ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

A expressão "Administração Pública" pode ser utilizada no sentido objetivo e no sentido

subjetivo. No sentido objetivo significa o exercício da função administrativa/ das funções
que compõe a função administrativa. No sentido subjetivo significa o conjunto de
pessoas jurídicas, de órgãos e de agentes, ou seja, pessoas naturais, que exercem a
atividade administrativa. Assim, a organização administrativa, também conhecida como
"máquina administrativa" é um tema que diz respeito à Administração Pública no sentido
subjetivo.

1 – NOÇÕES INTRODUTÓRIAS

1.1 – SUJEITOS DE DIREITOS: pessoas naturais (físicas) e pessoas jurídicas – que

podem ser destinatários de direitos e obrigações.
• Pessoa Jurídica: ser idealmente/racionalmente concebido, que não tem
existência concreta, para ser sujeito de direitos e obrigações na ordem jurídica.
Apesar de não terem existência concreta (pessoas jurídicas não podem ser
vistas, tocadas...) não é possível falar que as pessoas jurídicas são fictícias, uma
vez que estas são reais no mundo do direito (setor abstrato da atuação humana).
Assim, a atuação da pessoa jurídica no mundo concreto se dá por meio dos
agentes (pessoas naturais que manifestam a vontade da pessoa jurídica).
IMPORTANTE: Não confundir as pessoas físicas que temporariamente exercem
atribuições da pessoa jurídica com a PJ em si mesmo - as pessoas jurídicas são
seres abstratos que continuarão existindo independente da pessoa física.
• Divisão das Pessoas Jurídicas:
a) Conforme o regime jurídico: a pessoa jurídica pode ser de direito público ou
de direito privado – divisão de acordo com o conjunto de normas que
preponderantemente regerão as atividades da PJ.
Direito Público: é o conjunto de normas jurídicas que são produzidas para se
aplicarem necessariamente às relações jurídicas em que comparece o poder
público - é o direito específico aplicável às condutas do poder público.
Direito Particular: conjunto de normas que, em princípio, são produzidas para
se aplicarem às condutas dos particulares, mas que em determinadas
situações também podem ser aplicas às condutas que envolvem o poder
público.
b) Conforme o substrato (indica a essência da estrutura das pessoas jurídicas):
universalidade de pessoas (universitates personarum): corporações de
direito privado (associações e sociedades) e corporações de direito público;
universalidade de bens (universitates rerum): de fins sociais (fundações) ou
empresariais (empresas individuais de responsabilidade limitada e
"sociedades" unipessoais).
• O Estado como Pessoa Jurídica: é, portanto, um sujeito abstrato de direitos e
obrigações. O estado, como toda pessoa jurídica, manifesta sua vontade por
meio de pessoas físicas. No caso do direito público, o Estado atua por meio dos
agentes públicos (pessoas físicas que exercem funções do poder público).
O Estado, do ponto de vista do regime jurídico, é pessoa jurídica de direito
público, tanto para fins internos quanto em sua manifestação de Estado Nacional
Soberano, caso em que é pessoa jurídica de direito público externo, como sujeito
de relações internacionais.
1.2 – PESSOAS JURÍDICAS, ÓRGÃOS E AGENTES

PESSOA JURÍDICA ÓRGÃOS AGENTES

Pessoas jurídicas são seres abstratos, racionalmente criados para serem destinatários
de direitos e obrigações. Essas pessoas jurídicas possuem uma organização interna
que também é abstrata.

Nesse sentido, “órgão”, em seu sentido estrito, corresponde à divisão interna de uma
pessoa jurídica e, portanto, NÃO tem personalidade jurídica.

• O que caracteriza essas subdivisões internas da pessoa jurídica é um conjunto

de competências e atribuições. Ex: PJ UNIÃO: se divide em inúmeros órgãos
internamente, que podem ser distribuídos em 3 grandes conjuntos: o conjunto
de órgãos chamado de Poder Judiciário, Poder Legislativo e Poder Executivo
(dentro do poder executivo, por exemplo, temos um órgão que se chama
presidência da república, cujo chefe é o presidente, temos os ministérios, as
secretarias...).
IMPORTANTE: Normalmente quem se apresenta nas relações jurídicas são as
pessoas jurídicas, inclusive quanto tem um conflito a ser levado ao judiciário.
Assim, é um erro propor uma ação contra um Ministério em vez de propor contra
a pessoa jurídica que é a União Federal.

