Direito Administrativo

Da Administração Direta

Professor Cristiano de Souza

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 Direito Administrativo

DA ADMINISTRAÇÃO DIREITA

O Código Civil de 2002, nos artigos 40 e 41, afirma que as pessoas jurídicas são de direito
público interno, ou externo, e de direito privado. Vejamos:
Art. 40. As pessoas jurídicas são de direito público, interno ou externo, e de direito privado.
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I – a União;
II – os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III – os Municípios;
IV – as autarquias, inclusive as associações públicas;
V – as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Para Hely Lopes Meirelles o Estado (sentido genérico) é pessoa jurídica de Direito Público
Interno e ainda “como ente personalizado, o Estado pode atuar no campo do Direito Público
como no Direito Privado.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, 28ª ed. 2015) elenca as teorias explicativas
da relação do Estado (pessoa jurídica) com seus agentes, vejamos:
a) Teoria do mandato: o agente público é mandatário da pessoa jurídica.
b) Teoria da representação: o agente público é representante do Estado por força de lei
equiparando o agente a figura do tutor ou curador.
c) Teoria do Órgão: a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio dos órgãos, de tal modo
que quando os agentes que os compõem manifestam a sua vontade, é como se o próprio
Estado o fizesse: representação por IMPUTAÇÃO.
Chegamos as seguintes conclusões sobre a personalidade jurídica do Estado:
1. As pessoas físicas, quando agem como órgãos do Estado, externam uma vontade que só
pode ser imputada ao Estado e não se confunde com a vontade individual do agente;
2. Deve-se considerar a personalidade jurídica do Estado para o tratamento dos interesses
coletivos, evitando-se a ação arbitrária em nome do Estado ou dos interesses coletivos;
3. Só as pessoas físicas ou jurídicas podem ser titulares de direitos e deveres jurídicos, por
isso o Estado é reconhecido como pessoa jurídica;
4. Por meio do reconhecimento do Estado como pessoa jurídica se estabelecem limites
jurídicos eficazes à ação do Estado no seu relacionamento como o indivíduo.

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ESTRUTURA LEGAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA

Como preceitua o art. 4º do Dec. 200/67 a administração direta constitui dos serviços integrados
na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
Art. 4º A Administração Federal compreende:
I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa
da Presidência da República e dos Ministérios.
Então, com base na Teoria do Órgão, podemos definir “órgão público” como um centro de
competências que congrega atribuições exercidas, por vez, pelos seus agentes públicos com o
objetivo de expressar a vontade do Estado.
Importante salientar que os órgãos públicos NÃO têm personalidade jurídica. Sendo assim,
quem não tem personalidade jurídica não poderia ter capacidade de ser parte nos processos
(carece de capacidade processual). Contudo, a doutrina e a jurisprudência flexibilizaram essa
regra, criando diversas exceções onde, mesmo não tendo personalidade jurídica, o órgão
público teria uma capacidade processual especial e específica.

Conclusão: Em regra, os órgãos, por não terem personalidade jurídica própria, não
teriam, também, capacidade processual, salvo nas hipóteses em que os órgãos são
titulares de direitos subjetivos, o que lhes confere capacidade processual especial
para a defesa de suas prerrogativas e competências.

NATUREZA ESPECIAL DE ALGUNS ÓRGÃOS

Os Tribunais de Contas, o Ministério Público e a Defensoria Pública são órgãos públicos da

estrutura organizacional, mas possuem natureza jurídica especial, vejamos:
a) São órgão independentes, com previsão na própria Constituição, inclusive o MP não
pertence a estrutura dos Poderes Executivo e Judiciário.
b) Não integram a tripartição dos poderes.
c) São destituídos de personalidade jurídica própria, mas integram a administração direita da
respectiva entidade federativa.
d) Gozam de capacidade processual, mesmo desprovidos de personalidade jurídica autônoma.
Assim possuem capacidade processual especial para atuar em Mandado de Segurança
e Habeas Data. Já no Caso do MP e Defensoria Pública a capacidade especial é geral e
irrestrita.

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Veja os casos especiais já definidos pela jurisprudência pátria:

TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA.
DÉBITO DA CÂMARA MUNICIPAL. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. PRECEDENTES DO STJ.
AGRAVO NÃO PROVIDO.

