Organização e

Procedimento
Administrativo FACULDADE DE DIREITO DA
UNIVERSIDADE CATÓLICA
PORTUGUESA
Profª Doutora Maria João
Estorninho CURSO 2021
Nota Introdutória
Por força da complexidade da cadeira de Organização e Procedimento Administrativo, bem como
da abrangência dos temas que aborda, foi necessária fazer uma alteração na organização desta
Sebenta Yehoshuah: para além de dividirmos os temas em capítulos (como “I. Aproximação à
Organização Administrativa”), agora integramos os capítulos em partes (como “‫א‬
INTRODUÇÃO”).
Assim, esta Sebenta compreende quatro partes.
Uma primeira – INTRODUÇÃO -, em que lançamos as primeiras bases sobre a matéria.
Uma segunda – AS ADMINISTRAÇÕES -, em que nos debruçamos a fundo sobre a
Administração Central do Estado, a Administração Periférica, a Administração Indireta do Estado,
e a Administração Autónoma.
Uma terceira – A ORGANIZAÇÃO – em que analisamos como se dá a Hierarquia Administrativa,
e os vários modelos de organização administrativa.
Uma quarta – O PROCEDIMENTO – em que empreendemos uma breve abordagem ao último
tópico da matéria – o Procedimento Administrativo.
Esta Sebenta assume-se maioritariamente como um resumo dos manuais aconselhados. Nesse
sentido, a sua elaboração constitui um importante serviço público, por agora evitar que uma nova
geração de alunos tenha de consultar livros tão horrorosos e fastidiosos como os do Freitas do
Amaral.
Como sempre, bibliografia no final.

Yehoshuah 2
 ‫א‬
INTRODUÇÃO

Yehoshuah 3
I. APROXIMAÇÃO À ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Tarefas e Conceito de Administração
1. Necessidades coletivas
A tarefa fundamental da Administração Pública (AP) é a satisfação de necessidades coletivas,
através de serviços por esta organizados e mantidos.
Estas necessidades resumem-se a três espécies fundamentais: segurança, cultura, bem-estar; que
se situam na esfera privativa da AP. Todavia, podemos especificá-las melhor:
 Segurança;
 Proteção de pesssoas e bens;
 Defesa;
 Relações exteriores;
 Identificação pública dos cidadãos e sociedades;
 Manutenção das auto-estradas;
 Deslocação de habitantes;
 Telecomunicações;
 Remoção de lixos e detritos;
 Necessidades de carácter social e cultural;
Fora da AP temos a realização da justiça, por pertencer ao poder judicial.
A satisfação destas necessidades exige avultados meios humanos e materiais – serviços de
pessoal/material/financeiros. Assim, onde quer que exista e se manifeste com intensidade
suficiente uma delas, aí surgirá um serviço público para garanti-la.
No entanto, os serviços que funcionam para a satisfação das necessidades coletivas não têm todos
a mesma origem ou natureza:
 Criados e geridos pelo Estado: polícia, impostos;
 Entregues a organismos autónomos: hospitais, portos;
 Entidades tradicionais de origem religiosa hoje assumidas pelo Estado.
Alguns são mantidos e administrados pela comunidade local e autárquica, outros assegurados em
concorrência por instituições públicas e particulares, outros desempenhados em exclusivo por
sociedades comerciais especialmente habilitadas para o efeito. Mas haveremos de ver isso melhor.
Em todo o caso, todas existem e funcionam para a mesma finalidade – a satisfação das
necessidades públicas.

2. Conceito de administração pública

Yehoshuah 4
Numa arrojada definição doutrinal, a administração pública é um “sistema de órgãos, serviços e
agentes do Estado, bem como as demais pessoas coletivas públicas, e de algumas entidades
privadas, que asseguram em nome da coletividade a satisfação regular e contínua das
necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar.”
Podemos falar de administração num sentido orgânico, material, ou formal. Vejamos.
Em sentido orgânico/subjetivo:
 AP enquanto organização, mencionada como “Administração Pública”.
 Organização dos serviços centrais do Estado: Gov, ministérios, direções-gerais, repartições
públicas, funcionários civis, instituições militares, forças de segurança;
 Orgãos e serviços espalhados pelo território onde desenvolvem de modo desconcertado as
funções de interesse geral, como os governos civis, serviços concelhios de finanças,
direções regionais de educação, etc.
Assim a AP não se limita ao Estado, comporta muitas outras entidades e organismos, não
é uma atividade exclusiva do Estado.
 Ao lado do Estado, há muitas instituições desenvolvendo atividades administrativas que
não se confundem com ele, como municípios, freguesias, universidades, Regiões
Autónomas, institutos públicos, empresas públicas.
 A AP Estadual ocupa o primeiro lugar, mas a AP regional, municipal e outras modalidades
continuam a ter relevância, principalmente atendendo ao princípio da descentralização →
Ver pág.
 Há ainda a considerar aqueles outros casos em que a atividade administrativa é
desenvolvida por entidades de direito privado criadas para o efeito pelo Estado ou por
outras pessoas coletivas públicas; resultam da iniciativa pública, mas revestindo formas
jurídicas privatísticas.
 Assim, temos uma AP composta por duas realidades diferentes:
o Pessoas coletivas públicas e serviços públicos
o Funcionários e agentes administrativos.

Em sentido material/objetivo:
 Administração Pública enquanto atividade, mencionada como “administração pública”.
 Numa definição doutrinal, “atividade típica dos organismos e indivíduos que, sob direção
ou fiscalização do poder político, desempenham em nome da coletividade a tarefa de
prover à satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e
bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob
controlo dos tribunais competentes.”
 Administrar é tomar decisões e efetuar operações com vista à satisfação regular de
determinadas necessidades, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando
as formais mais convenientes.

Yehoshuah 5
  Não compete apenas promover a execução das leis, é preciso executar as diretrizes e opções
fundamentais do poder político; assim, realizam-se varias atividades que extravasam a
natureza executiva, como estudar problemas, preparar legislação, planeamento, etc.
o Vemos isso na CRP, art.º 199.º-g: para além da execução das leis alarga muito,
dizendo “compete ao governo no exercício de funções administrativas praticar
todos os atos e tomar todas as providências necessárias à promoção do
desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades coletivas.”
 O que tem de ser garantido é a satisfação regular das necessidades coletivas de segurança,
cultura e bem-estar económico e social; como o faz não interessa.
 Atividade distinta das demais, não se confunde com administração privada, nem com
administração pública.

Em sentido formal: modo próprio de agir que caracteriza a administração pública em determinados
tipos de sistemas de administração.

Importa agora distinguir Administração Pública (AP) de Administração Privada (APr); para isso,
recorremos ao critério do objeto, fim, e meios,
 Objeto:
o AP: Necessidades coletivas;
o APr: Necessidades individuais, ou que não atingem a generalidade de uma
coletividade inteira.
 Fim:
o AP: Interesse público
o APr: Fins pessoais ou particulares, sem vinculação necessária com o interesse geral
ou até em contradição com ele. O facto de o resultado ser socialmente útil à
coletividade não significa que o fim dessa administração privada seja a prossecução
direta do interesse geral.
 Meios:
o AP não pode ser paralisada pelas resistências individuais que se lhe deparem, de
cada vez que o interesse coletivo exigir uma certa atividade; a lei permite a
utilização de determinados meios de autoridade que possibilitam as entidades e
serviços públicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu
consentimento ou mesmo fazê-lo contra a sua vontade.
Isto pode dar-se por acordo bilateral (contrato administrativo), ou comando
unilateral:
 Ato normativo (regulamento administrativo),
 Decisão concreta e individual (ato administrativo)
Sabendo sempre que a AP se encontra limitada nas suas possibilidades de atuação
por restrições, encargos, e deveres especiais de natureza jurídica, moral e
financeira.

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 o APr: Caracterizados pela igualdade entre as partes, particulares são juridicamente
iguais. Ex: contrato.

3. Administração Pública e Funções do Estado

Releva situar a AP junto do conjunto de várias atividades públicas mais características.

3.1. Política e Administração Pública

A política define o interesse geral da coletividade. Por isso, tem natureza criadora, pertence aos
órgãos superiores do estado, que são eleitos democraticamente e diretamente.
AP põe em prática e prossegue o interesse geral definido. Por isso, tem natureza executiva,
pertence aos órgãos secundários e subalternos, que são nomeados ou eleitos por colégios eleitorais
restritos.
As vezes vemos a própria administração a sobrepor-se a autoridade politica – como vemos na
magnífica obra Castelo, de Kafka – e Max Weber apelida este fenómeno de burocracia.
A distinção nem sempre é clara porque o órgão supremo da administração é simultaneamente o
órgão político fundamental (Governo), e os atos praticados no exercício de ambas as atividades
muitas vezes se confundem: há atos políticos com significado administrativo, e atos
administrativos com significado político.

3.2. Legislação e Administração Pública

A legislação está no mesmo plano que a política; desse modo, as distinções supra também se
aplicam.
A AP é uma atividade totalmente subordinada á lei: a lei é o fundamento, o critério e o limite de
toda a atividade administrativa.
A distinção nem sempre é clara, por haver leis que contêm materialmente decisões de carácter
administrativo, e atos administrativos que materialmente revestem todas as características de uma
lei, faltando-lhes apenas a forma e eficácia (regulamentos autónomos). Existem também casos em
que a própria lei se deixa completar por atos da administração.

3.3. Justiça e administração pública

Traços comuns: ambas são secundárias, executivas, e subordinadas à lei.

Yehoshuah 7
A Justiça julga, aplica direito a casos concretos; aguarda passivamente que lhe tragam conflitos,
não é parte interessada nos mesmos. Assegurada por tribunais cujos juízes são independentes no
seu julgamento e amovíveis do seu cargo.
AP prossegue os interesses gerais da coletividade; toma ativamente a iniciativa de satisfazer as
necessidades coletivas, e é parte interessada nos conflitos. É exercida por órgãos e agentes
hierarquizados.
Ainda assim, a AP pode em certos casos praticar atos jurisdicionalizados, e os tribunais comuns
praticar atos materialmente administrativos.
De relevar que de um princípio falado supra - submissão da administração pública à lei -, decorre
um outro princípio importantíssimo: o da submissão da AP aos tribunais.

4. Princípios constitucionais sobre a organização administrativa

A nossa adorável CRP, por ser programática, fornece princípios sobre a organização da nossa AP
– art.º 267.º/1 e 2. São eles:
1. Princípio da desburocratização: AP deve organizar e funcionar de modo a ser eficiente
e facilitar a vida aos particulares – eficiência na forma de prosseguir os interesses públicos;
para isso, é forçoso que se renove as suas estruturas e nos seus métodos de funcionamento.
2. Princípio da aproximação dos serviços às populações: os serviços devem instalar-se
geograficamente o mais próximo possível junto das populações a que eles se destinam; a
aproximação deverá ser não só geográfica como psicológica e humana, para atender as
aspirações e necessidades dos administrados.
3. Princípio da participação dos interessados na gestão da AP: cidadãos devem ser
chamados a intervir no próprio funcionamento quotidiano da AP, e nomeadamente
participar na tomada de decisões administrativas; não falamos de democracia direta, mas
de esquemas estruturais e funcionais de participação dos cidadãos no funcionamento da
administração.
a. De um ponto de vista estrutural, a AP deve ser organizada de tal forma que nela
existam órgãos em que os particulares participem, podendo ser consultados e
tomar parte nas decisões. Ex: Conselho Superior ou Junta.
b. De um ponto de vista funcional, há uma necessidade de colaboração da AP com os
particulares (11.º CPA) e a garantia dos vários direitos de participação dos
particulares na atividade administrativa.
4. Princípio da descentralização: recusa qualquer política que venha a ser executada num
sentido centralizador; o legislador ordinário tem liberdade para ser mais ou menos rápido
na execução da política descentralizadora, mas não tem o direito de prosseguir uma política
centralizadora. → Ver pág. 80
O desejável é que as atribuições não essenciais do Estado sejam cada vez em maior número
transferidas para os municípios – será, em teoria, um processo irreversível.

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 5. Princípio da desconcentração: não sabemos se deve ser desconcentração legal ou
delegação de poderes, qualquer uma é possível, desde que haja desconcentração de
competências. → Ver pág. 76
Estes dois últimos princípios têm limites, pois o art.º 267.º/2 diz “sem prejuízo da necessária
eficácia e unidade de ação e dos poderes de direção, superintendência e tutela dos órgãos
competentes.”
Assim, ninguém poderá invocar estes princípios contra qualquer diploma legal que adote soluções
que visem garantir eficácia e unidade de ação administrativa, e organizar ou disciplinar poderes de
direção. Ao mesmo tempo, ninguém poderá invocar estes limites constitucionais para esvaziar por
completo o conteúdo essencial dos princípios da descentralização e da desconcentração.

Yehoshuah 9
II. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO
ORGÂNICO
A administração pública é composta por pessoas coletivas. Assim, importa olhar ao significado
desta figura e suas ramificações.

Pessoas Coletivas Públicas e Privadas

Relembrando o conceito de pessoa coletiva: organismo social destinado a um fim lícito com
personalidade jurídica, substrato, organização formal, e objeto.
A AP costuma ser representada nas suas relações com particulares por Pessoas Coletivas Públicas
(PCPu), mas isto não significa que seja formada apenas por elas – por vezes, dá-se a criação de
Pessoas Coletivas Privadas (PCPr) destinadas exclusivamente à satisfação de necessidades
coletivas.
Assim, a AP tem de ser entendida como um conjunto formado por dois sectores: sector público
tradicional e sector privado administrativo – que engloba associações, fundações, cooperativas
públicas de direito privado, empresas publicas.
Dizer também que os indivíduos que dirigem como órgãos as PCPu não são eles próprios a
Administração. Quando um particular contacta com a AP falará com pessoas físicas (ministro,
diretor geral, vereador) mas juridicamente a relação será com a PCPu representada por estes.

1. Distinção
Para distinguir PCPu de PCPr, utilizados três critérios:
1. Iniciativa da criação da pessoa coletiva;
2. Fim prosseguido;
3. Capacidade jurídica.
As Pessoas Coletivas Públicas são “Pessoas Coletivas criadas por iniciativa pública para
assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, e por isso dotadas em nome próprio
de poderes e deveres públicos”. Analisando esta definição:
 Criadas por iniciativa pública: nascem sempre de uma decisão pública regida pelo direito
público, tomada pela coletividade nacional, comunidades regionais/locais/autónomas,
proveniente de uma ou mais pessoas coletivas publicas já existentes; a iniciativa privada
não pode criar PCPu. Concretizando o modo de criação:
o Lei;
o Ato do poder publico;
o Escritura pública pelas autarquias.

Yehoshuah 10
  Prossecução necessária de interesses públicos: o seu objeto é o interesse público. Devem
prossegui-lo: não têm qualquer outro fim.
Há PCPr que também prosseguem interesses públicos, mas podem fazê-lo ou deixar de o
fazer; quando o fazem, estão sob fiscalização da AP, porque é a esta que compete velar
pela satisfação das necessidades coletivas.
 Dotadas (titulares) em nome próprio de poderes e deveres públicos:
o “em nome próprio” distingue as PCPu das PCPr que se dediquem ao exercício
privado de funções públicas; estas podem exercer poderes públicos – mesmo de
autoridade – mas fazem-no em nome da Administração Pública. Há PCPu que
embora sejam titulares de poderes públicos latu sensu não exercem poderes de
autoridade; e de que o Direito Administrativo não se caracteriza apenas pelos
poderes públicos conferidos à Administração, mas também pelos deveres públicos
a que se sujeita.

2. Categorias e Regime
Olhando às categorias das Pessoas Coletivas Públicas, definidas no art.º 2.º/4 CPA:
 Estado
 Institutos Públicos (IP);
 Empresas públicas, na modalidade de entidades públicas empresariais (EPE);
 Associações Públicas (AP);
 As entidades administrativas independentes (EAI);
 As autarquias locais (AL);
 As regiões autónomas (RA);
Lista ordenada segundo o critério da maior dependência para a menor dependência do Estado.
Estas sete traduzem-se em três tipos de PCPu:
 PC de população e território/tipo territorial: Estado, Regiões Autónomas, e Autarquias
Locais.
 PC de tipo institucional: Institutos Públicos, Empresas Públicas, EAI;
 PC de tipo associativo: Associações Públicas;

Quando pretendemos saber o regime aplicável a uma certa PCPu, não nos podemos basear apenas
nos traços gerais que a lei consagra ou a doutrina enumera: temos de estudar concretamente a
legislação aplicável à pessoa coletiva.
Em todo o caso, estes são os aspetos predominantes do seu regime:
1. Criação e extinção: não têm o direito de se dissolver, e não estão sujeitas à falência nem
insolvência: não podem ser extintas por iniciativa dos respetivos credores, só por decisão
pública;

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 2. Capacidade jurídica de direito privado e património próprio: a importância está no
desenvolvimento de atividade de gestão privada;
3. Capacidade de direito público: são titulares de poderes e deveres públicos; falamos de
poderes de autoridade, de definir a sua própria conduta ou a conduta alheia em termos
obrigatórios para terceiros, e da supremacia de PCPu sobre os particulares. Exemplos de
poderes de autoridade: poder regulamentar/tributário/expropriar/privilégio da execução
prévia;
4. Dispõem de Autonomia administrativa e financeira;
5. Dispõem de Isenções fiscais;
6. Sujeição ao regime da contratação pública e dos contratos administrativos;
7. Podem ser titulares de bens do domínio público;
8. Regime da função pública;
9. Sujeição a um regime administrativo excecional de responsabilidade civil.
10. Sujeição a tutela administrativa;
11. Sujeição a Fiscalização do Tribunal de Contas;
12. Foro administrativo: questões surgidas na atividade destas PC pertencem aos tribunais
contenciosos administrativos, não aos judiciais.

3. Órgãos
3.1. Natureza
Órgãos das Pessoas Coletivas Públicas: são instituições ou indivíduos?
Marcelo Caetano diz que são instituições; centros institucionalizados de poderes funcionais, a
exercer pelos indivíduos ou colégios de indivíduos que neles estejam providos, com o objetivo de
expressar a vontade juridicamente imputável à pessoa coletiva. Os indivíduos agem como titulares
dos órgãos das PCPu.
Distingue órgão de titular do órgão: primeiro é um centro de poderes funcionais, uma instituição;
o segundo é quem exerce os poderes funcionais, um indivíduo.
Exemplo: quando se fala no PR ou no Presidente da Câmara, fala-se em órgãos/instituições; quem
desempenha as suas funções (Marcelo e Moedas) são os titulares dos órgãos, os indivíduos.
Afonso Queiró e Marques Guedes diz que são indivíduos.
O órgão não é o centro de poderes e deveres; afinal, o conjunto de poderes funcionais chama-se
competência, é a competência do órgão; o órgão é o individuo.
Se se define órgão como aquele elemento da PC a quem cabe tomar decisões em nome dela, é
evidente que o órgão tem de ser o indivíduo, pois só indivíduos tomam decisões e podem
manifestar uma vontade; os centros institucionalizados de poderes funcionais não tomam decisões,
portanto não são órgãos.

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Notam ainda uma contradição em MC: diz que o órgão é o centro de poderes funcionais, mas
depois define ato administrativo como “conduta voluntaria de um órgão da administração”; ora,
os centros de poderes funcionais não adotam condutas voluntárias, não praticam ações ou omissões
– os indivíduos é que o fazem.
Ambas as correntes infra têm razão. Devem apenas ser conjugadas, e tudo dependerá da perspetiva
em que nos colocamos:
 Organização Administrativa, ou AP em sentido subjetivo: é evidente que os órgãos são
instituições; afinal, o que aqui se analisa é a natureza de um órgão, a sua composição, o seu
funcionamento, o modo de designação dos seus titulares, o estatuto desses titulares, os
poderes funcionais atribuídos a cada órgão.
 Atividade Administrativa, ou AP em sentido objetivo: o que interessa ao direito é órgão
como indivíduo, aquele que decidem, delibera, assina os atos administrativos; daí a
definição que MC dá a ato administrativo, neste caso o “órgão da administração” é o
indivíduo.