“Agente” é uma expressão que indica qualquer pessoa natural que exerce uma
atribuição de pessoa jurídica.

2- DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA

É o fenômeno pelo qual dentro de um Estado soberano são criadas diversas pessoas
jurídicas com autonomia político-administrativa. São, portanto, pessoas do direito
público interno que terão autonomia para legislar sobre matérias delimitadas na
Constituição e terão autonomia para exercício da função administrativa naquilo que for
competência constitucionalmente afetadas a essas pessoas

É o fenômeno de criação de uma pessoa estatal de forma federativa, uma federação (a

CRFB/88 estabelece a República Federativa do Brasil).

• Entidades resultantes (pessoas estatais ou pessoas políticas): União, Estados,

Municípios e Distrito Federal.

2.1 – AUTONOMIA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

CRFB/88, art. 18: "A organização político-administrativa da República Federativa do

Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos, nos termos desta Constituição".
 Autonomia político-administrativa, do ponto de vista jurídico, deve ser entendida como
a prerrogativa de produzir as leis, dentro de suas respectivas competências
constitucionais - daí que a autonomia política juridicamente tem o significado de
produção das próprias leis.

Autonomia administrativa diz respeito à prerrogativa de aplicar essas leis na população

e efetivação de políticas públicas no que toca a competência de cada uma dessas
entidades

Consequentemente essas expressões mostram que cada uma dessas entidades

estatais é um centro de atribuições e prerrogativas legislativas e administrativas.
Também sabemos que algumas dessas entidades exercem a atribuição jurisdicional (os
Municípios não).

2.2- ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRALIZADA OU DIRETA

Composta pela União, os Estados-membro, os Municípios e o DF - é a administração

pública, no sentido de atividade, exercida por essas entidades.

A administração direta é decorrente da desconcentração administrativa e consiste no

conjunto de órgãos hierarquicamente organizado dentro das pessoas jurídicas de
natureza estatal.

Art. 14, da Constituição do Estado de Minas Gerais: “Administração pública direta é a

que compete a órgão de qualquer dos Poderes do Estado”.

Quando órgãos dessas pessoas jurídicas (como por exemplo o Senado Federal)
praticam suas funções, têm-se a administração centralizada.

3 – DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

3.1 – CONCEITO

É o fenômeno pelo qual uma entidade estatal transfere o exercício de uma parcela da
atividade administrativa para outra pessoa jurídica ou para uma pessoa física. Trata-se,
portanto de um fenômeno distinto da descentralização política.

(autoria: Prof. Florivaldo Dutra de Araújo)

3.2 – ESPÉCIES DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

3.2.1 – Descentralização Institucional: procedida por lei, que gera a administração

indireta, formada pelas seguintes pessoas jurídicas: autarquias, empresas públicas,
sociedades de economia mista e fundações de direito privado da administração pública.

Pela descentralização institucional, uma entidade estatal, que nós vamos chamar de
Estado no sentido genérico (qualquer pessoa política da república federativa), cria
pessoas jurídicas e a elas transfere o exercício de uma parcela da atividade
administrativa. Essas pessoas jurídicas que podem ser criadas dentro da
descentralização institucional são autarquias, empresas públicas, sociedades de
economia mista e fundações de direito privado da administração pública.

O conjunto dessas 4 espécies de pessoas jurídicas que ficam vinculadas à pessoa

estatal que as criou, é chamado de administração indireta.

Art. 37, da CRFB/88. “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte: (…)”.

• A Constituição dispõe que a administração direta e indireta pode existir em

qualquer um dos poderes. A administração direta necessariamente existe em
todos os poderes do estado, já que temos órgãos que compõe a estrutura interna
do Estado em todos os poderes (exceto os municípios, que não têm poder
judiciário).
• A Constituição indica que a administração indireta também pode existir em
qualquer um dos poderes estatais. Apesar de os órgãos do poder executivo
terem um maior um número de entidades da administração indireta vinculados a
eles, também é possível que o poder judiciário e o poder legislativo tenham
entidades de administração indireta a eles vinculadas.
Ex: Em Minas Gerais temos a Assembleia Legislativa, que é órgão legislativo da
administração direta do Estado. A ALMG tem, vinculada a ela, uma autarquia
(PJ criada pelo Estado de Minas Gerais) que tem a função de administrar regime
de previdência especifico de parlamentares estaduais - em tese a própria ALMG
poderia gerir essa atividade.
IMPORTANTE: nesses casos não se estaria descentralizando a atividade
legislativa ou judiciária, mas órgãos vinculados a esses poderes
descentralizariam incumbências administrativas.

