Legislação Administrativa

Objetivo Geral

 Enunciar os conceitos fundamentais de direito administrativo.

 Reconhecer a orgânica da administração central do estado.

 Direito administrativo
Noção de direito administrativo
Pessoa coletiva pública
 Órgãos
 Titulares

Administração central e administração local

Estado como pessoa coletiva pública

 Administração central
Governo

Ministérios

Secretarias de estado
Administração autárquica
Municípios

Freguesias
Ramo de direito

O direito administrativo
enquadram-se no direito Público
ou no direito Privado?
Direito Administrativo é o ramo do direito
público que trata de princípios e regras que
disciplinam a função administrativa e que
abrange entes, órgãos, agentes e atividades
desempenhadas pela Administração Pública
na consecução do interesse público.
Na Constituição da República Portuguesa (CRP) podemos encontrar
uma “constituição administrativa” onde se encontram as bases
do direito administrativo. O artigo 266º CRP enuncia os
princípios constitucionais da atividade administrativa. Entre os
princípios enunciados um dos mais importantes é sem dúvida o
Princípio da Legalidade.
O objetivo fundamental da administração pública é a prossecução do
interesse público, mas a administração para alcançar este seu
objetivo tem de respeitar certos limites e certos valores.

Administração Pública tem de prosseguir o interesse público em

obediência à lei, ou seja, respeitando o Princípio da Legalidade.

Atualmente define-se o Princípio da legalidade da seguinte forma: os

órgãos e agentes da Administração pública só podem agir com
fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos.
Direito Administrativo

Noção

Trata-se do ramo de direito constituído pelo sistema de normas

jurídicas que regulam a organização (normas orgânicas), o
funcionamento (normas funcionais) e as relações estabelecem com
os particulares (normas relacionais), bem como a normas de
controlo da administração publica.

As normas de Dtº administrativo procuram a conciliação dos

interesses da administração e dos particulares. Trata- se de um puro
ramo de Dtº público, seja olhado, na perspetiva do critério dos
interesses, da qualidade ou da posição.
A administração publica – prossegue o interesse publico, o
interesse coletivo, é constituída por pessoas coletivas de direito
publico, relaciona-se pela via da hierarquia encontram-se no topo o
governo, a sua atividade visa a satisfação de necessidades
coletivas de sujeitos indeterminados, atua ou pode atuar numa
posição de soberania em relação ao particulares, através da figura
de comando unilateral, produzindo um ato normativo.
A administração privada – Prossegue interesse privado de
determinados sujeitos, constituem como pessoas singulares ou
coletivas de Dtº privado, atuam numa relação de paridade, com
base no contrato, visam a obtenção do lucro, dirigem-se a fins
claramente definidos, subordinam-se aos seus órgãos.
Pessoa coletiva publica

–Órgãos

–Titulares
A Administração Pública é hoje uma pessoa jurídica.

A Administração Pública é composta por várias pessoas coletivas,

sendo que cada entidade desta prossegue interesses públicos,
designados por atribuições.

Quanto à aplicabilidade destas, importa verificar o processo de

formação e imputação de vontade. A vontade é formada e expressa
através dos órgãos que têm competências para executá-la.
As pessoas coletivas públicas têm um referencial potencial de
vontade e efeitos.
No que diz respeito ao modelo da Organização Administrativa,
este é um conjunto estrutural de entidades que desempenham a
título principal a Função Administrativa, ou seja, entidades que
exercem função de prosseguir interesses públicos.

Dentro da organização administrativa encontra-se então, a

Administração Estadual e a Administração Autónoma.
A Administração Estadual divide-se na

Administração Direta (figura do Estado em sentido

estrito) exercida pelos serviços interessados na pessoa coletiva, da
qual fazem parte a Administração Central (ex: Ministérios) e a
Administração Local/Periférica (ex: Serviços públicos); e, na
Administração Indireta (figura do Estado em sentido
amplo) criada pelo próprio Estado e exercida por pessoas
coletivas públicas destintas deste, para a realização dos fins
do próprio, sendo estas pessoas coletivas públicas: os
Institutos Públicos, as Empresas Públicas Empresariais
(E.P.E’s), as Associações e Fundações Públicas.
No que diz respeito à Administração Autónoma,
esta divide-se em

Administração Territorial (ex: Autarquias

Locais- Artigo 235º/5 CRP; Regiões
Autónomas- Artigo 225ºCRP) e

Administração Corporativa (ex: Ordens

profissionais).
Administração Estadual

é a própria figura do Estado como pessoa coletiva

pública que é responsável por representar as
diferentes pessoas coletivas públicas e privadas
constituídas no seu território.