3.2. Classificação
Entramos agora numa parte enfadonha, mas que será importante para melhor compreendermos as
matérias subsequentes.
São possíveis oito classificações:
1. Singulares e colegiais (art.º 20.º/2 CPA)
Singulares apenas um titular; colegiais dois ou mais titulares; distinção com grande relevo
prático, dado o regime jurídico dos segundos.
2. Centrais e locais
Centrais com competência sobre todo o território nacional; Locais competência limitada a
uma circunscrição administrativa. → Ver pág.
3. Primários, secundários, vicários
Primários dispõem de uma competência própria para decidir matérias que lhes estão
confiadas; secundários apenas dispõem de uma competência delegada; vicários exercem
competência por substituição de outros órgãos.
4. Representativos e não representativos
Nos representativos os titulares são livremente designados por eleição, nos não
representativos não o são.
5. Ativos, consultivos e de controlo
Ativos tomam decisões e executam-nas; consultivos esclarecem os órgãos ativos, emitem
pareceres; controlo fiscalizam a regularidade do funcionamento de outros órgãos.
6. Decisórios e executivos
Decisórios tomam decisões; executivos executam decisões, põem-nas em prática.
7. Permanentes e temporários

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 Permanentes têm uma duração indefinida; temporários atuam apenas durante um certo
período.
8. Simples e complexos:
Simples a sua estrutura é unitária, como nos órgãos singulares e colegiais cujos titulares só
podem atuar coletivamente quando reunidos em conselho; complexos a estrutura é
diferenciada, são constituídos por titulares que exercem também competências próprias a
título individual (Ministros) que contam com o auxílio de adjuntos, delegados e substitutos.

Órgãos colegiais em especial

Importa atentar a certas terminologias. Embora sejam básicas e de senso comum, permitem-nos
ter uma compreensão mais fundamentada da matéria. São elas:
1. Composição e constituição
Composição: elenco abstrato de membros que hão de fazer parte do órgão colegial;
Constituição: ato pelo qual os membros de um órgão colegial, uma vez designados, se
reúnem pela primeira vez e dão início ao funcionamento desse órgão.
2. Marcação e convocação de reuniões
Cada uma reunião tem de ser marcada e convocada; a marcação é a fixação da data e hora,
a convocação é a notificação feita para todos os membros.
3. Reuniões e sessões
Reunião de um órgão colegial é o encontro dos respetivos membros para deliberarem sobre
matéria da sua competência;
Sessões são períodos dentro dos quais podem reunir os órgãos colegiais de funcionamento
intermitente.
Tanto as reuniões como as sessões podem ser ordinárias – realizam-se normalmente – ou
extraordinárias – convocadas inesperadamente. Assim, os órgãos colegiais de
funcionamento contínuo estão em sessão permanente, podendo reunir quando quiserem; os
de funcionamento intermitente têm três/quatro sessões ao longo do ano (digamos que
duram um mês cada), e só poderão reunir (mas as vezes que quiserem) durante essa sessão.
4. Membros e vogais
Membros são os titulares do órgão colegial;
Vogais são apenas membros que não ocupem uma posição funcional, isto é, dotada
expressamente de denominação apropriada.
Assim, todos os vogais são membros, mas nem todos os membros são vogais – caso dos
Presidentes e tesoureiros, por exemplo.
5. Funcionamento, deliberação, e votação
Uma vez constituídos, começam a funcionar. O funcionamento realiza-se através de
reuniões, e cada reunião começa/termina quando é declarada aberta/encerrada pelo
presidente.
Parte essencial é a deliberativa: através de votação o órgão colegial toma decisões em nome
da pessoa coletiva a que pertence. Também serve assentimento tácito informal nos termos
em que for interpretada pelo presidente.

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 6. Quórum
Distinguir entre um quórum de funcionamento e um quórum de deliberação; o órgão poder
começar a funcionar, com um número de presenças inferior ao exigido para que o mesmo
órgão possa deliberar.
7. Modos de votação
Na votação pública todos os presentes ficam a saber o sentido do voto de cada um; no voto
secreto o sentido do voto de cada um não se toma conhecido dos demais.
8. Maioria
É absoluta, mais de metade dos votos
9. Voto de desempate e voto de qualidade
Para resolver uma votação empatada, atribui-se ao presidente do órgão colegial o direito
de fazer um voto de desempate – procede-se à votação sem que o presidente vote, e
havendo empate o presidente vota, desemptando - ou um voto de qualidade – presidente
participa, havendo empate, considera-se automaticamente desempatada a votação de
acordo com o sentido em que o presidente tiver votado.
10. Adoção e aprovação
Se a votação é favorável a certo projeto/proposta, foram adotados ou aprovados.
11. Decisão e deliberação
Todo o ato administrativo é uma decisão. A deliberação é o processo para a tomada de
decisões.
12. Atos e atas
Atos são as decisões tomadas, atas as narrativas das reuniões efetuadas.
13. Dissolução e demissão
A dissolução é face a órgãos colegiais designados por eleição; se os titulares são nomeados,
é demissão (como o caso do Governo).

Estamos agora num bloco quase tão enfadonho quanto relevante para a resolução de casos práticos.
Vejamos então as regras gerais sobre a constituição e funcionamento dos órgãos colegiais,
presentes no CPA:
1. Cada órgão colegial deve ter um presidente e um secretário, em princípio eleitos pelos
próprios membros (art.º 21.º/1); na falta do presidente ou do secretário, servirá de
presidente o membro mais antigo, e de secretário o mais moderno (art.º 22.º/1)
2. Compete ao presidente abrir e encerrar reuniões, assegurar à sua boa ordem, dirigir os
trabalhos e assegurar o cumprimento das leis aplicáveis e a regularidade das deliberações
(art.º 21.º/2). Pode o presidente, mediante decisão fundamenta, suspender ou encerrar
antecipadamente as reuniões, quando circunstâncias excecionais o justifiquem, mas essa
decisão pode ser imediatamente revogada por maioria de dois terços dos membros (art.º
21.º/3)
3. Compete ao secretário redigir os projetos de atas reuniões, passa-las ao livro respetivo uma
vez aprovadas, organizar o expediente, e em geral, coadjuvar o presidente no que por este
lhe for determinado.

Yehoshuah 15
 4. Cabe ao presidente, na falta de determinação legal ou de deliberação do órgão colegial
sobre assunto, fixar os dias e as horas de reuniões ordinárias (art.º 23.º/1). Quanto às
reuniões extraordinárias, terão lugar quando o presidente as convocar, por sua iniciativa ou
a pedido de pelo menos um terço dos vogais (art.º 24.º/2).
5. Qualquer órgão colegial só pode deliberar em reuniões formalmente convocadas. São
inexistentes quaisquer pretensas decisões tomadas por auscultação telefónica, ou reunião
informal – assim, se António Costa estivesse a comer uma bifana no Fonseca, e encontrasse
lá meia dúzia de ministros, não poderia naquele momento ter lugar uma reunião do CM.
6. A violação das disposições obre convocação das reuniões gera ilegalidade das deliberações
tomadas, salvo se todos os membros do órgão comparecerem à reunião e nenhum suscitar
oposição à sua realização – art.º 28.º
7. Nenhum órgão colegial pode reunir e deliberar sem estar devidamente constituído – tem
de haver quórum
8. Os órgãos colegiais só podem em regra deliberar em primeira convocação quando esteja
presente a maioria do número legal dos membros com direito a voto – art.º 29.º/1. Não
comparecendo o número mínimo exigido, deve o presidente convocar nova reunião –
intervalo pelo menos de 24h – pondo nesta o órgão a deliberar, desde que se verifique a
presença de pelo menos um terço dos membros com direito a voto – art.º 29.º/3.
9. O quórum dos órgãos colegiais compostos por três membros é sempre de dois, mesmo em
segunda convocatória – art.º 29.º/4
10. Um órgão colegial só pode deliberar sobre matéria constante na ordem do dia, a menos que
se trate de reunião ordinária e que pelo menos dois terços dos membros reconheçam a
urgência da deliberação imediata sobre outros assuntos – art.º 26.º
11. A votação é precedida por uma discussão das propostas apresentadas, desde que qualquer
membro manifeste nisso interesse (art. 31.°/1). Mas, passado um período razoável - e,
nomeadamente, quando todos os membros presentes já tenham usado da palavra por uma
vez -, a maioria pode, a requerimento de qualquer deles, dar a discussão por encerrada e
decidir passar imediatamente à votação;
12. Salvo determinação da lei em contrário, nos órgãos consultivos da Administração Pública
não são permitidas abstenções. Não são igualmente permitidas abstenções nos órgãos
deliberativos sempre que estes estejam a exercer funções consultivas (art. 30.º);
13. Em qualquer caso, os membros que se encontrem legalmente impedidos de intervir num
procedimento não devem votar nem participar na discussão das propostas relativas a tal
procedimento, nem sequer estar presentes na reunião durante essa discussão e votação (art.
31.º/4);
14. As deliberações são em regra tomadas por votação nominal, salvo se a lei impuser ou
permitir o voto secreto (art. 31.º/1). São, porém, sempre tomadas por escrutínio secreto as
deliberações que envolvam a apreciação do comportamento ou das qualidades de qualquer
pessoa, devendo o presidente, em caso de dúvida fundada, determinar que seja adotada essa
forma de votação (art. 31.º/2);
15. A generalidade das deliberações são tomadas por maioria absoluta dos membros presentes
à reunião. Excetuam-se os casos em que a lei ou os estatutos exijam maioria qualificada ou
estabeleçam como suficiente a maioria relativa (art. 32.º/1);

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 16. Dependendo a aprovação de maioria absoluta, e não se formando esta, nem ocorrendo
empate, repete-se a votação. Mantendo-se tal resultado, a votação é adiada para a reunião
seguinte, sendo então suficiente para a aprovação a maioria relativa (art. 32.º/2);
17. Em caso de empate, o presidente terá voto de qualidade, salvo se a lei ou os estatutos
determinarem a adoção do voto de desempate (art. 33.º/1). Em qualquer caso, numa
votação que tenha sido efetuada por escrutínio secreto nunca o empate é desfeito por
intervenção qualificada do presidente: a votação será repetida precedendo nova discussão,
na mesma reunião e, se o empate se mantiver, adiar-se-á a deliberação para a reunião
seguinte; se o empate ainda se mantiver, proceder-se-á então a votação nominal, sendo
suficiente a maioria relativa (art. 33.º/2 e 3)
18. De cada reunião será lavrada ata, que conterá um resumo de tudo o que tiver ocorrido de
relevante para o conhecimento das deliberações tomadas e para a apreciação da respetiva
legalidade, devendo indicar, pelo menos, a data e o local da reunião, a ordem do dia, os
membros presentes, os assuntos apreciados, as deliberações tomadas, a forma e o resultado
das votações e as decisões do presidente (art. 34.°/1);
19. Em regra, a acta de cada reunião será aprovada no final da reunião ou no início da reunião
seguinte, só votando, neste último caso, os membros presentes na reunião anterior (art.º
34.º/2 e3). Porém, a aprovação da ata no final da reunião pode ser substituída pela
aprovação de uma minuta sintética, que deverá depois ser convertida em ata e submetida,
em reunião subsequente, a aprovado dos membros que estiveram presentes na reunião a
que diga respeito (art.º 34.º/4);
20. As decisões tomadas pelos órgãos colegiais da Administração pública, mesmo que
definitivas, só adquirem eficácia depois de aprovadas as atas correspondentes. A eficácia
das decisões pode também ser conferida pela assinatura da minuta, mas esta eficácia é
temporária e condicionada, ficando dependente da reprodução do seu conteúdo na
correspondente ata - e da aprovação desta, bem entendido (art.º 34/6). As decisões dos
órgãos colegiais só pela respetiva ata poderão ser provadas, salvos os casos de extravio ou
falsidade, em que - perante a Administração ou em tribunal - serão admitidos todos os
meios de prova para reconstituir a verdade dos factos;
21. As atas são redigidas pelo secretário e, uma vez aprovadas - com ou sem alterações -, são
assinadas pelo presidente e pelo secretário (art.º 34.º/2);
22. Os membros do órgão colegial que votarem vencidos podem fazer constar da ata o seu voto
de vencido e respetiva justificação (art.º 35.º/1) e devem fazê-lo quando se trate de
pareceres a enviar a outros órgãos administrativos (art.º 35.º/3);
23. Se alguma deliberação tomada for ilegal, ficam responsáveis por ela todos os membros que
a tiverem aprovado. Os que votaram vencidos ficarão isentos de tal responsabilidade se
fizerem registo na ata da respetiva declaração de voto (art.º 35.º/2);
24. Nos casos omissos na lei administrativa, incluindo as disposições estatutárias, e na falta de
costume aplicável, a constituição e o funcionamento dos órgãos colegiais da Administração
Pública serão regulados pelo regimento da Assembleia da República, de acordo com a
tradição europeia que faz dos regimentos parlamentares a norma supletiva para os demais
órgãos colegiais, públicos e privados.

Yehoshuah 17
4. Atribuições e competências
Os fins das Pessoas Coletivas Públicas chamam-se atribuições, definidas como “fins ou interesses
que a lei incumbe as Pessoas Coletivas Públicas de prosseguir.”
Para o fazerem, precisam de poderes – poderes funcionais. Ao conjunto destes chamamos
competências, definidas como “conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a
prossecução das atribuições das Pessoas Coletivas Públicas.”
As atribuições referem-se à PC em si mesma, enquanto a competência se reporta aos órgãos. A lei
especificará:
 Atribuições de cada PC
 Competências de cada órgão.
Assim, qualquer órgão da Administração, ao agir, tem uma dupla limitação:
 Limitado pela sua própria competência
 Limitado pelas atribuições da PC em cujo nome atua.
Assim, as atribuições e competências limitam-se reciprocamente: nenhum órgão administrativo
pode prosseguir atribuições de uma PC a que pertence por meio de competências que não sejam
suas, nem tão-pouco pode exercer a sua competência fora das atribuições da pessoa coletiva em
que se integra.
Assim, para a prossecução de uma única atribuição – garantir condições de circulação nas estradas
municipais, por exemplo – existem competências diversas, distribuídas por vários órgãos do
município; as atribuições pertencem à PC, as competências aos órgãos.
Distinção entre atribuições e competências tem importância:
 Para se compreender a diferença entre fins prosseguidos e meios utilizados;
 A lei estabelece uma sanção diferente consoante se viole uma atribuição ou uma
competência, isto é, se pratiquem atos estranhos a atribuição/competência. Na primeira
situação o ato é nulo (161.º/2-b CPA), na segunda é anulável (163.º/1 CPA).

Num município os órgãos têm competências diferentes mas prosseguem as mesmas atribuições
(atribuições do município), enquanto no Estado as atribuições estão repartidas por ministérios.
Assim, se o Ministro A praticar um ato sobre matéria estranha ao seu ministério (incluída nas
atribuições do ministério B), a ilegalidade será por falta de competência e por falta de atribuições,
e teremos um ato mais do que anulável, nulo.
Quanto aos municípios, a lei não reparte as atribuições pelos diferentes órgãos concelhios, distribui
apenas a competência entre eles, pelo que todos prosseguem, com poderes de tipo diferente, as
mesmas atribuições.

Yehoshuah 18
Já no Estado as coisas se passam de outro modo: são as próprias atribuições que se encontram
repartidas pelos vários ministros, pelo que cada ministro prossegue atribuições específicas
(finanças, economia, educação saúde), embora usando podres jurídicos idênticos ao dos seus
colegas do governo (autorizar, nomear, contratar, punir)
Quer dizer, na primeira hipótese, os vários órgãos têm competências diferenciadas para
prosseguirem as mesmas atribuições; na segunda, têm competências idênticas para prosseguirem
atribuições diferentes.
Desta forma, “tudo depende da lei ter repartido, entre os vários órgãos da mesma Pessoa
Coletiva, apenas a competência para prosseguir as atribuições desta, ou as próprias atribuições
com a competência inerente”.

Yehoshuah 19
 ‫ב‬
AS ADMINISTRAÇÕES

Yehoshuah 20
I. ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DO ESTADO
O Estado enquanto Pessoa Coletiva Pública
Na aceção administrativa, o Estado é a pessoa coletiva pública que, no seio da comunidade
nacional, desempenha, sob direção do Governo, a atividade administrativa. É uma organização
administrativa.
São irrelevantes os aspetos ligados à capacidade internacional ou à forma política interna do
Estado. O que mais releva é a orientação superior do conjunto da administração pública pelo
Governo (199-d CRP), a distribuição das competências pelos diferentes órgãos centrais, e a
separação entre o Estado e as demais PCPu – RA, AL, IP, EP, AssP.
Enquanto entidade administrativa, o Estado não é soberano nem tem poderes constituintes: exerce
apenas um poder constituído, juridicamente subordinado à CRP e às leis, e só secundariamente
pode participar, em certos termos, da função legislativa – art.º 198.º.
Segundo esta figura do Estado-Administração, o Estado é uma Pessoa Coletiva Pública entre
muitas outras. É uma PCPu autónoma, não confundível com:
 Os governantes que o dirigem: o Estado é uma organização permanente, os governantes
são aqueles que transitoriamente desempenham as funções dirigentes dessa organização.
 Os funcionários que o servem: Estado tem património próprio; funcionários atuam ao
serviço do Estado mas mantêm a sua individualidade humana e jurídica.
Se um indivíduo age enquanto sujeito privado, será o seu património pessoal a responder
por eventuais danos; se age como um funcionário, então é o património do Estado que
responderá.
 Entidades autónomas que integram a Administração Pública – todas constituem entidades
distintas, cada uma com a sua personalidade jurídica, atribuições e competências, direitos
e obrigações, funcionários. E no plano administrativo interno não as abrange nem
representa; ~
Assim, o Governo pode falar em nome das AL no Conselho Europeu, mas não pode
substituir-se a nenhum município na ordem interna -, nem com os cidadãos que com ele
entra, em relação.
Tendo o Estado personalidade jurídica, o Presidente da República, Assembleia da República,
Governo e Tribunais serão órgãos do estado.
Esta noção de Estado como PCPu decorre da CRP tem como consequências:
1. Distinção entre o Estado e outros sujeitos de direito, sejam eles pessoas físicas ou pessoas
coletivas, como vimos supra
2. Enumeração constitucional e legal das atribuições do Estado.
3. Enumeração constitucional e legal das atribuições dos órgãos do Estado

Yehoshuah 21
 4. Definição de atribuições e competências a cargo dos diversos órgãos do estado
5. Possibilidade de distinção entre órgãos e representantes, permanentes ou ocasionais do
Estado.
6. Existência de funcionários do Estado, categoria distinta das dos funcionários das autarquias
locais ou das regiões autónomas, bem como diferente da dos trabalhadores das empresas
públicas ou privadas
7. Previsão da prática de atos jurídicos do Estado, nomeadamente atos unilaterais e contratos
8. Delimitação do património do Estado, correspondente aos bens e direitos patrimoniais da
Pessoa Coletiva Estado, e portando distinto quer dos patrimónios de cada uma das restantes
PCPu, quer dos patrimónios individuais dos órgãos, agentes e representantes do Estado,
quer ainda dos patrimónios particulares dos cidadãos e das PCPu em geral.
9. Entre o Estado e qualquer PCPu não há litispendência, nem caso julgado
10. As restantes PCPu são, para efeitos de responsabilidade civil, terceiros face ao Estado.

Espécies de Administração do Estado

Podemos distinguir:
1. Administração Central do Estado (ACE).
2. Administração Local do Estado (ALE).
Sobre a ALE, para já, diremos apenas algumas coisas:
Existe porque nem todos os órgãos e serviços do Estado exercem competência extensiva a todo o
território nacional; nem todos são, portanto, órgãos e serviços centrais. Há órgãos e serviços locais,
instalados em diversos pontos do território nacional e com competência limitada a certas áreas
circunscrições.
É imperioso não deixar de falar de Administração Local DO ESTADO, porque há outras formas
de administração local que não pertencem ao Estado – administração regional e administração
autárquica. Por exemplo: os diretores de finanças são órgãos da ALE; os presidentes de câmara
nada têm que ver com o Estado, são órgãos locais dos municípios.
Os serviços locais do Estado nada têm que ver com os serviços locais das autarquias locais; os
primeiros integram-se na Pessoa Coletiva Estado, e dependem em último termo do Governo, os
segundos pertencem aos municípios da área correspondente, e dependem apenas das câmaras
municipais correspondentes.
Distinguir ainda:
1. Administração Direta to Estado (ADE).
2. Administração Indireta do Estado (AIE).