- DESCENTRALIZAÇÃO TERRITORIAL/GEOGRÁFICA – não existe atualmente.

Ocorre quando uma entidade estatal cria uma pessoa jurídica que será responsável pelo
exercício de variadas atividades administrativas dentro de um determinado espaço
delimitado. Ou seja, as pessoas jurídicas que são originadas pela descentralização
territorial não são especializadas em uma determinada atividade administrativa – tem
ampla competência para exercer variadas atividades administrativas

Exemplo no plano federal: Territórios Federais

 • Art. 18, §2°, da CRFB/88: “Os Territórios Federais integram a União, e sua
criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão
reguladas em lei complementar.” – O mais correto seria dizer que os territórios
integram a administração indireta da União, pois não são meros órgãos de sua
estrutura interna.
• A criação de um Território significa que a lei complementar determinará que
parcelas geográficas da área de um ou mais estados-membro serão retiradas da
administração de estados membros e nessa área passar a ser a administração
exercida por uma pessoa jurídica criada para isso, chamada de território.
•

- DESCENTRALIZAÇÃO POR SERVIÇOS/FUNCIONAL

É aquela por meio da qual se criam pessoas jurídicas especializadas em um ou poucos serviços
de natureza semelhante (é a descentralização mais comum).

Dessa descentralização tem origem a administração pública indireta.

Exemplos:

• Universidades Federais são todas autarquias - são entidades da administração indireta

da União, especializadas na atividade administrativa de educação superior.
• INSS é autarquia federal especializada em gerir benefício previdenciário
• A Caixa Econômica Federal é empresa pública especializada em atividade bancária – é
uma intervenção do estado no domínio econômica
• CEMIG é uma sociedade de economia mista do estado de minas gerais especializada na
geração e distribuição de energia

3.2.2 – Descentralização por colaboração: são as delegações de atividades

administrativas, por ato ou contrato administrativo, a pessoas jurídicas NÃO integrantes
da administração indireta da entidade estatal (política) descentralizadora, ou a pessoas
físicas.

É possível a descentralização para PJ da administração indireta de outra pessoa política

• Ex: Tratamento de água e esgoto é um serviço municipal. Nesse caso o

Município pode exercer ele mesmo a função, pode criar uma PJ para assumir a
realização da função e pode também fazer uma descentralização por
colaboração e conceder o exercício dessa atividade para uma PJ estatal
(COPASA – sociedade de economia mista de MG e exerce a mesma atividade
para vários municípios mineiros).

4 – DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA

É o fenômeno de divisão interna de competências dentro de uma pessoa jurídica da

administração pública para a criação de órgãos públicos. Pode ser da administração
direta ou indireta.
Como visto anteriormente, órgãos são divisões internas de uma pessoas jurídica e com
ela não se confundem (ex: as reitorias e faculdades são órgãos da pessoa jurídica
Universidade Federal de Minas Gerais).

4.1 – HIERARQUIA: vínculo de subordinação que une os órgãos e os agentes públicos

de forma escalonada dentro de uma estrutura administrativa (poderes decorrentes:
comando, fiscalização, revisão, punição, solução de conflitos de competência,
delegação de competências, avocação de competências).

4.2 – ÓRGÃO AUTÔNOMO: serviços, institutos e estabelecimentos, incumbidos de

execução de atividades de pesquisa ou ensino ou de caráter industrial, comercial ou
agrícola.

Atualmente, considera-se que o chamado órgão autônomo não possui personalidade

jurídica e continua sendo mera divisão interna de atribuições de uma pessoa jurídica.
Portanto, dizer que o órgão é autônomo significa que ele, ao desempenhar o exercício
de suas atribuições, não se subordina hierarquicamente às estruturas superiores por ser
conveniente que haja desta forma.

Hoje, as atividades definidas pelo Decreto-lei 200/67 não são consideradas apropriadas
para o exercício em órgão autônomo. A grande utilidade da identificação do órgão
autônomo reside no fato de que existem órgãos em relação aos quais é possível deduzir,
pela sua previsão constitucional e legal, que parte das suas atribuições devem ser
exercidas com relativa independência. Exemplo em âmbito federal: Polícia Federal, que
é um órgão dentro do Ministério da Justiça, subordinado ao Ministério para várias
questões, mas não no tocante à essência da sua finalidade de investigação de crimes.
Isso porque, entre outras coisas, esse órgão pode investigar, inclusive, seus superiores.

5- ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

Art. 37, XIX, da CRFB/88: “Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua
atuação”.

5.1 – AUTARQUIA:

Pessoa jurídica de direito público, criada pelo estado para o exercício de atividade
administrativa típica – PJ criada, organizada e que atua preponderantemente sob o
regime de direito público (é chamada por alguns autores de entidade paraestatal).

• Atividade administrativa típica: fomento, poder de polícia, prestação de serviços

públicos e atividades instrumentais). A autarquia, portanto, não pode exercer a
atividade atípica da administração pública, que seria a intervenção direta no
domínio econômico – não se pode criar uma autarquia para competir no
mercado com os particulares pois seria concorrência desleal.
Art. 173, da CRFB/88: “Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.”
Celso Antônio Bandeira de Mello: Autarquias são pessoas jurídicas de direito público de
capacidade meramente administrativa – dá ênfase que a atividade a ser exercida pela
autarquia é apenas a administrativa (não competência legislativa).

• As autarquias são criadas pelas pessoas estatais e não possuem autonomia

legislativa, são entes administrativos. Elas exercem atribuições concedidas pela
entidade estatal que a cria, não possuindo autonomia política ou legislativa,
assim, essas pessoas jurídicas de direito público não produzem lei no sentido
jurídico posto que a atividade legislativa consiste na criação de normas gerais,
abstratas e inovadoras em decorrência de uma autorização direta da
Constituição.
As autarquias não podem produzir normas inovadoras porque estão
hierarquicamente vinculadas aos entes, não possuindo autonomia legislativa
oriunda da própria constituição. Produzem, portanto, normas infralegais, se
diferenciando, nesse ponto, das pessoas jurídicas estatais

5.2 – EMPRESAS PÚBLICAS

- Definição doutrinária: Pessoa jurídica de direito privado, formada por capitais

exclusivamente públicos (da administração pública), criada pelo estado para exercício
de atividade administrativa típica ou atuação direta no domínio econômico.

- Definição legal (art. 3° da Lei Federal 13.303/2016): “Empresa pública é a entidade

dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e com
patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados,
pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.” Parágrafo único: “Desde que a maioria do
capital votante permaneça em propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou
do Município, será admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras
pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da administração
indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.

Alguns doutrinadores (Maria Sylvia, por exemplo) se referem ao regime jurídico das
empresas públicas como regime hibrido, uma vez que sendo uma entidade da
administração pública, nunca será inteiramente regida pelo direito privado – normas de
direito público, constitucionais ou infraconstitucional, irão afastar aplicação de normas
de direito privado. Ex: Caixa Econômica Federal (intervenção no domínio econômico),
BDMG (atividade típica de fomento), Correios (tanto atividade instrumental quanto
atividade econômica – tem autorização para tanto)

5.3 – SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

- Definição doutrinária: Pessoa jurídica de direito privado, composta por capitais públicos
e privados (controle público), criada pelo estado para exercício de atividade
administrativa típica ou atuação direta no domínio econômico.

- Definição legal (art. 4° da Lei Federal 13.303/2016): “Sociedade de economia mista é

a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada
por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam
em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade
da administração indireta”.

• Sociedade anônima – mera opção legislativa, mas se presta a diferenciar as

sociedades de economia mista das emprestas públicas, uma vez que estas
podem assumir qualquer forma societária prevista no ordenamento jurídico.
• Pessoa jurídica de direito privado – assim como as empresas públicas, deve ser
entendido que as sociedades de economia mista são regidas por um regime
jurídico híbrido/misto.

Apesar de ter a participação de capital privado, deve ser ressaltado que não é o mero
interesse dos sócios que conduz a sociedade – deve inicialmente e preponderantemente
ser respeitado o interesse público que justificou sua criação (busca pelo lucro deve estar
em harmonia com a concretização do interesse público).

Ex: Banco do Brasil (atua intervindo diretamente no domínio econômico e também tem
atuação competitiva no mercado financeiro); CEMIG (presta serviços públicos ligados à
área de energia e tem associada à ela – é uma holding – a GASMIG).

