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I
A administração Pública
Conceito de administração
Administração Pública
Necessidades coletivas
Muito importante:
o Dentro da administração central do Estado existe também:
Instituições militares
Forças de segurança (GNR, PSP)
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o A administração pública não se limita ao Estado
Inclui outras entidades e organismos
Nem toda a atividade administrativa é uma atividade estadual
Há muitas outras instituições administrativas que não se
confundem com o Estado:
Têm personalidade jurídica própria
Constituem entidade distintas a vários níveis
Exemplos:
o municípios
o freguesias
o regiões autónomas
o universidades
o IPs
o Empresas Públicas
o Associações públicas
o Pessoas coletivas de utilidade pública
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que asseguram em nome da coletividade a satisfação regular e contínua das
necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar.
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o A administração pública pode agir através de:
Contrato administrativo
Regulamento administrativo (ato
normativo)
Ato administrativo (decisão concreta e
individual)
Administração pública:
Vinculada pelo direito
Sujeita a normas jurídicas obrigatórias e públicas que têm como
destinatários tanto os órgãos e agentes da administração como os
particulares
Regime da legalidade democrática
o Resulta dos princípios da revolução francesa :
Corolário do principio da separação de poderes
Lei como expressão da vontade geral – é isto que leva
à subordinação da administração à lei
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A atividade administrativa assume caráter
jurídico
A ordem jurídica deve atribuir aos cidadãos
garantias que lhes assegurem o cumprimento
da lei pela Administração Pública – daí que a
atuação da administração esteja sujeita ao
controlo dos tribunais
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Noção de direito administrativo
Ramo do direito público constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a
organização e o funcionamento da administração pública, bem como as relações
por ela estabelecidas com outros sujeitos de direito no exercício da atividade
administração.
Ou seja:
Ramo do direito público
o É considerado ramo do direito público qualquer que seja o critério
adotado para distinguir o direito público do direito privado
o O funcionamento da administração
Estas são as normas funcionais
Dentro desta categoria destacam-se as normas processuais,
pela sua grande importância
Regulam o modo de agir específico da administração pública
Estabelecem:
Processos de funcionamento
Métodos de trabalho
Tramitação a seguir
Formalidades a cumprir
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Há 3 tipos de relações jurídicas reguladas pelo Direito
Administrativo:
Relações entre a administração e os particulares
Relações entre 2 ou mais pessoas coletivas públicas
Certas relações entre 2 ou mais particulares (p. ex:
concessionário e utente)
o Influência jurisprudencial
No direito administrativo a jurisprudência tem a maior
influência, desde logo porque em França o Direito
administrativo nasceu por via jurisprudencial – é verdade que
a sua transposição para Portugal se fez por uma via
legislativa, mas mesmo assim no direito administrativo
Português tem uma grande influência a jurisprudência
Ainda hoje muitos dos conceitos e princípios refletem ainda
hoje a sua origem jurisprudencial
o Autonomia
O direito administrativo é um ramo autónomo do direito
É diferente dos outros ramos:
Pelo seu objeto
Pelo seu método
Pelo espírito que domina as suas normas
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Pelos princípios gerais que enformam as suas normas
o Codificação parcial
Não há nenhum país que tenha codificado todo o seu direito
administrativo: há, sim, alguns que o codificaram parcialmente
Em Portugal há um diploma com o nome “Código
Administrativo”, mas isso não significa que todo o direito
administrativo esteja regulado: este Código Administrativo
apenas regula a parcela do direito administrativo que se refere
à administração local comum
Note-se que nas últimas décadas se tem verificado um
movimento no sentido de promover a codificação de um
núcleo muito relevante das normas administrativas de tipo
processual: procedimento administrativo.