Yehoshuah 22
Administração Direta do Estado (ADE)
É a atividade exercida pelos serviços que compõem a Pessoa Coletiva Estado.
Caracterizada pela unidade, carácter originário, territorialidade, multiplicidade, pluralismo de
órgãos e serviços, organização em ministérios, personalidade jurídica una, instrumentalidade,
estrutura hierárquica, e supremacia. Vejamo-los.
Unidade: O Estado é a única espécie deste género. Enquanto ao conceito de autarquia local
correspondem alguns milhares de entes autárquicos, ao conceito de Estado pertence apenas um
ente – o próprio Estado
Carácter originário: todas as outras Pessoas Coletivas Públicas são criadas/reconhecidas por lei.
O Estado/Pessoa Coletiva Estado tem uma situação diferente, por não ser criada pelo poder
constituído. Tem natureza originária, não derivada. Por isso mesmo vários dos seus órgãos – como
o Governo – são órgãos de soberania.
Territorialidade: Estado é a Pessoa Coletiva de cuja natureza faz parte um certo território –
território nacional. É a primeira e mais importante das chamadas PC de população e território.
Todas as parcelas territoriais, mesmo que afetas a outras entidades – regiões, AL, administrações
territoriais diversas – estão sujeitas ao poder do Estado. Todos os indivíduos residentes no território
nacional, mesmo que estrangeiros ou apátridas, estão submetidos aos poderes do Estado-
administração.
Multiplicidade de atribuições: Estado é uma PC de fins múltiplos, podendo e devendo prosseguir
diversas e variadas atribuições; nisto se distingue de algumas outras PCPu que só podem
prosseguir fins singulares.
Pluralismo de órgãos e serviços: são numerosos os órgãos do Estado, bem como os serviços
públicos que auxiliam esses órgãos. O Governo, os membros do Governo individualmente
considerados, os diretores-gerais, os diretores de finanças – e tantos outros – são órgãos do Estado.
Os ministérios, secretarias de Estado, direções-gerais, governos civis, repartições de finanças são
serviços públicos do Estado.
Organização em ministérios: órgãos e serviços do Estado-administração, a nível central, estão
estruturados em departamentos, organizados por assuntos ou matérias, os quais se denominam
ministérios. O mesmo não sucede nas autarquias locais ou nos institutos públicos, onde a
estruturação é mais solta e desligada, podendo cada vereador ou membro da gerência dirigir hoje
certos serviços e amanhã outros, sem mudança de lugar.
Personalidade Jurídica una: apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos
e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma PJ una. Todos os ministérios
pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e
direções gerais não têm PJ.
Cada órgão do Estado – cada ministro, cada director-geral, cada director de serviços – vincula o
Estado no seu todo, e não apenas o ministério ou o seu serviço. Consequentemente, o património

Yehoshuah 23
do Estado é só um: por isso, a compra, a venda, o arrendamento de bens do Estado ou para o Estado
estão centralizados num único serviço administrativo – a Direção Geral do Tesouro e Finanças, do
Ministério das Finanças.
Instrumentalidade: a administração do Estado é subordinada, não é independente nem autónoma
(salvo casos excecionais). Constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado. É por
isso que a Constituição submete a administração direta do Estado, civil e militar, ao poder de
direção do Governo – art.º 199-d. A Administração Indireta fica sujeita a superintendência e tutela
do governo, e a Administração Autónoma é controlada por um simples poder de tutela. Esta
instrumentalidade da ADE explica:
 Subordinação da administração à política;
 Dever de obediência dos funcionários em relação aos governantes;
 Livre amovibilidade dos altos funcionários do Estado, por mera decisão discricionária do
Governo, em contraste com o direito ao cargo de outros órgãos e agentes administrativos,
com a inamovibilidade dos magistrados judiciais, e com a irrelevância das mutações
politicas na composição dos órgãos dirigentes das Universidades ou das autarquias locais.
Estrutura hierárquica: ADE encontra-se estruturada em termos hierárquicos (→ Ver pág.). A
estruturação hierárquica justifica-se não apenas por considerações de eficiência, dado o elevado
número de funcionários e agentes que trabalham no Estado, mas também por razões de coerência
com o princípio da instrumentalidade: se os subalternos não se achassem vinculados a um dever
de obediência a administração do Estado deixava de ser subordinada e passava a ser autónoma ou
independente. Como poderia então o Governo responder politicamente por ela perante a
Assembleia da República?
Supremacia: O estado-administração, dado o seu carácter único, originário, e instrumental em
relação aos fins do Estado, exerce poderes de supremacia não apenas em relação aos sujeitos de
direito privado, mas também sobre as outras entidades públicas. O grau ou a intensidade desses
poderes varia conforme a maior ou menor autonomia que a ordem pública pretende conceder às
várias PCPu: os IP e as EP estão sujeitos à tutela administrativa do Estado, as RA a uma limitada
fiscalização dos órgãos de soberania e do Tribunal Constitucional. Mas em todos os casos o Estado
afirma, nos ternos da lei, a sua supremacia: por isso se lhe chama ente público máximo/supremo
enquanto às demais PCPu se dá por vezes a designação de entes públicos menores, a que por nossa
parte preferimos a de entes públicos subordinados.

1. Atribuições do Estado
As atribuições são os fins ou objetivos que o Estado se propõe a atingir. Relativamente a outras
Pessoas Coletivas Públicas, as atribuições são claramente determinadas em textos legais que as
enunciam – definidas de forma integrada -, mas o mesmo não acontece com o Estado; existem
centenas, milhares de diplomas legais que o fazem – definidas de forma dispersa.

Yehoshuah 24
Em todo o caso, a definição destas atribuições pertence sempre à lei. O Estado só pode fazer aquilo
que a lei permite que ele faça: mais uma vez, a lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a
ação administrativa.
Nunca se fez uma lista completa e exaustiva das atribuições do estado, mas podemos classificar
quais são as principais atribuições, e determinar as suas fontes.
Bernard Gournay distingue três categorias de atribuições: principais, auxiliares e de comando.
Dentro das atribuições principais do Estado, considerar quatro grupos:
 De soberania: defesa, relações externas, prisões, polícia.
 Económicas: imposto, preços, comércio externo, produção nos diversos sectores
produtivos.
 Sociais: saúde, segurança social, urbanismo, ambiente.
 Educativas e culturais: ensino, desporto, cultura, artes.
Atribuições auxiliares:
 Gestão do pessoal;
 Gestão do material;
 Gestão financeira;
 Funções jurídicas e de contencioso;
 Funções de arquivo e documentação;
Atribuições de comando:
 Estudos e planeamento;
 Previsão;
 Organização;
 Controlo;
 Relações públicas;
A CRP aponta as atribuições do Estado, em particular na Parte I e II, embora a lei ordinária possa
acrescentar outras, como as Leis Orgânicas das direções gerais dos ministérios. A divisão da
Administração Central em ministérios e a organização de cada ministério em direções gerais
fazem-se pelo critério das atribuições.
Assim, temos de lançar mão das leis orgânicas, regulamentos dos ministérios e das direções gerais,
para entende melhor as atribuições de cada um.
Adenda: há uma tendência histórica para que aumentem.

2. Órgãos do Estado
Já sabemos quais são – PR, AR, Governo, e Tribunais -, embora existam também inúmeros órgãos
locais do Estado. Dos quatro mencionados, o único que é um órgão administrativo é o Governo, e
a título principal, permanente e direto.

Yehoshuah 25
Na Administração Central Direta, são igualmente órgãos do Estado, colocados sob direção do
Governo:
 Diretores-gerais, diretores de serviços, chefes de divisão/repartição, secretários-gerais dos
ministérios;
 CEMGFA e CEMA, CEME, CEMFA;
 Comandante Geral da GNR, diretores da PJ, PSP, SEF;
 PGR e adjuntos;
 Inspetores-gerais e adjuntos;
 Dirigentes de gabinetes, centros e institutos não personalizados, incluídos na
Administração Central do Estado;
 Comissões ministeriais ou interministeriais.
Pertencem à Administração Central Direta, sendo órgãos do estado, embora sem dependerem do
Governo, por serem órgãos independentes:
 Provedor de Justiça;
 Conselho Económico e Social;
 Comissão Nacional de Eleições;
 Entidade Reguladora da Comunicação Social;
 Outros análogos.

2.1. Governo
Órgão principal da Administração Central do Estado (ACE). Rege toda a vida administrativa do
país.
Órgão superior da administração Pública – art.º 182.º CRP, com competência administrativa – art.º
199.º CRP.
Principais funções administrativas:
 Garantir execução das leis: art.º 199.º - f, g.
 Assegurar o funcionamento da AP: art.º 199.º - a, b, d, e.
 Promover a satisfação das necessidades colectivas: art.º 199.º - g.
Dirige a Administração Direta do Estado, superintende e tutela a Administração Indireta, e tutela
a Administração Autónoma. Portanto superintende ou tutela toda a administração não-estadual.
Limitações: situação de governos de gestão – estão proibidos os atos de alta administração,
também chamados de administração extraordinária (aqueles que traduzem ou aplicam no plano
administrativo os princípios de orientação politica de cada governo, como a substituição de
governadores civis ou gestores públicos).

Yehoshuah 26
Competência do Governo e seu exercício
As funções traduzem-se na prática de atos e desempenho de atividades.
No caso do governo, as funções administrativas traduzem-se na elaboração de normas jurídicas
(regulamentos), na prática de atos jurídicos sobre casos concretos (atos administrativos),
celebração de contratos (contratos administrativos), e no exercício de poderes funcionais, como
poderes de vigilância, fiscalização, superintendência, tutela.
O governo exerce a sua competência:
 Por forma colegial: através do Conselho de Ministros (CM); resoluções adotadas exigem
consenso ou maioria no CM (órgão colegial).
Esta atuação colegial do governo só será necessária naqueles casos em que a lei
expressamente imponha que a deliberação seja tomada pelo CM.
 Individualmente: pelo PM, Ministro, Secretários de Estado, Subsecretários de Estado. Cada
um dos membros do Governo decide sozinho, embora em nome do governo.
Daí as portarias ministeriais dizerem “Manda o Governo, pelo Ministro x, aprovar y”.
Assim, Governo pode ter dois significados:
1. Órgão colegial Conselho de Ministros;
2. Ministros singularmente considerados.

Estrutura do Governo
São membros do Governo aqueles que constam do artigo 183.º CRP:
 Primeiro-Ministro;
 Vice Primeiro-Ministro (eventual);
 Ministros;
 Secretários de Estado (eventual);
 Subsecretários de Estado (eventual).
Passaremos agora a distinguir todos estes órgãos, em especial as suas funções.

As funções do Primeiro-Ministro estão elencadas no art.º 201.º/1. Do ponto de vista

administrativo, desdobram-se em duas:
 Funções de chefia:
o Quanto ao funcionamento do Governo, dirige-o e coordena a ação de cada um dos
Ministros → Ver pág.
o Preside ao Conselho de Ministros;
o Referenda decretos regulamentares;

Yehoshuah 27
 o Interferir na nomeação de certos altos funcionários do Estado (decisão conjunta
com o ministro da pasta em causa);
 Funções de gestão:
o Administrar ou gerir os serviços próprios da Presidência do Conselho;
o Orientar as Secretarias de Estado que estejam integradas na Presidência do
Conselho;
o Ocupar de assuntos administrativos em específico.
 Pessoal da função pública, administração financeira do Estado, elaboração
e execução do Orçamento.

As funções do Vice Primeiro-Ministro estão elencadas no art.º 183.º/2 e 184.º/1 CRP:

 Substituir PM:
o Presidir CM;
o Exercer competências atribuídas (CRP ou Lei) ao PM, como se do próprio
primeiro-ministro se tratasse;
 Coadjuvar ou auxiliar o Primeiro-Ministro;
 Todas as tarefas que a Lei Orgânica do Governo ou o Primeiro-Ministro delegar.

Sobre os Ministros, Secretários, e Subsecretários de Estado, é importante notar que não há qualquer
forma de hierarquia entre os diferentes membros do Governo - existem relações de supremacia ou
subordinação política, mas não há hierarquia em termos jurídicos.
Assim, falamos de “relações de confiança pessoal sancionadas pelos mecanismos próprios da
responsabilidade política.”
Ainda assim, existe uma importante diferença entre Ministros e Secretários de Estado: os primeiros
participam no CM e exercem funções políticas e administrativas, os segundos não.

No que concerne aos Ministros, releva vincar o princípio da igualdade dos Ministros: são iguais
entre si, em categoria oficial ou estatuto jurídico. Todavia, não é possível ignorar as diferenças de
peso e importância que existem na prática; basta pensar no Ministro das Finanças, que tem a seu
cargo a preparação e execução do Orçamento, exercendo poderes de controlo sobre a atividade de
todos os ministérios.
Esta diferenciação de categorias dentro do governo existe porque:
 Complexidade e acréscimo de funções do Estado moderno, é necessário fornecer
auxiliares aos Ministros para as suas funções;
 Propensão centralizadora do nosso sistema e dos governantes, que tendem a chamar tudo
a si e por isso não têm tempo de tudo estudar e tudo decidir

Yehoshuah 28
  Necessidade de libertar os Ministros do despacho corrente para que estes se possam
dedicar às suas funções políticas e da alta administração.

Sobre os ministros, a sua competência jurídica é definida no art.º 201.º/2. Daí decorre:
 Fazer regulamentos administrativos no âmbito da atuação do seu ministério;
 Nomear, exonerar e promover malta do seu ministério;
 Exercer poderes de superior hierárquico sobre malta do seu ministério; → Ver pág.
 Exercer poderes de superintendência ou tutela sobre as instituições dependentes do seu
ministério ou por ele fiscalizadas;
 Assinar em nome do Estado os contratos celebrados com particulares ou outras entidades,
quando versem sobre a matéria das atribuições do seu ministério;
 E, em geral, resolver casos concretos que por lei devam correr por qualquer dos serviços
que pertençam ao seu ministério.
Existe ainda um princípio: todos os assuntos surgidos no âmbito de um ministério são resolvidos
pelo respetivo Ministro, salvo competências dos Secretários de Estado ou subsecretários. Assim,
o princípio geral é que tudo possa subir ao escalão superior para decisão. O ato mais simples e
banal pode vir a ser autorizado por despacho ministerial.

Sobre os Secretários de Estado e os Subsecretários de Estado, importa dizer que ambos têm
competência delegada.
Os Secretários têm a mais elevada categoria protocolar, são os principais colaboradores dos
Ministros, e substituem-nos em caso de impedimento. Traços principais do seu estatuto jurídico:
 Não participam na função política/legislativa;
 Não participam no CM, mas podem nos Conselhos especializados;
 Exercem competências administrativas delegadas, com orientação direta dos respetivos
ministros;
 Não hierarquicamente subordinados aos Ministros, mas sujeitos à supremacia política
destes: a sua competência é maior ou menor conforme o âmbito da delegação recebida,
mas não podem nunca revogar, modificar, ou suspender atos dos Ministros.
Os subsecretários não despacham com o respetivo ministro, no máximo substituem os secretários
de estado.
Os Secretários de Estado têm funções administrativas, mas não políticas, enquanto os
subsecretários coadjuvam o respetivo ministro ou secretário de estado.

Funcionamento do Governo

Yehoshuah 29
Alguns pontos explicativos:
1. O Governo tem de elaborar o seu programa.
2. O Conselho de Ministros define linhas gerais da política governamental – art.º 200.º/1-a –
e linhas gerais da execução.
3. O Primeiro-Ministro dirige a política geral do Governo, coordena e orienta ação de todos
os ministros, e dirige funcionamento do Governo – art.º 201.º/1-a e b.
4. Os Ministros executam a política definida para os seus ministérios – art.º 201.º/2-a –
embora também possam propor políticas.

No fundo, sobre este tema, o PM tem duas funções importantes:

 Dirigir o funcionamento do Governo; isto desdobra-se em numerosas atividades:
o Estabelecer regras permanentes a que deve o governo obedecer;
o Convocar reuniões do CM;
o Organizar funcionamento da equipa (delegar tarefas, conferir/avocar poderes);
 Coordenar e orientar a ação dos ministros:
o Orientar: não é o mesmo que dirigir; implica formular diretivas, dar conselhos,
fazer recomendações. As orientações não são tão concretas e especificadas no seu
conteúdo como ordens, nem se revestem de obrigatoriedade tão intensa.
o Coordenar: guiar a resolução de assuntos que tenham de ser decididos em conjunto,
por dois ou mais ministros.
Ex: problemas económicos precisam de um acordo entre o Ministro das Finanças e
o da Agricultura. Todos os casos que corram em mais de um ministério exigem uma
coordenação ministerial

Conselho de Ministros
É um “órgão colegial constituído pela reunião de todos os Ministros sob a presidência do PM, ao
qual compete desempenhar as funções politica e administrativas que a CRP ou a lei atribuem
coletivamente ao Governo.”
A regra é o exercício individual da competência governamental. Ou seja: o CM poderá deliberar
sobre a matéria para dar uma orientação/cobertura política, mas a decisão, juridicamente, deverá
ser tomada pelo Ministro competente, e não pelo CM: a competência é de ordem pública, não
depende nem pode resultar da vontade dos órgãos da Administração. No fim, art.º 200.º/1-g CRP.

Funções administrativas: 200.º/1-a, e, f, g + Lei:

 Poderes de gestão da função pública;
 Conceção de benefícios fiscais;
 Aplicação de sanções administrativas mais graves.

Yehoshuah 30
A lista de poderes tem tendência para aumentar com o tempo; na prática, tenta-se desconcentrar
os poderes do CM noutros órgãos do Estado. Pode ser feita por lei ou por delegação. A ideia é o
reforço da eficiência da ação governativa.
A lei tem vindo a permitir que as funções administrativas do CM possam ser exercidas pelo PM,
ou pelos adjuntos do PM, ou por Ministros em casos especiais, ou por CM especializados.

Conselhos de Ministros Especializados/Restritos – art.º 200.º/2

Órgãos secundários e auxiliares do CM, que funcionam como secções do Conselho de Ministros.
Caso de um Conselho de Ministros para Assuntos Europeus. Compostos por Ministros
competentes, Secretários de Estado, e altos funcionários dos Ministérios. Neste caso, até o
podemos ver como um órgão de natureza mista, por não ter apenas membros do Governo.
Possuem uma de três funções:
1. Função preparatória: preparar os CM.
2. Função decisória: tomar decisões em nome do CM.
3. Função executiva: executar decisões do CM ou controlar a sua execução.

Composição do Governo e Ministérios

O primeiro dos ministérios do país é a Presidência do Conselho de Ministros. Quanto à
organização: função do chefe do governo é uma função autónoma, não coincide necessariamente
com a de ministro de qualquer das pastas, e até é desempenhada sem acumulação com qualquer
outra pasta.

Os ministérios
São os departamentos da administração central do Estado dirigidos pelos Ministros respetivos. A
sua estrutura e organização pode ser encontrada na LO do governo e nos regulamentos internos.
Existe uma classificação doutrinal:
 Ministérios de Soberania: atribuições políticas predominantes, exercício das principais
funções de soberania do Estado – Administração Interna, Justiça, NE, Defesa Nacional.
 Ministérios Económicos: assuntos de carácter económico, financeiro, monetário
 Ministérios Sociais: intervenção do estado nas questões de natureza social, cultural, e do
mundo do trabalho – Educação, Ciência, Juventude, População, Emprego.
 Ministérios Técnicos: Promoção das infraestruturas e dos grandes equipamentos coletivos,
exercendo funções predominantemente técnicas – Habitação, transpores, Urbanismo.

Yehoshuah 31
Todavia, releva notar que esta divisão é convencional. Todos os ministérios são simultaneamente
políticos e técnicos – em todos há questões políticas; em todos os problemas tem de ser estudados
tecnicamente. Com estas definições, apenas queremos acentuar que há uns que o são de forma
predominante, marcada, ostensiva, mais do que quaisquer outros.

Yehoshuah 32
II. ADMINISTRAÇÃO PERIFÉRICA
Caracterização
Primeiro, há que definir periferia: áreas territoriais situadas fora da capital do país, em que a
Administração atua.
Assim, na capital, em Lisboa, estão os serviços centrais; na periferia estão quer os órgãos e serviços
locais (regionais, distritais, concelhios, ou de freguesia), quer os sediados no estrangeiro
(consulados, embaixadas).
Mas atenção. Isto não significa que a Administração Periférica encontra-se forçosamente fora da
capital. Em rigor, a definição é outra.

1. Conceito, características, espécies

Administração Periférica é o conjunto de órgãos e serviços de Pessoas Coletivas Públicas que
dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam sob a direção dos
correspondentes órgãos centrais. Características:
 Constituída por um conjunto de órgãos e serviços, quer locais quer externos
 Os seus órgãos e serviços pertencem ao Estado, ou a PCPu de tipo institucional/associativo.
 Competência de tais órgãos limitada em função do território, não abrange totalidade do
território nacional.
 Órgãos e serviços da AP funcionam sempre na dependência hierárquica dos órgãos centrais
da pessoa coletiva a que pertencem.
Não confundir com a Administração local autárquica. Esta é constituída por autarquias locais, a
outra composta por órgãos e serviços do Estado. Embora tenham atividades de natureza
semelhante.
Uma coisa são autarquias locais, outros os órgãos periféricos da administração central, que podem
ser órgãos locais do Estado (serviços de finanças, pertencentes ao Ministério das Finanças) como
órgãos exteriores ao estado (consulados e embaixadas), como órgãos locais de IP (delegações
regionais do INEM) como órgãos externos de empresas públicas (delegações no estrangeiro da
AICEP).