IMPORTANTE: Quando se diz que uma empresa estatal (empresa pública ou sociedade
de economia mista) é prestadora de serviços públicos entende-se que é no sentido de
exercício de atividade administrativa típica.

5.4 – FUNDAÇÃO PÚBLICA REGIDA PELO DIREITO PRIVADO

- Definição doutrinária: patrimônio dotado de personalidade jurídica de direito privado,

destinado, por lei, ao desempenho de atividade administrativa típica, sob controle da
administração pública. – Patrimônio personalizado (não tem sócios).

- Definição legal (art. 5°, IV e §3° do Decreto Lei 200/1967): “IV - Fundação Pública - a
entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada
em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não
exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.” (Inciso incluído pela
Lei nº 7.596/1987.)” (...)

“§ 3º. As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurídica
com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas
Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil
concernentes às fundações.” (Inciso e § 3º incluídos pela Lei nº 7.596/1987.)

• A noção de “atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de

direito público” e a polêmica sobre o exercício do poder de polícia por
entidades de direito privado:
Com o dispositivo acima transcrito, entende-se que o legislador está indicando
que existem algumas atividades que tem que ser exercida por entidades de
direito público – na doutrina encontramos uma concepção que diz que dentre as
atividades administrativas, a que se sobressai seria o exercício do poder de
 polícia por envolver a coerção dos particulares e atribuições mais acentuadas do
poder público. (ex: Celso Antônio Bandeira de Mello).
Entretanto, existem também autores que acham que as entidades da
administração indireta, mesmo que regidas pelo direito privado, podem exercer
o poder de polícia.
- Professor Nunes, de Brasília – adota uma noção mais ampla, em que
particulares também poderiam exercer poder de polícia.
FATO É: Existem pessoas de direito privado, especialmente da administração
pública efetivamente exercendo o poder de polícia.
• CASO JULGADO NO STF: RE 633.782 (Tribunal Pleno, relator: Min. Luiz Fux,
julgado em 26/10/2020.): CASO BHTRANS
“É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas
jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de
capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço
público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial.” (Tese de
repercussão geral ‒ tema 532.)
“Entretanto, a quaestio iuris relativa à compatibilidade constitucional da
delegação de poder de polícia a sociedades de economia mista e empresas
públicas prestadoras de serviço público desafia a tese tradicional da
indelegabilidade. Isso porque, como exposto no tópico anterior, as estatais
prestadoras de serviços públicos em regime de monopólio, embora sejam
pessoas jurídicas de direito privado, possuem características que identificam
traços de natureza jurídica híbrida, que ora se aproximam do regime de direito
público, ora se afastam. Essa característica, amplamente reconhecida pela
jurisprudência desta Suprema Corte, implica tratamento condizente com suas
particularidades.” (Trecho do voto do relator).

Existe um outro debate na doutrina a respeito da parte final do §3º do art. 5º. As
fundações foram, originalmente, pensadas no Direito Civil pelos romanos como uma
universalidade de bens sem fins econômicos e, durante muito tempo, foram conhecidas
como tal.

Com o passar do tempo e a partir do século XIX, os Estados passaram a utilizar essa
figura no poder público. No Brasil, inicialmente e até meados do século XX, o Estado
criou fundações sem caracterizá-las como sendo de direito público, havendo confusão
sobre seus objetivos, que não eram os mesmos previstos pelo Direito Civil.

Em 1960, Moreira Alves explicou que as fundações poderiam ser de direito público
enquanto universalidade de bens com características de direito público. Hely Lopes
Meireles, em 1970, entendeu que essa interpretação seria uma contradictio in terminis
porque a fundação somente poderia ser de direito civil (Carvalho Filho compartilha esse
entendimento). Cretela Junior criticava essa posição e defendia que as fundações
poderiam ser de direito público. Já Celso Antônio Bandeira de Mello entende que o
decreto não foi recepcionado pela CF/88, não havendo que se falar em fundação de
direito público.

Prof. Florivaldo: as fundações consistem na universalidade de bens sem fins

econômicos, sendo essa uma classificação conforme o substrato. Tal classificação não
se confunde com o regime jurídico ao qual tais entidades se submetem, podendo ser
ele de direito público ou de direito privado. As duas classificações não se confundem e
não se excluem. A fundação pode ser de direito privado ou de direito público.

