Teoria Geral de Administração Pública

Conteúdo: Órgãos do Estado

Cont…
 A Administração Indirecta do Estado
 É um conjunto de pessoas administrativa que, vinculadas à Administração
Directa do Estado, têm um objectivo de desenvolver as actividades
administrativas de forma descentralizada. Seu objectivo é a execução de
algumas tarefas de interesse do Estado por outras pessoas jurídicas.
 Quando o Poder Público não pretende executar, ele mesmo, certa
actividade através de seus próprios órgãos transfere a sua titularidade ou
execução a outras entidades. Tal delegação ou transferência pode ser
feita por contrato ou mero acto administrativo, neste sentido vamos
encontrar as figuras de concessionário e do permissionário de serviços
públicos.
 Por outro lado, quando a delegação ou a transferência é feita por lei ou
por decreto que cria as entidades responsáveis, surge a Administração
Indirecta, que compreende uma variada categoria de entidades,
dotadas de personalidade jurídica própria, como: Autarquias locais;
Empresas públicas; Sociedades de economia mista; Institutos públicos;
Universidades; Fundações públicas; Etc.
CONTINUAÇÃO…
 Abordagem orgânica da Administração Pública
 Do ponto de vista orgânica a Administração é um conjunto de instituições
que se revelam pessoas morais onde agem pessoas físicas
 I. Pessoas morais
 Elas são “unidades” jurídicas consideradas como sujeitos de direitos e
obrigações.
 É corrente, numa concepção mais larga, considerar que a Administração
Pública compreende o conjunto de pessoas morais que têm uma missão
administrativa, sejam organismos de Direito Público, sejam organismos de
Direito Privado.
 II. Pessoas físicas
 São as pessoas que agem por conta ou em nome de pessoas morais.
 São agentes públicos políticos e agentes públicos administrativos.
 Uma pessoa empregada na Administração Pública diz-se servidor público
ou funcionário.
 Administração Pública e Administração Privada
 Embora tenham de comum o serem ambas administração, a
administração pública e a administração privada distinguem-se
pelo objecto sobre que incidem, pelo fim que visam prosseguir, e
pelos meios que utilizam.
 A Administração Pública tem características próprias e especificas,
daí que torna-se impossível reger-se pelos mesmos princípios que a
administração privada.
 A Administração Pública é um instrumento do poder político na
medida em que as suas organizações públicas encontram-se
dependentes das vontades políticas dos representantes da
colectividade e tem uma sobrevivência dependendo de dotações
orçamentais; ao passo que a administração privada depende
essencialmente do mercado (CAUPERS).
 Administração Pública, objecto:
 - Versa necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade própria
da colectividade;
 Administração Privada, objecto:
 - Incide sobre as necessidades individuais ou sobre necessidade que sendo do
grupo, não atingem, contudo, a generalidade de uma colectividade.
 Administração Pública, fim:
 - Prossegue sempre o interesse público;
 Administração Privada, fim:
 - Prossegue fins particulares ou individuais.
 Administração Pública, meios:
 - Meios de autoridade: o comando unilateral (norma – regulamento), decisão (acto
administrativo);
 Administração Privada, meios:
 - Contrato (negociação).
 Se compararmos ou se confrontarmos a administração pública em sentido material e as
outras funções do Estado, em particular as funções políticas, legislativa e jurisdicional,
estabeleceremos o seguinte quadro de situações:
1- Função Política e administração pública
 A política, enquanto actividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o
interesse geral da colectividade. A administração pública existe para prosseguir outro
objectivo: realizar o interesse geral definido pela política.
 O objecto da política são as grandes opções ou orientações tendentes a resolver os
grandes problemas que o país (Estado) enfrenta ao traçar o seu destino colectivo. O da
 administração pública é a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar económico e social.
 A política tem natureza criadora, cabendo-lhe momento inovar em tanto quanto seja
 fundamental para a conservação e o desenvolvimento da Comunidade estadual ou
nacional. A administração pública tem pelo contrário a natureza executiva, consistindo
sobretudo em por em prática as orientações tomadas e nível político.
 Cont…
 A política tem carácter livre e primário, apenas limitada em certas zonas pela
Constituição, ao passo que a administração pública tem carácter condicionado e
secundário, achando-se por definição subordinada às orientações da política e da
legislação.