A organização administrativa
O Estado
A palavra Estado tem várias acepções:
o Acepção internacional: Estado soberano, titular
de direitos e obrigações na esfera internacional
o Acepção constitucional: Estado como
comunidade de cidadãos que, nos termos do
poder constituinte, assume uma determinada
forma política para prosseguir os seus fins
nacionais
o Acepção administrativa: pessoa coletiva pública
que, no seio da comunidade nacional,
desempenha a atividade administrativa sob a
direção do Governo.
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Enumeração das atribuições do Estado
Estabelecimento de órgãos do Estado
Definição das atribuições e competências
a cargo dos diversos órgãos do Estado
Possibilidade de distinção entre órgãos e
representantes do Estado
Existência de funcionários do Estado –
categoria distinta da dos funcionários
das autarquias locais ou das regiões
autónomas e da dos trabalhadores das
empresas públicas ou privadas
Previsão da prática de atos jurídicos do
Estado (atos unilaterais e contratos)
Delimitação do património do Estado
As restantes pessoas coletivas públicas
são (para efeitos de responsabilidade
civil) terceiros face ao Estado
2ª distinção:
o Administração direta do Estado
Atividade exercida por serviços
integrados na pessoa coletiva Estado
Ex:
Presidência do conselho
Ministérios
Secretarias de Estado
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Direções-gerais
Caráter originário
o A pessoa coletiva Estado
não é criada pelo poder
constituído, ao contrário
das outras pessoas
coletivas
Territorialidade
o O Estado é primeira e mais
importante das chamadas
“pessoas coletivas de povo
e território” – todas as
parcelas territoriais,
mesmo que afetas a
outras entidades, estão
sujeitas ao poder do
Estado
Multiplicidade de atribuições 1
o O Estado é uma pessoa
coletiva de fins múltiplos,
ao contrário de algumas
pessoas coletivas que só
podem prosseguir fins
singulares
Pluralismo de órgãos e
serviços
Organização em ministérios
o A nível central, os órgãos e
serviços do Estado estão
estruturados em
departamentos que se
distribuem por assuntos e
matérias: os ministérios
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Personalidade jurídica una
o Todos os ministérios
pertencem ao mesmo
sujeito de direito: os
ministérios e as direções-
gerais não têm
personalidade jurídica
o Cada órgão do Estado
vincula o Estado no seu
todo, e não apenas o seu
ministério ou o seu serviço
o Por isso é que o património
do Estado é só um
Instrumentalidade
o A administração do Estado
é subordinada e constitui
um instrumento para o
desempenho dos fins do
Estado
Estrutura hierárquica
o Modelo de organização
administrativa constituído
por um conjunto de órgãos
e agentes ligados por um
vínculo jurídico que
confere ao superior o
poder de direção e ao
subalterno o dever de
obediência
Supremacia
o O Estado- administração
exerce poderes de
supremacia sobre:
Os sujeitos de
direito privado
As outras entidades
públicas
o A intensidade destes
poderes consoante a
autonomia que a ordem
jurídica pretende conceder
às várias pessoas coletivas
públicas mas em todos os
casos o Estado afirma a
sua supremacia: é por isso
que se lhe chama ente
público máximo.
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Embora resolvida para a realização dos
fins do Estado, é exercida por pessoas
coletivas públicas distintas do Estado
Ex:
Estradas de Portugal
Laboratório Nacional de
Engenharia Civil
Instituto Português da Juventude
Atribuições do Estado
o Diferença entre as atribuições do Estados e as
atribuições das demais pessoas coletivas
públicas que integram a administração:
Quanto ao Estado não há um diploma
legal que enuncie as suas atribuições (o
que há são diplomas legais que a
propósito de cada uma das matérias
conferem determinadas atribuições ao
Estado) – atribuições definidas de forma
dispersa
Quanto àquelas outras pessoas coletivas
públicas: veem as suas atribuições
claramente determinadas em textos
legais que as enunciam – atribuições
definidas de forma integrada
Nota: em qualquer dos casos a definição
das atribuições pertence à lei – as
atribuições têm que resultar sempre da
lei, e não por exclusão de partes.