Quanto às espécies:
1. Órgãos e serviços locais do Estado.
2. Órgãos e serviço locais de IP e AP.
3. Órgãos e serviços externos do Estado.
4. Órgãos e serviços externos de IP e AP.

Yehoshuah 33
A Administração Local do Estado corresponde ao ponto 1.
A Administração Periférica Interna corresponde ao ponto 1 e 2.
A Administração Periférica Externa corresponde ao ponto 3 e 4.
A Administração Periférica do Estado corresponde ao ponto 1 e 3.

1.1. Transferência de serviços periféricos

A situação normal é os serviços periféricos dependerem de órgãos próprios da PC a que pertencem.
Todavia, pode acontecer que uma Lei atribua a direção superior de determinados serviços
periféricos a um órgão de AL; a lei encarrega câmaras municipais de dirigir certos serviços
periféricos do Estado, mantendo a sua natureza de serviços estatais - transferência de serviços
estaduais para a administração municipal, ou seja, transferência de serviços periféricos.

Administração Local do Estado/Administração Periférica

Interna do Estado
Assenta em três elementos:
 Divisão território: demarcação de áreas que servem para definir a competência dos órgãos
e serviços locais do Estado.
 Órgãos locais do Estado: centros de decisão dispersos pelo território nacional, mas
habilitados por lei a resolver assuntos administrativos em nome do Estado
 Serviços locais do Estado: serviços públicos encarregados de preparar e executar as
decisões do ponto supra.
Vejamos os dois primeiros em particular.

2.1. Divisão território

As zonas resultantes desta divisão são as circunscrições administrativas; existe uma divisão
administrativa do território para efeitos de Administração Local do Estado, e outra para
Administração Local Autárquica.
Uma coisa são os órgãos de ALE, outra são os órgãos próprios das autarquias locais.

Circunscrições administrativas e Autarquias Locais

Yehoshuah 34
CA são as zonas existentes do país para efeitos de administração local. Não confundamos os dois
conceitos
Circunscrição:
 Porção do território resultante de uma divisão;
 Apenas elemento territorial;
 Parcela onde atuam órgãos locais do Estado – estamos dentro da PC Estado – ou nas quais
se baseiam e assentam as AL;

Autarquia:
 Pessoa coletiva, entidade pública administrativa, que tem por base uma certa área (ou
circunscrição) territorial, mas comporta por outros elementos
 Comunidade de pessoas, vivendo numa certa circunscrição, com uma determinada
organização, para prosseguir certos fins.

Divisões administrativas Básicas

Existem duas.
Primeiro, para efeitos de Administração Local do Estado.
Para efeitos de administração geral, existe a divisão em distritos e concelhos.
Para administração especial (certos sectores e ramos da administração) existem divisões do
território que não coincidem com a divisão básica:
 Administração Hidráulica: bacias hidrográficas dos rios;
 Administração florestais: delegações florestais.
Segundo, para efeitos de Administração Local Autárquica: freguesias e municípios, embora
prevista a criação ulterior das regiões administrativas – art.º 291.º/1 CRP. Na Madeira e nos
Açores, temos de contar com a existência de RA – art.º 225.º CRP e ss.

A harmonização das circunscrições administrativas pode ser definida como uma série de medidas
e operações que têm por finalidade fazer coincidir o mais que for possível as várias divisões do
território existentes, de modo a simplificar no seu conjunto a divisão administrativa do território
nacional.

Os órgãos locais do Estado

Nas diferentes circunscrições o Estado instala os seus serviços, e põe á frente destes quem se
encarregue de chefiá-los e de tomar decisões – órgãos locais do Estado.

Yehoshuah 35
Exemplo: À frente de cada comando da PSP encontra-se o respetivo comandante, as direções
distritais de finanças são chefiadas pelos diretores de finanças, repartições pelos chefes de
repartições, serviços de saúde por delegados e subdelegados de saúde.
A tendência é o aumento constante destes órgãos locais do Estado, numa perspetiva de
desconcentração de poderes.

Caracterizando-os: órgãos da Pessoa Coletiva Estado que, na dependência hierárquica do

governo, exercem uma competência limitada a uma certa circunscrição administrativa. Elementos
essenciais:
 São órgãos:
 São órgãos do Estado.
 Têm competência meramente local.

Por último, releva mencionar as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional

(CCDR). Embora parecem irrelevantes, são o principal serviço de administração local do Estado.
Em 1969 criaram-se as regiões de planeamento, eram quatro no continente – Norte (Porto),
Centro (Coimbra), Lisboa (Lisboa) Sul (Évora), - além dos Açores (Angra do Heroísmo) e Madeira
(Funchal).
Agora, existem modificações: já não inclui as ilhas – agora são RA – e existem cinco no continente
- Norte (Porto), Centro (Coimbra), Lisboa e Vale do Tejo (Lisboa), Alentejo (Évora), e Algarve
(Faro).
Ora, principal serviço de gestão destas regiões de planeamento são as CCDR.

Yehoshuah 36
III. ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL INDIRETA
Comparativo: Administração Estadual Direta
A maior parte dos fins ou atribuições do Estado são prosseguidos de forma direta e imediata – ou
seja, pela Pessoa Coletiva Estado (direta) e sob direção do Governo (imediata).
A função tributária, por exemplo, é desempenhada pela PCE, através de serviços colocados na
dependência do Governo – Autoridade Tributária e Aduaneira, pertencente ao Ministério das
Finanças.
Para além disso, existem dentro do Estado serviços que desempenham as suas funções com
autonomia. Falamos da administração central desconcentrada – administração direta do Estado,
constituída por serviços incorporados no Estado, mas que dispõe de órgãos próprios de gestão. É
o caso das escolas secundárias públicas.
Embora incorporados no Estado, desempenham as suas funções com uma certa autonomia: não
vão a despacho todos os dias com o Ministro, têm os seus próprios órgãos de gestão – mas
continuam a ser serviços do Estado.

Administração Estadual Indireta

Todavia, há um grupo de serviços que são prosseguidos por uma Pessoa Coletiva distinta do
Estado. Estes serviços têm personalidade jurídica própria, e ainda mais autonomia. Ainda
prosseguem fins ou atribuições do Estado, mas não por intermédio do Estado – são outras entidades
que o fazem. Assim, o Estado confia a outros sujeitos de direito a realização dos seus próprios fins.
Exemplo: supervisão do sistema bancário privado – não é desempenhada pelo Estado através do
Ministério das Finanças, mas sim por uma PC diferente da PCE: o Banco de Portugal.
Esta é a administração estadual indireta: estadual por prosseguir fins do Estado, indireta porque
são criadas entidades (PC distintas) para o fazerem (ainda que na dependência no estado).
Numa definição objetiva/material: atividade administrativa do Estado, realizada, para a
prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de
autonomia administrativa e financeira.
Numa definição subjetiva/orgânica: conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com
personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma
atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado.

1. Razão de ser da AEI

Yehoshuah 37
Existe pelo constante alargamento/complexificação das funções do Estado. Para a prossecução de
certos fins, é necessária uma organização menos burocrática/hierárquica e mais empresarial, com
métodos de gestão modernos, eficazes, racionais.
Assim, são criados centros autónomos de decisão e gestão (Pessoas Coletivas) descentralizando
funções em organismos que recebem uma série de prorrogativas. São PC com PJ, pessoal,
orçamento, património, e contas próprias.
Também serve para proteger certas atividades contra clientelas políticas (típicas dos governos PS).

2. Características
Do ponto de vista material:
 Atividade administrativa;
 Destinada á realização de fins do Estado;
 Devolução de poderes: Estado transfere uma parte dos seus poderes para entidades fora
dele; pode retirar-lhes a qualquer momento, através de lei ou decreto;
 Exercida no interesse do Estado, mas em nome da PC em causa;
 Estado tem poderes de intervenção:
o Nomear e demitir dirigentes desses organismos e entidades;
o Instruções e diretivas acerca do modo de exercer a sua atividade;
o Fiscalizar e controlar o desempenho da atividade.
 Autonomia:
o Atividade desenvolvia em nome da própria PC;
o Património próprio;
o Pessoal próprio;
o Dívidas respondidas pelo património da PC.
Do ponto de vista orgânico:
 Constituída por entidades públicas distintas do Estado;
 Criação e extinção por ato legislativo;
 Financiamento cabe ao Estado;
 Autonomia administrativa e financeira;
 PC com dimensão nacional, competência em todo o território (ao contrário das autarquias);
 Grau de autonomia variável:
o Máximo: Empresas públicas e entidades públicas empresariais.
o Intermédia: organismos de coordenação económica.
o Mínimo: PJ e autonomia financeira são uma mera aparência.

3. Organismos incumbidos de AEI

Yehoshuah 38
São principalmente institutos públicos (IP) e empresas públicas (EP). A separação entre ambos
baseia-se na distinção entre o sector público administrativo (Estado, IP, Associações Públicas,
Autarquias Locais, RA) e o setor público empresarial (empresas públicas)
IP: natureza burocrática, funções de gestão pública.
EP: natureza empresarial, atividade de gestão privada; designadas pela lei por Entidades Públicas
Empresariais.

3.1. Institutos públicos - LQIP

Os Institutos Públicos (IP) podem abranger várias espécies de PC, como os serviços personalizados
do Estado.
Não são apenas Estaduais. Há também de âmbito regional e municipal (emanam dos respetivos
governos), mas estes já não fazem parte da AEI - fazem parte da administração regional indireta e
da administração municipal indireta.

Vamos concentrar-nos nos Institutos Públicos Estaduais.

São uma Pessoa Coletiva Pública de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de
determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a
outra pessoa coletiva pública.
As suas funções administrativas não podem abranger uma multiplicidade genérica de fins. Só
podem tratar das matérias que especificamente lhes sejam cometidas por lei – art.º 8.º/3 Lei Quadro
dos Institutos Públicos (LQIP). São, por isso, entidades de fins singulares, com vocação especial,
e atividades não empresariais.
Por emanarem do Estado e prosseguirem os fins deste, as funções que lhes são dadas não lhes
pertencem como funções próprias - a sua raiz está no Estado.
Pode ocorrer que funções atribuídas a um IP sejam transferidas para outro instituto público menor.

Características e Espécies
Traços específicos dos institutos públicos:
 São Pessoas Coletivas Públicas;
 Têm autonomia administrativa;
 Podem ter autonomia financeira;
 Criados/modificados/extintos por ato legislativo;
 Possuem órgãos próprios;

Yehoshuah 39
  Presidentes são simultaneamente órgãos dirigentes do instituto e órgãos do Estado;
 Serviços administrativos podem ser centrais e locais;
 Sujeitos a apertada intervenção do Governo, traduzida na superintendência e tutela
administrativa.

Existem várias espécies de institutos públicos. Vejamo-las:

 Serviços personalizados: serviços públicos de carácter administrativo a que a lei atribui
personalidade jurídica e autonomia administrativa ou administrativa e financeira – art.º
3.º/1 e 2 LQIP. Funcionam como verdadeiras instituições independentes, mas apenas em
aparência.
Ex: Laboratório Nacional de Engenharia e Geologia.
 Fundações Públicas: fundação que reveste natureza de PCPu. Sem fim lucrativo, tem
órgãos e património próprio, e autonomia administrativa e financeira – art.º 49.º/1 LQF,
art.º 3.º/1 e 2 da LQIP. Resultam de iniciativa pública, patrimónios afetados à prossecução
de fins públicos especiais, deve ter parte considerável das receitas assente em rendimentos
do seu património (art.º 50.º/2 LQIP) e dedicar-se a interesses públicos de natureza social,
cultural, artística, ou outra. Ex: Agência de avaliação e acreditação do Ensino Superior.
o Fundações Públicas de direito privado: criadas por entidades públicas, mas
reguladas pelo direito privado. Útil para a administração financeira e patrimonial e
para a gestão de recursos humanos. Todavia, submetidas a importantes vínculos de
Direito Público:
 Princípios constitucionais de DA.
 Imparcialidade e regime da contratação pública.
 Publicidade, concorrência e não discriminação na contratação de pessoal.
Ex: Universidade do Porto.
 Estabelecimentos Públicos: institutos públicos de caráter cultural ou social, organizados
como serviços abetos ao público, e destinados a efetuar prestações individuais à
generalidade dos cidadãos que delas careçam.
Ex: Universidades Públicas que não sejam FP’s de direito privado.

Natureza jurídica dos IP

São um substrato institucional autónomo a que a lei confere personalidade jurídica; a ordem
jurídica criará um sujeito com base numa instituição distinta do Estado.
São entidades juridicamente distintas do Estado e os seus órgãos dirigentes são, em princípio,
órgãos do IP e não órgãos do Estado. O seu pessoal é privativo do instituto público, e as suas
finanças para-estaduais. Mesmo prosseguindo futuros do Estado, podem ter interesses públicos
próprios (possivelmente contrários aos do Estado), e podem impugnar atos de órgãos do Estado
ou propor ações contra o Estado – conceção de Martelo Caetano.

Yehoshuah 40
3.2. Empresas Públicas – DL 133/2013
Nem todas as Empresas Públicas (EP) são de raiz estadual e de âmbito nacional; há regionais e
locais, que não fazem parte da AEI, mas sim da Admin Regional/Municipal Indireta. Vamos
focarmo-nos nas que se referem à AEI.

Existem empresas que são PC, outras que não são; as últimas são mais raras, mas acontece porque
não têm PJ, nem autonomia administrativa/financeira. São EP integradas na Pessoa Coletiva
Estado.
Todas as Empresas Nacionalizadas (EN) são EP, mas nem todas as EP são EN. Assim, existem
vários modos de originar uma EP:
 Empresas privadas transformadas por nacionalização em empresas públicas;
 Transformação de serviços burocráticos em EP (converter uma direção-geral, por ex);
 Resgate de uma conceção: o Estado põe termo à concessão de um serviço público e chama
a si a sua exploração direta, criando para o efeito uma empresa pública.

Sector empresarial do Estado (SEE)

Há um alargamento do setor público, o Estado começou a explorar, em grande número, empresas
agrícolas, comerciais, industriais - a par dos seus trajes de autoridade pública, passou a envergar
também os de empresário económico.
Assim, há uma divisão do setor público em setor público administrativo e setor público
empresarial. É deste último que falaremos.
Espécies de empresas que integram o SEE:
 Empresas públicas sob forma privada: são sociedades controladas pelo Estado
 Empresas públicas sob forma pública/entidades públicas empresariais. PCPu
 Empresas privadas participadas pelo Estado: não são EP, mas integram igualmente o SEE
Vamos aprofundar estas duas primeiras.

EP: Conceito, Finalidade, e Espécies

Organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades públicas. O traço
característico da empresa pública é a sujeição legal ou estatutária da empresa o controlo da AP.

Yehoshuah 41
EP são unidades de produção com a finalidade institucional e intrínseca de dar lucro – as unidades
de produção são organizações de capitais, técnica e trabalho, que se dedicam à produção de
determinados bens ou serviços, destinados a ser vendidos.
A forma jurídica é irrelevante. Há EP sob a forma de pessoas coletivas públicas - têm direção e
capitais públicos -, e EP que são pessoas coletivas privadas - subordinadas à influência dominante
do Estado.
Elementos essenciais do conceito de EP:
 É uma empresa em sentido económico;
 Caráter público, que pode advir:
o Maioria do capital pertencer a entidades públicas;
o Entidades públicas são titulares de direitos especiais de controlo, que lhes deem
sobre a empresa uma influência dominante.
Basta que um destes dois aspetos exista para que a empresa seja considerada, por lei,
como empresa pública.

Finalidade
Porquê criar EP?
 Domínio de posições chave na Economia;
 Modernização e eficiência da Administração;
 Necessidade de um monopólio;
 Contribuir para o equilibro económico-financeiro do setor público: isto é, dar lucro.
 Obtenção de níveis adequadas de satisfação das necessidades coletivas

Espécies de EP
São elas:
 Quanto à titularidade: EP estaduais, regionais, municipais.
 Quanto à natureza jurídica: umas com PJ, outras sem
 Quanto à forma: empresas públicas sob a forma pública, ou empresas públicas sobre a
forma privada.
 Quanto ao objeto: exploração de um serviço público ou de um serviço de interesse
económico em geral
O interesse prático desta distinção é grande.

Regime jurídico

Yehoshuah 42
Está no DL 133/2013 (Estatuto das Empresas Públicas).
Quanto à natureza e nomenclatura, estabelece-se:
 São dotadas de personalidade e autonomia.
 EP que sejam PCPr chamam-se sociedades anónimas (S.A.).
 EP que sejam PCPu chamam-se Entidades Públicas Empresariais (E.P.E).
Quanto à sua origem, importa distinguir:
 Sociedades anónimas: criadas/extintas segundo o exigido às sociedades comerciais (art.º
10.º/1). A criação depende da autorização do Ministro das Finanças e Ministro do sector
em causa, juntamente com um parecer da Unidade Técnica para viabilidade da empresa.
Se não há autorização, atos da EP são nulos – art.º 12.º/1.
 Entidades Públicas Empresariais: criadas/extintas por D-L (art.º 57.º/1).
Quanto Órgãos: tudo igual às sociedades comerciais – art.º 60.º/1.

As EP estão sujeitas à superintendência e tutela do Gov – art.º 11.º: definir os objetivos e meios
para os atingir.
Assim, as EP gozam de autonomia (nomeadamente de gestão), mas não de independência
(conformam-se com os objetivos do Gov). Não se autoadministram, porque pertencem ao Estado,
e os conselhos de administração das EP representam o governo que os nomeou.
O Governo tem uma série de poderes, elencados nos art.º 24.º/1, 37.º/1 e 2, 38.º, 39.º.

As EP estão sujeitas ao Direito Privado, como o Direito Comercial, embora muitas sejam
administradas por uma direção pública e sujeitas a controlo público. Também sujeitas ao Direito
Público referente a atividade das empresas privadas (Direito Fiscal, Direito Processual).
Sobre o DPu nas EP, atentar ao art.º 22.º/1 e 2.
Limites da gestão privada:
 Contabilidade
 Fiscalização das contas;
 Segurança Social
 Impostos do pessoal
 Impostos da empresa
 Registo comercial
 Contencioso
 Execução por dívidas
 Serão as EP comerciantes

Yehoshuah 43
IV. ADMINISTRAÇÃO AUTÓNOMA
Conceito
O Art.º 199.º/1 CRP estabelece as três grandes modalidades de Administração Pública existentes
entre nós.
1. Administração direta do Estado (ADE);
2. Administração indireta do Estado (AIE);
3. Administração autónoma (AA);
Existe ainda a Administração independente (AI): assim designada pela ausência de subordinação
relativamente ao Governo, enquanto órgão superior da AP - art.º 267.º CRP.
A Administração Autónoma é aquela que prossegue interesses públicos das pessoas que a
constituem - ao contrário da AIE, que prossegue atribuições do Estado, isto é, fins alheios.
Dirige-se a si mesma – autoadministração -, e possui órgãos que definem com independência a
orientação das suas atividades, sem estarem sujeitos à hierarquia ou superintendência do Governo,
(traduzida em ordens/instruções e diretivas/orientações).
Assim, o único poder que o Governo pode exercer é o poder de tutela – art.º 199-d, art.º 229.º/4 e
art.º 242 -, que é um mero poder de fiscalização ou controlo, não permitindo dirigir nem orientar.

1. Entidades incumbidas de Administração Autónoma

Entidades públicas que desenvolvem administração autónoma – sentido de AP enquanto atividade
–, ou que pertencem à AA – sentido orgânico da AP. São elas:
 Associações Públicas: entidades públicas de tipo associativo;
 Autarquias Locais: pessoas coletivas de população e território;
 Regiões Autónomas Açores e Madeira: pessoas coletivas de população e território;
Em todas há substrato humano: agrupamentos de pessoas, contrariamente à administração indireta,
onde tano os IP como as EP são substratos materiais, organizações de meios – serviços,
patrimónios, estabelecimentos ou empresas.

As Associações Públicas
Estamos na chamada administração autónoma não territorial.
Existem verdadeiras associações, consideradas como Pessoas Coletivas Públicas,
criadas/reconhecidas por lei administrativa.

Yehoshuah 44
Algumas tem o objetivo de assegurar a prossecução de certos interesses coletivos, atribuindo a lei
poderes públicos que exercem aos seus membros e a terceiros. Estão sujeitas a restrições de
carácter público, e têm ao mesmo tempo natureza associativa e de PCPu.
Assim, as Associações Públicas (AssP) são as pessoas coletivas públicas de tipo associativo
destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos
pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim. Existem para prosseguir
interesses públicos próprios das pessoas que as constituem, por isso faze parte da AA. Têm
interesses e fins próprios, dirigem, orientam e gerem os seus destinos, bens, pessoal e finanças sem
estarem sujeitos a diretivas ou a orientações exteriores. Sem integrarem a denominada
administração independente, tem elevado grau de independência relativamente ao Estado.
São pessoas coletivas de fins singulares.