 De tudo resulta que a política por natureza pertence aos órgãos superiores do Estado
 (Órgãos de Soberania), enquanto a administração pública, ainda que sujeita à
direcção e fiscalização desses órgãos, está na maioria dos casos entregue aos órgãos
secundários e subalternos, bem como aos funcionários e agentes administrativos, a
numerosas entidades e organismos não estaduais.
 Em democracias, os órgão políticos são eleitos directamente pelo povo a nível
nacional ou ao nível local (Órgãos Autárquicos), em eleições genuínas, isto é, livres,
justas e transparentes, ao passo que os órgãos administrativos são nomeados ou,
então, eleitos por colégios eleitorais restritos. O governo é simultaneamente um órgão
político e administrativo, que embora seja um órgão político (de Soberania) não é
eleito, mas sim nomeado cujo o início e manutenção das suas funções depende da
Assembleia da República ou do Parlamento.
 Em regra, toda a administração pública, além de actividade administrativa, é
também execução ou desenvolvimento de uma política. Mas por vezes é própria
administração, com o seu espírito, com os seus homens e com os seus métodos, que
se impõe e sobrepõe à autoridade política, por qualquer razão enfraquecida ou
incapaz, citando-se então o exercício do poder pelos funcionários – situação a que
Max Weber chamou burocracia (governo dos «bureaus», isto é, de burocratas e J. K.
Galbraith tecnocracia (governo dos técnicos ou de tecnoestrutura).
 De resto, a distinção entre política e administração pública, se é clara e
compreensível no plano de ideias, nem sempre é fácil de traçar no plano dos factos
quotidianos: exactamente porque o órgão supremo da administração pública é
simultaneamente um órgão político fundamental (de Soberania) – o Governo - , e
esta situação leva a que muitos actos praticados no exercício de ambas as
actividades se confundam. Pode, com efeito, haver actos políticos com mero
significado administrativo, por exemplo, a marcação de eleições na data há muito
habitual e, ao invés, actos administrativos com alto significado político, por
exemplo, a nomeação de um governador provincial para uma província tida como
politicamente conturbada.
 2- Legislação e administração pública
 Em opinião de muitos estudiosos deste assunto, a função legislativa encontra-se no
mesmo plano, ou ao mesmo nível, que a função política e por este facto as
características apontadas na alínea anterior para distinguir a política e administração
pública servem igualmente para estabelecer a distinção entre a administração e a
legislação. Na verdade, também a legislação
 define opções, objectivos, normas abstractas, enquanto a administração executa,
aplica e põe em prática o que lhe é superiormente determinado.
 A diferença principal entre a legislação e administração pública está em que, nos dias
de hoje, a administração pública é uma actividade subordinada à lei: a lei é o
fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa.
 Há, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas actividades que
convêm desde já apontar: (i) há casos de leis que materialmente contêm decisões de
carácter administrativo, por exemplo, uma lei que concede uma pensão de sangue
extraordinária à viúva de um militar que morreu em combate; (ii) há actos de
administração pública que materialmente revestem todos os caracteres de uma lei, por
exemplo, os regulamentos autónomos, para já não falar dos casos em que a própria lei
se deixa completar por actos da Administração Pública.
 3- Justiça e administração pública
 Esta duas actividades têm importantes traços comuns: ambas são actividades
secundárias, executivas, subordinadas à lei. Todavia, têm traços relevantes que as
distinguem: a justiça consiste em julgar e a administração pública consiste em gerir ou
administrar.
 A justiça visa aplicar o direito aos casos concretos, a administração pública visa
prosseguir interesses gerais da colectividade. A justiça aguarda passivamente que lhe
tragam os conflitos sobre os quais deve se pronunciar, a administração toma a iniciativa
de satisfazer as necessidades colectivas que lhes são confiadas. A justiça está acima
dos interesses, é desinteressada, não é parte nos conflitos que decide, a administração
pública defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, é parte interessada.