Atribuições auxiliares
Gestão do pessoal
Gestão do material
Gestão financeira
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Funções jurídicas e de
contencioso
Funções de arquivo e
documentação
Atribuições de comando
Estudos e planeamento
Previsão
Organização
Controlo
Relações públicas
Órgãos do Estado
o Tal como as outras pessoas coletivas públicas o
Estado tem os seus órgãos (a estes compete
tomar decisões em nome da pessoa coletiva a
que pertencem)
o Quais são os órgãos centrais do Estado?
Presidente da República – no sistema
português não é um órgão administrativo
Assembleia da República – constitui o
poder legislativo, por isso não se integra
na administração pública
Governo – principal órgão administrativo
do Estado
Tribunais – não faz parte da
administração pública porque pertence a
outro poder do Estado que não é o
executivo: o poder judicial
Nota: mesmo estes órgãos que não são
administrativos podem praticar atos
materialmente administrativos, que
poderão posteriormente ser sujeitos a
controlo pelos tribunais administrativos –
mas não é por isso que se tornam
elementos da administração pública.
O Governo
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É um órgão simultaneamente político e administrativo (se é mais político ou
mais administrativo depende do sistema constitucional)
o O governo:
Elabora normas jurídicas – regulamentos
Pratica atos jurídicos sobre casos concretos – atos
administrativos
Celebra contratos de vários tipos – contratos administrativos
Exerce poderes funcionais (p. ex. poderes de vigilância, de
fiscalização, de superintendência , de tutela, etc)
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Estrutura do Governo
o Do artigo 183º da CRP resulta que a estrutura do Governo
compreende as seguintes categorias de membros:
Primeiro-Ministro - essencial
Vice-Primeiros-Ministros - eventuais
Ministros - essencial
Secretários de Estado - eventuais
Subsecretários de Estado – eventuais
o Primeiro-Ministro
Funções (art. 201º, CRP):
Dirigir a política geral do Governo, coordenando e
orientando a ação de todos os Ministros;
Dirigir o funcionamento do Governo e as suas relações
de caráter geral com os demais órgãos do Estado;
Informar o Presidente da República acerca dos assuntos
respeitantes à condução da política interna e externa
do país;
Exercer as demais funções que lhe sejam atribuídas
pela Constituição ou pela lei.
Funções de gestão
o Administrar/gerir os serviços próprios da
presidência do conselho
o Orientar as diferentes Secretarias de Estado que
estejam integradas na Presidência do Conselho
o É tradicional que o Primeiro-Ministro se ocupe
de alguns assuntos administrativos (que variam
de país para país)
Um assunto que normalmente pertence
ao Primeiro-Ministro é a direção da
função pública
Outra matéria é a administração
financeira do Estado (em especial a
elaboração e execução do Orçamento) –
em Portugal isto é da competência do
Ministro das Finanças mas não há dúvida
de que o Primeiro-Ministro tem que
acompanhar de perto a orientação dessa
matéria
Cabe também ao Primeiro-Ministro, como
chefe do Governo, representar o Estado
Português quando este tiver de ser
citado perante tribunais estrangeiros.
o Vice-Primeiros-Ministros
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Funções:
Substituir o Primeiro-Ministro na sua ausência ou
impedimento (p. ex.: presidir, no lugar dele, aos
conselhos de ministros que se efetuarem e exercer
todas as competências atribuídas pela CRP ou pela lei
ao Primeiro-Ministro)
Coadjuvar/auxiliar o Primeiro-Ministro no exercício das
suas funções (a este título desempenharão as tarefas
que a lei orgânica do Governo lhes cometer ou que o
Primeiro-Ministro neles delegar)
o Ministros
Membros do Governo que fazem parte do Conselho de
Ministros e exercem funções políticas e administrativas.
