Curso de Gestão Patrimonial de Bens Públicos

Aula 01: conceito, classificação e afetação de bens públicos

01) Conceito de bens públicos

O conceito de bens está inicialmente conectado ao Direito Civil. A teoria civilista

estabelece que bens são objetos materiais ou imateriais, que detêm valor econômico,
que integram o patrimônio (conjunto de direitos, deveres e bens pertencentes a uma
pessoa) e que podem servir de objeto a uma relação jurídica. Para que o bem seja
objeto de uma relação jurídica, ele deve apresentar as seguintes características: ser
idôneo para satisfazer a um interesse econômico, apresentar gestão econômica
autônoma e estar juridicamente subordinado ao seu titular.

O conceito de bens dentro do Direito Administrativo aproveita as ideiasprincipais do

Direito Civil, adequando-as às particularidades da ciência do Direito
Administrativo.Não há uma definição uniforme do que seriam bens públicos dentro da
doutrina. A ideia de bens públicos dentro do Direito Administrativo é mais ampla do
que a apresentada pelo Direito Civil, e apresenta as seguintes correntes doutrinárias:

- Corrente exclusivista: só serão bens públicos aqueles vinculados ao patrimônio das

pessoas jurídicas de direito público; é a concepção adotada pelo Código Civil Brasileiro
e a mais aceita pelas bancas de concursos públicos.

- Corrente inclusivista: são bens públicos todos aqueles que pertencerem à

Administração direta e indireta.

- Corrente mista: popular entre vários dos atuais doutrinadores, considera que são
bens públicos aqueles que pertencerem às pessoas jurídicas de Direito público, assim
como aqueles bens que estão afetados à prestação de serviço público.

O Código Civil, adotando a teoria exclusivista, define, em seu art. 98, bens públicos
como aqueles que são do domínio nacional, pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem.

Assim, segundo ALEXANDRINO E PAULO (2015, 23ª edição, pág. 1031):

Portanto, consoante o direito positivo brasileiro, só são formalmente bens

públicos os bens de propriedade das pessoas jurídicas de direito público.
Significa dizer que somente têm bens públicos propriamente ditos: a União, os
estados, o Distrito Federal, os municípios e as respectivas autarquias e
fundações públicas de natureza autárquica.... Isso não implica afirmar - e este
ponto tem grande importância - que o regime jurídico dos bens públicos seja
exclusivo de tais bens e que em nenhum aspecto possa um bem particular estar
a ele sujeito. Pelo contrário, há razoável acordo doutrinário quanto à asserção
de que os bens de pessoas administrativas de direito privado que estejam
sendo diretamente empregados na prestação de um serviço público passam a
 revestir características próprias do regime dos bens públicos - especialmente a
impenhorabilidade e a proibição de que sejam onerados -, enquanto
permanecerem com essa utilização.

A controvérsia conceitual na doutrina reside no fato que alguns autores consideram

como bens públicos não apenas aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público, mas também os bens pertencentes a particulares que estejam, de algum
modo, sendo afetados a um serviço público. Apesar da polêmica, o conceito legal é o
mais utilizado pela doutrina e em provas de concursos públicos.

Desse modo, podemos dizer que o termo “bens públicos” designa o grupo de bens
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. O termo também engloba os bens
pertencentes às pessoas jurídicas de direito privado que estão afetados a prestação de
serviço público (bens públicos por equiparação), que se regem pelo regime jurídico
próprio dos bens públicos.

Os bens públicos se caracterizam pela inalienabilidade (são, em regra, indisponíveis, só

podendo serem alienados dentro de determinadas situações), impenhorabilidade (por
ação voluntária ou determinada judicialmente, não poderão ser alvo de penhora);
imprescritibilidade (não poderão ser obtidos ou adquiridos por particular através de
usucapião); e a não onerabilidade (não poderão funcionar como garantia a credores,
como nos casos de hipoteca, penhor e anticrese). A doutrina também chama tais
características de garantias ou prerrogativas dos bens públicos, no sentido de que
estas funcionam como forças assecuratórias dos particulares que usam os bens,
efetivando a supremacia do interesse público sobre o interesse privado (CARVALHO,
2015, 2ª Edição, pág. 1084).