 Consequentemente, a justiça é assegurada pelos tribunais cujos juízes são
independentes no seu julgamento e inamovíveis no seu cargo; pelo contrário, a
administração pública é exercida por órgãos e agentes hierarquizados, de modo que
em regra os subalternos dependem dos superiores, devendo-lhes obediência nas
decisões que tomam e podendo ser transferidos ou removidos livremente para lugar
diverso.
 Em conclusão, podemos sublinhar o seguinte:
 1. Que a Administração Pública em sentido orgânico é o sistema de órgãos, serviços e
 agentes do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram
em nome da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades
colectivas de segurança, cultura e bem-estar;
 2. Que a administração pública em sentido material é actividade típica dos serviços
públicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade,
com vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança,
cultura e bem estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando
formas mais convenientes.
 3. Que a administração pública em sentido material ou objectivo é actividade típica
dos organismos e indivíduos, que sob direcção ou fiscalização do poder político,
 desempenham em nome da colectividade a tarefa de prover à satisfação regular e
 contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e
 social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais
 competentes.
 Sublinhe-se, também, que a Administração Pública não se limita ao Estado:
inclui-o, mas comporta muitas outras entidades e organismos.
 Portanto, nem toda a actividade administrativa do Estado, isto quer dizer que
a administração não é uma actividade exclusiva do Estado. Pois, ao lado do
Estado ou sob a sua égide, há muitas outras instituições administrativas que
não se confundem com ele, que têm personalidade própria, e constituem por
isso entidades política, jurídica e sociologicamente distintas. É o caso dos
municípios, das universidades, dos institutos públicos, das associações
públicas, e das pessoas colectivas de utilidade pública, entre outras, que
constituem formas autónomas de administração pública.
 De modo geral, a Administração Pública abrange:
 - A Administração Directa centralizada, da qual fazem parte: o Poder
Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judiciário.;
 - A Administração descentralizada, composta por órgãos e unidades
componentes, com personalidade jurídica de Direito Público e com
autonomia administrativa e financeira, como as autarquias locais e outras;
 - A Administração Indirecta, integrada por instituições e organizações com
 personalidade jurídica de Direito Privado que actuam por concessão da
 Administração Pública, como as Empresas Públicas.
 A Administração descentralizada é composta por órgãos e unidades
componentes, com personalidade jurídica de Direito Público ou Privado e com
autonomia administrativa, financeira e patrimonial, como as Autarquias Locais,
Empresas Públicas, Sociedades de economia mista, Fundações Públicas,
Institutos Públicos, Universidades, etc, enquanto a Administração
desconcentrada, composta pelos órgãos locais do Estados e abrangem os
Governadores Provinciais, os Administradores Distritais, Chefes de Postos
Administrativos e de Localidades, Governos Provinciais, Governos Distritais e
Secretarias Administrativas dos Postos Administrativos e das Localidades, bem
como pelas Assembleias Provinciais e as Portanto, os órgãos locais da
Administração Pública ou seja da Administração Local do Estado
compreendem as instituições e entidades públicas criadas no âmbito da
desconcentração e da descentralização.
 E, na organização dos três tipos da Administração Pública veremos que:
 - É Central a Administração Pública que emana de um órgão ou de um
conjunto de órgãos investidos de atribuições, competências ou funções ,
conforme o tipo de órgão, com respeito a uma colectividade inteira, isto é, a
todos os seus membros sem distinção, como o é o caso da administração
exercida pelos órgãos centrais.
 - É Local a Administração Pública que emana de um órgão investido de uma função ou
 competência para somente uma parte dos seus membros (membros de um Estado ), por
 exemplo, a administração exercida pelos Órgãos Autárquicos (quadro do Poder Local do
 Estado – Lei nº 2/1997, de 18 de Fev.) ou pelos Órgãos Locais do Estado (no quadro da
 representação local do Estado para a administração do desenvolvimento do respectivo
 território... - Lei nº8/2003, de 19 de Maio).
 - É Indirecta a Administração composta por entidades que embora ligadas aos Estado, têm
 uma personalidade jurídica própria, autónomas – autarquias locais, institutos,…, SPICs (Serviços
Públicos Industriais e Comerciais, ou seja, Empresas Públicas).