Enquanto os Institutos Públicos e as Empresas Públicas têm um substrato de natureza institucional

por assentarem numa instituição (serviço, fundação, património, estabelecimento, empresa), as
Associações Públicas têm um substrato de natureza associativa, por terem por esteio um
agrupamento de indivíduos e ou de pessoas coletivas de objetivo comum.

As AssP caracterizam-se por heterogeneidade, sobretudo quanto ao tipo de associados, aos fins
prosseguidos; essa diversidade reflete-se nos regimes jurídicos.
Existem associações públicas de entres públicos, de entes particulares, e de entidades públicas e
privadas. Assim, as ordens profissionais são apenas uma entre várias categorias.
Têm vindo a assumir importância por força da necessidade de flexibilizar e diversificar formas de
organização, mas também do fenómeno da diferenciação - tendência para fazer corresponder a
cada interesse coletivo uma organização especificamente destinada a prossegui-lo.
Por isso, o princípio da singularidade dos fins caracteriza cada uma destas associações. O
legislador só pode constituir Associações Públicas para a satisfação de necessidades específicas,
que não se podem sobrepor ou confundir com as funções próprias das associações sindicais

1. Espécies e figuras afins

Todas têm como base, por natureza um substrato pessoal e associativo – agrupamento de sujeitos
de direito organizado em torno de um fim e que tanto pode ser constituído por indivíduos como
por pessoas coletivas.
Algumas espécies:
1. Associações de entidades públicas (ou consórcios públicos): resultam da união de entidades
públicas menores, e especialmente, de Autarquias Locais.

Yehoshuah 45
 É o caso das áreas metropolitanas (AM), comunidades intermunicipais, associações de
municípios e freguesias para fins específicos (art.º 247.º e 253.º da CRP e art.º 63.º e 110
LAL).
2. Associações públicas de entidades privadas: categoria mais importante; quando algumas
disposições legais e constitucionais se referem a associações públicas pretendem aplicar-
se a esta modalidade.
Exemplos: ordens profissionais e câmaras profissionais - curso superior no caso das ordens
e curso intermédio no caso das câmaras. Academias científicas – Academia das Ciências
de Lisboa, Academia Nacional de Belas-Artes.
3. Associações públicas de carácter misto: numa mesma associação se agrupam uma ou mais
pessoas coletivas públicas e indivíduos ou pessoas coletivas privadas. Há associados
públicos e particulares.
Ex: Entidades Regionais de Turismo

Sobre as figuras afins, apenas dois avisos,

Não confundir Associações Públicas com outras entidades. São características das AssP:
 PCPu;
 Natureza associativa;
 Personalidade jurídica.
Não são Associações Públicas:
 Casas do Povo;
 Associação Nacional de Municípios/Freguesias;
 Cruz Vermelha Portuguesa;
 Universidades públicas (chupa, FDUL).

2. Regime constitucional e legal

Não existe diploma legal que regule as Associações Públicas no seu conjunto. Há alguns que
disciplinam as espécies mais importantes:
 Lei das Autarquias Locais, para as AL;
 Lei das Associações Públicas Profissionais, para as Associações Públicas profissionais.
Como PCPu e integradas na AP, são muitas as regras e princípios constitucionais que se aplicam
de forma direta à totalidade de Associações Públicas. Elencamos os mais relevantes para os casos
práticos:
1. Principio segundo o qual a validade dos atos de todos os poderes públicos depende da sua
conformidade com a CRP (art.º 3.º/3)

Yehoshuah 46
 2. Regra da vinculação das entidades públicas ao regime de direitas liberdades e garantias
(18.º/1)
3. Direito dos particulares acederem aos tribunais para defesa dos seus direitos, impugnando
aí a todas as decisões administrativas lesivas desses direitos (art.º 20.º)
4. Princípio da responsabilidade civil dos poderes públicos por violação ativa ou omissiva de
diretos dos particulares (art.º 22.º)
5. Ao direito dos particulares solicitarem a intervenção do Provedor de Justiça em defesa dos
seus direitos afetados por atuações ou omissões de entidades administrativas (art.º 23.º)
6. Aos direitos de audiência e defesa dos particulares, e m particular, dos seus associados, em
todos os processos sancionatórios e contraordenacionais (art.º 32.º/10)
7. À generalidade dos princípios constitucionais sobre organização da AP, tais como os
princípios da desburocratização, da aproximação dos serviços às populações, da partição
dos interessados nas decisões que lhes dize respeito, da desconcentração e da eficiência da
administração (art.º 267.º)
8. A todos os princípios constitucionais sobre a atividade administrativa da Administração,
tais como os princípios da legalidade, igualdade, proporcionalidade, justiça, boa-fé (art.º
266.º)
9. A todos os direitos constitucionais dos particulares, como o direito à informação
administrativa, o direito de acesso aos arquivos administrativos e os direitos à notificação
e à fundamentação dos atos administrativos.
Este regime é concretizado em múltipla legislação ordinária; art.º 2.º/4-b, d CPA.

Por as Associações Públicas se caracterizarem pela sua sujeição a regimes mistos de direito público
e direito privado, atuam pelo Direito Público quando pretendem agir perante os seus associados
ou perante terceiros, munidas de poderes de autoridade; atuam pelo Direito Privado aquando das
atividades instrumentais, como contratação de terceiros.

2.1. Regime específico das Associações Públicas

É ele:
1. 199.º-d CRP: Podem ser submetidas por leis a poderes de tutela a exercer por parte do Gov.
2. Associação entre entes públicos autárquicos:
a. Art.º 247.º: freguesias podem constituir associações para administração de
interesses comuns
b. Art.º 253.º: municípios podem constituir associações e federações para a
administração de interesses comuns, às quais a lei pode conferir atribuições e
competências próprias.
3. Associação entes privados (ordens + câmaras profissionais):

Yehoshuah 47
 a. No art.º 267.º/1 as AssP surgem como uma das formas de concretização dos
princípios da desburocratização da Administração, dos serviços às populações e da
participação dos interessados na sua gestão efetiva.
b. No art.º 267.º/4, a CRP impõe importantes limites à criação e ao funcionamento das
associações públicas
i. Só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas
ii. Não podem exercer funções próprias de associações sindicais
iii. Têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros
iv. Têm organização interna baseada na formação democrática dos seus órgãos
Podem ter origem em:
 Ato público (Lei, art.º 7.º/1) que a partir do nada procede à sua criação;
 Transformação de um organismo público de tipo institucional;
 Ato jurídico dos seus associados – pessoas públicas e ou privadas – que, ao abrigo de certo
regime legal procedem à sua constituição (porventura sujeita a posterior reconhecimento
oficial)
 Um ato de publicitação de uma associação privada pré-existente.
Assim, a criação de AssP exige a existência de necessidades específicas com projeção na própria
CRP; art.º 3.º da LAPP pede necessidade de tutela de um interesse público de especial relevo que
o estado não possa assegurar diretamente.
Assim, a Ordem dos Médios, por exemplo, apresenta justificação constitucional no direito à vida,
integridade física, saúde.

2.2. Natureza jurídica das Associações Públicas

Dificultada pela heterogeneidade. De comum, apenas têm duas coisas: personalidade jurídica de
DPu e substrato pessoal de índole associativa
A generalidade – isto é, só as verdadeiras -das Associações Públicas integra-se na AA. Está em
causa a prossecução de interesses públicos, que são também interesses próprios dos associados, no
sentido de que são mais sentidos diretamente por estes, ainda que sejam coincidentes com
interesses do Estado ou das PCPu que estão na sua origem.

3. Ordens profissionais em especial

Associações públicas de entes privados, encarregues da prossecução de um interesse público
destacado de uma entidade pública de fins múltiplos – como o Estado – e em parte coincidente
com os interesses particulares desses mesmos sujeitos privados.

Yehoshuah 48
Assim, o Estado para regular e disciplinar o exercício de uma profissão de interesse público
reconhece a organização própria dos profissionais como associação pública, confiando-lhe o
cumprimento de tal missão.
As câmaras profissionais são associações públicas formadas pelos membros de certas profissões
de interesse público com o fim de, por devolução de poderes do Estado, regular e disciplinar o
exercício da respetiva atividade profissional – art.º 2.º da LAPP.

3.1. Funções, instrumentos de atuação, e regime legal

No que concerne às funções, são elencadas pelo art.º 5.º LAPP:
 Representação profissão
 Apoio aos membros
 Regulação da profissão
o Acesso
o Exercício: regra deontológicas
o Sanções disciplinares
 Administrativas acessórias ou instrumentais
 Defesa da profissão
 Defesa dos interesses gerias dos destinatários dos serviços prestados pelos seus membros

Quanto aos instrumentos de atuação, estão munidas de poder regulamentar, poder de praticar atos
administrativos, art.º 9.º e 17.º LAPP.

Sobre o regime legal, estes são os seus traços:

 Unicidade: impede a existência de outras associações públicas com os mesmos
objetivos e com o meso âmbito de jurisdição;
 Filiação obrigatória: reforço da representatividade e legitimidade democrática da
ordem;
 Quotização obrigatória: contraprestação pelos serviços prestados pelas ordens aos seus
associados (art.º 10.º LAPP),
 Autoadministração: porque se pretende uma AP descentralizada;
 Poder disciplinar: implica a existência de um conjunto de garantias dos seus
destinatários – que passam pela natureza dos rogamos que o exercem (independência,
separação de poderes), pela proporcionalidade de penas disciplinares, e pela
estruturação de um procedimento justo, dotado das necessárias garantias de defesa –
art.º 18.º LAPP.

Yehoshuah 49
Limites constitucionais à sua atividade: a inscrição obrigatória representa uma restrição à liberdade
de associação e uma restrição à liberdade de associação. Atentemos ao art.º 46.º/3 CRP:
 Liberdade negativa de associação, isto é, o direito de não ser compelido direta ou
indiretamente a fazer parte de uma associação, assim como o direito de a abandonar sem
ser penalizado por isso-
A liberdade de profissão é ilustrada pelo art.º 47.º/1 “todos têm direito a escolher livremente a
profissão ou género de trabalho, salvas as restrições legais impostas pelo interesse coletivo ou
inerentes à sua própria capacidade.”, abrangendo tanto a escolha como o seu exercício.

As Autarquias Locais
A administração local autárquica não se confunde com a administração local do Estado. Em
sentido subjetivo, é o conjunto das autarquias locais; em sentido material, é a atividade
administrativa desenvolvida pelas autarquias locais.
As autarquias locais são um imperativo constitucional, art.º 235.º CRP.

1. Aproximação Geral
1.1. Conceito
As autarquias locais são todas elas, e cada uma delas, pessoas coletivas distintas do Estado –
embora possam por ele ser fiscalizadas ou subsidiadas. São formas autónomas de organização das
populações locais, e desenvolvem uma atividade administrativa própria – pertencem à
administração autónoma.
Lendo o art.º 235.º/2, podemos extrair agora a definição última de autarquias locais: são PCPu de
população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do
território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança
mediante órgãos próprios, representativos dos respetivos habitantes.
Vejamos cada aspeto do conceito:
 Território: serve para identificar a autarquia local, definir a população respetiva, delimitar
as atribuições e as competências da autarquia e dos seus órgãos, em razão do lugar.
 Agregado populacional: a qualidade de membro confere uma série de direitos e poderes:
o Direito de voto;
o Direito de consultar determinados documentos;
o Assistir a reuniões públicas dos órgãos da autarquia
o Impugnar em tribunal certos atos da autarquia.
o Dever de pagar impostos locais;

Yehoshuah 50
  Interesses comuns: a existência de interesses locais diferentes dos interesses gerais da
coletividade nacional (como a defesa, coordenação geral da investigação cientifica e
tecnológica) é o fundamento da existência das autarquias locais, ao lado do Estado.
 Órgãos representativos: só nessa media se pode dizer que são as próprias populações locais
a administrarem-se a si mesmas.

1.2. Descentralização, autoadministração e poder local

Analisemos estas três importantes noções.
Descentralização:
 Sentido jurídico: tarefas de Administração Pública não são desempenhadas apenas por uma
PC, mas por várias PC diferentes;
 Sentido político: órgãos representativos locais eleitos pelas populações ao invés de
nomeados pelo Estado;

Autoadministração: reúne-se a descentralização em sentido jurídico e a em sentido político.

Como consequência, as populações administram-se a si próprias;
Não confundir com autogoverno, isto é, determinadas regiões terem instituições de governos
próprios, com funções políticas e legislativas, não somente administrativas – como as RA.

O Poder local não é sinónimo de administração local ou autarquia local.

Só o há quando as Autarquias Locais são verdadeiramente autónomas e têm um amplo grau de
autonomia administrativa e financeira: atribuições e competências suficientemente largas, terem
meios humanos e técnicos necessários, e não forem excessivamente controladas pela tutela
administrativa e financeira do poder central.
Não existe em Portugal: os meios humanos e financeiros são insuficientes, e a tutela do Estado
aumentou fortemente. Por isso, o poder local é o objetivo a atingir – imposto pela CRP -, não uma
situação adquirida.

O princípio da autonomia local implica que exista um domínio reservado à intervenção exclusiva
das autarquias, mas também poderes decisórios independentes e o direito de recusar soluções
impostas unilateralmente pelo Estado. Tal traduz-se nos direitos seguintes:
 “O direito e a capacidade efetiva de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos
da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte
importante dos assuntos públicos” (Carta Europeia, art.º. 3.º/1): é o seu domínio reservado;

Yehoshuah 51
  O direito de participarem na definição das políticas públicas nacionais que afetem os
interesses próprios das respetivas populações;
 O direito de partilharem com o Estado ou com a região as decisões sobre matérias de
interesse comum;
 O direito de, sempre que possível, regulamentarem a aplicação das normas ou planos
nacionais por forma a adaptá-los convenientemente às realidades locais.
Exemplo: os municípios têm em Portugal o direito de elaborar os seus próprios planos
urbanísticos, dentro dos parâmetros fixados pelos planos nacionais e regionais de
ordenamento do território.

1.3. Espécies de Autarquias Locais em Portugal

Muito basicamente, o sistema português de autarquias Região (supramunicipal) – no futuro.
locais compõe-se atualmente de freguesias e municípios.
Mas explicando melhor: Município

 Os concelhos na realidade denominam-se Freguesia (inframunicipal)

municípios;
 O Distrito não é uma autarquia local, mas sim uma mera circunscrição administrativa;
 A freguesia é uma autarquia inframunicipal;
 Prevê-se a criação de uma nova autarquia supramunicipal: região.
Não há hierarquia entre autarquias locais; a sobreposição de algumas em relação a outras não afeta
a independência de cada uma.

1.4. Regime Jurídico das Autarquias Locais

Presente na Constituição, Lei das Autarquias Locais (LAL, 75/2013), Lei da composição e
funcionamento das autarquias (LCFA, 169/99).
Princípios gerais:
 Descentralização: a lei administrativa, ao definir as atribuições e a organização das
autarquias locais, bem como a competência dos órgãos, tem de respeitar o princípio da
descentralização – art.º 237.º
 Património e finanças locais: as autarquias locais têm património e finanças próprios –
art.º 238.º/1
 Órgãos dirigentes: serão dirigidas por uma assembleia deliberativa, eleita por sufrágio
universal, segundo o sistema de representação proporcional, e por um órgão colegial
executivo, perante ela responsável – art.º 240.º/1 e 2.

Yehoshuah 52
  Poder regulamentar: têm poder regulamentar próprio. Contudo, no exercício dele, não
podem violar a Constituição, nem a lei, nem quaisquer regulamentos emanados de
autarquias de grau superior com poder tutelar – art.º 241.º
 Tutela administrativa: estão sujeitas à tutela do Estado – verificação da lei por parte dos
órgãos autárquicos (art.º 242.º/1).
Os titulares dos órgãos dirigentes das autarquias locais são os eleitos locais, vulgarmente
conhecidos por autarcas.

2. Freguesia
São as autarquias locais que, dentro do território municipal, visam a prossecução de interesses
próprios da população residente em cada circunscrição paroquial.
As freguesias devem ter um máximo de 50 000 habitantes, e, em função da categoria dos
municípios em cujo território se integram – de nível 1, 2 ou 3 – um mínimo de (art.º 8.º-c):
 20 000 habitantes por freguesia em lugar urbano e de 5000 habitantes nas outras (nos
municípios de nível 1)
 15 000 habitantes por freguesia em lugar urbano e de 3000 habitantes nas outras (nos
municípios de nível 2);
 2500 habitantes por freguesia em lugar urbano e de 500 habitantes nas outras (no
municípios de nível 3);

2.1. Atribuições
Principais atribuições das freguesias:
 Plano político: recenseamento eleitoral, processos eleitorais de carácter político e
administrativo (PR, AR, ARegionais e AL);
 Plano económico: administração dos seus bens ou dos bens sujeitos à sua jurisdição
(baldios, águas, públicas, cemitérios), obras públicas, construção e manutenção de
caminhos públicos;
 Plano cultural e social: cultura popular e assistência social, saúde pública.

Estas compreendem os seguintes domínios:

 Equipamento rural e urbano;
 Abastecimento público;
 Educação;
 Cultura, tempos livres e desporto;
 Cuidados primários de saúde;

Yehoshuah 53
  Ação social;
 Proteção civil;
 Ambiente e salubridade;
 Desenvolvimento;
 Ordenamento urbano e rural;
 Proteção da comunidade~.

O art.º 131.º da LAL permite que os municípios deleguem competências nas freguesias, mediante
contrato administrativo.
Este contrato de delegação de competências é celebrado entre a Câmara Municipal e a Junta de
Freguesia, carecendo de autorização por um lado da Assembleia Municipal (art.º 25.º/1-k LAL) e
por outro, da Assembleia de Freguesia (art.º 9.º/1-g).
Em todo o caso, a lei considera que estão delegadas nas juntas de freguesia um conjunto
significativo de competências das câmaras municipais (art.º 132.º LAL), por delegação tácita. Ex:
manutenção dos espaços verdes ou com a limpeza das vias e espaços públicos.
Por sua vez, as Freguesias podem, por deliberação da respetiva assembleia, delegar tarefas
administrativas, desde que não envolvam o exercício de poderes de autoridade, nas organizações
de moradores (art.º 248.º CRP e art.º 9.º/1-h).

2.1. Órgãos da freguesia

São eles:
1. Um órgão deliberativo e representativo dos habitantes – Assembleia de Freguesia (AF).
2. Um órgão executivo – Junta de Freguesia (JF).
Os eleitores elegem a AF, que elege a JF.

Assembleia de Freguesia
Reúne-se ordinariamente 4 vezes por ano – art.º 11.º/1 LAL.
Competência das Assembleias de Freguesia:
 Função eleitoral: eleger JF;
 Função de Fiscalização: acompanhar, controlar e superintender a atividade da JF;
 Função de Orientação geral: Discutir os orçamentos e as contas, aprovar regulamentos,
lançar tributos;
 Função Decisória: decidir os casos concretos mais importantes.

Yehoshuah 54
Junta de Freguesia
Trata-se do “corpo administrativo da freguesia” e é constituída por um Presidente (a pessoa que
tiver encabeçado a lista mais votada para a Assembleia de Freguesia) e por um certo número de
vogais.
Três modalidades quanto à composição da Junta de Freguesia:
 Freguesias com menos de 5000 habitantes: 3 membros – presidente, secretário e tesoureiro;
 Freguesias entre 5000 e 20000 habitantes: 5 membros – presidente, secretário, tesoureiro e
dois vogais;
 Freguesias com mais de 20000 habitantes: 7 membros – presidente, secretário, tesoureiro
e quatro vogais
Art.º 20.º LAL reúne ordinariamente por mês ou quinzenalmente.
Os art. 16.º e 19.º LAL e a o art.º 34.º da LCFA estabelecem as suas competências:
 Função executiva: execução das deliberações da Assembleia de Freguesia, leis,
regulamentos e planos aplicáveis;
 Função de estudo e proposta: estudar os problemas da freguesia e propor soluções para
eles;
 Função de gestão: gestão regular dos bens serviços, pessoal, finanças e obras a cargo da
freguesia;
 Função de fomento: iniciativas sociais, culturais, desportivas.
 Função de colaboração: no âmbito do ordenamento jurídico do território e urbanismo.

2.2. Outros
Associações de Freguesias
As freguesias podem constituir associações de interesses comuns – art.º 247.º CRP -, para intervir,
por exemplo, em matéria de assistência social, apoio a idosos, gestão e manutenção de
equipamentos sociais.
São verdadeiras PCPu.