Principio da igualdade dos ministros
Segundo este principio todos os ministros são iguais
entre si, em categoria oficial e em estatuto judiciário) –
mas na prática não é bem assim: há, de facto, alguns
ministros mais importantes do que outros.
o Alguns são mais importantes devido à
importância das suas funções
o Outros são mais importantes devido a poderes
jurídicos especiais que lhe pertencem – ministro
das finanças
Tarefa de preparação e execução do
Orçamento de Estado – assim ele tem
poder para controlar a atividade de todos
os ministérios
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o Secretários de Estados e Subsecretários de Estado
Secretários de Estado:
Competência delegada - a fim de assegurar a
supremacia política de cada Ministro no seu Ministério
Têm mais elevada categoria protocolar do que os
subsecretários de Estado
São os principais colaboradores dos Ministros
Traços principais do seu estatuto jurídico:
o Não participam das funções politica e legislativa
o Em regra não participam no Conselho de
Ministros (salvo em substituição do Ministro
respetivo) mas podem participar nos Conselhos
especializados
o Só exercem competência administrativa
delegada, sob a orientação direta dos respetivos
Ministros
o Os secretários de Estado não são
hierarquicamente subordinados aos Ministros,
mas estão sujeitos à supremacia política destes
(a competência dos secretários de estado é
maior ou menor consoante o âmbito da
delegação recebida)
o Nunca podem revogar/modificar/suspender os
atos dos Ministros
Subsecretários de Estado
Situam-se num escalão menos elevado que o dos
Secretários de Estado
Não são normalmente chamados a substituir os
Ministros, podendo quando muito substituir os
Secretários de Estado
O funcionamento do Governo
o É a CRP que estabelece as principais regras de funcionamento do
Governo
O Governo é constituído e nomeado
A seguir à tomada de posse tem de elaborar o seu programa
(Programa de Governo) e apresentar-se com ele à Assembleia
da República para debate e eventual votação
Adoção do Programa do Governo
O Conselho de Ministros define as linhas gerais da politica
governamental e as linhas gerais da execução da politica
governamental
Primeiro-Ministro dirige a politica geral do Governo,
coordenando e orientando a ação de todos os Ministros
Primeiro-Ministro a dirigir o funcionamento do Governo
Cabe então aos Ministros propor e executar a política definida
para os seus ministérios
O Conselho de Ministros
o A atuação colegial do Governo faz-se através do Conselho de
Ministros
o É o órgão colegial constituído pela reunião de todos os Ministros (e
Vice-primeiros-ministros, se existirem), sob a presidência do Primeiro-
Ministro, ao qual compete desempenhar as funções políticas e
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administrativas que a CRP ou a lei atribuam coletivamente ao
Governo.
o Só as competências expressamente atribuídas pela lei ao conselho de
ministros é que tem que ser exercidas por ele mas há o art. 200º da
CRP que determina “compete ao Conselho de Ministros (...) deliberar
sobre assuntos da competência do Governo que lhe sejam atribuídos
por lei ou apresentados pelo Primeiro-Ministro ou por qualquer
Ministro”.
Será que o 200º da CRP significa que o Conselho de Ministros
tem competência para tratar de qualquer matéria da
competência do Primeiro Ministro ou de qualquer Ministro,
desde que um ou outro proponha que assim seja? Nada pode
levar a crer que a CRP pretendia fazer uma transformação tão
grande. Significaria uma alteração completa do ordenamento
racional das competências que o Conselho de Ministros
pudesse substituir-se ao Primeiro-Ministro ou a qualquer
Ministro para resolver assuntos da competência própria deles –
conclui-se que o que este artigo significa é que o Conselho de
Ministros pode dar uma orientação política ao Ministro sobre o
modo como ele deve decidir o caso, mas juridicamente a
decisão deverá ser tomada pelo Ministro competente.