A Administração Pública, em sentido amplo,abrange os órgãos do governo, que

exercem função política, e os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função
administrativa, entendida esta como a execução das políticas públicas elaboradas pelo
poder político do Estado.

Em sentido estrito, a Administração Pública é, segundo ALEXANDRINO E PAULO

(pág.20), o “conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento
jurídico identifica como administração pública, não importa a atividade que exerçam”.
Nesse aspecto, a Administração Pública compreende a administração direta, composta
pelos órgãos integrantes da estrutura de uma pessoa política que exercem função
administrativa), e a administração indireta, formada pelas entidades da administração
indireta: as autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas
públicas.

Pessoas jurídicas de direito público interno são aquelas que são criadas por lei, capazes
de direitos e obrigações, e que têm o poder de personificarem a representação jurídica
de países, estados e municípios, além de outros entes que formam a chamada
Administração Pública. Classificam-se em entes de administração direta (União,
Estados, Distrito Federal e Territórios e Municípios) e entes de administração indireta
(como vimos acima, estes abrangem as autarquias, fundações públicas, sociedades de
economia mista e empresas públicas). Nos termos do art. 41 do Código Civil:
 Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº
11.107, de 2005)
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito
público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que
couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.

Regime jurídico administrativo é o conjunto de regras e princípios que rege a atividade

administrativa, sendo aplicável aos órgãos e entidades que compõem a administração
pública, bem como aos seus agentes administrativos em geral. Caracteriza-se
principalmente pelo princípio da supremacia do interesse público sobre o privado
(quando existir algum conflito entre um particular e um interesse público coletivo,
deverá prevalecer o interesse coletivo) e pelo princípio da indisponibilidade do
interesse público (os bens e interesses públicos não pertencem à Administração
Pública, nem aos agentes públicos; na verdade, pertencem à coletividade).

Na lição de ALEXANDRINO E PAULO (pág.1032), acerca dos bens das pessoas jurídicas
de Direito Público:

Os bens dessas entidades - corpóreos e incorpóreos, móveis e imóveis,

qualquer que seja a sua utilização - estão integralmente sujeitos a regime
jurídico próprio, o denominado "regime jurídico dos bens públicos", traduzido
nas características de imprescritibilidade, impenhorabilidade, não onerabilidade
e na existência de restrições e condicionamentos a sua alienação
(inalienabilidade relativa).

É importante ter em mente que somente os bens públicos pertencentes às pessoas

jurídicas de Direito Público estão sujeitos, de forma integral, ao regime jurídico dos
bens públicos. Já os bens das pessoas jurídicas de Direito privado que integram a
Administração Púbica, tais como as empresas públicas, sociedades de economia mista
e fundações com personalidade de Direito privado, não serão bens públicos, mas se
sujeitam ao regramento peculiar a estes, quando forem utilizados na prestação de
serviço público.

Analisaremos o regime jurídico com mais detalhes em nosso segundo e-book.

Afetação de bens é o ato que define ou caracteriza a função de um bem público.

Analisaremos com mais detalhes a afetação e a desafetação no item 04 deste e-book.

Devemos ressaltar que a ECT (empresa brasileira de correios e telégrafos) tem

natureza jurídica peculiar, de acordo com várias decisões da Justiça; isso significa dizer
que, embora a ECT seja uma empresa pública que explora atividade econômica de
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, esta presta um
 serviço público que é exclusivo do Estado. Sendo assim, são a ela extensíveis as
vantagens e prerrogativas usufruídas pela Fazenda Pública, tais como a
impenhorabilidade dos bens, prazo em quádruplo para contestar e em dobro para
recorrer (CPC, art.188), isenção de custas, processo especial de execução (CPC, art.
730), duplo grau de jurisdição (CPC, art. 475, inc. I e II) e aplicação do regime jurídico
relativo aos bens públicos aos seus bens, ainda que a ECT tenha natureza própria de
empresa privada.