No seio da comunidade nacional, o Estado

desempenha sob direção do Governo, a atividade
administrativa.
O Estado-Administração é uma pessoa coletiva pública
autónoma, não confundível com os governantes que o
dirigem, nem com os funcionários que o servem, nem com
outras entidades autónomas que integram a Administração,
nem com os cidadãos que com ele entram em relação.

Desta forma, afirma-se que o Estado é responsável por

atribuir competências pelos diferentes órgãos centrais e
locais.
Dado que o Estado como pessoa coletiva pública tem
atribuições e não competências, é importante saber
quais são essas atribuições.

Estas atribuições do Estado não estão claramente

determinadas em textos legais como sucede com outras
pessoas coletivas públicas, a definição das mesmas
cabe sempre à lei.
No entanto, podemos
organizar as atribuições
em 3 categorias
 Atribuições principais:

a)Atribuições de soberania;
b)Atribuições económicas;
c)Atribuições sociais;
d)Atribuições educativas e culturais.
 Atribuições auxiliares:

a)Gestão do pessoal;
b)Gestão do material;
c)Gestão financeira;
d)Funções jurídicas e de
contencioso;
e)Funções de arquivo e
documentação.
 Atribuições de comando:

a)Estudos e planeamento;
b)Previsão;
c)Organização;
d)Controlo;
e)Relações públicas.
Distinto do conceito de pessoa coletiva pública,
surgem então os órgãos (Artigo 20º/1 CPA).

Os órgãos definem-se, portanto, como figuras

institucionais dotadas de poderes (consultivos,
decisórios ou de fiscalização) capazes de preparar,
manifestar ou controlar a vontade do ente a que
pertence, isto é, os atos jurídicos imputáveis ao
referido ente.
Aos órgãos cabe a função de tomar decisões em
nome da pessoa coletiva pública (Artigo 2º/2 CPA).

São centros de imputação de poderes/competências

funcionais. É importante referir que os órgãos são
apenas um conceito legal, pois não existe realmente
um órgão.
Em relação à Estrutura da Administração Pública,
os órgãos têm de ser concebidos como
instituições, ou melhor, os órgãos atuam como
indivíduos para efeitos da atividade administrativa.

Os principais órgãos centrais do Estado são o

Presidente da República, a Assembleia da
República, o Governo e os Tribunais. Desta forma,
é importante referir que os Tribunais e a
Assembleia da República não são órgãos
administrativos.
Presidente da República é um órgão político,
mas não administrativo.

No entanto, para além de órgão político, o

Governo é o principal órgão administrativo do
Estado, permanente e direto.
 No entanto, existem outros órgãos do Estado, na
administração central, colocados sob a direção do
Governo:

a)Diretores-gerais, diretores de serviços e chefes de divisão

ou de repartição de ministérios, bem como respetivos
secretários-gerais;
b)Chefe do Estado-Maior- General das Forças Armadas e
os chefes de Estado-Maior da Armada, do Exército e da
Força Aérea;
c)Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana;
d)Procurador-Geral da República;
e)Inspetores-gerais;
f)Dirigentes de gabinetes, centros e institutos não
personalizados.
Pertencem ainda à administração central direta, e são
também órgãos do Estado, apesar de não
dependerem do Governo por serem órgãos
independentes, os seguintes:

a)Provedor de Justiça;
b)Conselho Económico e Social;
c)Comissão Nacional de Eleições;
d)Entidade Reguladora da Comunicação Social.
RESUMO

Tradicionalmente, a Administração Pública é

entendida num duplo sentido: sentido orgânico e
sentido material.

• No sentido orgânico, a administração pública é o

sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado e
de outras entidades públicas que visam a satisfação
regular e contínua das necessidades coletivas;

• No sentido material, a administração pública é a

própria atividade desenvolvida por aqueles órgãos,
serviços e agentes.
• Considerando o seu sentido orgânico, é possível
distinguir na Administração Pública três grandes grupos
de entidades:

• Administração direta do Estado - (

Lei n.º 4/2004 de 15 de Janeiro, na versão atual)

• Administração indireta do Estado - (

Lei n.º 3/2004 de 15 de Janeiro, na versão atual)

• Administração Autónoma
A relação que estes grandes grupos estabelecem
com o Governo, na sua qualidade constitucional de
órgão supremo da Administração Pública, é
diferente e progressivamente mais ténue;

assim, as entidades da Administração direta do

Estado estão hierarquicamente subordinadas ao
Governo (poder de direção),

as entidades da Administração indireta do Estado

estão sujeitas à sua superintendência e tutela
(poderes de orientação e de fiscalização e controlo)

e as entidades que integram

a Administração Autónoma estão apenas sujeitas à
tutela (poder de fiscalização e controlo).
A Administração direta do Estado integra
todos os órgãos, serviços e agentes
integrados na pessoa coletiva Estado que, de
modo direto e imediato e sob dependência
hierárquica do Governo, desenvolvem uma
atividade tendente à satisfação das
necessidades coletivas.