TIPOS DE FUNDAÇÃO NO DIREITO BRASILEIRO

A) Fundação de direito privado regida pelo Código Civil (fundação particular ou

do Código Civil – arts. 62 a 69).

As fundações, no direito privado, são entidades em que o(s) indivíduo(s) aliena(m) o

patrimônio particular com um dos objetivos filantrópicos previstos no Código Civil. O
instituidor da fundação pode redigir seu estatuto, pode designar pessoas para fazê-lo
ou, se não o fizer, o Ministério Público o fará. Após, há o registro, a reunião da diretoria
e a fiscalização pelo MP devido aos interesses sociais da filantropia e devido à
independência que a fundação tem em relação ao seu fundador, sendo necessário que
alguém a controle em nome da sociedade.

B) Fundações públicas (ou governamentais, ou da administração pública):

Se, do contrário, é o Estado quem cria a fundação, sobre ela podem incidir as normas
de direito privado previstas no Código Civil e a entidade passa a se desvincular do
Estado, sendo parte da administração indireta. O MP não precisa exercer atividade
fiscalizadora sobre ela.

a) fundação de direito público: - é um tipo de autarquia: autarquia fundacional ou

fundação autárquica, ou seja, pessoa jurídica de direito público de capacidade
meramente administrativa, cujo substrato é um patrimônio personalizado dirigido a um
fim de interesse público.

b) fundação de direito privado da administração pública: - é apenas parcialmente regida

pelo Código Civil;

- é pessoa da administração indireta do estado;

- é chamada fundação pública de direito privado: pública porque faz parte da

administração pública, apesar de seu regime ser de direito privado (tal como a empresa
pública);

- Definição legal: art. 5º, IV e §3º do Decreto-lei 200/1967.

5.5 – CONSÓRCIOS PÚBLICOS

Fundamento constitucional: art. 241, da CRFB/88.

Consiste o consórcio em uma gestão associada de serviços públicos com um acordo de

vontade entre entes federados ou por meio da criação de uma pessoa jurídica da
administração indireta para gerenciamento de interesses comuns. Pode ocorrer,
exclusivamente, entre entidades políticas/estatais da federação (União, Estados,
Municípios e DF). Em qualquer hipótese, o consórcio constitui uma reunião de pessoas
jurídicas e possui natureza de entidade corporativa.

A expressão consórcio público na legislação brasileira é utilizada para se referir à

associação/instrumento de associação entre as atividades estatais e também designa a
pessoa jurídica que resulta desse acordo de vontades. – gestão associada de serviços
públicos.

Lei Federal 11.107/2005 – dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de
objetivos de interesse comum e dá outras providências: “Art. 1º. § 2º. A União somente
participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em
cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.” – A União não se
consorciará apenas com municípios.

Procedimento de criação: O consórcio público será constituído por contrato cuja

celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções (deve ser
publicado e ratificado mediante leis, ou deve ocorrer o disciplinamento prévio, por lei, da
participação no consórcio público).

Alteração/extinção: a alteração ou extinção do contrato de consórcio público, conforme

o art. 12, da Lei 11.107/2005, depende da aprovação pela assembleia geral ratificado
mediante lei por todos os entes consorciados. Ou seja, a assembleia geral do consórcio,
na qual todos consorciados terão representação, delibera por maioria a decisão, exceto
nos casos de alteração ou extinção, em que deve haver unanimidade de ratificação
dessas alterações por lei.

Se não houver concordância com a alteração, os entes consorciados que entenderem

indispensável a alteração, têm a opção de se retirarem. De mesma forma, aqueles que
quiseram a extinção não acatada pela unanimidade dos consorciados podem se retirar
do consórcio.

IMPORTANTE: Se o consórcio for de direito privado, ainda será necessária a inscrição

do ato constitutivo em cartório de registro civil (Lei 11.107/2005, art. 6°).

6- ENTIDADES DE COLABORAÇÃO COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

6.1 – ENTIDADES DE COLABORAÇÃO (terceiro setor, entidades da sociedade civil

ou ONGs).

São entidades privadas, que não fazem parte da Administração Pública, mas que
colaboram com ela. Quando se utiliza os termos entidade do terceiro setor, entidade da
sociedade civil ou ONGs, faz-se referência às entidades privadas que exercem atividade
de interesse social, portanto, de cunho filantrópico.

