entender, também poderá utilizar, nos termos da lei, a via dos
contratos administrativos (ex: empreitada de obras públicas) ou de contratos
privados (ex: contrato de trabalho a termo). As leis impõem à atividade da
administração pública algumas restrições ou deveres especiais de índole
jurídica, de contabilidade pública, ou de restrições financeiras. Estas restrições
especiais não existem na atividade privada. Talvez por isso que a administração
pública utiliza por vezes formas de atuação de direito privado para escapar a
algumas restrições de direito público.

3. A administração pública e a função legislativa:

- A legislação emana normas gerais e abstratas e fixa as grandes opções e
objetivos genéricos. A administração executa e aplica na prática os comandos
genéricos das leis. A atividade administrativa subordina-se à lei, que é o seu
fundamento, critério e limite. Mas ambas as atividades podem apresentar
 pontos de proximidade. As leis podem incluir medidas de carater individual e
concreto. Alguns autores admitem que a administração é, na prática, o mais
forte de todos os poderes públicos.

4. A administração pública e a justiça:

- A administração pública sujeita-se à lei e deve cumprir as decisões dos
tribunais. A justiça e a administração pública assemelham-se no aspeto de
ambas serem atividades executivas e subordinadas à lei.

Contudo, há diferenças:

JUSTIÇA:
- A justiça julga;
- A justiça aplica o direito aos casos concretos;

ADMINISTRAÇÃO:
- A administração gere;
- A administração é um conjunto de órgãos, funcionários e agentes
subordinados hierarquicamente ao governo;
- A administração visa realizar os interesses gerais;
- A administração é parte interessada na realização dos interesses gerais
que lhe estão confiados e, pretende que a sua interpretação do que são os
interesses gerais tenha vencimento.

Por vezes, não é fácil distinguir administração de justiça. Os tribunais podem praticar
atos materialmente administrativos (ex: processos de jurisdição voluntária). A
administração pode praticar atos jurisdicionalizados (ex: decisões arbitrais,..).
A criação dos tribunais administrativos, como foro especial, permitiu retirar aos
tribunais civis os litígios em que era parte a administração. Proibiu-se aos juízes penais
e civis a decisão das questões prévias administrativas, devendo remeter a decisão para
o juíz administrativo. A administração, em alguns países, ganhou uma competência
sancionadora própria em variadíssimos aspetos da atividade administrativa. Os atos
administrativos gozavam da presunção da legalidade. A administração tinha um
privilégio de executoriedade, e o eventual recurso contra a decisão administrativa não
tinha efeitos suspensivos. A administração não precisava dos tribunais para por si
própria assegurar a efetividade das suas decisões.
Na atualidade, os poderes dos tribunais administrativos face à administração
aumentaram de forma expressiva, porém, sem se anular a autonomia constitucional
da administração, por motivo do princípio da separação dos poderes (art 111º, nº1
CRP).
Os poderes dos tribunais face à administração foram bastante ampliados pela reforma
processual de 2002, a qual entrou em vigor a 1/1/2004:
- Afirmou-se o princípio da plena jurisdição, art 2º CPTA;
- As partes em juízo estão em pé de igualdade;
- Os poderes dos juízes são anulatórios e condenatórios (art 4º, nº2 e art 47º, nº2,
CPTA);
- Criou-se um verdadeiro e efetivo processo executivo (art 2º, nº1 e art 157º a 179º
CPTA);
- Organizaram-se providências cautelares efetivas;
A 4º alteração do CPTA pelo DL nº214-G/2015, de 2 de outubro, confirmou esta
tendência de afirmar os poderes dos tribunais administrativos.

5. A administração pública e o governo:

- A administração de um estado democrático é muito diferente da
administração de um regime autoritário.
A diferença entre a função administrativa e a função política do estado não
parece ser substancial, mas de grau. Esta última função não é exercida apenas
pelo governo, mas também pelo presidente da república e pela assembleia da
república (art 133º e 161º CRP).
Enquanto que, a função administrativa é uma atividade de execução das leis, a
função política refere-se à direção política geral do estado à luz dos fins e
tarefas essenciais do estado e à orientação e coordenação das restantes
funções estaduais. A política define vinculativamente quais são as grandes
opções nacionais.
A administração executa as grandes opções tomadas pela política, subordinada
às orientações do governo e do legislador. A política é feita pelos órgãos
superiores do estado que são eleitos diretamente pelos cidadãos. A
administração é geralmente realizada por órgãos subordinados nomeados ou
eleitos por colégios eleitorais sectoriais.

6. Os diferentes conceitos de administração pública:

- A noção de Administração pública, que tentamos apresentar é de tipo
descritivo, plural, variável, ampla, policêntrica e funcional.
Descritiva: se para os autores clássicos não era fácil definir o que era a
administração pública, penso que, na atualidade, esse intento ainda é mais
difícil, pelo que o nosso esforço incidirá mais em descrevê-la.
Plural: não há apenas uma administração pública integrada no sujeito Estado
de forma homogénea, mas múltiplas administrações públicas (ex: estadual,
regional, autárquica....)
Variável: a ideia de relacionar a administração pública com as funções
administrativas destinadas a concretizar os vários fins e interesses públicos da
atividade administrativa exige a funcionalização da administração aos
diversificados fins públicos, pelo que só é operativa uma noção não estática,
mas múltipla e variável.
Ampla: a noção de administração pública não é estrita, pois também inclui
sujeitos privados, normalmente regulados pelo direito privado, mas que
exercem funções públicas.
Policêntrica: a atuação das autoridades administrativas independentes rompem
com o modelo de unidade da administração, assegurado pelos poderes de
intervenção do governo, que possibilitam a legitimação democrática e a
responsabilidade política da administração perante o Parlamento. O modelo
evoluiu da forma piramidal em cujo vértice estava o governo para um sistema
policêntrico.
 Funcional: adota-se um ponto de vista funcional como complemento do critério
organizatório (institucional). O critério funcional ou da função administrativa é
também adotado no direito comunitário. Também o direito inglês apoia uma
noção funcional e ampla, independentemente da natureza formal pública ou
privada da entidade.
Como se viu, não é fácil definir o conceito de administração. Pode referir-se um
conceito negativo e um conceito material de administração pública. Costuma também
distinguir-se entre administração pública em sentido objetivo (ou material: a atividade
administrativa) e administração pública em sentido subjetivo (orgânico ou
institucional: a organização administrativa- conjunto de serviços, organismos,
entidades, funcionários). Pode diferenciar-se um conceito formal (de acordo com o
critério da personalidade jurídica publica) ou negativo de administração, e um conceito
material de administração orientado ao conteúdo, isto é, às características da
atividade administrativa.
Devido às múltiplas formas de administração não é possível definir a
administração unitariamente, sendo também difícil a sua descrição.
A administração pública relaciona-se com o cidadão através de formas
organizatórias diferenciadas (autoridades, órgãos, serviços, institutos públicos,
agentes, etc), quer se trate de administração estadual, regional, autárquica ou
institucional.
Na constituição ou na lei, pode encontrar-se o conceito de administração em
diversos sentidos.
Conforme o conteúdo da atividade, distingue-se a administração autoridade (ex: multa
de trânsito) da administração de prestações (ex: serviço hospitalar). A administração
garantia inclui o âmbito de tarefas públicas que deixaram de ser exercidas diretamente
pela administração, e passaram a ser exercidas por privados.