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o Podem ter uma de 3 funções:
Preparar os conselhos de ministros – função preparatória (atua
antes do Conselho de Ministros)
Tomar decisões em nome do Conselho de Ministros – função
decisória (atua em vez do Conselho de Ministros)
Executar decisões do Conselho de Ministros ou controlar a sua
execução – função executiva (atua depois das decisões
tomadas pelo Conselho de Ministros)
o A presidência do Conselho
O 1º dos ministérios do país é a Presidência do Conselho de
Ministros
Há duas soluções possíveis quanto à sua organização:
O chefe de governo desempenha uma função de
ministro em acumulação com a de chefe do governo –
existe um Primeiro-Ministro ou Presidente do Conselho
mas não existe Presidência do Conselho (é uma função,
não é um ministério)
A função de chefe de governo é uma função autónoma:
não coincide com a de ministro de qualquer das pastas
o Os ministérios: classificação
Os ministérios são os departamentos da administração central
do Estado, dirigidos pelos Ministros respetivos.
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exercício das principais funções de soberania do
Estado
Ministérios económicos
o Aqueles que superintendem nos assuntos de
caráter económico, financeiro e monetário
Ministérios sociais
o Aqueles que se destinam a realizar a
intervenção do Estado nas questões de natureza
social e cultural e no mundo do trabalho
Ministérios técnicos
o Aqueles que se dedicam à promoção das infra-
estruturas e dos grandes equipamentos
coletivos (exercem funções predominantemente
técnicas)
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o A estrutura interna dos ministérios civis
Modelos de estruturação interna dos ministérios
(atendendo aos tipos de serviços que os compõem e integram)
Todos os ministérios obedecem a um mesmo esquema-
tipo quanto à sua organização interna.
o 6 tipos de serviços:
Gabinetes ministeriais
Serviços de estudo e conceção
Serviços de coordenação, apoio e
controlo
Serviços executivos
Serviços regionais e locais
Organismos dependentes
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o Pode então dizer-se que não há nenhum
consultivo central de âmbito genérico? Não é
bem assim: há órgãos consultivos centrais de
âmbito genérico, não são é do tipo do Conselho
de Estado
Procuradoria-Geral da República:
Órgão de direção superior do
Ministério Público
O seu Conselho Consultivo
desempenha funções consultivas
em tudo quanto revista caráter
jurídico
Assim atualmente o único
órgão consultivo central de
competência alargada a todos
os ramos da administração
pública é o Conselho
Consultivo da Procuradoria-
Geral da República – mas
encontra-se limitado às
questões estritamente
jurídicas.
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o É um órgão do Estado através do qual se
dinamiza a democracia participativa
Órgãos de controlo
É importante destacar as instituições administrativas
centrais do Estado que exercem poderes genéricos de
controlo e de inspeção sobre o conjunto da
Administração Pública
Tribunal de Contas
o Órgão fundamental da Administração Pública
o Funciona junto do Ministério das Finanças
o Não é dependente do Ministro das Finanças
o É um verdadeiro tribunal (independente) mas
não está integrado na estrutura do poder
judicial – é um tribunal autónomo, não faz parte
de nenhuma hierarquia de tribunais
o Segundo o art. 214º da CRP é o “órgão supremo
de fiscalização da legalidade das despesas
públicas e de julgamento das contas que a lei
mandar submeter-lhe”.
o É passivo: aguarda que lhe enviem os casos,
para só depois se pronunciar sobre eles –
diferença entre o Tribunal de Contas e a
Inspeção-Geral das Finanças
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como depois de elas serem
efetuadas
Inspeção-Geral de Finanças
o Pertence ao Ministérios das Finanças e da
Administração Pública
o Assume a categoria de serviço central
o Tem natureza inspetiva
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o Funções:
Inspecionar, em nome do Governo e sob
direção do Ministério das Finanças, a
atividade financeira dos diferentes
serviços e organismos do Estado, bem
como das demais entidades públicas.