 Portanto, embora seja uma, a Administração do Estado ou Administração Pública pode ser
 destrinçada e da tal destrinça resulta: (i) a Administração Directa Centralizada e Concentrada
 (feita pelos Órgãos Centrais do Estado); (ii) a Administração Directa Desconcentrada (feita
pelos Órgãos Locais do Estado) e (iii) a Administração Indirecta Descentralizada (feita por entes
 públicos com personalidade jurídica própria, autónomos - autarquias locais, institutos,…, SPICs
(Serviços Públicos Industriais e Comerciais, ou seja, Empresas Públicas).
UNIDADE – 3, ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
 Origem do conceito
 O conceito de órgão de Estado surgiu no Séc. XIX fruto, quase simultaneamente,
de dois movimentos distintos:
 - o constitucionalismo, com a multiplicação de centros de poderes e a
manifestação, no interior do Estado de diferentes interesses e posições políticas;
 - e o organicismo germânico ( de GIERKE, sobretudo), com a sua concepção do
fenómeno estadual como princípio vital e integração de vontades.
 A função dinâmica dos Estado manifesta-se directamente por intermédio dos
seus órgãos competentes.
 O conceito do órgão do Estado
 Órgão do Estado - é um centro institucionalizado de poderes e deveres que
participa no processo de formação e de manifestação da vontade que é
imputada ao Estado.
Continuação…
 Elementos do conceito de órgão
 O conceito de órgão implica quatro elementos ( inseparáveis, mas que cabe
distinguir ):
 - A instituição ou, em acepção, o ofício – sendo instituição na célebre definição de
 HAURIOU, ideia de obra ou de empreendimento que se realiza e perdura no meio
social;
 - A competência ou complexo de poderes funcionais ou não cometidos ao órgão,
parcela do poder público que lhe cabe ou que foi legalmente atribuído;
 - O titular ou pessoa física ou conjunto de pessoas físicas que, em cada momento,
 encarnam a instituição e formam a vontade que há-de corresponder ao órgão;
 - O cargo ou ( quando se trate de órgão electivo ) mandato – função do titular, «
papel institucionalizado» que lhe é atribuído, relação específica entre ele e o
Estado, traduzida em situações objectivas, activas e passivas.
A instituição e competências dir-se-iam elementos objectivos, o titular e o cargo
elementos subjectivos: nos primeiros dir-se-ia dominar factores normativos e
transtemporais, nos segundos factores pessoais.
Continuação…
 É neste sentido que a Administração Pública em sentido orgânico é o sistema
de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas
colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação
regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-
estar. Estes órgãos, serviços e demais pessoas públicas, incluindo pessoas físicas
que agem em seu nome (dos órgãos, …) e do Estado possuem poderes e
deveres próprios que os permite participar no processo de formação e de
manifestação da vontade que é imputada ao Estado. Quer dizer, que os
permite tomar decisões técnico-administrativas no quadro das suas
competências e funções e da Função Administrativa do Estado, em geral.
 Portanto, na Administração Pública, o trabalho e as pessoas são agrupados
em órgãos e serviços, na medida em que envolvem características ou
objectivos similares. Os órgãos passam a ser dispostos em níveis hierárquicos e
em áreas de actividades, bem como por sua natureza.
 Como bem acentua Alessi (apud. MEIRELLES, 1985), a Administração Pública,
“subjectivamente, é o conjunto de órgãos a serviço do Estado, e,
objectivamente, é expressão do Estado agindo in concreto para a satisfação de
seus fins de conservação, de bem-estar individual dos cidadãos e do progresso
social”.
Continuação…
 Os órgãos da Administração Pública são susceptíveis de classificações
estruturais ( relativas à instituição e os titulares dos cargos ), de classificações
funcionais ( respeitantes à competência ) e de classificações estruturais-
funcionais ( em que se conjugam uns e outros aspectos).
 O rigor científico de algumas das distinções a que assim se procede talvez nem
sempre seja completo, mas elas afiguram-se úteis e, duma maneira ou doutra,
são habitualmente citadas pela doutrina.
 I. Classificações estruturais são as que permitem contrapor:
 - Órgãos singulares e órgãos colegiais;
 - Órgãos simples e órgãos complexos;
 - Órgãos electivos e não electivos;
 - Órgãos representativos e não representativos;
 - Órgãos constitucionais e não constitucionais;
 - Órgãos de existência obrigatória e órgãos de existência facultativa.