7. O conceito organizatório de administração pública:

- Trata-se de relacionar a administração com a legislação e a jurisdição, através
de uma definição por subtração. Este critério residual ou por subtração é
utilizado apenas com intuitos de explicitação. O conceito de administração
pública não se capta apenas na consideração das funções do Estado ou da
organização administrativa em sentido estrito, mas apela a uma relação ampla
Estado- Sociedade.
Pode conceber-se a administração organizatóriamente como o conjunto das
entidades e organizações criadas ou reconhecidas pelo estado para
cumprimento das tarefas públicas, mas que não sejam órgãos pertencentes ao
poder legislativo e à jurisdição. Pela via da subtração, a administração é a
organização ou atividade não incluída no poder legislativo ou no poder
jurisdicional, conforme as respetivas definições constitucionais.
A administração pública em sentido organizatório (institucional, orgânico ou
subjetivo) consiste no conjunto dos órgãos e serviços do estado e de outras
pessoas coletivas públicas que desempenham como competência típica, nos
termos da lei, a função administrativa.
Devido ao carater variável e evolutivo do conceito de administração pública, vai
distinguir-se, no conceito organizatório, um sentido estrito e um sentido
funcional.
 7.1 O conceito organizatório em sentido estrito:
- O conceito organizatório pode ser mais ou menos amplo, conforme a
perspetiva utilizada. Se se seguir o critério da personalidade jurídica de direito
público, só pertencem à organização administrativa as pessoas coletivas de
direito público.
No conceito organizatório, em sentido estrito, para além das pessoas coletivas
públicas, também se incluem as entidades administrativas formalmente
privadas, criadas por pessoas coletivas públicas ou situadas sob a respetiva
influência dominante, como acontece no caso de empresa com capital
exclusiva ou maioritariamente público.
Para Pedro Gonçalves, as empresas públicas de capital maioritariamente
privado não se incluem na administração pública em sentido estrito.
7.2 O conceito organizatório em sentido funcional:
- Esta dimensão abrange as organizações que executam as funções
administrativas, logo, também as entidades privadas que exerçam funções
administrativas. Este critério funcional visa complementar o estrito critério
formal- organizatório (institucional). Estas referidas entidades privadas
continuam a ser particulares, e apenas são administração pública em sentido
funcional.

8. Apreciação do conceito organizatório de administração pública:

- O conceito organizatório de administração nada diz sobre o conteúdo e as
tarefas da administração. O conceito organizatório permite conhecer a posição
e função da administração face aos outros poderes do estado.
A administração está vinculada à lei, e tem aí o fundamento essencial da sua
atividade, e submete-se ao controlo dos tribunais, quer no que se refere à
atividade funcional (tribunais administrativos), quer no que toca o
comportamento pessoal dos agentes administrativos (aqui podem ser
eventualmente competentes os tribunais criminais).
A administração, como poder executivo, sujeita-se às leis emanadas do
legislador, onde se situam os fundamentos essenciais da sua ação. Esta
relaciona-se com o parlamento, na questão das receitas e despesas
orçamentais, e no controlo político, jurídico e financeiro parlamentar sobre a
administração (art 162º alínea a) CRP).
A legalidade administrativa vinculativa da administração tornou-se sobretudo
num produto da vontade política maioritariamente que domina o executivo e o
parlamento.
Todos os atos que materialmente sejam administração e se refiram a direitos
dos cidadãos, mesmo que emanados, por hipótese, por órgãos legislativos ou
jurisdicionais, submetem-se ao princípio da legalidade da administração e
podem ser submetidos pelo interessado ao controlo jurisidicional- garantia
ampla e plena de acesso à justiça (art 22º e 268º, nº4 e 5, CRP).

9. A relação entre os sentidos organizatório e material de administração pública:

- Não coincidem completamente os sentidos organizatório e material. O
parlamento ou os tribunais podem exercer em parte atividade administrativa.
Por outro lado, os órgãos administrativos podem exercer em parte tarefas
 típicas da legislação e da jurisdição. Exemplo: os órgãos administrativos, na
emissão de regulamentos, elaboram legislação em sentido material. Na
emissão de atos administrativos com efeito duplo dos quais se decide a disputa
sobre interesses conflituantes, na aplicação de coimas ou penas disciplinares
exercem “jurisdição” em sentido lato.
Em relação ao parlamento, a aprovação do orçamento, sob proposta do
governo (art 161º, alínea g), CRP), mão é a legislação no sentido de criação
abstrata de normas jurídicas, e podem existir leis que contêm atos
administrativos. Note-se, o ponto de vista de Paulo Otero que defende a ideia
da reserva de função administrativa e entende que é inconstitucional “a lei que
esgote ou esvazie totalmente o poder regulamentar de execução do governo”.
As leis que incluam atos materialmente administrativos podem ser controladas
pelos tribunais. Os poderes do presidente da assembleia da república sobre o
policiamento do edifício do parlamento, ou o seu poder de direção dos
funcionários parlamentares são administração.
Algo de semelhante se passa com os poderes dos presidentes dos tribunais
sobre o funcionamento dos serviços judiciais, ou com os poderes dos juízes nos
casos da jurisdição voluntária (art 987º do CPC). Os tribunais superiores têm
autonomia administrativa e financeira. A lei 36/2007, de 14-8 estabeleceu a
autonomia administrativa e financeira do conselho superior da magistratura
enquanto serviço autónomo.

10. O conceito material de administração pública:

- Como o conceito organizatório apenas é delimitador, tem-se procurado
caracterizar positivamente a administração.
A atividade administrativa é a atividade de criação e manutenção de uma
ordem social concreta. A administração caracteriza-se pela estrutura
hierárquica e pela vinculação às ordens e diretivas dos órgãos superiores.
Para outros, a administração é uma organização de prestação de serviços para
o cumprimento de tarefas asseguradoras da liberdade, da ordem e do
equilíbrio societário.
Entre as tentativas de uma definição material de administração pública podem
ainda referir-se, entre outras: a administração como a atividade do estado com
uma determinação inovadora no caso concreto. A atividade ativa e
conformadora dirigida ao futuro. O que o legislador define por forma geral e
abstrata, é levado à prática pela administração. Os tribunais aplicam o direito
aos casos concretos, atuam a pedido das partes e intervêm numa posição
imparcial. A administração é “atuante”, a jurisdição é mais “reativa”. Enquanto
a jurisdição aplica a ideia de direito ao caso concreto, a administração é a
atividade permanente referida às tarefas culturais e sociais do Estado e à
defesa de outros interesses comunitários.
Uma característica importante da administração pública é a vinculação a
ordens e diretivas do governo.