Mas nem todos os serviços da Administração

direta do Estado têm a mesma competência
territorial, pelo que devem distinguir-se:

• Serviços centrais

• Serviços periféricos
Os Serviços centrais têm competência
em todo o território nacional, como
as Direções-Gerais organizadas em
Ministérios, e os Serviços
periféricos têm uma competência
territorialmente limitada, como
acontece com as Direções Regionais
(de Educação e de Agricultura, por
exemplo).
O segundo grupo – Administração indireta do Estado
– integra as entidades públicas, distintas da pessoa
coletiva “Estado”, dotadas de personalidade jurídica
e autonomia administrativa e financeira que
desenvolvem uma atividade administrativa que
prossegue fins próprios do Estado; trata-se de
administração “do Estado” porque se prosseguem
fins próprios deste, e de “administração indireta”
porque estes fins são prosseguidos por pessoas
coletivas distintas do Estado.
A Administração indireta do
Estado compreende três tipos
de entidades:
•Serviços personalizados
•Fundos personalizados
•Entidades públicas
empresariais
Os Serviços personalizados são pessoas coletivas de
natureza institucional dotadas de personalidade jurídica,
criadas pelo poder público para, com independência em
relação à pessoa coletiva Estado, prosseguirem
determinadas funções próprias deste.
É o caso, por exemplo, do Instituto Nacional de Estatística,
I.P., que tem por missão a promoção e divulgação da
informação estatística oficial, do Instituto de Emprego e
Formação Profissional, I.P., que tem por missão promover a
criação e a qualidade do emprego e combater o
desemprego através da execução de políticas ativas de
emprego e do Laboratório Nacional de Engenharia Civil, I.P.,
que tem por missão empreender, coordenar e promover a
investigação científica e o desenvolvimento tecnológico
necessárias ao progresso e à boa prática da engenharia
civil.
São também serviços personalizados do Estado:

as Universidades públicas que não tenham natureza de fundações de direito

privado e os hospitais públicos não empresarializados.

Os Fundos personalizados são pessoas coletivas de direito público, instituídas

por ato do poder público, com natureza patrimonial.

Trata-se de um património de afetação à prossecução de determinados fins

públicos especiais, como acontece, por exemplo, com os Serviços Sociais das
forças de segurança.
As Entidades públicas empresariais são pessoas coletivas de natureza
empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestação de bens ou serviços de
interesse público, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais
detêm a totalidade do capital.
São Entidades públicas empresariais, por
exemplo, o Centro Hospitalar de Lisboa
Norte, EPE ou o Centro Hospitalar do
Porto, EPE.
Administração central e administração local

A Administração Central é a Administração Direta do Estado

que abrange todo o território nacional (ou continental).

A Administração Direta distingue-se da Administração

Periférica, porque esta abrange apenas uma porção maior ou
menor deste território (uma circunscrição). A Administração
Periférica pode ser comum ou especializada.
O principal órgão da Administração Central do Estado é o
Governo.

Os órgãos da Administração Periférica comum do Estado

eram os Governadores Civis (agora extintos).

O universo da administração local é constituído pelas

autarquias locais - municípios e freguesias, pelas
entidades intermunicipais - áreas metropolitanas e
comunidades intermunicipais, pelas associações de fins
específicos de municípios e freguesias e pelas empresas
locais.
Em Portugal, a administração local consiste na
administração pública exercida pelas autarquias locais:
os municípios e as freguesias.

Estas são entidades autónomas, com larga tradição

histórica, que visam prosseguir os interesses coletivos
próprios da população residente numa determinada área
de circunscrição territorial, através de órgãos
representativos eleitos democraticamente por sufrágio
universal direto e secreto dos cidadãos residentes.
A Constituição da República Portuguesa dá-nos conta das funções principais do governo, no
seu artigo 182º: “ o Governo é o órgão de condução da política geral do país e o órgão
superior da administração pública.” E toda a matéria relativa à organização do governo vem
regulada no título IV da CRP. São enumeradas outras funções, tais como:

· Negociar com outros Estados ou organizações internacionais;

· Propor leis à Assembleia da República;

· Estudar problemas e decidir sobre as melhores soluções, através de leis;

· Fazer regulamentos técnicos para que as leis possam ser cumpridas;

· Decidir onde se gasta o dinheiro público.