IMPORTANTE: Essas entidades não se confundem com o Estado. Importante ressaltar

que o fato de uma entidade ser do terceiro setor não significa que atuará em colaboração
com a Administração Pública, é possível que não haja vínculo com o Estado.

É comum chamar essas entidades que atuam em colaboração com o poder público de
“paraestatais” por atuarem ao lado do estado, contudo, esse significado não é unívoco.
Alguns autores, como Cretella Júnior, com referência no direito italiano, utilizam o
sentido “paraestatais” como sinônimo de autarquia. Outros defendem que a palavra
“paraestatais” deveria ser utilizada para designar entidades particulares que atuam em
colaboração com o poder público. Hely Lopes Meireles, por sua vez, utiliza a expressão
“paraestatais” para designar as entidades de colaboração, mas também as entidades
públicas de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e
fundações públicas de direito privado).

6.2 – SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS

São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, que podem ter a forma de
associações e fundações, cuja criação é prevista em lei para prestação de atividades
assistenciais, culturais e educacionais, sendo mantidas por contribuições sociais
(parafiscais) ou dotações orçamentárias.

São entidades privadas, que não fazem parte da Administração Pública, mas que
possuem algumas peculiaridades, como: a criação é prevista em lei; as atividades
exercidas são assistenciais, culturais e educacionais.

Esses serviços sociais autônomos podem ser mantidos por contribuições sociais ou por
dotações orçamentárias, ou seja, alguns serviços sociais autônomos possuem um
tributo previsto constitucionalmente recolhidos pela Administração e repassados a
essas entidades; ao passo que outras recebem os recursos diretamente do orçamento
estatal.

Esses serviços sociais autônomos mantidos por contribuições sociais (tributos que não
têm como destino os cofres públicos – são recolhidos e destinados a essas entidades)
são, sobretudo, o sistema S (SESC – serviço social do comércio, SESI – serviço social
da indústria, SENAI- serviço nacional de aprendizagem industrial...), vinculados a
entidades sindicais. Já aqueles sustentados por dotações orçamentárias são entidades
criadas mais recentemente que não fazem parte do “Sistema S”.

6.3 – ENTIDADES DE APOIO

Pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos (associações ou fundações),

criadas pela administração pública ou por particulares, com o objetivo de colaborar com
o poder público na consecução de objetivos de interesse social.

• Fundações de apoio às instituições federais de ensino superior e de pesquisa

científica e tecnológica (Lei Federal 8.958/1994).

6.4 – PARCERIAS ENTRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ORGANIZAÇÕES DA

SOCIEDADE CIVIL (OSCs) – LEI 13.019/2014

Organização da sociedade civil (OSC): “Entidade privada sem fins lucrativos que não
distribua entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados,
doadores ou terceiros eventuais resultados, sobras, excedentes operacionais, brutos ou
líquidos, dividendos, isenções de qualquer natureza, participações ou parcelas do seu
patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplique
integralmente na consecução do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio
da constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva”. Lei 13.019/2014 (art. 2º).

Parceria: “Conjunto de direitos, responsabilidades e obrigações decorrentes de relação

jurídica estabelecida formalmente entre a administração pública e organizações da
sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de
interesse público e recíproco, mediante a execução de atividade ou de projeto expressos
em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação”.
Termo de colaboração/ Acordo de cooperação: “Instrumento por meio do qual são
formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações
da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco
propostas pela administração pública que envolvam a transferência de recursos
financeiros”.

6.5 – ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS)

Pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que desenvolvem atividades de
interesse social, legalmente previstas, e que recebem tal qualificação do poder público,
tornando-a apta a estabelecer com a administração pública contrato (de gestão), por
meio do qual se forma a colaboração entre as partes para fomento e execução das
referidas atividades.

Lei 9.637/1998.

Decreto nº 9.190/2017: Programa Nacional de Publicização (PNP – estabelece diretrizes

e critérios para a qualificação de organizações sociais, conforme art. 20 da Lei
9.637/1998)

6.6 – ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP)

Pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que desenvolvem atividades de
interesse social, legalmente previstas, e que, satisfazendo os requisitos legais, têm o
direito de receber tal qualificação do poder público, tornando-a apta a estabelecer com
a administração pública termo de parceria, por meio do qual se forma a colaboração
entre as partes para fomento e execução das referidas atividades.

OSCIP em âmbito federal: Lei 9.790, de 23/03/1999.

OSCIP em âmbito estadual (MG): Lei 14.870, de 16/12/2003.