11. O significado das definições materiais da administração pública:

- Parece que a administração pública, em termos materiais, só se pode
descrever, mas não definir. O conteúdo e os objetivos da atividade
administrativa- a razão de ser da administração- são variáveis, e fogem a uma
definição geral.
Assim, a administração publica em sentido material (objetivo) é a atividade do
estado e das outras pessoas coletivas públicas, nos termos da constituição e da
lei, de satisfação concreta e contínua das necessidades sociais de segurança,
solidariedade, e bem- estar económico, social e cultural.
O conceito material de administração pública contém-se no art 266º, nº1, CRP.
Trata-se da “prossecução dos interesses públicos” numa situação de
“ponderação”, isto é, com proporcionalidade (art 18º, nº2, CRP), no “respeito
pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”.
Também é uma atividade materialmente distinta da atividade das empresas
privadas ou dos grupos económicos, que não são obrigados, por lei, a
prosseguir imediatamente interesses públicos, nem estão vinculados aos
direitos fundamentais com a mesma intensidade, nem em todas as dimensões,
como as entidades públicas.
Também faz parte do significado material de administração pública a ideia de
que esta tem uma tarefa e função de execução.
Também faz parte do significado não tem de desempenhar sempre por
definição uma atividade meramente executiva da lei.
A administração pública não aplica exclusivamente normas jurídicas, pois
também produz atos materiais ou técnicos que não consistem propriamente na
aplicação de critérios jurídicos. Marcelo Caetano acrescentava às funções
politica, legislativa e jurisdicional a função técnica que consistia numa atividade
de produção de bens e de prestação de serviços.
Pode interessar, em nome da capacidade funcional da administração, a
existência de uma “reserva de administração” face ao legislativo e ao poder
judicial.
A administração possui uma legitimação democrática própria para executar a
vontade política da comunidade. Essa legitimação da administração avém do
facto de os órgãos superiores da administração deverem ser designados
democraticamente e responsáveis perante o Parlamento.
Em Portugal, o art 3º do CPA refere-se ao princípio da legalidade: os órgãos da
administração pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos
limites dos poderes que lhe estejam atribuídos e em conformidade com os fins
para que os mesmos poderes lhes forem conferidos. Os atos administrativos,
para serem válidos, devem ser praticados segundo as regras constantes do CPA.
De outro modo, só poderão ser válidos os atos administrativos praticados em
estado de necessidade, com preterição das regras constantes do CPA, desde
que os seus resultados não pudessem ser alcançados de outro modo.
Quanto à prática de atos ou operações materiais, refere o art 177º, nº1, CPA:
os órgãos da administração pública não podem praticar nenhum ato ou
operação material de que resulte limitação de direitos subjetivos ou interesses
legalmente protegidos dos particulares, sem terem praticado o ato
administrativo que legitime tal atuação. Desta regra, exeptua.se o estado de
necessidade.
O ponto de vista clássico do princípio da legalidade, na dimensão da
precedência da lei, condiciona o exercício da atividade administrativa à
emanação de um prévio ato legislativo.
A atividade de exercício do poder público administrativo concretiza-se através
de atos administrativo concretiza-se através de atos administrativos, contratos
administrativos e de regulamentos administrativos, mas também pode incluir
atos declarativos e operações materiais. A questão que se levanta é a da
extensão e âmbito do princípio da reserva de lei como o fundamento de toda a
atividade administrativa.
Sérvulo Correia defende a sujeição dos atos administrativos a uma “reserva
total de norma jurídica”.
Julgo que esta matéria do princípio da legalidade não pode dispensar hoje o
contributo de Paulo Otero.
Parece-nos que o melhor é considerar-se o princípio da legalidade como uma
“reserva total de norma jurídica”. A administração, quer nos aspetos
organizatório quer quanto à atividade, tem de ter um fundamento prévio em
normas jurídicas. As atribuições e competências públicas são fixadas e
atribuídas por lei a determinadas entidades ou órgãos das pessoas coletiva
pública (reserva de lei). A competência regulamentar dos órgãos das pessoas
coletivas públicas depende de atribuição por lei. O reconhecimento de
personalidade jurídica pública, mediante instrumento legal, a uma pessoa
coletiva habilita-a, automaticamente, a emanar atos na forma de atos
administrativos ou contratos administrativos (art 278º CTP), sem necessidade
de autorização específica em cada caso. Diversamente, as pessoas privadas, de
criação pública ou privada, só podem emanar atos administrativos ou contratos
administrativos se a lei lhes atribuir o exercício de poderes públicos
administrativos (competência parcial de direito público), ou as autorizar a
outorgar contratos qualificados por lei como administrativos.
Os atos administrativos sujeitam-se, assim, no direito português, a uma reserva
de norma jurídica, mesmo os atos ampliativos ou favoráveis. Qualquer que seja
o âmbito da atividade administrativa, exige-se prévia qualificação ou
habilitação legal, para além da simples “preferência ou prevalência de lei”. Os
atos administrativos, os regulamentos e os contratos administrativos não
podem ser contrários à lei, e, para serem válidos, exige-se prévia previsão ou
habilitação por lei (em sentido amplo), ainda que de modo genérico ou previsto
no orçamento do estado.
Neste último caso, deve a especificação da despesa identificar o órgão
competente, o fim de interesse público a alcançar e os pressupostos da
situação. No procedimento administrativo, a administração atua de acordo com
as normas da lei ou de regulamento com base na lei (em sentido amplo). Os
atos e operações materiais de execução devem ser precedidos por um ato
administrativo, exepto em estado de necessidade. A ocorrência deste último
pode legitimar atos e contratos administrativos, regulamentos e atos materiais
ou técnicos, porque não há fundamento legal para distinguir estes casos.
Quanto à fundamentação do princípio da legalidade temos o art 3º nº3, art
112º nº8, art 266º nº2 da CRP e art 3º, art 36º nº1 e art 176º nº1 do CPA.
 O art 3º do CPA é bastante exigente em matéria de legalidade, para além da
simples preferência ou prevalência da lei os órgãos da Administração Pública
devem atuar:
1- Em obediência à lei e ao direito (normas constitucionais, princípios gerais
de direito, etc);
2- Dentro dos limites dos poderes atribuídos;
3- Em conformidade com os fins de interesse público para que os poderes
foram conferidos (as atribuições e competências das entidades públicas são
sempre definidas por lei).

Em suma, para as noções, o conceito material de administração pública é

dado pelos seguintes parâmetros:
1- Satisfação de necessidades sociais formalmente públicas: tarefas de
segurança, solidariedade e bem-estar económico, social e cultural;
2- “Ponderação proporcionada” entre interesses públicos e o respeito
pelos direitos e interesses dos cidadãos;
3- Tarefa de execução e concretização de interesses públicos legalmente
definidos;
4- Existência de contrapartidas suficientes para os cidadãos decorrentes da
prossecução público- administrativa de tarefas. Pensemos, por ex, em
atividades como o SNS, a RTP ou as universidades públicas, que são
atividades todas fora da esfera do exercício da soberania. Estas
atividades só se justificam que sejam públicas, se se considerar que são
uma boa aplicação dos impostos pagos pelos contribuintes. Quando se
chegar a um consenso democrático de que uma dada atividade deve
deixar de ter a forma público- administrativa, por motivo de não ser
vantajosa para os cidadãos- contribuintes ou não ser eficiente, deve
preferir-se a privatização dessa atividade.

12. O conceito de direito administrativo ou direito da administração pública:

- Zanobini dá-nos uma definição clássica de direito administrativo= “Direito
administrativo é a pate do direito publico que tem por objeto a organização, os meios
e as formas de atividade das administrações publicas e as consequentes relações
jurídicas entre estas e os outros sujeitos”.
-Quer isto dizer, o direito administrativo é a parte do direito publico que regula
a organização, as tarefas e a atividade da administração publica e os direitos dos
cidadãos perante a administração e, em casos de excecionais, também dos cidadãos
entre si.
- O direito administrativo refere-se á administração publica do estado, das
regiões autónomas, das autarquias locais, e das outras coletivas publicas.
- O direito administrativo regula, como direito especial (no sentido de
“original”), as tarefas especificas, as competências, os direitos e deveres das entidades
publicas, dos seus órgãos , as relações jurídicas entre a administração publicas e os
cidadãos ou outros sujeitos, com características diferenciadas do direito privado geral.
» Em síntese: O direito administrativo é a parte do direito publico que regula a
organização e a atividade da administração publica, ou sito de forma mais explicita: é a
parte do direito publico que regula a organização (ex: arts. 5º e 21º CPA), o
procedimento típico de atuação da administração publica (ex: arts. 12º, 13º, 15º e 58º
CPA) e as relações jurídicas entre a Administração publica e outros sujeitos de direito
(ex: arts. 82º e 184º CPA).

» Relações jurídicas entre a Administração publica e outros sujeitos de direito

- Relações com os particulares = Exemplo: dever de pagar uma coima
- Relações entre pessoas coletivas publicas= exemplo: entre o estado e as
autarquias locais, ou entre autarquias locais
- Relações entre órgãos administrativos= exemplo: entre o ministro e o
secretario de estado, entre a camara municipal e a assembleia municipal
- Excecionalmente: relações jurídicas entre particulares= exemplo: entre
concessionários e utente, entre empreiteiro de obras publicas e subempreiteiro de
obras publicas.

» O direito administrativo refere-se a sujeitos públicos determinados, que se

denominam administrações publicas e, neste sentido, é um direito “estatuário”,
embora se deva completar este ponto de vista com um critério “funcional”.

» Julga-se que não é conveniente definir o direito administrativo exclusivamente

através de “função administrativa”, pelas seguintes razoes:
- A função administrativa pode ser realizada por formas de direito publico ou
por instrumentos de direito privado;
- Se se conceber a administração publica como função administrativa, então a
organização administrativa não faria parte do direito administrativo, pois a
“organização” noa é uma “função”;
- Julga-se que a função de direito administrativo é demasiado vaga ou extensa
para servir de base à definição de direito administrativo;

» Em Portugal a opinião dominante é- o direito administrativo regula apenas a

atividade administrativa de gestão publica. Pode também regular elementos da
atividade administrativa conforme o direito privado (gestão privada).
Exemplo: se a lei prevê, antes da conclusão dum contrato privado da administração, a
existência de atos administrativos prévios ou um procedimento administrativo prévio.

» O direito administrativo não é, num nunca foi, o único direito a regular a

administração publica. Atualmente, as fontes tradicionais legislativas e regulamentares
não são fontes exclusivas, tem de se contar cada vez mais com a aplicabilidade direta
das normas constitucionais e com a aplicação das normas do direito comunitário e do
direito internacional. Acresce que o direito privado assumiu um papel importante
quer no âmbito organizatorio , quer noa setor da atividade administrativa.

» O direito administrativo é o direito comum ou geral da função administrativa no

setor publico administrativo, o mesmo não sucedendo quanto ao setor publico
empresarial onde predomina o direito privado.
» Se a pessoa tem personalidade jurídica de direito publico, exceto lei em contrário
deve aplicar-se o regime administrativo de direito publico. Há uma relação
constitucional (art. 21º nº3 CRP) direta entre administração publica, relações jurídicas
reguladas pelo direito administrativo e contencioso dos tribunais administrativos,
junto dos quais os interessados gozam dos direitos fundamentais indicados no art268º
nº4 CRP.
A utilização do direito privado pela administração não ode prejudicar esta situação de
direitos fundamentais processuais dos cidadãos.