02) Classificação de bens públicos

A doutrina utiliza a classificação para definir formas de tratamento adequadas a cada
uma das categorias de bens. A seguir, analisaremos as mais comuns dentro da
doutrina jurídico-administrativa:

a) Bens públicos quanto à titularidade: essa classificação utiliza como referência o

proprietário do bem. Assim, os bens podem ser federais (quando pertencem à
União ou às autarquias e fundações de Direito Público de caráter federal),
estaduais (pertencem ao Estado ou às autarquias e fundações de Direito Público
de caráter estadual), municipais (pertencem aos municípios ou à autarquias e
fundações de Direito Público de caráter municipal) e distritais (pertencem ao
Distrito federal, ou à autarquias e fundações de Direito Público de caráter
distrital).
b) Bens públicos quanto ao uso e destinação: o critério utilizado nessa classificação é
o objetivo a que estes se destinam, e podem ser de uso comum do povo, de uso
especial e bens dominicais. O art. 99 do Código Civil apresenta a seguinte redação:

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal,
inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito
público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os
bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado
estrutura de direito privado.

Serão bens de uso comum do povoaqueles designados à utilização geral pelas

pessoas, em igualdade de condições. O seu uso não exige o consentimento
individual do poder público para ser concretizado. De modo geral, são colocados à
disposição da população de forma gratuita, embora não exista impedimento legal
para a cobrança de valor afim de efetivar o acesso. Sujeitam-se ao poder de polícia
estatal, podendo, portanto, serem regulamentados e fiscalizados pelo Estado, que
pode usar de força coercitiva para garantir a conservação do bem e a segurança de
seus usuários. O Código Civil nos apresenta, em seu art. 99, I, uma lista
exemplificativa de bens (rios, mares, estradas, ruas e praças), a qual podemos
acrescentar os logradouros públicos, praias e demais bens da mesma natureza.
Serão bens de uso especial aqueles que objetivam a efetiva execução dos serviços
públicos e aqueles que o Poder Público conserva em função de sua finalidade
pública. Em sentido amplo, serão os bens pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público e utilizados, genericamente, para a prestação de serviço público.
Dividem-se em bens de uso especial diretos (que formam o aparelho estatal, como
os prédios públicos, material de consumo utilizado pela Administração Pública e
automóveis oficiais) e indiretos (não são utilizados diretamente pelo Poder
Público, que o conserva com a intenção de proteger um determinado bem jurídico,
que desfruta de interesse social, como as áreas de preservação e proteção
ambiental e áreas designadas para reservas indígenas).

Já os bens dominicais, na lição de ALEXANDRINO E PAULO (pág. 1034), são aqueles

que
“Constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto
de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades. São todos aqueles que
não têm uma destinação pública definida, que podem ser utilizados pelo Estado
para fazer renda. Enfim, todos os bens que não se enquadram como de uso
comum do povo ou de uso especial são bens dominicais”.

Os bens dominicais abrangem as terras devolutas (terras públicas que não têm
destinação certa pelo Poder Público, e que em nenhum momento integraram o
patrimônio de um particular, ainda que estejam irregularmente sob sua posse),
terrenos de marinha (terrenos situados próximos à faixa costeira, bem como às
margens de rios, ilhas e manguezais), prédios públicos desativados, a dívida ativa
(conjunto de débitos de pessoas jurídicas e físicas com órgãos públicos), os bens
móveis inservíveis (serão móveis os bens que podem ser transportados sem perda
de substância; serão inservíveis quando não possuírem mais aplicação dentro da
unidade administrativa que o detém).

O termo “bens dominicais”, no entendimentoda maioria dos doutrinadores, é

sinônimo do termo “bens dominiais”. No entanto, existe uma minoria que utiliza a
designação“ bens dominiais” como sinônimo de bens públicos, ou seja, aqueles
que pertencem às pessoas jurídicas de direito público.