Fiscalizar o cumprimento das obrigações
tributárias por parte da generalidade das
empresas privadas
Portanto: cabe à Inspeção-Geral das
Finanças a fiscalização
administrativa de todos os serviços
de finanças e cofres públicos do País
– o seu raio de ação extravasa para
fora dos limites da administração
pública, porque também lhe
pertence a fiscalização de certas
instituições particulares de utilidade
pública e de certas sociedades de
interesse coletivo, bem como a
fiscalização de certos aspetos do
regime das sociedades anónimas.
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o A sua ação inspetiva exerce-se no domínio dos
recursos humanos e da modernização de
estruturas e simplificação de procedimentos
o Objetivos:
Garantir o respeito da legalidade e das
regras da boa gestão
Garantir a qualidade dos serviços
prestados aos cidadãos
o Atua em articulação com os serviços inspetivos
setoriais
o Fiscaliza todos os serviços públicos, com
particular incidência na administração indireta
Órgãos independentes
Órgãos independentes de caráter consultivo:
Conselho económico e social
Órgãos independentes que são simultaneamente
órgãos de controlo: Tribunal de Contas
Órgãos independentes que exercem funções de
administração ativa ou funções mistas:
o Comissão Nacional de Eleições – compete-lhe
velar pela regularidade e isenção dos atos e
processos eleitorais (é admissível o recurso das
suas deliberações arguidas de ilegalidade)
o Alta Autoridade para a Comunicação Social
o Principais características dos órgãos
independentes incluídos na administração
central do Estado:
Eleitos pela Assembleia da República ou
integram titulares designados por
entidades privadas
Os indivíduos nomeados pelo poder
executivo para estes órgãos não
representam o Governo, nem estão
sujeitos às instruções dele
O órgão não deve obediência a nenhum
outro órgão ou entidade
Os titulares destes órgãos são
inamovíveis e não podem ser
responsabilizados pelo facto de tomarem
decisões ou emitirem opiniões contrárias
a quaisquer ordens ou diretivas
exteriores
Estes órgãos não podem ser demitidos
nem dissolvidos
As suas tomadas de posição são públicas
ou, pelo menos, devem poder ser
conhecidas
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Os pareceres, recomendações ou
diretivas emitidas por este tipo de órgãos
são vinculativos
A administração periférica
No centro (em Lisboa) encontram-se instalados e funcionam os
órgãos e serviços centrais
Na periferia estão e atuam quer os órgãos e serviços locais (regionais,
distritais, concelhios ou de freguesias) como os órgãos e serviços
sediados no estrangeiro (p.ex. embaixadas)
A administração periférica, mesmo quando seja local, não pode ser
confundida com a administração local autárquica:
o A administração local autárquica é constituída por autarquias
locais.
o A administração periférica do Estado é constituída por órgãos
e serviços do Estado ou por outras pessoas coletivas não
territoriais.
o Então: uma coisa são as autarquias locais, outra são os
órgãos periféricos da administração central
Órgãos periféricos da administração central podem ser:
Órgãos locais do Estado (p. ex. os serviços de
finanças)
Órgãos exteriores do Estado (p. ex. as
embaixadas)
Órgãos locais de institutos públicos
Órgãos externos de institutos públicos
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Administração periférica externa:
Órgãos e serviços externos do Estado
Órgãos e serviços externos de institutos
públicos e de associações públicas
o A divisão do território
Demarcação de áreas/zonas/circunscrições, que
servem para definir a competência dos órgãos e
serviços locais do Estado (essa competência fica assim
limitada em razão do território)
Divisão/fracionamento do território nacional em zonas
ou áreas – a essas zonas ou áreas chama-se
circunscrições administrativas
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O território português encontra-se dividido, para efeitos
de administração periférica, segundo vários critérios:
Território
nacional
Divisão Divisão
militar comum
Para efeitos Para efeitos
de de
administração administração
local do local
Estado autárquica
Nota: para certos
efeitos especiais, distritos freguesias
existem divisões do
território que não
coincidem com a
divisão básica (p. ex.
para efeitos de concelhos municípios
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agrícola abrange várias autarquias
locais)
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Em legislação avulsa há outras
funções
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vida administrativa – chegou-se à conclusão de que a
realização dos fins do Estado por forma direta e
integrada é, em certos casos, inconveniente.