Órgãos Centrais da Administração Pública ou órgãos da Administração Directa do
Estado
 São órgãos centrais da Administração Pública todos os órgãos cuja esfera de
actuação é todo o território nacional da República de Moçambique: o
Presidente da República, o Primeiro Ministro, os Ministros, o Governador do
Banco de Moçambique, os Chefes das Comissões Nacionais, os Secretários de
Estado – órgãos singulares; a Presidência da República, o Gabinete do Primeiro
Ministro, os Ministérios, Banco de Moçambique, Comissões Nacionais, Secretarias
de Estado – órgãos colegiais do tipo executivo, a quem cabe a prevalência do
interesse nacional e a realização da política unitária do Estado.

 Órgãos Locais da Administração Pública Directa do Estado

 Abaixo dos órgãos centrais da Administração Directa do Estado, na linha
vertical, existem os órgãos da Administração Pública Local do Estado,
resultantes do processo de desconcentração.
 A desconcentração tem como fundamento a repartição de funções entre os
órgãos superiores e subalternos de uma mesma Administração. Em geral, esse
tipo de repartição ocorre no âmbito geográfico, ou seja, para que o serviço
esteja mais próximo do cidadão. Assim, por exemplo, os órgãos locais do Estado
(Lei nº 8/2003, de 19 de Maio, e Decreto nº 11/2005, de 10 de Junho) são órgãos
desconcentrados da Administração Directa do Estado.
Órgãos da Administração Pública Local
 São os órgãos da administração autárquica, ou seja, os órgãos da
administração municipal ou da povoação.
 Os municípios e povoações são governados por dois tipos de órgãos:
 - Órgãos executivos( um singular e outro colegial de tipo administrativo ou
executivo), ou seja Presidente do Concelho Municipal ou de Povoação(1) e o
Conselho Municipal ou de Povoação;
 - Órgão representativo ou deliberativo (colegial de tipo assembleia), a
Assembleia Municipal ou de Povoação.
 As atribuições das Autarquias Locais (bem como dos órgãos da administração
autárquica ou municipal – Assembleia Municipal, Presidente do Conselho
Municipal e o Conselho Municipal),
 nos termos do artigo 6º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro, respeitam os interesses
próprios, comuns e específicos das comunidades respectivas, sendo,
designadamente ( nº 1 do artigo 6º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro):
Continuação…
 - Desenvolvimento económico e social local;
 - Meio ambiente, saneamento básico e qualidade de vida;
 - Abastecimento público;
 - Saúde;
 - Educação;
 - Cultura, tempos livres e desporto;
 - Polícia da autarquia;
 - Urbanização, construção e habitação.
 Em Agosto de 2006 o Estado aprovou um diploma legal que estabelece o
quadro legal de transferência de funções e competências dos órgãos do Estado
para as autarquias locais, o Decreto nº 33/2006, de 30 de Agosto, nas áreas de:
 - Equipamento rural e urbano; Transportes e comunicações; Estradas; Educação,
Cultura e Acção Social; Saúde; Ambiente e saneamento básico; Indústria e
comércio.
Continuação…
 Os Órgãos Locais do Estado remetem-nos para um modo de organização da
Administração Pública chamado DESCONCENTRAÇÃO, isto é: Transferência
para um agente Local do Estado, do poder de decisão anteriormente exercido
pelo chefe da hierarquia administrativa.
 As Autarquias Locais remetem-nos para um outro modo de organização
administrativa que é o da DESCENTRALIZAÇÃO, isto é, transferência de funções
e competências dos Órgãos do Estado para estas, visando assegurar o reforço
dos objectivos nacionais e promover a eficiência e a eficácia da gestão
pública, assegurando os direitos dos cidadãos (Decreto 33/2006, de 30 de
 Agosto).
 A coexistência entre a Descentralização e a Desconcentração responde a três
preocupações principais:
 1. Garantir uma boa gestão do País no seu conjunto com base num mínimo de
 homogeneidade;
 2. Garantir a satisfação das necessidades próprias das populações;
 3. Promover o processo de democracia política na base da diversidade e do
pluralismo.
Muito Obrigado pela Atenção