As funções do governo traduzem-se na prática de atos e desempenho de atividades
diversas. Age através de regulamentos, atos administrativos e contractos administrativos.
Esta competência pode ser exercida de várias formas:

· Ou através de órgão colegial, o Conselho de Ministros. Com as resoluções adotadas

por consenso ou maioria no Conselho de Ministros;

· Ou pode ser exercida individualmente pelos vários membros do governo, a saber:

Primeiro-Ministro, Ministros, Secretários de Estado e Subsecretários de Estado.

O artigo 183º da CRP dá-nos conta da estrutura do governo, além do que já ficou explícito,
fazem parte do governo: o Primeiro-Ministro; os Vice- Primeiros- Ministros; os Ministros; os
Secretários de Estado e os Subsecretários de Estado.
Administração central do Estado – o Governo

Segundo o site ‘Governo de Portugal’, “O Governo conduz a política

geral do país e dirige a Administração Pública, que executa a
política do Estado.” Para o Professor Freitas do Amaral, o Governo
é órgão principal da administração central do estado, dotado do
poder executivo. Embora, muitas vezes, essa função administrativa
se confunda com a política.
O Governo

Art.º 182º da Constituição da República Portuguesa

«O Governo é o órgão de condução da política geral do
país e o órgão superior da Administração Pública.»
O Governo em Portugal é constituído por várias entidades
institucionais:

a) O Primeiro Ministro
b) O Conselho de Ministros
c) Os Ministros
Estado como pessoa coletiva publica
Pessoas coletivas publicas
Para haver uma pessoa coletiva publica não se pode atender só aos poderes exorbitantes, à
finalidade nem à origem.

Assim, pessoa coletiva publica são pessoas criadas por iniciativa pública para assegurar a
prossecução necessária dos interesses públicos e por isso dotadas de poderes ou deveres
públicos.

As Pessoas Coletivas Públicas nascem sempre de uma decisão pública quer esta decisão
seja tomada pela comunidade nacional quer local.
As PCP também podem ser criadas por outras pessoas coletivas publicas já existentes.
As PCP existem para a persecução do interesse publico.
Mesmo que haja entidades privadas que exerçam funções públicas, estas estão sempre
sobre tutela, fiscalização da Administração Publica.

Podemos ter o Estado e demais entidades públicas territoriais: Regiões autónomas,

autarquias locais.
Pessoas coletivas públicas: Estado, Institutos Públicos, as associações públicas, autarquias
locais e as próprias regiões autónomas.
Tipos de pessoas coletivas públicas
Pessoas Coletivas Publicas de População e território:

Autarquias locais,
Regiões Autónomas,
Estado

Pessoas Coletivas de tipo institucional:

EPEs = entidades públicas empresariais.

PCP de tipo associativo: associações Publicas
Aspetos Predominantes das Pessoas coletivas em geral

Quanto à criação são criadas por ato do poder central mas também
podem ser criadas por iniciativa local. Não tem o direito de se dissolver
por iniciativa própria.

Tem autonomia administrativa e financeira, isenções fiscais, tem

capacidade para celebrar contratos administrativos com particulares,
possuem bens de domínio público, estão submetidos ao regime da
função pública, estão sujeitos a um regime de responsabilidade
próprio, estão sujeitos a tutela administrativa do estado e à fiscalização
do tribunal de contas.
As pessoas coletivas Publicas manifestam a sua vontade através
dos seus órgãos, a quem cabe as decisões em nome da PCP.
São centros institucionais de poder funcionais, exercidos por
indivíduos que os constituem para manifestar a vontade da PCP,
vão ‘’falar em nome da PCP’’, estes indivíduos são os titulares dos
órgãos.
Para que uma pessoa física possa representar um órgão é
necessário um ato formal, ato de investidura.
Classificações de Órgãos

Órgãos singulares e colegiais: órgão singular é o que é composto apenas por um titular, os
colegiais por dois ou mais titulares.

Órgãos centrais e órgãos locais: órgãos centrais têm competência em todo o território (estado), os
órgãos locais tem competência apenas a uma parcela do território (câmara municipal).

Órgãos primários, secundários ou vicários: tem competência própria para decidir matérias que lhe
estão confiada, órgãos secundários tem competência delegada, órgãos vicários só exercem
competência por substituição do órgão principal.

Órgãos representativos ou não representativos: Representativos são designados por eleição, não
representativos não são designados por eleição.

Órgãos Ativos ou Consultivos e de controlo: Ativos, participam ativamente na tomada de

decisões, consultivos são aqueles que dão os pareceres, esclarecem , controlo tem competência de
supervisionar o funcionamento de outros órgãos.

Órgãos decisórios e executivos: Os decisórios tomam decisões, os executivos executam essas

decisões.