Ainda sobre o tema, é importante considerar o art. 100 e seguintes do Código Civil,
a saber (destaques nossos):

Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei
determinar (definição da inalienabilidade dos bens de uso comum e de uso
especial).
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as
exigências da lei (admissão da alienabilidade dos bens dominicais).
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião (imprescritibilidade
dos bens públicos).
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído,
conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração
pertencerem (admissão do uso gratuito ou remunerado dos bens públicos).
 c) Bens públicos quanto à disponibilidade do bem: essa classificação utiliza-se da
ideia de impedimento e desimpedimento do bem, e os considera como
indisponíveis por natureza, bens patrimoniais indisponíveise bens patrimoniais
disponíveis.

São bens indisponíveis por natureza aqueles que, em virtude de seu caráter não-
patrimonial, não poderão ser alienados (vendidos) ou onerados. De forma geral,
serão indisponíveis por natureza os bens de uso comum do povo, tais como mares,
praias, rios, estradas etc.

Os bens patrimoniais indisponíveis são aqueles que, embora possuam caráter

patrimonial, não poderão ser alienados, em virtude de seu papel no desempenho
de funções estatais. São bem que estão afetados a uma finalidade pública de
caráter específico. Abrangem os bens de uso especial e os bens de uso comum que
podem passar por avaliação patrimonial, sejam móveis ou imóveis.

Por fim, os bens patrimoniais disponíveis são aqueles que estão aptos a serem
avaliados patrimonialmente e alienados, nas formas e condições estabelecidas
pela lei. São bens que não estão afetados a nenhuma finalidade específica, que
não se destinam ao uso geral pela população ou não são utilizados para prestação
de serviço público – englobando, portanto, os chamados bens dominicais.

03) Afetação de bens públicos

Afetação refere-se à vinculação; considera-se afetado o bem quando este se apresenta

vinculado a uma determinada finalidade ou objetivo, ou a uma utilização de natureza
pública. Como vimos anteriormente, a afetação de bens é o ato que define ou
caracteriza a função de um bem público. Se um bem está destinado a um determinado
fim público, dizemos que ele está afetado a tal finalidade; caso o bem não esteja
designado a uma finalidade pública específica, dizemos que ele está desafetado. Os
bens podem flutuar entre estas duas situações. A desafetação de bens públicos ocorre
quando um determinado bem deixa de servir a uma determinada finalidade pública.

É importante lembrarmos que os bens públicos afetados a uma finalidade pública são
inalienáveis, enquanto esta qualificação for conservada, na forma da lei. Portanto, os
bens públicos de uso comum do povo e os bens de uso especial serão inalienáveis,
enquanto forem assim qualificados; quando passam a ser bens dominicais, a alienação
se torna possível, em virtude da desafetação (perda da finalidade específica). Para que
a desafetação seja válida, ela deverá ser feita por lei ou ato administrativo competente
e expresso, não se admitindo a desafetação por mera falta de uso do bem.

Alguns autores consideram que os bens de uso especial poderão ser desafetados pelos
chamados atos da natureza, situações de força maior, imprevisíveis e independentes
da intervenção humana, que repercutem no âmbito jurídico.

O chamado domínio público é, na lição de MAZZA (2014, pág. 582):

 Denomina -se domínio público, em sentido estrito, o conjunto de bens móveis e
imóveis, corpóreos ou incorpóreos, pertencentes ao Estado. Assim, em uma
primeira aproximação, pode-se dizer que o domínio público é constituído pela
somatória dos bens públicos, do patrimônio atribuído pelo ordenamento
jurídico às pessoas componentes da organização estatal. A expressão “bem
público, no entanto, é mais abrangente do que “domínio público” porque
existem bens públicos que são regidos por princípios do direito privado.

O domínio público em sentido amplo refere-se ao poder que o Estado detém sobre os
bens públicos, bem como a aptidão estatal para regulamentar o uso e posse dos bens
privados. É uma ideia derivada do domínio público eminente. Já em sentido estrito, a
expressão domínio público aplica-se ao conjunto de bens pertencentes ao Estado, que
goza das vantagens referentes ao direito de propriedade– ou seja, ao patrimônio
público.