Há uma conveniência em adotar novas fórmulas de
organização e funcionamento da administração pública
para melhor prossecução dos fins do Estado.
Outro motivo é o desejo/necessidade de escapar às
regras apertadas da contabilidade pública
Há também motivos de tipo político
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Poder de lhes dar instruções e
diretivas acerca do modo de
exercer a sua atividade
Poder de fiscalizar e controlar a
forma como a atividade é
desempenhada
o Conclusões:
A atividade exercida e
desenvolvida em nome da própria
entidade que a exerce
Os atos praticados são atos dessa
entidade e não do Estado
O património é dessa entidade, e
não do Estado
O pessoal ao seu serviço é
pessoal dessa entidade e não
pessoal do Estado
Pelas dívidas dessa entidade é
responsável em primeira linha o
respetivo património e não o
património do Estado (só em caso
de rutura financeira insanável é
que o Estado é chamado a entrar
com novos capitais para
assegurar a sobrevivência do
organismo
Existe sujeição aos poderes de
superintendência e de tutela do
Governo
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realizam as suas despesas, organizam as
suas contas – separação em todos os
aspetos relativamente ao Estado: estas
entidades não são o Estado, mas
complementam-no.
o São entidades que em regra têm uma
dimensão nacional (ou seja, competência
em todo o território nacional) e sede em
Lisboa (embora possam ter serviços
locais)
o O grau de autonomia destas entidades é
muito variável:
Nível máximo: é o que sucede nas
empresas públicas, na
modalidade de entidades públicas
empresariais.
Nível intermédio: é o que sucede
nos organismos de coordenação
económica (p. ex. o instituto do
vinho do Porto) – estes
organismos têm poderes
regulamentares e de
coordenação.
Nível mínimo: quando os
organismos funcionam como
verdadeiras direções-gerais do
ministério a que respeitam (p. ex.
o instituto português da
juventude)
Nestes casos a
personalidade jurídica e a
autonomia financeira são
uma mera aparência:
trata-se de verdadeiras
direções gerais dos
ministérios, embora
juridicamente sejam
organizações distintas do
Estado
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Regiões autónomas
o SPE:
Empresas públicas – as empresas
públicas que sejam pessoas
coletivas públicas a lei designa
por entidades públicas
empresariais
Institutos públicos
Nota: os institutos públicos que existem não são só os que são estaduais –
há exemplos (embora escassos) de institutos públicos de âmbito regional ou
municipal (emanam e dependem das câmaras municipais ou dos governos
regionais), os quais não têm ligação nenhuma com o Estado – ou seja, há
casos de institutos públicos fora do âmbito estadual
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Pode também acontecer que as funções
atribuídas a um IP sejam desdobradas e
transferidas em parte para outro IP
menor – subinstitutos públicos.
o Fundações públicas
Fundação que reveste natureza de pessoa coletiva pública
Trata-se de patrimónios que são afetados à prossecução de
fins públicos especiais.
Para um instituto público poder ser designado como
“fundação” deve ter “parte considerável” das receitas assente
em rendimentos do seu património e dedicar-se a “finalidades
de interesse social”.
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Estão sujeitos a uma intervenção do Governo bastante
apertada, que se traduz nomeadamente em poderes de
superintendência e de tutela administrativa
O regime jurídico do seu funcionamento é, regra geral, um
regime de direito público
Estão sujeitos ao regime da responsabilidade civil do
Estado
A fiscalização jurisdicional dos seus atos compete aos
tribunais administrativos.