» O direito administrativo é de aplicação excecional às entidades administrativas

privadas e às entidades particulares com funções publicas.

» As referidas entidades privadas são reguladas pelo direito privado administrativo, e ,

nos casos previstos na lei, pode existir a aplicação autónoma de normas de direito
administrativo.
As relações com terceiros das entidades privadas são relações jurídicas privadas,
cabendo a resolução dos litígios aos tribunais judiciais.

» Existe uma reserva constitucional de direito administrativo? Sim, no sentido de

certos âmbitos deverem ser regulados obrigatoriamente pelo direito administrativo,
podemos dizer que sim. Nos setores que envolvem poderes de autoridade ou
prerrogativas de soberania, de modo normal e continuo, entende-se que a
administração não deve utilizar direito privado. Fora deste âmbito essencial, a
administração publica pode utilizar o direito administrativo ou o direito privado, desde
que respeite as regras de eficiência e da boa administração.

» Existe uma reserva constitucional de direito privado? Sim, no sentido de em certas

atividades a administração ser obrigado a utilizar meios de direitos privados. Nas
atividades sujeitas ao mercado concorrencial do setor publico empresarial a reserva é
de direito privado, isto é, deve utilizar-se o direito privado.

» O direito administrativo é o direito próprio da administração , no entanto, também

pode disciplinar, excecionalmente, relações jurídicas entre particulares e, neste
sentido, não é um direito exclusivo da administração publico.----esta possibilidade é
aceitável se for um exercício lícito da autonomia contratual privada, não
desrespeitador do princípio da igualdade jurídica entre privados.

» Em síntese: o direito administrativo é o direito próprio da administração, ou é o

direito que tem por objeto a administração, mas, também é, em segundo lugar, o
direito emanado pela própria administração que goza de autonomia normativa.

» Talvez seja aconselhável substituir-se o “direito administrativo” pela noção mais

abrangente de direito da administração publica”.

» O direito administrativo é direito publico e direito privado. Como já referido, o

direito publico administrativo só é direito comum de setor publico administrativo.
» Dois tipos de noção:
- Noção ampla: Direito administrativo que regula a atividade de gestão publica
e a atividade fede gestão privada administrativizada.
- Noção restrita: Direito administrativo abarca apenas o direito publico
administrativo.

13. Relações jurídicas:

- Relações jurídicas administrativas, plano democrático (teoria): Consiste numa
relação social regulada pelo direito, pela qual se confere a uma pessoa um direito
subjetivo e o correspondente dever ou sujeição a outra pessoa. Estas podem ser
constituídas por lei, regulamento, ato administrativo, e contrato administrativo, facto
administrativo e fontes internacionais ou comunitárias. Os sujeitos de relações
jurídicas administrativas podem ser todos os titulares de direitos e deveres jurídico-
administrativos.
-A relação jurídica administrativa é uma relação concreta, não uma relação
abstrata.
Exemplo: o direito à saúde publica não é uma relação jurídica, esta só se concretiza se
o cidadão requerer internamento num hospital publico ou assistência em centro de
saúde publico.

Nota: Os destinatários dum direito administrativo democrático exige ainda que os

destinatários das normas jurídicas vinculativas não se encontrem numa situação
unilateral, em que por hipótese só existissem deveres para uma parte.
-Destinatários: (múltiplos).Exemplo: entidades publicas, órgãos administrativos,
serviços administrativos e os particulares.

» Atores não têm evidenciado grandes consequências praticas no setor do

direito administrativo geral, devido a extrema diversidade de relações jurídicas entre a
administração e os cidadãos.

» No plano dos direitos administrativos especiais é mais seguro utilizar o

conceito de relação jurídica de modo mais homogéneo. Exemplo: Relação jurídica
tributaria, do emprego publico, etc.

» Tipos de relações jurídicas administrativas:

-Bipolares (relação estado-cidadão)
-Poligonais
-multi-poligonais(relação estado-interesses diferenciais de distintos
cidadãos)

» Quanto ao objeto podem ser:

-Utilização(ex.: ligação à rede publica de água);
-Patrimoniais;
-Obrigacionais;
 -Pessoais;

14. O direito administrativo em sentido estrito é direito público:

- As normas administrativas fazem parte do direito publico, porque se relacionam
com as administrações publicas enquanto sujeitos de relações jurídicas
administrativas ou enquanto sujeitos de relações jurídicas administrativas ou
enquanto órgãos garantes e fiscalizadores do cumprimento das normas
administrativas.

» Contudo, o direito publico não se aplica só ao estado e às administrações

publicas, nem o direito privado se aplica apenas aos particulares.

» As normas de direito privado destinam-se à aplicação a todos os sujeitos em geral

(exceto certas relações de carater pessoal: ex.: filiação, nascimento). As normas de
direito publico têm como destinatários- regra, de forma imediata ou mediata o
Estado ou as administrações publicas. Nem todo o direito publico é direito
administrativo. Exemplo: o direito constitucional, o direito processual e o direito
penal.

» O direito administrativo é direito publico qualquer que seja o critério para

distinguir o direito publico do direito privado. A saber:

- Critério do interesse: as normas administrativas visam a realização dos

interesses públicos, ora conferindo à administração poderes de autoridade, ora
sujeitando-a a especiais deveres e retribuições de interesse publico.
- Critério dos sujeitos: os sujeitos de direito que integram a
administração publica são pessoas coletivas publicas.
- Critério dos poderes de autoridade: a administração publica para
cumprir as suas tarefas publicas está autorizada por lei a utilizar podres de
autoridade.

Nota: - Direito administrativo tem lacunas, este não é um direito excecional.

- Existem normas administrativas autónomas ou especificas, em relação aos
outros ramos de direito. Forma de conferir ao direito administrativo poderes de
autoridade, mas também pode definir especiais deveres ou restrições a cargo da
administração. Alem de diferenciar atividade administrativa de direito publico da
atividade administrativa de direito privado. Exemplo: se fossem só utilizáveis meios
de direito privado, seria inviável a construção de autoestradas, pois os particulares
buscam os lucros/interesses pessoais.
- Os tribunais administrativos julgam litígios a propósito das relações jurídico-
administrativas. Tais tribunais existem, pois desta forma a administração sente-se
salvaguardada pelos conhecimentos técnicos do juiz administrativo acerca das
peculiaridades e exigências administrativas e, ao mesmo tempo, os cidadãos podem
confiar na independência do juiz (artigos 203º e 206º nº2 CRP). Caso contrário eram
julgados por tribunais judiciais/comuns.
15. O direito administrativo tem uma função legitimadora do poder
administrativo e garantística dos direitos e interesses legalmente protegidos
dos administrados:
- Alguns autores consideram que o direito administrativo possibilita o exercício
da atividade administrativa, a realização dos interesses coletivos face aos
interesses particulares, podendo realizar-se aqueles à custa destes.
Outros pontos de vista defendem que o direito administrativo tem sobretudo a
função de garantir os administrados contra atos ilegais ou arbitrários das
administrações públicas.
O art 266º, nº1 da CRP junta os dois aspetos (prossecução do interesse público
+ respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos), sem
atribuir predominância a qualquer dos dois aspetos, cabendo ao legislador
ordinário a caracterização concreta do sistema administrativo.
O direito administrativo possui normas que regulam aspetos de poder
administrativos (ex: art 175º CPA), mas há outras normas que conferem aos
cidadãos direitos subjetivos, interesses legítimos e garantias processuais (ex:
art 184º CPA).
A importância do “consenso” no chamado “direito administrativo paritário”, e
um entendimento mais baseado nos direitos dos cidadãos do que na
legitimidade do exercício do poder público, não contrariam o ponto de vista das
Noções de uma relação complementar-dia-léctica entre a perspetiva
“garantística dos cidadãos” e a ideia da “legitimação do poder público”.
A situação jurídica subjetiva não unitária, incluindo:
- Direitos subjetivos plenos;
- Direitos limitados (ex: direito de propriedade de um prédio incluído na RAN);
- Direitos condicionados (ex: autorização sob condição suspensiva);
- Interesses legalmente protegidos;
- Interesses de facto;
- Interesses coletivos (CPA, art 68º nº1);
- Difusos (art 68º nº2 CPA). A constituição e as leis consagraram a diferença
entre direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos- art 268º, nº4, CRP
e art 2º nº2 CPTA).
O direito subjetivo é um poder jurídico de defender interesses próprios e de
exigir uma determinada conduta ou omissão de outrem. Os direitos subjetivos
públicos são reconhecidos por normas de direito público e consistem em
poderes jurídicos dos cidadãos de exigirem uma determinada conduta das
entidades públicas para garantia de interesses próprios. (podem existir direitos
sub públicos nas relações do estado-cidadão e vice-versa e entre entidades
publicas).
A existência de direitos subjetivos públicos tem relevância política democrática.
O direito subjetivo não é apenas uma vantagem reflexa conferida ao cidadão
pelas normas objetivas, e implica um dever jurídico de adotar uma conduta que
em parte serve interesses pessoais. Pode configurar-se um direito subjetivo ao
exercício livre de vícios do poder discricionário, se a forma que prevê a
competência discricionária também proteger o interesse individual do cidadão.
 Nos interesses legalmente protegidos, a norma protege primariamente um
interesse público, mas também aparece protegido o interesse individual do
particular.
Os interesses simples são vantagens acidentais conferidas pelas normas
jurídicas aos indivíduos, de modo não intencional.
As expectativas jurídicas podem ter tutela jurisdicional se ocorrer violação de
um princípio geral de direito administrativo como o da boa fé.