Constituição: a junta de freguesia decide a constituição, mas eficácia do acordo constitutivo

depende da AF (art.º 108.º/1 LAL).
Art.º 109.º LAL: as associações de freguesias tem estatutos próprios, que devem incluir:
denominação, fim, sede e composição, competências dos órgãos, contribuição de cada município
para as despesas comuns, organização interna, forma de funcionamento, direitos e obrigações dos

Yehoshuah 55
associados, condições de saída e exclusão dos associados e da admissão de novos membros,
extinção e divisão do património da associação.

Comissões de moradores
As organizações de moradores estão previstas no art.º 263.º e ss CRP.
São entidades que agrupam o conjunto dos moradores de um bairro, loteamento urbano, rua, ou
até só de um prédio, com vista à defesa e promoção dos interesses comuns aos residentes na
respetiva área.
A ideia era prosseguir tarefas que as câmaras municipais e as juntas de freguesia tantas vezes
desprezam ou ignoram: calcetamento de um passeio, limpeza de um jardim, manutenção de
espaços verdes. Infelizmente, o seu regime jurídico nunca foi elaborado.

3. Município
Autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da população residente na
circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleitos; assim, o âmbito do
município é mais alargado que o da freguesia.
Economicamente, compreende um número muito significativo de serviços prestados à
comunidade, levando a cabo consideráveis investimentos públicos.
Numa classificação não jurídica, os municípios comportam povoações, que podem ser vilas ou
cidades.

No que concerne aos municípios, importa distinguir dois tipos de autonomia:

 Autonomia semiplena: os municípios dispõem de amplos poderes de decisão e
consideráveis recursos financeiros; atuação está submetida a várias formas de controlo
administrativo – tutela administrativa (de legalidade, e mérito) de diversos ministérios, a
tutela financeira do Ministério das Finanças.
 Autonomia restrita: controlos e tutela semelhantes aos da modalidade anterior; atribuições
e competências insuficientes e recursos financeiros escassos; autonomia existe, mas restrita
em âmbito e intensidade.
Em Portugal, estamos numa fase de transição da autonomia restrita para a autonomia semiplena:
A lei das autarquias locais coloca-nos no sistema da autonomia semiplena, em virtude dos seus
propósitos descentralizadores, mas o défice de implementação retém-nos no sistema de autonomia
restrita.

Yehoshuah 56
3.1. Criação e extinção de municípios
Hoje o número total de municípios no continente e regiões autónomas é de 308.
Assim a Lei 142/85 continua a deixar claro que compete à AR apreciar as iniciativas que visem a
criação, extinção e modificação dos municípios (art.º 2.º Lei 142/85), sabendo que a criação ocorre
na sequência da apresentação de uma proposta de lei ou de um projeto de lei.
Por via de regra, cada município tem os limites territoriais que correspondem aos limites das
freguesias que o integram: é através da delimitação do território das freguesias abrangidas em cada
município que se fica a saber qual a delimitação do território do município. Para determinar quais
são as freguesias que em integram cada um dos municípios portugueses, consulta-se o mapa das
circunscrições administrativas.
A alteração destes limites é feita só pela AR, e se surgirem dúvidas de quais são os limites, vamos
aos tribunais administrativos.

3.2. Atribuições municipais

Atualmente, existem duas tendências: centralização económica – centralizar responsabilidades no
Estado, e no Governo em particular – e descentralização administrativa – transferência contínua,
progressiva, e sustentada de competências e atribuições, promoção da participação dos cidadãos
na vida pública, e subsidiariedade. Prioridade da intervenção autárquica.
Em Portugal, a definição pela lei das atribuições é feita segundo um sistema misto, em que a lei
faz uma enumeração exemplificativa das principais atribuições, mas finalizando esse elenco com
uma cláusula geral, como “e além destas, todas as que forem do interesse do município”. Neste
caso, está no art.º 23.º/1 LAL.

3.3. Transferência de competências dos órgãos do Estado para os

órgãos do município
A descentralização administrativa concretiza-se por:
 Delegação de competências;
 Transferência de competências por via legislativa;
o Financiamento;
o Recursos;

Transferência legal de competências

De órgãos do Estado para órgãos das autarquias, por ato legislativo.

Yehoshuah 57
A lei ou DL fá-lo segundo a LAL, em termos universais e definitivos – art.º 114.º LAL -, sem
previsão de duração e para todos os municípios. Mas pode ser revogada, embora tal seja rebuscado:
inconstitucional por violação do princípio da descentralização/subsidiariedade, e aquela ideia de
não voltar atrás no processo de descentralização → Ver pág.
Art.º 115.º/1: A transferência tem de ser seguida da descrição expressa dos recursos (humanos,
patrimoniais, financeiros) para o seu exercício, bem como da sua fonte de financiamento.

Delegação de competências
Modelo de acordo de vontades – art.º 116.º. Feita através de um contrato interadministrativo (art.º
120.º/1), que deve referir os recursos humanos, patrimoniais, financeiros necessários.
Debrucemo-nos sobre alguns detalhes.

Natureza: não é assimilável à tradicional delegação de competências, pois:

 Depende do acordo de vontades entre delegante e delegado;
 Não contempla poderes de controlo porque a transferência de competências ocorre entre
pessoas coletivas diferentes;
 A típica delegação é um instrumento de desconcentração administrativa, e o contrato de
delegação é de descentralização administrativa.
Objeto: competências delegáveis previamente fixadas por lei – art.º 124.º/2. Princípio da
irrenunciabilidade da competência.
Posição das partes: Governo não tem poder de avocação da competência, de revogação dos atos
praticados pelo delegado ou de emissão de ordens/instruções sobre o modo como é exercida a
competência. O detentor originário da competência não pode interferir no modo como ela é
exercida após a celebração do contrato.
Duração: coincide com a duração do mandato – art.º 126.º/1 – e considera-se renovado após a
tomada de posse de um novo Governo – art.º 126.º/2.
Cessação: compreende vários modos:
 Decurso do tempo – caducidade, art.º 123/1 e 2.
 Revogação por acordo mútuo das partes – art.º 123.º/1 e 4.
 Resolução no caso de incumprimento do contrato ou por razões de relevante interesse
público – art.º 123.º/2, 4 e 5;
 Denúncia no prazo de 6 meses após a tomada de posse do Governo/instalação do órgão
autárquico – art.º 126.º/3.
Ainda assim, não pode originar quebra ou descontinuidade da prestação do serviço público – art.º
123.º/7.

Yehoshuah 58
3.2. Órgãos do Município
Órgãos deliberativos tomam as grandes decisões de fundo e marcam a orientação ou definem o
rum a seguir pela entidade a que pertencem. Os órgãos executivos aplicam essas orientações gerais
no dia-a-dia, gestão corrente dos assuntos.
Concretamente, no município, o órgão deliberativo é a Assembleia Municipal (AM); os órgãos
executivos a Câmara Municipal (CaM) e o Presidente da Câmara Municipal (PCM).

O sistema de governo municipal português

Segundo o art.º 239.º CRP: a organização das autarquias locais compreende uma assembleia eleita
dotada de poderes deliberativos e um órgão executivo perante ela responsável: isto quer dizer que
a AM poder destituir a CaM. Apesar das divergências doutrinárias neste tema, dizemo-lo por:
 Em DPu, dizer que um órgão é responsável perante outro significa dizer que pode ser
demitido.
 Se AM tem o poder de rejeitar proposta de Orçamento, e CaM não pode exercer funções
sem o Orçamento aprovado, ou faz o que a AM quer, ou tem de demitir-se.
 A AM pode votar moções de censura à câmara municipal, em avaliação da ação
desenvolvida pela mesma ou por qualquer dos seus membros – art.º 53.º/1-l LCFA.
O órgão executivo colegial é constituído por um número adequado de membros, sendo designado
presidente o primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo, de
acordo com a solução adotada por lei, a qual regulará também o processo eleitoral os requisitos da
sua constituição e destituição e o seu funcionamento. É, por isso, um sistema sui generis.

Assembleia Municipal
Composição no art.º 251.º CRP. Existem membros por inerência – presidentes das juntas de
freguesia – e membros eleitos – em número superior aos primeiros.
Funcionamento: art.º 27.º LAL “a assembleia municipal reúne em cinco sessões ordinárias anuais,
em Fevereiro, Abril, Junho, Setembro, e Novembro”.
Competência – art.º 25.º LAL:
 Função de orientação geral do município: discutir e aprovar o programa anual de atividades
e o orçamento;
 Função de fiscalização da Câmara Municipal: moção de censura;
 Função de regulamentação: elaborar regulamentos;
 Função tributária: estabelecer impostos e taxas;

Yehoshuah 59
  Função de decisão superior: prática de atos sobre matérias mais importantes da vida do
município;
A primeira, terceira, quarta e quinta estão dependentes da iniciativa da CaM.

Câmara Municipal
Todo o órgão colegial executivo encarregado da gestão permanente dos assuntos de uma autarquia
local – corpo administrativo do município. Diretamente eleito.
Composição: o PCM é o primeiro candidato da lista mais votada à CM. Número de vereadores é
variável conforme a dimensão do município – art.º 57.º LCFA.
Funcionamento: Câmara Municipal está em sessão permanente. Art.º 40.º/1 LAL.
As competências estão no art.º 33.º da LAL:
 Função preparatória e executiva: prepara as deliberações da AM, e depois de tomadas
executa-as;
 Consultiva: emite pareceres;
 Gestão: gere o pessoal, dinheiros e património do município e dirige os serviços
municipais;
 Fomento: Câmara apoia o desenvolvimento de atividades de interesse municipal de
natureza social, cultural, desportiva, recreativa;
 Decisão: todas as decisões de autoridade que a lei lhe confia, através da prática de atos
administrativos, contratos administrativos, e emissão de posturas;

Presidente da Câmara Municipal

Competência:
 Função presidencial: convocar ou presidir às reuniões, representar o município.
 Executiva: executar as deliberações tomadas pela própria Câmara;
 Decisória: dirigir e coordenar os serviços municipais, como superior hierárquico dos
respetivos funcionários;
 Interlocutória: fornecer informações aos vereadores e à Assembleia Municipal.
Tem ainda competências delegadas – art.º 34.º/1 LAL.

3.3. Serviços municipais

Yehoshuah 60
A preparação e a execução de decisões competem aos serviços, que pertencem ao município.
Existem duas grandes categorias: serviços municipais, em sentido restrito; e serviços
municipalizados.
Não dispondo de autonomia, são diretamente geridos pela Câmara Municipal – DL 305/2009 – e
criados pela Assembleia Municipal sob proposta da CaM – art.º 25.º/1-m, art.º 25.º/3 LAL.

Serviços municipalizados e empresas locais

Serviços municipalizados são verdadeiras empresas públicas municipais. Não tendo personalidade
jurídica, estão integrados na Pessoa Coletiva município.
Criados por deliberação da AM – art.º 25.º/1-n.
Objeto: abastecimento público de água, saneamento de águas residuais, gestão de resíduos
urbanos, limpeza pública, transporte de passageiros, distribuição de energia elétrica em baixa
tensão – art.º 10.º/1 RSEL. Para lá destas atividades, não é admissível a criação de serviços
municipalizados.
A lei admite ainda a existência de serviços intermunicipalizados, criados por dois ou mais
municípios, com vista à satisfação das necessidades coletivas das respetivas publicações – art.º
8.º/5 do RSEL.

Empresas públicas locais

Já as empresas públicas locais são pessoas coletivas de direito privado, nas quais a entidade pública
participante – município, associação de municípios, área metropolitana – exerce uma influência
dominante.
Art.º 22.º do RSEL: municípios, as associações de municípios e as áreas metropolitanas têm o
poder de, através dos respetivos órgãos deliberativos sob proposta dos órgãos executivos, criar
empresas locais. Consequentemente, podem existir empresas municipais, intermunicipais e
metropolitanas.
Objeto social exclusivo tem de consistir na exploração de atividades de interesse geral ou na
promoção do desenvolvimento local e regional – princípio da tipicidade do seu objeto (art.º 20.º/1,
45.º e 48.º). Objeto social das empresas tem de se inserir nas atribuições dos municípios,
associações de municípios e áreas metropolitanas que as constituam (art.º 20.º/4).

3.4. Associações de municípios

As associações de municípios são verdadeiras PCPu, art.º 63.º/1. São associações de autarquias
locais.

Yehoshuah 61
Agrupamentos de municípios para a realização conjugada de interesses específicos comuns. Duas
espécies principais:
 As associações que têm PJ e constituem uma pessoa coletiva diferente dos municípios
agrupados;
 As associações sem personalidade jurídica, que por conseguinte, representam apenas uma
modalidade de coordenação entre municípios.
Compete a CaM decidir a constituição da associação, mas a eficácia do acordo constitutivo, que
define os estatutos, depende da aprovação da Assembleia Municipal – art.º 108.º/1 LAL. Firma-se
por contrato.
Cada município pode, a todo o tempo, fazer cessar a sua participação na associação, por
deliberação tomada na Assembleia Municipal. As consequências estão no art.º 65.º/2 LAL.
Têm estatutos próprios, que estabelecem: denominação, fim, sede e composição, competências dos
órgãos, contribuição de cada município para as despesas comuns, organização interna, forma de
funcionamento, duração (quando não constituída por tempo indeterminado), direitos e obrigações
dos associados, condições de saída e exclusão dos associados e da admissão de novos membros,
extinção e divisão do património da associação.
Estão sujeitas a tutela administrativa do Governo, nos mesmos termos das autarquias locais – art.º
64 LAL.
Não confundir com associações de municípios, como a Associação Nacional dos Municípios
Portugueses.

3.5. Referendo popular

As consultas populares tem o seu objeto limitado pela LRL, seja positivamente (art.º 3.º/1), seja
negativamente (art.º 4.º).
Os requisitos temporais estão no art.º 8,º 6./1 e 3, e 96.º/2)

4. Áreas Metropolitanas: problemática

A área metropolitana é o conjunto formado pela grande cidade e pelos núcleos populacionais
suburbanos ou satélites.
O problema da organização administrativa das áreas metropolitanas em constante expansão é
resolvido pelo sistema de anexação dos pequenos municípios suburbanos pelo município da grande
cidade: neste sistema, a grande cidade, ao expandir-se, absorve no seu seio os municípios, que até
aí eram seus vizinhos, Foi o que aconteceu, por exemplo, em Lisboa, cujo município incorporou
os antigos concelhos de Algés e Olivais.

Yehoshuah 62
4.1. Áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais
A LAL prevê a existência de dois tipos de entidades intermunicipais para a prossecução de fins
gerais: a área metropolitana e a comunidade intermunicipal. Ambas constituem associações de
autarquias locais e representam normas de cooperação intermunicipal caracterizada pela
exclusividade – cada município só pode integrar uma entidade – e pela contiguidade territorial –
as entidades são compostas por municípios ligados territorialmente e a sua área geográfica de
atuação corresponde às NUTS III.

Criação:
 Áreas metropolitanas: instituição não é livre, são aquelas que a lei indicar (art.º 66.º/1
LAL).
 Comunidades intermunicipais: livremente instituídas pelos municípios que integrem, mas
a lei fixa previamente os municípios habilitados a integrá-la – art.º 66.º/2 LAL -, e veda a
lei a possibilidade de instituição de comunidades intermunicipais com um número de
municípios inferior a cinco ou que tenham uma população somada inferior a 85 000
habitantes (art.º 80.º/5 LAL). Qualquer município habilitado a integrá-la tem o direito
potestativo de a ela aderir, mediante deliberação da câmara municipal, aprovada pela
assembleia municipal – art.º 80.º/4 LAL. A constituição é por contrato.
Atribuições: coincidência quase total entre as duas – art.º 67.º e 81.º da LAL. Destaco:
 Funções de planeamento da estratégia de desenvolvimento económico, social, e ambiental
do respetivo território;
 Articulação dos investimentos municipais;
 Participação na gestão de programas de apoio ao desenvolvimento regional;
 Articulação de municípios com os serviços da administração central relativamente às redes
de serviços públicos.

Órgãos:
 Áreas metropolitanas: conselho metropolitano (órgão deliberativo), comissão executiva
metropolitana (órgão executivo), conselho estratégico para o desenvolvimento
metropolitano (órgão consultivo).
o Conselho metropolitano: constituído pelos presidentes das câmaras municipais dos
municípios que a integram – art.º 69.º/2 LAL – tem um Presidente e dois VP, eleitos
entre os membros – art.º 69.º/3.
o Comissão executiva metropolitana: primeiro-secretário e por quatro secretários
metropolitanos, eleitos pelas assembleias municipais dos municípios que a
integram – art.º 73.º/2 LAL.
o Conselho estratégico para o desenvolvimento metropolitano, por representantes das
instituições, entidades e organizações com relevância e intervenção no domínio dos

Yehoshuah 63
 interesses metropolitanos, cuja designação cabe ao concelho metropolitano (art.º
78.º da LAL).
 Comunidades intermunicipais: a assembleia intermunicipal, concelho intermunicipal
(órgãos deliberativos), secretariado executivo intermunicipal (órgão executivo) e conselho
estratégico para o desenvolvimento intermunicipal (órgão consultivo) – art.º 82.º.

5. Intervenção do Estado na Administração Municipal

O Estado leva a cabo a tutela administrativa das autarquias locais e das associações de municípios
de direito público – lei 87/89.
O seu objeto é a legalidade – ar.º 242.º/1 -, e compreende duas espécies: a tutela inspetiva e a tutela
integrativa → Ver pág.
Conteúdo: não se prevê a possibilidade de o Estado utilizar as modalidades de tutela revogatório
ou da substitutiva.
Quanto à titularidade, é uma atribuição do Estado, sendo os orgãos que a exercem:
 Governo, através do Ministro das Finanças;
 Ministro competente em matéria de administração local;
 Governadores civis, na área de cada distrito.
Exercício da tutela inspetiva: examinar as contas e documentos de um organismo, a fim de verificar
se tudo se encontra de acordo com as leis aplicáveis – art.º 3.º/2-a e 6.º LTA).
Se há suspeita de uma situação geral de ilegalidades a vários indivíduos, procede-se a uma
sindicância – art.º 3.º/2-c. Se se procura apenas uma inspeção de rotina, ou verificar a legalidade
de certo ato/comportamento de individuo, procede-se a um inquérito (art.º 3.º/2-b). Qualquer uma
podem ser ex officio ou mediante denúncia.
Como consequências, temos as seguintes.
Perda do mandato: desde que em relação a eles se prove que cometeram determinadas ilegalidades
consideradas graves (art.º 7.º 8.º/3, 9.º-i). Vaga será preenchida pelo cidadão seguinte na lista
apresentada a sufrágio.
Dissolução: incide sobre qualquer órgão colegial autárquico quando lhe forem imputáveis ações
ou omissões ilegais graves – art.º 242.º/3 CRP e art.º 9.º LTA. Competência dos tribunais
administrativos de círculo – art.º 11.º LTA; notificada ao Governo – art.º 15.º/7. Podemos ter vários
casos:
 Se for sobre a Assembleia de freguesia/da câmara municipal: nomeada uma comissão
administrativa para gerir os assuntos correntes – art.º 12.º/4 – até à realização de novas
eleições, em 90 dias – art.º 14.º/3.
 Se for sobre a Assembleia Municipal: novas eleições – art.º 14.º/3.

Yehoshuah 64
  Se for sobre JF, assembleias intermunicipais, assembleias metropolitanas: há nova eleição
para designação dos titulares dos órgãos.
Efeitos das sanções tutelares: os autarcas sancionados ficam impedidos de fazer parte da comissão
administrativa prevista no art.º 14.º a malta do art.º 12.º/1 LTA.

Yehoshuah 65
 ‫ג‬
A ORGANIZAÇÃO

Yehoshuah 66
I. HIERARQUIA ADMINISTRATIVA
Introdução
A organização de serviços públicos segundo um critério vertical dá origem à hierarquia.
Assim, é um modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais
órgãos/agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior
o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência.
Características:
 Vínculo entre dois ou mais órgãos e agentes administrativos
 Atuação do superior e do subalterno para a prossecução de atribuições comuns
 Vínculo jurídico denominado “relação hierárquica” estabelecido entre órgãos ou órgãos
e agentes da mesma PCP, relação interorgânica, caracterizado pelo poder de direção e dever
de obediência.
Importa vincar que o subalterno não é um escravo: é um ser livre e juridicamente responsável pelas
suas decisões. Prova disso é a faculdade que tem de examinar a legalidade dos comandos que
recebe, e poder rejeitar a obediência – aquando de atos criminosos, por exemplo.
Nesse sentido, a vontade do superior tem mais força jurídica, mas não substitui a vontade do
subalterno: este decide se obedece ou não, ainda que desobedecer leve a sanções.
Não é irrelevante o carácter livre e esclarecido da vontade por ele manifestada: se tomou a decisão
afetada por erro, dolo, ou coação, será inválida, mesmo que conforme ao conteúdo do comando
hierárquico.