1. "A Câmara Municipal não possui personalidade jurídica, mas apenas personalidade
judiciária, a qual lhe autoriza apenas atuar em juízo para defender os seus interesses
estritamente institucionais, ou seja, aqueles relacionados ao funcionamento, autonomia
e independência do órgão, não se enquadrando, nesse rol, o interesse patrimonial do ente
municipal."
(AgRg no REsp 1486651/PE, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA,
julgado em 09/12/2014, DJe 15/12/2014)
PROCESSO CIVIL, PROCESSO COLETIVO E CONSUMIDOR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 4. A legislação
brasileira não exige, em regra, condição especial para que a pessoa (física ou jurídica) e/ou o
ente tenham legitimação passiva ad causam nas ações civis públicas, sendo suficiente a lesão ou
a ameaça de lesão a direitos transindividuais. 5. Possuem legitimação concorrentemente para a
defesa coletiva dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas: o Ministério Público;
a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal; as entidades e órgãos da administração
pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados
à defesa dos interesses e direitos protegidos pelo CDC; as associações legalmente constituídas
há pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e
direitos protegidos por este código, dispensada a autorização em assembleia (art. 82, I a IV, do
CDC).
(REsp 1281023/GO, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
16/10/2014, DJe 11/11/2014)
MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DIVERGÊNCIA
QUANTO À LEGITIMIDADE RECURSAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS. PERSONALIDADE
JUDICIÁRIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
b) o caso concreto não guarda similitude fático-jurídica em relação ao REsp 1.047.037/MG,
no qual se reconhecera legitimidade recursal à Universidade Estadual de Minas Gerais –
UEMG, autarquia que, como tal, ostenta personalidade jurídica própria, característica que
não detém o Ministério Público Estadual; c) O reconhecimento da propalada personalidade
judiciária vincula-se às hipóteses em que o órgão despersonalizado está em juízo na defesa
de suas prerrogativas institucionais, situação que não se verifica in casu, pois o tão só fato
de o questionado procedimento administrativo disciplinar tramitar no âmbito do Ministério
Público Estadual não importa reconhecer haja, aí, interesse institucional do Parquet em
defender suas atribuições constitucionais;
(EDcl no AgRg nos EDcl nos EREsp 1245830/AM, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, CORTE
ESPECIAL, julgado em 01/10/2014, DJe 06/11/2014)
MUNICÍPIO. DÍVIDA DA CÂMARA DOS VEREADORES. 1. As Turmas integrantes da Primeira Seção
de Direito Público desta Corte possuem o entendimento no sentido de que o Município, órgão
da administração pública dotado de personalidade jurídica, tem a legitimidade para responder
pelas dívidas contraídas pela Câmara de Vereadores, ainda que na esfera administrativa.

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 (AgRg no REsp 1404141/PE, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em
12/08/2014, DJe 18/08/2014)
CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. DÉBITO DA CÂMARA MUNICIPAL. RESPONSABILIDADE DO
MUNICÍPIO. PRECEDENTES.

1. A orientação das Turmas que integram a Primeira Seção desta Corte pacificou-se no sentido
de que "a Câmara Municipal não possui personalidade jurídica, mas apenas personalidade
judiciária, a qual lhe autoriza apenas atuar em juízo para defender os seus interesses
estritamente institucionais, ou seja, aqueles relacionados ao funcionamento, autonomia
e independência do órgão, não se enquadrando, nesse rol, o interesse patrimonial do ente
municipal" (REsp 1.429.322/AL, 2ª Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe de
28.2.2014). Consequentemente, não pode ser demandada em razão do descumprimento
de obrigação tributária, relativa à contribuição previdenciária, pois o sujeito passivo
da contribuição incidente sobre a remuneração de membros da Câmara Municipal é o
Município (que figura na condição de pessoa jurídica de direito público). Desse modo, cabe
ao Município responder pelo inadimplemento de contribuição previdenciária devida por
seus órgãos.
(AgRg no REsp 1448598/PE, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA,
julgado em 05/06/2014, DJe 11/06/2014)
Para finalizar, conforme preconiza a Lei nº 9.784/99, órgão públicos estão presentes na
administração direta assim como na administração indireta, pois são representação de
pequenos centros de competências. Vejamos o dispositivo legal:
Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da
Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos
administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
§ 1º Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário
da União, quando no desempenho de função administrativa.
§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:
I – órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura
da Administração indireta;
II – entidade – a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
III – autoridade – o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.

CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃO PÚBLICOS

Conforme Di Pietro, vários são os critérios para classificar os órgãos públicos, vejamos:

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Quanto à esfera de Ação
Quanto a Posição Estatal
Quanto a estrutura
Quanto a composição
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Centrais: atuação em todo território nacional, estadual ou
municipal: Ex: Ministérios, Secretarias de Estado e Secretaria
de Município.
Locais: atuam sobre uma parte do território: Ex: Delegacias
Regionais da Receita Federal, Delegacias de Polícia, Postos de
Saúde.
Independentes: são os originários da Constituição e
representam os três poderes, sem qualquer subordinação
hierárquica ou funcional.
Estão sujeitos apenas aos controles constitucionais de um
sobre o outro (prestação de contas, orçamento público).
Suas atribuições são exercidas por agentes públicos.
Ex: Casas Legislativas, Chefia do Poder Executivo e dos Tribunais.
Autônomos: estão localizados na cúpula da administração
subordinando-se diretamente à chefia dos órgãos
independentes.
Gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica.
Ex: Ministérios , Secretarias de Estado e de Município.
Superiores: são órgão de direção, controle e comando, mas
sujeitos a subordinação e ao controle hierárquico de uma
chefia.
Não gozam de autonomia administrativa nem financeira.
Ex: Departamentos, Coordenadorias, Divisões e Gabinetes.
Subalternos: são os que se acham subordinados
hierarquicamente a órgãos superiores de decisão.
Exercem atividade de execução.
Ex: seções de expediente, de pessoal, de material, de portaria.
Simples ou Unitário: constituído por um único centro de
atribuição, sem divisões internas.
Composto: constituído por vários outros órgãos. Ex: Ministérios
Singular: quando integrado por um único agente.
Coletivo: quando integrado por vários agentes.
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