16. As divisões do direito administrativo (saber as definições):

- Direito administrativo geral e direito administrativo especial.
• Direito administrativo especial: refere-se a âmbitos administrativos
determinados (exemplo: direito social, direito da defesa, impostos…). Os seus
principais ramos são o financeiro (orçamento, contabilidade publica), económico
(empresas publicas, urbanismo…), social (saúde publica, segurança social…) e o militar
(organização das forcas armadas…).
• Direito administrativo geral: é o conjunto das regras, princípios jurídicos,
e institutos jurídicos que direta ou indiretamente possuem significado em todos os
setores da administração.

» Direito administrativo externo e direito administrativo interno

• Direito administrativo externo: regula as relações jurídicas entre a
administração e os cidadãos.
• Direito administrativo interno: regula as relações jurídicas entre os
serviços e organismos administrativos ou entre os órgãos das pessoas coletivas
publicas (exemplo: entre assembleia municipal e a camara municipal…)

» Direito administrativo estadual, regional, autárquico, institucional, associativo

e independente
• Direito administrativo estadual: abrange a administração central do
estado e a periférica do estado: órgãos e serviços locais e órgãos e serviços externos ao
estado.
• Direito administrativo da regional: administração das regiões
autónomas
• Direito administrativo autárquico: são as autarquias locais – municípios
e freguesias.
• Direito administrativo institucional: são os institutos públicos que
podem ser serviços personalizados do estado, fundações publicas e estabelecimentos
públicos.
• Direito administrativo associativo: engloba as associações publicas
• Direito administrativo independente: inclui as entidades administrativas
independentes.

» Direito administrativo nacional, internacional, europeu e global (apenas ler)

• Direito administrativo nacional: direito clássico de cada estado.
• Direito administrativo internacional: formado pelas normas jurídicas
relativas as administrações publicas dos estados e que vinculam estes, apos a
celebração dos tratados internacionais, e que se aplicam no ordenamento nacional.
 • Direito administrativo europeu: engloba a administração comunitária e
respetivas normas administrativas.
•Direito administrativo global: inclui as normas emenadas por
organizações de âmbito global como o fundo monetário internacional ou a organização
mundial do comercio.

17. Sistemas administrativos:

- Segundo Montesquieu, para proteger a liberdade dos cidadãos os poderes de julgar e
o executivo deveriam permanecer separados. Deveríamos ter em conta a separação de
poderes (poder legislativo, judicial, executivo, político dividido por diferentes órgãos
quase autónomos entre si, com o intuito dos poderes não se encontrarem nas mãos de
apenas um individuo. Exemplo: monarquias absolutas).

» História: (apenas ler) A revolução francesa de 1789 veio fixar formalmente a divisão
de poderes como princípio estruturante do Estado, tudo em nome da defesa da
liberdade individual. Contudo, os revolucionários temiam que os órgãos judiciários se
pudessem opor ou ter uma atitude de ingerência perante a nova administração. Neste
âmbito, apoiaram-se no princípio da separação dos poderes, concluindo que o poder
judiciário não podia apreciar litígios onde a administração fosse posta em causa.

Sistema administrativo de tipo britânico (judicial)----apenas ler

» As características do sistema administrativo britânico são as seguintes:
a) Separação dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por si ou por
concelhos formados por funcionários da sua confiança, questões de
natureza contenciosa, por força da lei da “Star Chamber”, e foi proibido de
dar ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-los, mediante o “Act of
Settelement”;
b) Estado de Direito: culminando uma longa tradição iniciada na Magna
Carta, os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidadãos britânicos foram
consagrados no Bill of Rights. O Rei ficou desde então claramente
subordinado ao Direito em especial ao Direito Consuetudinário, resultante
dos costumes sancionados pelos Tribunais (“Common Law”);
c) Descentralização: em Inglaterra cedo se praticou a distinção entre uma
administração central e uma administração local. Mas as autarquias locais
gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma intervenção
central diminuta;
d) Sujeição da Administração aos Tribunais Comuns: a Administração
Pública acha-se submetida ao controle jurisdicional dos Tribunais Comuns;
e) Sujeição da Administração ao Direito Comum: na verdade, em
consequência do “rule of law”, tanto o Rei como os seus conselhos e
funcionários se regem pelo mesmo direito que os cidadãos anónimos;
f) Execução judicial das decisões administrativas: de todas as regras
e princípios anteriores decorre como consequência que no sistema
administrativo de tipo britânico a Administração Pública não pode executar
as decisões por autoridade própria;
g) Garantias jurídicas dos administrados: os particulares dispõem de
um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administração
Pública.
Sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva----apenas ler
» As características iniciais do sistema administrativo Francês são as
seguintes:
a) Separação de poderes: com a Revolução Francesa foi proclamado
expressamente, logo em 1789, o princípio da separação dos poderes, com
todos os seus corolários materiais e orgânicos. A Administração ficou
separada da Justiça;
b) Estado de Direito: na sequência das ideias de Loke e de Montesquieu,
não se estabeleceu apenas a separação dos poderes, mas enunciam-se
solenemente os direitos subjectivos públicos invocáveis pelo indivíduo
contra o Estado;
c) Centralização: com a Revolução Francesa, uma nova classe social
uma nova elite chega ao poder;
d) Sujeição da Administração aos Tribunais Administrativos: surgiu
assim uma interpretação peculiar do princípio dos poderes, completamente
diferente da que prevalecia em Inglaterra, se o poder executivo não podia
imiscuir-se nos assuntos da competência dos Tribunais, o poder judicial
também não poderia interferir no funcionamento da Administração Pública;
e) Subordinação da Administração ao Direito Administrativo: a força,
a eficácia, a capacidade de intervenção da Administração Pública que se
pretendia obter, fazendo desta uma espécie de exército civil com espírito
de disciplina militar, levou o “conseil État” a considerar, ao longo do séc.
XIX, que os órgãos e agentes administrativos não estão na mesma
posição que os particulares, exercem funções de interesse público e
utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade,
que lhes permitam impor as suas decisões aos particulares, quer de
privilégios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de
perseguições ou más vontades dos interesses feridos;
f) Privilégio da Execução Prévia: o Direito Administrativo confere, pois, à
Administração Pública um conjunto de poderes “exorbitantes” sobre os
cidadãos, por comparação com os poderes “normais” reconhecidos pelo
Direito Civil aos particulares nas suas relações entre si. De entre esses
poderes “exorbitantes”, sem dúvida que o mais importante é, no sistema
Francês, o “privilégio de execução prévia”, que permite à Administração
executar as suas decisões por autoridade própria;
g) Garantias jurídicas dos administrados: também o sistema
administrativo Francês, por assentar num Estado de Direito, oferece aos
particulares um conjunto de garantias jurídicas contra os abusos e
ilegalidades da Administração Pública. Mas essas garantias são
efetivadas através dos Tribunais Comuns.
Estas, características originárias do sistema administrativo de tipo francês –
também chamado sistema de administração executiva – dada a autonomia aí
reconhecida ao poder executivo relativamente aos Tribunais.
Este sistema, nasceu em França, vigora hoje em quase todos os países
continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados que acederam à
independência no séc. XX depois de terem sido colónias desses países europeus.
Confronto entre os sistemas de tipo britânico e de tipo francês
» Têm, vários traços específicos que os distinguem nitidamente:
- Quanto à organização administrativa, um é um sistema
descentralizado. O outro é centralizado;
- Quanto ao controlo jurisdicional da administração, o primeiro
entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais
Administrativos. Em Inglaterra há, pois, unidade de jurisdição, em França
existe dualidade de Jurisdições;
- Quanto ao direito regulador da administração, o sistema de tipo
Britânico é o Direito Comum, que basicamente é Direito Privado, mas no
sistema tipo Francês é o Direito Administrativo que é Direito Público;
- Quanto à execução das decisões administrativas, o sistema de
administração judiciária fá-la depender da sentença do Tribunal, ao passo
que o sistema de administração executiva atribui autoridade própria a
essas decisões e dispensa a intervenção prévia de qualquer Tribunal;
- Quanto às garantias jurídicas dos administrados, a Inglaterra
confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de injunção face à
Administração, que lhes fica subordinada como a generalidade dos
cidadãos, enquanto França só permite aos Tribunais Administrativos que
anulem as decisões ilegais das autoridades ou as condenem ao
pagamento de indemnizações, ficando a Administração independente do
poder judicial.