Esmiuçando
1. Espécies
Existem duas: a hierarquia interna e a hierarquia externa.
Interna: modelo vertical de organização interna dos serviços públicos que assenta na
diferenciação entre superiores e subalternos. Tem por âmbito natural o serviço público.
É uma hierarquia de agentes, composta por vínculos de superioridade e subordinação entre agentes
administrativos. Está em causa o desempenho regular das tarefas de um serviço público: a
prossecução de atividades, não prática de atos jurídicos.
É um fenómeno acantonado no interior de um organismo, sem projeção para o exterior. Não é
relacional, é orgânica.

Yehoshuah 67
Exemplo: direção geral (DG) clássica. Desdobra-se em direções de serviços, e estas em divisões e
repartições, e ambas em secções. DG tem o diretor geral, que está na dependência do Ministro
Tem como subalternos imediatos os diretores de serviços, que são superiores dos chefes de
divisão/repartição, que são superiores dos chefes de secção e através deles, do restante pessoal da
unidade.
Assim, haverá sempre pelo menos um grau de hierarquia. O comando ou chefia exercem-se por
meio de atos puramente internos – ordens escritas e verbais, instruções, circulares.

Externa: É uma hierarquia de órgãos, composta por vínculos de superiores e subalternos entre
órgãos da administração. Há uma Repartição de competências entre aqueles a quem estão
confiados o direito de tomar decisões em nome da pessoa coletiva.
Os subalternos não se limitam a desempenhar atividades, praticam atos administrativos. Estes
projetam-se na esfera jurídica de outros sujeitos de direito, atingem particulares. É uma hierarquia
relacional.
Os subalternos podem praticar atos administrativos externos; Ex: Diretor-Geral chamado a praticar
atos da competência dos Ministros (delegação de poderes). Assim, os superiores distribuem
funções de comando pelos subalternos: o que assume relevância jurídica não é a multiplicação de
chefias, mas sim a distribuição de competências. O que importa é que existem subalternos que são
órgãos com competência externa.

2. Os poderes do superior
Os poderes do superior juntamente com os deveres/sujeições do subalterno formam o conteúdo da
relação hierárquica
Poderes do superior:
 Direção:
o Principal poder da relação hierárquica.
o Define os rumos a seguir e escolhe o tempo e o modo de execução do ato a realizar
o “Faculdade de o superior dar ordens e instruções em matéria de serviço ao
subalterno.”
o Ordens: comandos individuais e concretos, verbais ou por escrito - adoção de uma
conduta específica.
o Instruções: comandos gerais e abstratos, através de circulares – subalternos adotam
certas condutas sempre que se verifiquem as situações previstas.
o Não carece de consagração legal expressa, inerente ao desempenho das funções de
chefia.

Yehoshuah 68
 o Comandos emitidos são meros preceitos administrativos internos, não normas
jurídicas; particulares não podem invocar perante um tribunal a violação de uma
instrução/ordem como fundamento da anulação de um ato administrativo.
 Supervisão:
o Controlo sobre os atos - revogação.
o “Faculdade de o superior revogar, anular ou suspender atos administrativos
praticados pelo subalterno”.
o Duas maneiras: iniciativa do superior, que avocará a resolução do caso;
consequência de recurso hierárquico interposto pelo interessado.
o Superior pode ou não fazer acompanhar a revogação dos atos do subalterno de
outros casos administrativos.
 Disciplinar:
o Controlo sobre as pessoas – punição.
o “Faculdade de o superior punir o subalterno mediante a aplicação de sanções
previstas na lei, infrações à disciplina da função pública cometidas (LGTFP).
 Inspeção:
o “Faculdade de o superior fiscalizar continuamente o controlo dos subalternos e o
funcionamento dos serviços”
o Poder instrumental: com base nas informações recolhidas através dele, superior
pode decidir se usa e como usa os três poderes principais (direção, supervisão,
disciplinar).
 Decidir recursos:
o “Faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos
subalternos, podendo confirmar, anular, ou revogar (e eventualmente modificar ou
substituir) os atos impugnados” – o chamado recurso hierárquico.
o Não carece de formulação legal, inerente à hierarquia.
 Decidir conflitos de competência:
o Faculdade de o superior declarar, em caso de conflito positivo ou negativo entre
subalternos seus, a qual deles pertence a competência conferida por lei;
o Exercido por:
 Iniciativa do superior
 Pedido de um dos subalternos envolvidos no conflito
 Requerimento de qualquer particular interessado (art.º 51.º e 52.º CPA).
Poderíamos também falar do poder de substituição – a faculdade de o superior exercer
legitimamente competências conferidas, por lei ou delegação de poderes ao subalterno -, mas é
controverso na doutriona.
Em regra, não é válido que a competência do superior abranja a dos subalternos.
A lei desconcentra a competência dos superiores nos seus subalternos, considerando preferível que
certas decisões sejam tomadas por eles, para a melhor prossecução do interesse público pelos
órgãos que estão mais próximos dos problemas a resolver, e mais ampla proteção dos direitos e

Yehoshuah 69
interesses dos particulares, através da possibilidade de controlo da primeira decisão pelos
superiores.
O subalterno goza de competência exclusiva, pois seria contraditório conceber-se a substituição -
ou gozaria apenas de competência própria. Para além disso, dos seus atos cabe sempre recurso
hierárquico, e admitir a substituição seria frustrar esta garantia do duplo exame, inerente à
desconcentração de poderes.
Se na delegação de poderes é consentida a avocação, é porque a competência pertence de raiz ao
delegante não cabendo ao delegado mais que o exercício em nome próprio de uma competência
alheia; podendo o superior fazer cessar a todo o momento a delegação, que é livremente revogável,
por maioria de razão deve poder avocar os casos que entender. Não há, portanto, analogia com a
hipótese de competência própria diretamente atribuída pela lei mediante desconcentração
originária.
A regra de que a competência do superior abrange a do subalterno é verdadeira no âmbito da
hierarquia interna: o chefe de repartição pode sobrepor-se ao chefe de secção, declarando
terminado o trabalho do dia ou concedendo férias aos subalternos do seu imediato subordinado.
Mas não é assim na hierarquia externa.

3. Deveres do subalterno
Aos poderes do superior correspondem os deveres do subalterno (art.º 73.º LGTFP).
Advêm da relação de serviço, e são a obediência – principal dever -, assiduidade, zelo e aplicação,
sigilo profissional, urbanidade, respeito pelos superiores.

Iremos aprofundar o dever de obediência.

É a obrigação do subalterno cumprir as ordens e instruções dos seus legítimos superiores
hierárquicos, dadas em objeto de serviço e sob a forma legal. Requisitos para haver um dever:
 Ordem/instruções provenham de legítimo superior;
 Ordem/instruções dadas em matéria de serviço;
 Ordens/instruções revistam forma legalmente prevista;
Assim, não existe dever de obediência quando:
1. O comando emane de quem não seja legítimo superior do subalterno – por não ser órgão
da Administração, ou por não pertencer à cadeia hierárquica em que o subalterno está
inserido.
2. A ordem respeita a um assunto da vida particular do superior ou do subalterno;
3. Tenha sido dada verbalmente, se a lei exigia que fosse escrita.
A ordem é extrinsecamente ilegal, pelo que não paira sobre o subalterno a obrigação de acatar.

Yehoshuah 70
Se for intrinsecamente ilegal, há que atentar ao sistema legalista simplificado – art.º 271.º/2 e 3
CRP e art.º 177.º LGTFP.
Casos em que não há dever de obediência:
1. Sempre que o cumprimento das ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime;
2. Quando as ordens ou instruções provenham de ato nulo (art.º 162.º/1 CPA)
Casos em que há dever de obediência:
1. Se forem dadas ordens/instruções ilegais (ilegalidade que não constitua crime nem produza
nulidade), o funcionário que lhes der cumprimento só ficará excluído da responsabilidade
pelas consequências da execução da ordem se antes da execução tiver reclamado ou exigido
a transmissão/confirmação delas por escrito, fazendo expressa menção de que as considera
ilegais.
2. Se for dada uma ordem com menção de cumprimento imediato, será suficiente para a
exclusão da responsabilidade de quem cumprir que a reclamação, com a opinião sobre a
ilegalidade da ordem, seja enviada logo após execução desta.
Se o funcionário ou agente antes de proceder à execução, tiver reclamado/exigido a
transmissão/confirmação da ordem por escrito, duas hipóteses se podem verificar, enquanto não
chega a resposta do superior hierárquico:
 Execução da ordem pode ser demorada sem prejuízo para o interesse público: neste caso,
o funcionário ou agente pode legitimamente retardar a execução até receber a resposta do
superior, sem que por esse motivo incorra em desobediência
 Demora na execução da ordem pode causar prejuízo ao interesse público: o funcionário ou
agente subalterno deve comunicar logo por escrito ao seu imediato superior hierárquico os
termos exatos da ordem recebida e do pedido formulado, bem como a não satisfação deste,
e logo a seguir executará a ordem, sem que por esse motivo possa ser responsabilizado.
O dever de obediência a ordens ilegais é, na verdade, uma exceção ao princípio da legalidade, mas
é uma exceção que é legitimada pela CRP, por razões de eficiência administrativa.

Yehoshuah 71
II. SISTEMAS DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Concentração e desconcentração
Os sistemas de concentração e desconcentração dizem respeito à organização administrativa de
uma determinada PCPu. É uma questão que se põe apenas dentro do Estado, ou apenas dentro de
qualquer outra entidade pública.
Concentração de competência ou administração concentrada é o sistema em que o superior
hierárquico mais elevado é o único órgão competente para tomar decisões, com os subalternos
limitados às tarefas de preparação e execução das decisões daquele.
Desconcentração de competência ou administração desconcentrada sistema em que o poder
decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos.
A desconcentração leva ao descongestionamento de competências, e é exigido pelo princípio da
desconcentração administrativa – art.º 267.º/2.
Deste modo, são possíveis quatro combinações:
1. Centralização com concentração: Apenas uma pessoa coletiva pública – o Estado -, ficando
reservada ao Governo a plenitude dos poderes decisórios para todo o território nacional
2. Centralização com desconcentração: continuando a existir apenas a pessoa coletiva
pública Estado, as competências decisórias repartir-se-ão entre o Governo e os órgãos
subalternos do Estado;
3. Descentralização com concentração: há multiplicidade de PCPu, e em cada uma delas
haverá apenas um centro decisório, o órgão superior de cada uma;
4. Descentralização com desconcentração: à multiplicidade de PCPu somar-se-á dentro de
cada uma delas, a repartição de competência entre órgãos superiores e subalternos.
A centralização e descentralização relacionam-se com a unicidade ou pluralidade das PCPu; deste
modo, a concentração e a desconcentração refere-se à repartição de competências pelos diversos
graus da hierarquia no interior de cada PCPu.

1. Desconcentração
Vantagens: aumentar eficiência dos serviços públicos; melhor qualidade, mais eficiência.
Desvantagens: inviabilizar uma atuação harmoniosa, coerente e concertada da Administração.

1.1. Espécies de desconcentração

Apurar-se à luz de três critérios fundamentais: níveis, graus, formas.

Yehoshuah 72
  Níveis de desconcentração:
o A nível central: inscrita no âmbito dos serviços da Administração central;
o Nível local: inscrita no âmbito dos serviços da administração local.
 Graus de desconcentração:
o Absoluta: tão intensa e levada tão longe que os órgãos subalternos abrangidos se
tornam órgão independentes;
o Relativa: menos intensa, mantém a subordinação dos órgãos destes aos poderes do
superior; desconcentração e hierarquia existem. Regra geral do direito português.
 Formas de desconcentração:
o Originária: decorre imediatamente da lei;
o Derivada: mediante um ato específico praticado para o efeito pelo superior.
Traduz-se na delegação de poderes, que veremos já a seguir.
Exemplo: a lei confere aos Ministros a competência para conceder licença para férias
aos funcionários do Estado: se a nova lei vem transferir essa competência para os
diretores gerais, há desconcentração originária; se porém a lei se limita a permitir aos
Ministros que deleguem tal competência nos diretores gerais, haverá desconcentração
derivada.

1.2. Delegação de poderes

Se é verdade que a lei atribui a um órgão a competência normal para a prática de certos atos, é
também verdade que permite que este órgão delegue noutro uma parte dessa competência.
Assim, é o ato pelo qual um órgão da Administração normalmente competente para decidir em
determinada matéria, permite que outro órgão/agente pratique atos administrativos sobre a mesma
matéria.
Três requisitos:
 Lei de habilitação: tem de existir uma lei que preveja expressamente a faculdade de
delegação. A competência de um órgão é irrenunciável e inalienável, pelo que só pode
haver delegação de poderes com base na lei.
 Existência de duas entidades:
o Dois órgãos da mesma PCPu;
o Um órgão e um agente da mesma pessoa coletiva pública;
o Dois órgãos de pessoas coletivas públicas distintas, dos quais um seja o órgão
normalmente competente (o delegante) e outro, o órgão eventualmente competente
(delegado).
 Prática do ato de delegação: o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no
delegado.

Yehoshuah 73
Espécies
É oportuno distinguir espécies de habilitação para a prática de delegação de poderes, e as espécies
de delegações de poderes propriamente ditas.
 Habilitação: pode ser genérica ou específica. Lei permite que certos órgãos deleguem,
sempre que quiserem, alguns dos seus poderes em determinados outros órgãos - Art.º 44.º
CPA. Alguns casos:
o Delegação do superior no seu imediato inferior hierárquico;
o Delegação do órgão principal no seu adjunto ou substituto;
o Delegação dos órgãos colegiais no seu presidente.
Atenção que só pode haver delegação para a administração ordinária – esta cobre todos os
atos não definitivos, e atos definitivos que sejam vinculados ou cuja discricionariedade não
tenha significado ou alcance inovador na orientação geral da entidade pública.
 Espécies de delegação:
o Extensão: ampla ou restrita, consoante delegue uma grande parte dos seus poderes
ou apenas uma pequena parcela; a lei exclui a delegação total – art.º 45.º-a CPA.
o Objeto da delegação: pode ser específica ou genérica.
 Específica: abrange a prática de um acto isolado; uma vez praticado, a
delegação caduca – art.º 50.º -b.
 Genérica: permitir a prática de uma pluralidade de atos; uma vez praticado,
o delegado continua indefinidamente a dispor de competência.
o Delegação hierárquica – do superior hierárquico ao subalterno -, e delegação não
hierárquica – órgão administrativo noutro órgão ou agente que não dependa
hierarquicamente do delegante.
o Delegação propriamente dita – do superior para o subalterno - e subdelegação – do
subalterno para o seu subalterno.

Regime jurídico
A delegação de poderes é regulada por um diploma básico – art.º 44.º e 50.º CPA – embora existam
referências à figura em alguns diplomas especiais, como por exemplo, a Lei Orgânica do Governo
e a LAL (art.º 34.º).
Vinco que uma coisa é a lei de habilitação, outra o ato de delegação, e outra o ato praticado pelo
delegado ao abrigo da delegação.
Requisitos do ato de delegação, para ser válido e eficaz:
 Conteúdo: especificação dos poderes delegados – art.º 47.º/1 – enumeração explícita, feita
positivamente. Incumprimento leva a invalidade.
 Publicitação: na falta de disposição legal específica, o art.º 56 da LAL pede no Diário da
República, entre outros. Incumprimento leva a ineficácia.

Yehoshuah 74
Requisitos dos atos praticados por delegação: carecem de obediência estrita aos requisitos de
validade praticados por lei, e da existência, validade e eficácia do ato de delegação. Caso contrário,
há ilegalidade.
Vício de incompetência se a delegação for inexistente, inválida ou ineficaz.
Os atos praticados obedecem requisitos genéricos exigidos por lei, e a requisitos específicos,
associados ao tipo de ato em causa. Devem mencionar que são praticados por delegação,
identificando-se o órgão delegante (art.º 48.º/1, 151.º/1-a CPA).

Poderes do delegante
Tem a faculdade de avocação de casos concretos compreendidos no âmbito da delegação conferida
(art.º 49.º/2). Como consequência, o delegado deixa de poder resolver esses casos, passam a ser
competência do delegante. Afinal, o delegado e delegante não podem ser competentes
simultaneamente.
Pode dar ordens, diretivas, ou instruções ao delegado, sobre o modo como deverão ser exercidos
os poderes delegados – art.º 49.º/1 CRP. Na delegação hierárquica faz-se através de ordens (poder
de direção), na delegação não hierárquica faz-se através de diretivas (poder de superintendência).
O delegante pode eliminar qualquer ato praticado pelo delgado ao abrigo da delegação, seja por
ser ilegal (anulaçáo) seja por ser inconveniente (revogação em sentido estrito).

Natureza dos atos do delegado

Os atos do delegado são definitivos nos mesmos termos em que o seriam se tivessem sido
praticados pelo delegante – art.º 44.º/5 CPA.
Nos casos em que a lei confira a um órgão poderes de revogação oficiosa de certos atos existirá
também a possibilidade de os interessados impugnarem tais atos: se a competência revogatória
pode ser exercida oficiosamente, poderá também ser exercida a pedido.

Extinção da delegação
Art.º 50.º-a aponta-nos motivos:
 Anulação ou revogação: sem necessidade de fundamentação (art.º 50.º-a CPA). Delegação
é um ato precário.
 Caducidade:
o Prática do ato;
o Decorrido o período;
o Mudar a pessoa do delegante ou a do delegado (art.º 50.º-b). Delegação é um ato
intuiti personae.

Yehoshuah 75
Regime jurídico da subdelegação
Qualquer delegante pode autorizar o delegado a subdelegar (art.º 46.º/1);
Da mesma maneira, o subdelegado pode delegar a outro órgão/agente. Para isso, a lei dispensa
quer a autorização prévia do delegante, quer a do delegado. O subdelegado também pode delegar
ao seu subordinado: é uma livre decisão do subdelegado, saldo disposição legal em contrário ou
reserva expressa do delegante (art.º 46.º/2). Seguindo este raciocínio, o subsubdelegado também
pode delegar ao seu subordinado.
O regime das subdelegações de poderes idêntico ao da delegação, no que concerne a requisitos,
etc.

Natureza jurídica da delegação de poderes

Seguimos a tese da transferência de exercício: a delegação de poderes constitui uma
transferência do delegante para o delegado. Não uma transferência de titularidade dos poderes,
mas uma transferência do exercício dos poderes.

Centralização e descentralização
1. Conceito
Aqui estão em causa várias pessoas coletivas públicas ao mesmo tempo.
Plano jurídico:
 Centralizado: o sistema em que todas as atribuições administrativas de um dado país são
por lei conferidas ao Estado.
 Descentralizado: o sistema em que a função administrativa esteja confiada não apenas ao
Estado, mas também a outras pessoas coletivas territoriais – autarquias locais.
Político administrativo:
 Centralização: órgãos das autarquias locais sejam livremente nomeados e demitidos pelos
órgãos do Estado, quando devem obediência ao Governo. Formas particularmente intensas
de TA – ampla tutela de mérito;
 Descentralização: órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respetivas
populações, quando a lei os considera independentes na órbita das suas atribuições e
competências, e sujeitas a formas atenuadas de tutela administrativa, restritas ao controlo
da legalidade.

Sobre a centralização:

Yehoshuah 76
  Vantagens: unidade do Estado, homogeneidade da ação política e administrativa,
coordenação do exercício da função administrativa.
 Inconvenientes: gigantismo do poder central; ineficácia ação administrativa: elevados
custos financeiros; abafa a vida local autónoma; não respeita liberdades locais.
Sobre a descentralização:
 Vantagens: respeita as liberdades locais, limitação do poder político, participação dos
cidadãos na tomada das decisões públicas
 Inconvenientes: descoordenação no exercício da função administrativa, dispersão do
poder por possivelmente pessoas mal preparadas para os exercer (como autarcas do
Partido Socialista).

2. Espécies e Limites
Quanto às espécies de descentralização, dividimo-las segundo a forma e grau.
Quanto às formas, determinada tese destaca as seguintes:
 Territorial: origina autarquias locais
 Institucional: origina institutos públicos e às empresas públicas-
 Associativa: origina associações públicas.
No entanto, a melhor alternativa será esta: a descentralização só corresponde à descentralização
territorial, as outras são devolução de poderes.