A Lei da Ação Popular (Lei 4.717/65) define patrimônio público, em seu artigo 1º,
parágrafo 1º, como o conjunto de bens e direitos de valor econômico, artístico,
estético, histórico ou turístico, pertencentes aos entes da administração pública direta
e indireta. O patrimônio público é, portanto, o conjunto de bens, direitos e valores,
pertencentes a todos. Como vimos acima, dentro da seara do Direito Administrativo, o
termo patrimônio público refere-se aos bens que pertencem ao Estado, e poderá
incluir também bens pertencentes aos particulares, desde que este estejam afetados,
por algum motivo, a uma finalidade pública e submetidos ao regime jurídico dos bens
públicos. É o caso dos bens tombados, da requisição administrativa e da
desapropriação, por exemplo.

Por fim, o domínio público eminente é o poder político, exercido pelo Estado, através
do qual este submete à sua vontade as coisas existentes em seu território. Está situado
dentro do aspecto da soberania estatal, exercitada dentro do território do país, e que
possibilita a criação de restrições e regulamentações aos bens existentes, sendo estas
elaboradas pelo Estado e voltadas para o interesse público, mesmo que os bens
regulados pertençam aos particulares (CARVALHO, pág.1079).
Questões

01)(2015/CESPE/AGU/Advogado da União) Acerca dos serviços públicos e dos bens

públicos, julgue o item a seguir.

Situação hipotética: A União decidiu construir um novo prédio para a Procuradoria-

Regional da União da 2.ª Região para receber os novos advogados da União. No
entanto, foi constatado que a única área disponível, no centro do Rio de Janeiro, para
a realização da referida obra estava ocupada por uma praça pública. Assertiva: Nessa
situação, não há possibilidade de desafetação da área disponível por se tratar de um
bem de uso comum do povo, razão por que a administração deverá procurar por um
bem dominical.
( ) Certo ( ) Errado

02)(2015/FAURGS/TJ-RS/Outorga de Delegação de Serviços Notoriais e Registrais –

Provimento) Quanto à destinação, o prédio onde funciona o Tribunal de Justiça do
Estado é classificado como:
a) bem de uso especial.
b) bem dominical.
c) bem de uso comum do povo.
d) bem disponível.

03) (2015/IF-RS/IF-RS/Professor – Direito) Acerca dos bens públicos, analise as

assertivas abaixo e assinale “V” para as verdadeiras e “F” para as falsas:

( ) os bens públicos não podem ser penhorados em nenhuma hipótese.

( ) os bens dominicais são bens não afetados a qualquer destino público.
( ) a desafetação de bem de uso especial, trespassando-o para a classe dos dominicais,
depende de lei ou de ato do próprio Executivo.

Qual a sequência correta, na ordem de cima para baixo?

a) V-V-V.
b) V-F-V.
c) V-V-F.
d) V-F-F
e) F-F-V.

04) (2014/IESES/TJ-MS/Titular de Serviços de Notas e de Registros – Remoção) Se por

ato jurídico perfeito a administração pública determinar que um imóvel destinado à
instalação de um hospital público deixa de ter essa função e passará a ser um bem
disponível, pode-se afirmar que tal ato trata-se de:
a) Incorporação.
b) Usucapião Dominical.
 c) Desafetação.
d) Desapropriação.

05)(2015/FCC/SEFAZ-PI/Auditor Fiscal da Fazenda Estadual) Os bens públicos

classificados como dominicais

a) são os materialmente utilizados pela Administração pública para a consecução de

seus fins e realização de suas atividades.
b) podem ser usados por todos do povo, em face de sua natureza ou por
determinação legal.
c) são inalienáveis, enquanto não desafetados da função pública que lhes foi
normativamente conferida.
d) são aqueles integrantes do domínio público do Estado e, portanto, inalienáveis.
e) integram o domínio privado do Estado, ou seja, seu patrimônio disponível.

Gabarito

01- E
02- A
03- A
04- C
05- E

Bibliografia

ALEXANDRINO, Marcelo ; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 23ª.

ed. rev .atual. eampl. - Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método. 2015.
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 2ª. ed. . rev .atual. eampl -
Salvador: Jus Podivm, 2015
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 4ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.

http://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/91577/codigo-civil-lei-10406-02
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L4717.htm
http://www.oeco.org.br/dicionario-ambiental/27510-o-que-sao-terras-devolutas/