18. Caracterização do sistema administrativo português:

- Em Portugal, adotou-se tradicionalmente um sistema de tipo francês. Continuando
presentes algumas características deste sistema:
1. Aplicação dum direito administrativo em sentido estrito
2. A sujeição da administração ao controlo dos tribunais administrativos
3. A tutela declarativa e executiva da administração

28.1. Aplicação dum direito administrativo em sentido estrito

» Atualmente contínua a existir um direito administrativo em sentido estrito que se
aplica às relações entre a administração e os particulares, sequencia do que era
tradicional em Portugal.
Exemplo: CRP-artigos 212º nº3, 268º nº5; 269º--CPA: artigos 2º nº1; 148º;

28.2 A sujeição da administração ao controlo dos tribunais administrativos

» Os tribunais administrativos são uma jurisdição obrigatória que decide litígios a
propósito de relações jurídicas administrativas, sendo também a jurisdição comum
dessas relações. As decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades
publicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades- artigos
205º nº2 e 212º nº3 CRP.

28.3 A tutela declarativa e executiva da administração

 » Os próprios órgãos da administração gozam da possibilidade de execução coativa
dos atos administrativos.

» Tutela declarativa: a administração define em termos obrigatórios ma situação ou

relação jurídico-administrativa concreta, sem necessitar que um tribunal, previamente,
tenha definido essa situação.---artigos 268º nº3 e 4CRP

» Autotutela executiva: a administração pode assegurar a execução coativa das suas

próprias decisões, sem ser preciso recorrer a via judicial, nos casos legalmente
admissíveis.

19. As fontes de direito administrativo:

- 29.1 A teoria das normas jurídicas e o sistema das fontes de direito administrativo
» A legalidade administrativa não está circunscrita ao estado- para a enumeração das
fontes de direito não conta a a soberania do estado. A legalidade administrativa, no
Estado democrático, deriva do Estado, de entidades intraestaduais descentralizadas,
do direito internacional, do direito comunitário e do direito estrangeiro.

-Sistema pluralista de fontes de direito: não existe apenas a administração

publica estadual, mas varias administrações publicas. AS fontes de direito
administrativo deixaram de estar apenas centradas no estado, não havendo um
monismo de fontes. O estado deixou de ser o único criador de normas.

- Sistema de fintes de direito policêntrico: para alem das fontes normativas

internas provenientes do Estado e das entidades intraestaduais por si criadas ou
tuteladas, há fontes externas provenientes do direito internacional e do direito
comunitário. Para alem do ordenamento estadual, há os subordenamentos regional
autónomo, o autárquico, o associativo e o institucional.

» A legalidade administrativa é reflexo dum processo negocial e tem uma certa

dimensão de “informalidade”- a criação de leis não resulta apenas do exercício dum
poder unilateral-autoritário. O governo é mediador junto dos grupos de interesses
económicos, sociais e culturais, procurando-se que a “concentração social” legitime a
aprovação das normas.

» O sistema de fontes de direito tornou-se mais complexo e aumentou a perspetiva de

conflitualidade entre normas- pode existir um CONCURSO NORMATIVO entre fontes
internas, internacionais e comunitárias reguladoras da esma matéria, isto é, esta pode
ser disciplinada, em simultâneo, por normas internacionais, por normas comunitárias e
por leis e regulamentos internos.-- o soft law alcançou o âmbito do direito
administrativo.

Convém diferenciar vários problemas relacionados entre si:

A) A teoria das fontes

 » Fonte de direito: pode significar a forma como a norma jurídica é criada, ou a forma
como se revela, ou ambos os aspetos.

» Normas jurídicas: significa a regra emanada pela autoridade competente, com

carater geral e abstrato que, para uma determinada situação de facto previsão), prevê
uma certa consequência jurídica (estatuição).

» Ordem jurídica: forma-se de unidades normativas, que são as normas

» Norma: (existe normas que não ordenam ou proíbem uma conduta, antes são
atributivas de poderes ou faculdades. portanto, a norma não é sempre um
“imperativo”, as normas podem ser preceptivas, proibitivas e permissivas.

» Normas jurídicas: é uma norma de conduta das atividades humanas, é uma norma
de decisão para solucionar os casos jurídicos, e é uma regra de apreciação pela qual o
interprete valoriza os casos concretos.

» O estado democrático e a sociedade da informação exigem que a teoria das fontes

não se centre apenas na fonte estadual e na lei parlamentar, havendo abertura a um
direito supranacional e a um direito flexível e individualizante, que permita a
permanente adaptação do direito às mutações sociais constantes. A formação das
normas jurídicas pode derivardes tencas dos tribunais, contratos, convenções coletivas
de trabalho, normas das associações desportivas que são entidades privadas, das
clausulas contratuais gerais, etc.

» Os professores Afonso Queiró e Paulo Otero, distinguem entre:

- Fontes não voluntarias: princípios jurídicos fundamentais, direito internacional
geral ou comum, princípios gerais de direito administrativo revelados pela
jurisprudência e doutrina, e os costumes;

- Fontes voluntárias internas: constituição, leis artigo 112º nº1 CRP, atos da
fundação política , doutrina como doente mediata de juridicidade, e jurisprudência;

- Fontes voluntarias externas : direito das convenções internacionais, das

organizações internacionais e direito comunitário;

» As normas administrativas formam um sistema, e podemos distinguir as normas

relacionais, as normas de funcionamento, e as normas organizatórias.
- Normas relacionais: regulam as relações da administração com os outros sujeitos
de direito, a saber, os particulares, as relações entre duas ou mais pessoas coletivas
publicas, ou entre particulares que estejam em conexão com a atividade
administrativa. As normas relacionais podem atribuir poderes de autoridade à
administração publica, mas também lhe podem impor especiais deveres ou restrições,
para salvaguardar de específicos interesses públicos, ou , então, atribuem direitos
subjetivos ou interesses legítimos aos cidadãos perante a administração (ex.: artigo
268º nº1 CRP).
 - Normas de funcionamento: definem o modo específico de atuação da
administração, as formalidades, os prazos, os tramites, etc. (ex.: artigo 267 nº5 CRP)

- Normas organizatórias: definem quais são as entidades publicas, sua estrutura,

órgãos, etc. (ex.: artigos 267º nº1 e 239º nº1 CRP).