Quanto aos graus:

1. Simples atribuição de personalidade jurídica de Direito Privado. Forma meramente
embrionária de descentralização. Descentralização privada.
2. Atribuição de PJ de Direito Público; descentralização administrativa e auto-administração.
3. PJ de DPu + autonomia administrativa: descentralização administrativa e auto-
administração.
4. Supra + autonomia financeira: descentralização administrativa e auto-administração.
5. Supra + faculdades regulamentares: descentralização administrativa e auto-administração.
6. Supra + poderes legislativos próprios: descentralização política, autogoverno.

Sobre os limites, destacar três

1. A todos os poderes da Admin: delimitação das atribuições e competências das AL.
2. À quantidade de poderes transferíveis para outras entidades descentralizadas: art.º 267.º/2,
“sem prejuízo da eficácia da ação”.

Yehoshuah 77
 3. Ao exercício dos poderes transferidos: intervenção do Estado na gestão do AL, através da
TA.

4. A Tutela Administrativa
Conjunto de poderes de intervenção de uma PCPu na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de
assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação. Traduz-se em poderes de intervenção na gestão
da Pessoa Coletiva.
Pressupõe a existência de duas PC distintas – a tutelar e a tutelada.
A finalidade é assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em
vigor.

Antes de avançar, dizer que a tutela não se confunde com a hierarquia: este é um modelo de
organização situado no interior de cada pessoa coletiva publica, ao passo que a TA assenta numa
relação jurídica entre duas PC diferentes.
Também não se confunde com os poderes dos órgãos de controlo jurisdicional da AP, como os
tribunais administrativos: mais uma vez, na TA existem duas PC em relação uma com a outra, dá-
se a intervenção de uma PC na gestão de outra PC diferente.

4.1. Espécies
Vamos distinguir quanto ao fim e quanto ao conteúdo.
Quanto ao fim, desdobra-se na tutela de legalidade e tutela de mérito.
Tutela de legalidade visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada, apurar se essa
decisão é ou não conforme à lei. É o caso da tutela do Governo sobre as autarquias locais em
Portugal, que apenas abrange esta modalidade – art.º 242.º/1 CRP.
Tutela de mérito controla o mérito das decisões administrativas da entidade tutelada. A ideia é
indagar se essa decisão - independentemente de ser legal ou não - é uma decisão conveniente ou
incorreta do ponto de vista administrativo, técnico, financeiro. Nos IP e AssP há tutela de mérito.

Quanto ao conteúdo, identificamos cinco modalidades de tutela administrativa – integrativa,

inspetiva, sancionatória, revogatória, substitutiva. Vejamo-las.
Tutela integrativa: poder de autorizar ou aprovar atos da entidade tutelada. Dois tipos:
 A priori: autorizar a prática de atos.

Yehoshuah 78
 Acontece quando a entidade tutelada não pode praticar o ato sem que primeiro obtenha a
autorização. Aqui elabora-se um projeto de ato, a entidade tutelada envia-o à entidade
tutelar, espera pela autorização, e depois disso pratica o ato.
Exercício da tutela administrativa é condição do exercício da competência da entidade
tutelada.
 A posteriori: aprovar atos da entidade tutelada.
Acontece quando a entidade tutelada pode praticar o ato antes da aprovação, mas não pode
pô-lo em prática/executá-lo antes de ter a aprovação. Aqui a entidade tutelada pode
primeiro praticar o ato; é definitivo, mas não executório, tal depende da aprovação. Depois
de praticado o ato, é enviado à entidade tutelar, obtida a aprovação, e a entidade tutelada
pode executar o ato.
Exercício da tutela administrativa é condição da executoriedade do ato praticado pela
entidade tutelada.
Regra geral é a de que a entidade tutelada pratica o ato para que é competente, envia-o para
aprovação à entidade tutelar, e aguarda que ela lhe comunique se aprovou ou recusou a
aprovação. Modalidade diferente é aquela em que a entidade tutelada depois de praticar ato
apenas tem de comunicar a entidade tutelar que o praticou, e a entidade tem o poder de se
opor à execução do ato que lhe foi dado a conhecer.
A exigência de autorização é condição de validade – falta dela gera invalidade -, enquanto a
exigência de aprovação é uma condição de eficácia – falta dela gera ineficácia. A ilegalidade
decorrente do ato não ser autorizado é sanável, mas a falta de aprovação não o é.
Subordinação à aprovação tutelar é uma forma de intervenção mais intensa do que a exigência de
autorização.
A autorização e aprovação tutelar podem ser expressas/tácitas, totais/parciais, puras/condicionais/a
termo. Nunca podem modificar o ato sujeito a apreciação. A autoridade tutelar pode autorizar ou
recusar a autorização desse ato, mas não pode modificá-lo. Assim, não há poder de substituição na
tutela integrativa.
O ato definitivo principal é sempre o ato desta, e não a autorização ou aprovação tutelar: por isso,
o particular lesado deverá impugnar a entidade tutelada, e não a autorização ou aprovação tutelar.

Tutela inspetiva: poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e contas da entidade
tutelada. Poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada.
Tutela sancionatória: poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detetadas na
entidade tutelada. Se houver irregularidades, é necessário aplicar as respetivas sanções quer à PC
tutelada, quer aos seus órgãos ou agentes.
Tutela revogatória: poder de revogar atos administrativos praticados pela entidade tutelada
Tutela substitutiva: poder da entidade tutelar de suprir as omissões da entidade tutelada,
praticando, em vez dela e por conta dela, os atos que forem legalmente devidos.

Yehoshuah 79
Face às Autarquias Locais, é legítimo que a lei ordinária estabeleça formas de tutela integrativa,
mas não das outras todas. É perfeitamente possível sujeitar um ato a aprovação ou autorização
tutelar apenas para efeitos de controlo de legalidade. Verificada a ilegalidade, dá-se a aplicação da
sanção, que deve ser efetivada através dos tribunais, mediante ação do MP.
Já a substitutiva não é compatível com o art.º 243.º/1 CRP.

4.2. Regime jurídico e natureza

Princípio geral: a tutela administrativa só existe quando a lei expressamente a prevê e nos seus
precisos termos, modalidades e limites.
Tutela administrativa sobre as autarquias locais é hoje uma simples tutela de legalidade – art.º
242.º/1 CRP.

Discute-se se a autoridade tutelar possui ou não o poder de dar instruções à entidade tutelada
quanto à interpretação das leis e regulamentos em vigor ou quanto ao modo de exercer a
competência da segunda.
Ora, os órgãos autárquicos podem, consultar o Governo sobre dúvidas de interpretação nessa
matéria. As respostas do Governo não são ordens, nem instruções, nem diretivas: são meros
pareceres, não vinculativos. Outra solução será contrária aos princípios de autonomia das
Autarquias Locais e da descentralização democrática da administração pública - art.º 6.º/1 CRP.

A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer contenciosamente,
os atos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes de tutela.

Quanto à natureza jurídica da tutela administrativa, seguimos a tese do poder de controlo: diz
que constitui uma figura sui generis, assente na ideia de um poder de controlo exercido por um
órgão da Administração sobre certas pessoas coletivas sujeitas à sua intervenção, para assegurar o
respeito de determinados valores considerados essenciais.
Afinal, os poderes tutelares são poderes de controlo, o que converte os órgãos tutelares em órgãos
de controlo. Controlar a atuação das entidades tuteladas para assegurar o acatamento da legalidade.
Assim, a tutela administrativa trata-se de não apenas fiscalizar a atuação da entidade tutelada, mas
também de assegurar o respeito da legalidade, garantir o acatamento de certas normas, valores,
decisões, e avaliar o mérito da atividade desenvolvida. A tutela administrativa é o conjunto de
poderes de controlo.

Yehoshuah 80
Integração e devolução de poderes
Os interesses públicos a cargo do Estado, ou de qualquer outra pessoa coletiva de fins múltiplos
(Regiões Autónomas, Autarquias Locais) podem ser mantidos pela lei no elenco das atribuições
da entidade a que pertencem ou pode, diferentemente, ser transferidos para uma PCPu de fins
singulares, especialmente incumbida de assegurar a sua prossecução (IP, EP).
Antes de mais, importa distinguir as noções integração e de devolução de poderes.
Integração é o sistema em que todos os interesses públicos a prosseguir pelo Estado, ou pelas
pessoas coletivas de população e território, são postos por lei a cargo das próprias pessoas coletivas
a que pertencem.
Devolução de poderes é o sistema em que alguns interesses públicos o Estado, ou de PCP de
população e território, são postos por lei a cargo das PCP de fins singulares. A expressão devolução
de poderes também é usada para o movimento da transferência de atribuições, do Estado, ou de
outra coletividade territorial, para outra entidade. Significa transmissão ou transferência de um
ponto para o outro.

A vantagem da devolução de poderes é a de permitir maior comodidade e eficiência na gestão, a

AP funciona de modo mais eficiente. Para compreendermos, basta imaginar como seria a paralisia
do Estado se cessasse a devolução de poderes e passassem para as direções gerais todas as
atribuições e competências atualmente entregues a serviços personalizados, as FP, aos
estabelecimentos públicos, as empresas públicas, as associações públicas… por isso se caminhou
para o fenómeno da devolução de poderes.
Inconvenientes: proliferação de centros de decisão autónomas, de patrimónios separados, de
fenómenos financeiros que escapam em boa parte ao controlo global do Estado, O perigo é a
desagregação e pulverização do poder, do descontrolo de um grupo demasiado disperso. Ainda
assim, a tendência atual é o sistema de devolução de poderes.

1. Regime jurídico
A devolução de poderes é feita sempre por lei.
Estes poderes são exercidos em nome próprio pela PCPu criada para o efeito, no interesse da PC
que os transferiu, e sob orientação dos respetivos órgãos.
As PCPu que os recebem são entes auxiliares ou instrumentais, dispondo de autonomia
administrativa e até autonomia financeir, mas não exercem autoadministração. Quem define a
orientação geral desses organismos é o Estado, ou a Pessoa Coletiva de fins múltiplos que os criou.
Embora disponham de autonomia de gestão, não são organismos independentes – daí a lei chamá-
las organismos dependentes.

Yehoshuah 81
2. Sujeição à tutela administrativa e à superintendência
Os organismos criados por devolução de poderes estão sujeitos a tutela administrativa (TA) e
superintendência (SI).
SI é o poder conferido pelo Estado ou a outra PC de fins múltiplos de definir os objetivos e guiar
a atuação das PCPu de fins singulares colocadas na sua dependência. A SI destina-se a orientar a
ação das entidades a ela submetidas. É um poder mais amplo, mais intenso, e mais forte, do que o
da TA, que tem apenas por fim controlar a atuação das entidades a ela sujeitas.

Num caso, - o da TA - são as próprias entidades autónomas que definem os objetivos da sua
atuação e vão conduzindo por si próprias, embora sujeitas ao controlo de uma entidade exterior,
no outro caso – o da SI - é a entidade exterior que define os objetivos e guia, nas suas linhas gerais,
a atuação das entidades subordinadas, dispondo estas apenas de autonomia para encontrar as
melhores formas de cumprir as orientações que lhes são traçadas. A TA tem por objetos entidades
independentes, a SI organismos dependentes.
A distinção tem base no art.º 199 CRP. Temos três realidades distintas:
 Administração Direta do Estado: Gov está em relação a ela na posição de superior
hierárquico, dispondo nomeadamente do poder de direção.
 Administração Indireta do Estado: Gov tem sobre ela responsabilidade de SI, possuindo
poder de orientação
 Administração Autónoma: pertence ao Gov desempenhar quanto a ela a função de TA,
competindo-lhe exercer em especial um conjunto de poderes de controlo.
Os IP e EP estão sujeitos a TA, mas as entidades que exercem administração indireta por devolução
de poderes estão sujeitas a mais do que isso: além da TA, também a SI.

Já sabemos em que consistem o poder de direção – típico de hierarquia – e os poderes de controlo

– típicos de tutela → Ver pág.
Por isso, resta apurar o que é a superintendência.
Passámos a chamar à faculdade de revogação que o superior hierárquico tem sobre os atos do
subalterno, em vez de poder de SI, poder de supervisão.
SI, agora situada na Administração Indireta, é o poder de definir a orientação da atividade a
desenvolver pelas pessoas coletivas públicas que exerçam formas de administração indireta.

Yehoshuah 82
Superintendência é um poder mais forte do que TA, por definir a orientação da conduta alheia,
enquanto TA é apenas o poder de controlar a regularidade, ou adequação do funcionamento de
certa entidade: a tutela controla, a superintendência orienta.
A SI difere do poder de direção, típico da hierarquia, por ser menos forte que ele: o poder de
direção é de dar ordens e instruções, correspondido pelo dever de obediência; SI é de dar diretivas
e recomendações.
Diferença entre ordens, diretivas, recomendações;
 Ordens são comandos concretos, específicos, determinados, que impõem a necessidade de
adotar imediata e completamente uma certa conduta
 Diretivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objetivos a cumprir
pelos seus destinatários, mas que lhes deixam a liberdade de decisão quanto aos meios a
utilizar e às formas a adotar para atingir esses objetivos
 Recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção caso hajaa
incumprimento.
Sobre as PC de fins singulares que desempenham funções de administração indireta por efeito de
uma devolução de poderes, o Estado ou as outras pessoas coletivas territoriais exercem poderes de
tutela administrativa – controlam a legalidade e mérito da atuação - e de superintendência –
orientam essa mesma atuação.

2.1. Natureza jurídica da SI

É um poder de orientação, do tipo autónomo, sui generis, situado a meio caminho entre a tutela e
a hierarquia, com natureza própria.
Assim, a superintendência tem a natureza de um poder de orientação. Nem mais, nem menos: não
é tanto como um poder de direção, mas é mais do que um poder de controlo.

Yehoshuah 83
 ‫ד‬
O PROCEDIMENTO

Yehoshuah 84
I. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Brevíssima aproximação
1. Atos executórios e não executórios
Por alguma razão, importa falar disto.
Muito rapidamente: existem atos administrativos executórios e não executórios.
Atos executórios são “atos administrativos que sejam simultaneamente exequíveis e eficazes e cuja
execução coerciva por via administrativa seja permitida ou não seja vedada por lei.”. Assim, são
executórios os atos:
 Exequíveis: atos impositivos de deveres ou encargos estruturalmente suscetíveis de
execução coerciva contra os particulares. Ex: demolição de um prédio.
 Eficazes: que produzem atualmente os efeitos característicos do seu tipo legal ou outros
que a lei lhes atribui.
 Exequíveis e eficazes que não sendo voluntariamente cumpridos pelos particulares, sejam
suscetíveis de execução coerciva administrativa permitida ou não vedada por lei.

2. Noção de procedimento administrativo

A atividade administrativa não se esgota na tomada de decisões. Antes de cada decisão há sempre
números atos preparatórios a praticar, estudos a efetuar, averiguações a fazer, exames e vistorias a
realizar, informações e pareceres a colher. E depois de tomada a decisão, temos registos, controlos,
vistos, publicação, notificação aos interessados.
A atividade da Administração Pública é uma atividade processual. Sobre cada assunto, começa
num determinado ponto e depois caminha por fases. Chama-se a esta sequência procedimento
administrativo.
Assim, o procedimento administrativo é a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à
formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública. Tem como
objeto um ato da administração, que pode ser um ato administrativo, regulamento, ou contrato
administrativo. Distinguindo a definição:
 O procedimento é uma sequência. Vários elementos que o integram dispostos numa dada
ordem ao longo do tempo, com princípio, meio e fim. Um encadeamento de atos e
formalidades.
 Uma sequência juridicamente ordenada, é a lei define que atos são necessários, a forma e
os prazos que exigem. No fundo, como praticá-los.
 Uma sequência de atos e formalidades: tanto encontramos atos jurídicos – instauração do
procedimento – com meras formalidades – decurso do prazo.

Yehoshuah 85
2.1. Objetivos e Princípios
São os seus grandes objetivos:
1. Garantir a melhor decisão:
a. Racionalização dos meios – princípio da eficiência
b. Esclarecer melhor a vontade da Administração, para dar origem a decisões corretas
para melhor prosseguir o interesse público.
2. Proteger os cidadãos:
a. Salvaguardar os direitos subjetivos e os interesses legítimos dos particulares
b. Evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos das populações
c. Participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito.
No fim, pretende-se atingir uma decisão justa, útil e oportuna, e asseguar uma defesa contra a
arbitrariedade.

São os seus princípios fundamentais

1. Caráter escrito: para que as decisões sejam suficientemente ponderadas, e conservar para
o futuro o registo.
2. Simplificação do formalismo: o procedimento administrativo deve ser o menos formalista
possível e maleável. Assim, a administração pode conduzir o procedimento do princípio
ao fim, pelas formas que julgar mais adequadas, dentro do respeito devido às regras
constitucionais e legais.
3. Natureza inquisitória: administração é ativa, goza do direito de iniciativa para promover a
satisfação dos interesses públicos; não está em regra, condicionada pelas posições dos
particulares.
Pelo art.º 58.º CPA percebemos que “O responsável pela direção do procedimento e os
outros órgãos que participem na instrução podem, mesmo que o procedimento seja
instaurado por iniciativa dos interessados, proceder a quaisquer diligências que se revelem
adequadas e necessárias à preparação de uma decisão legal e justa, ainda que respeitantes
a matérias não mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados”;
4. Colaboração da administração com os particulares: princípio consagrado no art.º 11.º.
5. Direito de informação dos particulares: art.º 268.º/1 não só no momento da resolução final
mas durante todo o procedimento - o cidadão tem o direito ser informado sobre o estado
de um processo que lhe diz respeito, a qualquer momento.
Dois requisitos: que o particular requeira a informação à Administração, e que ele seja
diretamente interessado no processo.
O Direito à informação procedimental está no art.º 82.º a 85.º, e comportará os direitos à
prestação de informações, de consulta do processo, e de passagem de certidões.
Para os outros cidadãos, há o regime de arquivo aberto – 48.º/2 CRP – direito á informação
não procedimental, existe independentemente de estar em curso qualquer procedimento
administrativo. Acessível a todos aqueles que demonstrem ter um interesse legítimo.

Yehoshuah 86
 6. Participação dos particulares na formação das decisões que lhes respeitam – art.º 267.º/5,
art.º 12.º CPA.
a. Direito de audiência prévia dos particulares relativamente à tomada de qualquer
decisão administrativa que lhes diga respeito. Direito de formular sugestões à
administração, direito de lhe prestar informações (art.º 11.º/1), ónus dos
interessados durante a fase de instrução do procedimento (art.º 115.º).
7. Princípio da decisão: art.º 13.º, órgãos administrativos têm o dever de se pronunciar sobre
todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelos particulares, e
nomeadamente sobre os assuntos que lhes disserem diretamente respeito, e sobre quaisquer
petições, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do
interesse geral. No fim, a AP não se pode abster de decidir.
8. Princípio da gratuitidade: plasmado no art.º 15.º.

1.2. Natureza jurídica do procedimento administrativo: será o

processo administrativo um processo?
A Doutrina, nas suas infinitas considerações, enuncia a pertinente questão “Será o procedimento
administrativo um processo?”. Analisemos então este tema, que indubitavelmente entra no top 3
discussões mais ridículas da Doutrina.
Poupando-nos ao pior, apenas respondemos: o processo será a sucessão ordenada de atos e
formalidades tendentes à formação ou à execução de uma vontade funcional. Sempre que a lei
pretenda disciplinar a manifestação de uma vontade funcional – isto é, de uma vontade psicológica
individual posta ao serviço de uma pessoa coletiva para prossecução dos fins específicos desta – e
desde que o faça ordenando o encadeamento sequencial de atos e formalidades para obtenção de
uma solução ponderada e adequada, aí teremos um processo.

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Bibliografia
Esta Sebenta Yehoshuah foi elaborada com recurso aos materiais listados infra.

Livros
1. Curso de Direito Administrativo – Volume I, de Diogo Freitas do Amaral.
2. Curso de Direito Administrativo – Volume II, de Diogo Freitas do Amaral
3. Introdução ao Direito Administrativo, de João Caupers e Vera Eiró.
4. Direito Administrativo I – Roteiro Prático, Jurisprudência e Exames, de Maria João Estorninho,
Pedro Moniz Lopes, Sandra Lopes Luís e Jorge Pação.
5. Casos Práticos de Direito Administrativo I e II, de Paulo Otero.

Sebentas
1. Organização e Procedimento Administrativo - António Horta e Costa Barbosa – MGC + TBS
2. Organização e Procedimento Administrativo - Ricardo Costa Amaro
3. Aulas OPA – Ana Bárbara Bernardo
4. Esquema Administração Pública - JCY

“Da infelicidade da composição, erros e outras imperfeições de estampa, não há que dizer-vos:
Vós os vedes, vós os castigais.”
D. Francisco Manuel de Mello

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