B) A teoria da hierarquia das normas jurídicas e a solução do conflito de normas:

- Pode-se falar de hierarquia das fontes de direito, mas há quem prefira referir-
se a uma hierarquia de normas jurídicas, pois dentro, por exemplo, das fontes
legislativa ou regulamentar há normas com diferentes níveis de hierarquia.
Como se sabe, a teoria clássica das fontes de direito entendia que o Estado
tinha o monopólio da criação do direito, que a lei do Estado era a forma
principal de criação do direito, e que a constituição ocupava uma posição de
primazia absoluta sobre as restantes normas, isto é, a constituição ocupava a
posição no vértice da “pirâmide normativa”. Neste ponto de vista clássico, as
normas constitucionais eram hierarquicamente superiores às normas
legislativas, e estas eram superiores face às normas regulamentares, podendo-
se referir uma relação de superioridade hierárquica entre os vários “blocos
normativos”.
Atualmente, todos os postulados desta teoria clássica têm sido questionados, e
a constituição deixou de ser entendida como tendo. O monopólio definidor das
fontes de direito e como gozando de uma predominância normativa absoluta,
tornando-se insuficiente o modelo geométrico da “pirâmide jurídica”. No
sentido da erosão da posição de absoluta predominância da constituição,
indique-se o seguinte:
- Existe um pluralismo de ordenamentos superiores (direito comunitário e
direito internacional) que disputam a posição de “vértice” da pirâmide às
normas constitucionais;
- Nem todas as normas constitucionais têm a mesma posição hierárquica. As
normas sobre direitos, liberdades e garantias e as normas organizatórias do
poder político têm aplicabilidade direta e gozam de primazia sobre as restantes
normas constitucionais;
- O art 33º, nº5 da CRP sobre cooperação judiciária penal permite a derrogação
do preceituado pelo texto constitucional nessa matéria.
As antinomias normativas são resolvidas segundo os critérios:
- Hierárquico;
- Cronológico (lei posterior derroga lei anterior);
- E da especialidade (lei especial derroga lei geral).
O princípio ordenador da hierarquia da ordem jurídica é completado por
normas de direito constitucional ou leis ordinárias sobre a posição das normas
dos sistemas jurídicos paralelos.
Os atos normativos obedecem a um princípio de hierarquia e a um princípio de
competência. Os atos normativos não têm todos a mesma hierarquia. O
princípio da competência atribuída a determinados órgãos a competência para
regular certas matérias. Há um ponto de vista pluralista do ordenamento
 jurídico, existindo normas internacionais, comunitárias, estaduais, regionais,
locais e institucionais.
Em resumo, pode indicar-se a seguinte hierarquia entre normas:
- Valor superior à Constituição: declaração universal dos direitos do homem,...;
- Valor constitucional: direito internacional geral ou comum que não constitua
jus cogens- art 8º nº1 CRP;
- O direito internacional convencional tem valor infraconstitucional (art 277º
nº2 e art 280º nº2 CRP);
- Valor supralegal em relação ao direito interno infraconstitucional: direito
comunitário derivado;
- Valor infraconstitucional: as leis;
- Valor infralegal: os regulamentos.
Os regulamentos do governo têm primazia sobre os regulamentos das
entidades infra-estaduais. Os decretos regulamentares têm primazia sobre os
regulamentos ministeriais. Os regulamentos das freguesias subordinam-se aos
regulamentos municipais.

29.2. As fontes de direito administrativo português:

São as seguintes:
- A constituição da República Portuguesa e as leis de revisão constitucional;
- As leis da Assembleia da República e decretos-leis do governo;
- Os regulamentos;
- Os estatutos;
- O referendo;
- O direito consuetudinário;
- A doutrina não é fonte imediata, isto é, direta, do direito administrativo;
- As sentenças dos tribunais;
- Os princípios gerais de direito administrativo;
- As regras do direito internacional geral, convencional, do direito comunitário
e do direito estrangeiro – art 8º, nº1,2,3 e 4, CRP;
- Os preceitos administrativos e a praxis administrativa;

Regulamentos:

A noção de regulamento administrativo:

- Os regulamentos são regras de direito emanadas pelos órgãos administrativos, no
exercício da função administrativa. São normas jurídicas gerais, abstratas e de
execução permanente, hierarquicamente subordinadas à lei. Aplicam-se a uma
pluralidade de casos que venham a verificar-se ou não no futuro.

A diferença entre regulamento e lei:

» Lei: é emanada por um órgão legislativo, no desempenho da função legislativa.

» Regulamento: é emanado pelos órgãos administrativos no desempenho da

função administrativa, e encontram-se hierarquicamente subordinado à lei.
 A diferença entre regulamento e ato administrativo:
- Regulamento: regras gerais e abstratas, não se dirigindo a um conjunto de pessoas
determinadas ou determináveis, nem a um conjunto determinado de situações.

- Ato administrativo: dirigem-se a situações concretas e são de execução pontual.

» Para distinguir os atos administrativos dos regulamentos, podem utilizar-se vários

critérios.

Critério da generalidade: não importa a quantidade dos destinatários da norma. A

generalidade vai dirigir-se a todo um grupo ou categoria de destinatários possuidores
de características gerais (exemplo: empresários, jornalistas, etc).
- Lei abstrata: vai aplicar-se a todas as situações reais que caibam na respetiva
previsão normativa enquanto está em vigência.
- Atos administrativos aplica-se a uma ou várias situações atuais e concretas e
acabando por esgotar os seus efeitos apos aplicação.

Critério da inovação jurídica:

-Regulamentos: são normas inovadoras da ordem jurídica.
-Atos administrativos: aplicam uma norma existente a uma dada situação
concreta e singular.

Critério da execução permanente:

-Regulamento: vai aplicar-se sempre que a situação típica prevista na norma se
verifique.
- Ato administrativo: são de execução instantânea, ou seja, esgotam os eus
efeitos apos a sua aplicação ao caso concreto.

Critério da determinabilidade:
-Regulamentos: os destinatários são indetermináveis, nem a situação é
suscetível de conhecimento imediato.
- Atos administrativos: aos destinatários são determináveis e as situações que
são objeto de ato também são possíveis de conhecer de imediato.

Critério dos efeitos diretos:

- Regulamentos: derivam de um poder primário, são gerais e abstratos, e
derivados no sentido de que o respetivo poder normativo assenta na constituição ou
em lei formal.
- Atos administrativos: distinguem-se das normas jurídicas por se destinar a
regular um caso concreto.

*Os critérios de diferenciação entre regulamento e ato administrativo serão utilizados

consoante as exigências dos casos concretos.

Ato administrativo de execução continuada: Trata-se de atos ou factos com efeito

jurídico. Exemplo: a autorização dada a um agente público para acumular funções
públicas e privadas.
Atos administrativos gerais: não são regras de conduta, nem fontes de direito, estes
não introduzem efeitos inovadores na ordem jurídica e esgotam os seus efeitos
aquando da sua aplicação. São aplicados diretamente a um grupo de cidadãos de
possível determinação. Exemplo: aro de abertura de um concurso.

A competência regulamentar
» A competência para emanar regulamentos cabe ao Governo(a competência , em
principio cabe a cada ministro, intervindo o conselho de ministros no caso de previsões
por lei), à assembleia regional, ao governo regional, à assembleia de freguesia (aprovar
os regulamentos externos sob proposta da juntas de freguesia), a assembleia
municipal (aprova as posturas e os regulamentos com eficácia externa sob proposta da
camara municipal), aos conselhos de administração dos serviços municipalizados, aos
órgãos dirigentes dos institutos públicos e das associais publicas, etc. – artigos 199º al.
G); 227º nº1 al. D); 241º CRP.

» (Importante) A junta de freguesia elabora e submete à aprovação da assembleia de

freguesia os projetos de regulamentos externos e aprova regulamentos internos.

»(Importante) A camara municipal elabora e submete à aprovação da assembleia

municipal os projetos de regulamentos externos e aprova regulamentos internos.

Espécies de regulamentos – importante

» Quanto ao âmbito de aplicação:

- Regulamentos gerais: vigoram em todo o país;

- Regulamentos locais: exemplo.: os emanados por um órgão municipal,

vigoram em ares circunscritas territorialmente;

- Regulamentos institucionais: dos institutos públicos e associações publicas,

aplicam-se apenas aos cidadãos abrangidos na sua competência institucional.

» Quanto ao objeto
- Regulamentos promocionais: regulam iniciativas ou atividades. Exemplo:
atribuições e bolsa de estudo pelo município;

- Regulamentos de organização sobre o funcionamento : (regras de expediente

dos serviços) e organização(a distribuição de funções pelas unidades de serviço) da
administração;

- Regulamentos de polícia: para prevenirem danos sociais, impõem certas

restrições aos indivíduos.

Regulamentos de transito e posturas: necessariamente autorizados pela lei

formal;
» Os regulamentos locais, de polícia, podem ser autónomos (as posturas), ou
complementares e de execução (são os regulamentos policiais).

» Em relação à necessária dependência legal

- Regulamentos de execução ou complementares: visam regular uma lei

anterior, no aspeto da sua pormenorização ou complemento;

- Regulamentos independentes: não visam executar uma determinada lei

inferior, mas a 2execução das leis em geral” para se possibilitar a atividade
administrativa.

- Regulamentos delegados: a lei permitiria à administração a sua interação,

modificação ou derrogação por regulamento.

-Regulamentos autónomos: provem dos entes descentralizados (exemplo:

postura municipal) e derivam dum poder regulamentar próprio. As entidades
descentralizadas podem, com base e autorização por lei, emanar regulamentos, por
exemplo, em material de segurança pública e polícia.

- Regulamentos de governo: revestem a forma de decreto regulamentar

quando tal seja determinado pela lei que regulamentam (regulamentos
complementares ou de execução), bem como no caso dos regulamentos
independentes ( a lei apenas indica, nesta espécie de regulamentos, o órgão
competente para emanar o regulamento e matéria sobre que pode incidir o
regulamento.

» Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou

que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão- artigos 112º nº7 e
8 CRP.

» Quanto à eficácia

- Regulamentos internos: com eficácia no interior da organização

administrativa, não se aplicam os artigos 112º nº5 e 119º al. h) CRP. Os regulamentos,
incluindo os decretos- regulamentares, não estão sujeitos ao artigo169º CRP. Sujeitam-
se ao controlo da constitucionalidade por ação concreta ou abstrata, mas não à
preventiva ou por omissão- artigos 277º, 278º e 283º CRP. Admite-se o controlo
contencioso dos regulamentos internos (e preceitos administrativos) que tenham de
facto eficácia externa, para alem das relações interorgânicas- artigos 268º nº4 e 5 CRP.

- Regulamentos externos: destinam-se a produzir efeitos em relação a outras

pessoas coletivas publicas e aos particulares. São externos os regulamentos de polícia
e os que regulam a situação dos utentes dum serviço publico (exemplo: os doentes
dum hospital publico), porque aqui os destinatários são sujeitos distintos da pessoa
coletiva publica.
O procedimento Regulamentar:

» Os interessados podem apresentar aos órgãos competentes petições em que

solicitem a elaboração, modificação ou revogação de regulamentos. – Se não vierem
fundamentados, a administração não é obrigada a tomar conhecimento delas.

- O órgão com competência para emanar o regulamento informara os interessados do

destino dado as petições e do fundamento da posição que tomou face à petição (artigo
115º CPA).

- Os interessados fazem pedido suficientemente fundamentado à administração, ao

abrigo do direito constitucional de petição (artigo 52º), mas a decisão de iniciar ou não
o procedimento regulamentar cabe oficiosamente à administração.

-Esta petição regulamentar dos interessados não é um requerimento, e não se forma

ato tácito. Par tornar efetivamente uma petição regulamentar, pode funcionar o poder
de tutela, ou os processos dos artigos 77º ou 112º nº2 al. f), do CPTA.

- O projeto de regulamento deve ser acompanhado de uma nota justificativa

igualmente fundamentada, como a petição.

-Depois de aberto oficiosamente o procedimento regulamentar, estas exigências

destinam-se a permitir o estudo da viabilidade e condições do regulamento. A falta
deste projeto e da nota justificativa pode invalidar o respetivo regulamento, por
ofensa ao direito de audiência.

- O órgão com competência regulamentar deve ouvir, em regra, sobre o respetivo

projeto, nos termos da lei, as entidades representativas dos interessados afetados,
tratando-se de regulamentos que imponham deveres, sujeições ou encargos. Algumas
razões de interesses publico, que terão de ser fundamentadas, podem dispensar esta
obrigação (artigo 117º CPA). Se há afetação de direitos ou interesses legalmente
protegidos, deve haver audiência.---- A dispensa errónea, no seu fundamento, e a falta
de audiência dos interessados produz a invalidade do regulamento. Se não existirem
entidades representativas dos interesses afetados, quer publicas, quer privadas, quer
comissões ad-hoc, etc, deve haver audiência dos próprios indivíduos interessados,
devido a uma exigência democrática.

- O órgão competente deve, em regra, nos termos da lei, submeter a apreciação

publica o projeto de regulamento, que, para tal, terá de ser publicado no Diário da
República ou no jornal oficial respetivo. Esta apreciação publica destina-se a recolher
sugestões, e não ocorrerá se a natureza da matéria não o permitir.

- As sugestões devem ser dirigidas por escrito ao órgão com competência

regulamentar, prazo de 30 dias (artigo 118º CPA).

- Os interessados são os cidadãos sob a alçada administrativa da entidade

regulamentar, e não apenas os afetados pelo projeto de regulamento.
- O órgão regulamentar pode decidir, em despacho fundamentado, que certas
matérias que envolvam aspetos de segurança pulica, paz social, estabilidade dos
mercados, etc, podem dispensar a apreciação publica do projeto de regulamento.---as
sugestões devem ser fundamentadas.

- Os regulamentos necessários à execução das leis em vigor não podem se objeto de

revogação global sem que a matéria seja simultaneamente objeto de nova
regulamentação (artigo 119º CPA). Proíbem-se as revogações tacitas de quaisquer
regulamentos, porque nestes tem de se mencionar especificamente as normas
revogadas. O legislador preveniu-se contra a hipótese de a administração poder
escolher o momento da aplicação concreta das leis, e pretende proteger a unidade da
ordem jurídica.

-Os regulamentos autónomos ou independentes, como não são diretamente

necessários à execução das leis em vigor, podem ser simplesmente revogados, sem a
cautela prevista na parte final do artigo 119 nº1 CPA.

- Pode existir portarias ministeriais que homologam “protocolos” entre entidades

publicas e privadas que chegaram a acordo para a criação de uma pessoa coletiva de
direito publico.
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Procedimento do regulamento administrativo (artigos 97 a 101º9. Petições 897);
publicitação do início do procedimento e participação procedimental (98º); projeto de
regulamento (99º); audiência dos interessados (100º); consulta publica (101º).

- Os regulamentos administrativos são normas jurídicas gerais e abstratas que, no

exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos
(art. 135º).

- A emissão de regulamento depende de lei habilitante, o mesmo sucedendo com os

“códigos de conduta” (136º).

- Prazo para a emissão de regulamento de 90 dias (137º).

- Prevalência entre os regulamentos (138º).

Eficácia do regulamento administrativo- a produção de efeitos depende da publicação

(139º). Vigência (140º). Proibição de eficácia retroativa (141º). Os regulamentos não
podem ser derrogados por atos individuais (142º).

Invalidade do regulamento administrativo- os vários casos de invalidade (143º). A

invalidade doo regulamento pode ser invocada a todo o tempo por qualquer
interessado (144º)-
Caducidade e revogação do regulamento administrativo- os regulamentos sujeitos a
termo ou condição caducam com a sua verificação (145º). Os regulamentos podem ser
revogados pelos órgãos competentes emitentes (146º).

Impugnação de regulamento administrativo- através de reclamações e recursos

administrativos. A esta impugnação aplicam-se os artigos 189º e 190º para a
impugnação facultativa de atos administrativos (artigo 147º nº3 CPA).

A forma dos regulamentos:

- Entre os regulamentos do governo, distinguem-se o decreto regulamentar, a
resolução do Conselho de ministros, a portaria e o despacho normativo. A forma mais
solene é o decreto regulamentar, promulgado pelo presidente da república e
referendado pelo primeiro-ministro e ministro competente, e que é um diploma que
contém ou aprova um regulamento do governo. As portarias e os despachos
normativos são regulamentos ministeriais assinados pelo ministro ou ministros
competentes. As portarias têm forma mais solene e, segundo a opinião maioritária,
hierarquicamente, têm primazia sobre os despachos normativos.
Os institutos públicos, nos termos das leis estatutárias, podem aprovar regulamentos,
sem obediência a forma especial.

Os limites do poder regulamentar:

- São limites do poder regulamentar:
*os princípios gerais de direito;
*as normas constitucionais e comunitárias;
*os princípios gerais de direito administrativos;
*as leis e a reserva de lei;
*os regulamentos dos órgãos superiores;
*os regulamentos não devem dispor retroativamente, exceto no caso de
autorização da lei, ou o regime seja mais favorável;
*a competência regulamentar do órgão é fixada por lei, bem como a forma dos
regulamentos.

ARTIGOS IMPORTANTES:
Invalidades dos regulamentos: artº 143 CPA, artº 161 e 163 CRP
Reserva de lei: art 164º e 165º Constituição
Não confundir art 148º (ato administrativo) com o art 135º (regulamento) do
CPA
Art 164º e 165º CPA