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Empresas públicas
Nem todas as empresas públicas são de raiz estadual e de âmbito nacional:
há empresas regionais e municipais (assim já não fazem parte da
administração estadual indireta).
É importante ter bem presente a distinção entre as empresas públicas que
têm personalidade jurídica e aquelas que não têm
o Nem todas as empresas públicas são pessoas coletivas: há algumas
que não são, porque não têm personalidade jurídica nem autonomia
administrativa e financeira – são empresas públicas integradas na
pessoa coletiva Estado ou em regiões autónomas ou em municípios
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Ou não têm fim lucrativo – neste caso são unidades de
produção não empresariais
o Necessidade de um monopólio
Nestes casos as empresas públicas resultam de se considerar
que em certos setores a atividade económica deve ser
desenvolvida em regime de monopólio
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Ex: CP
o Outros motivos
Desejo de prestar ao público bens ou serviços em condições
especialmente favoráveis
Vontade de incentivar o desenvolvimento de certa região
Desempenho de atividades em que seja particularmente
importante evitar fraudes e irregularidades
o Quanto à forma
Empresas públicas sob forma pública
Empresas públicas sob forma privada
o Quanto ao objeto
Aqui as empresas distinguem-se consoante tenham ou não por
objeto a exploração de um serviço público ou de um serviço
de interesse económico geral
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Nenhuma empresa pública, por o ser, pode furtar-se à
observância das normas sobre concorrência, sob o
pretexto de se tratar de uma empresa pública
Das relações entre o Estado e as suas empresas
públicas não podem resultar situações que, sob
qualquer forma, sejam suscetíveis de impedir, falsear
ou restringir a concorrência
As empresas públicas que se vejam colocadas em
situação económica difícil não podem pedir, nem obter,
auxílios do Estado porque isso falsearia o jogo da
concorrência com as empresas privadas congéneres,
nacionais ou estrangeiras
o Personalidade e autonomia
O atual estatuto reconhece o traço característico de as
empresas públicas serem dotadas de personalidade e
autonomia
É-lhes reconhecida capacidade jurídica
“as empresas são dotadas de autonomia patrimonial”
Autonomia administrativa e financeira
o Designação
As empresas públicas que revistam a forma jurídica privada
são denominadas sociedades (em regra sociedades anónimas
- SA)
As empresas públicas que revistam forma jurídica pública
designam-se entidades públicas empresariais (EPE)
Nota:
Sociedades – pessoas coletivas privadas
Empresas públicas com forma pública – pessoas
coletivas públicas
o Criação e extinção
Empresas públicas que revistam a forma de sociedade:
A criação é feita “nos termos da lei comercial”
A extinção ou se faz nos termos prescritos na lei
comercial para as sociedades ou (no caso das EPE)
mediante DL (o qual pode remeter expressamente para
a lei comercial)
EPE:
A criação faz-se através de DL (o qual aprovará
também os respetivos estatutos)
A extinção faz-se mediante DL (o qual pode remeter
para a lei comercial, desde que o faça expressamente)
o Nota: deixou de ser possível nestes casos a
criação e a extinção por decreto simples do
Governo
o Órgãos
A lei não estabelece diferenças quanto aos órgãos das
sociedades e das EPE.
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Às sociedades aplica-se o código das sociedades comerciais e
às EPE também (por remissão)
A designação dos administradores por parte do Estado, nas
empresas públicas – mesmo nas que sejam sociedades
anónimas – não é feita por deliberação da assembleia geral da
empresa mas sim por deliberação do Conselho de Ministros
Conclusões:
Existe um princípio que diz que as empresas públicas
devem atuar em gestão privada
As empresas públicas, embora muitas vezes
administradas por uma direção pública e sempre
sujeitas a um apertado controlo público, aplicam em
principio na sua atividade o direito privado: não porque
o direito privado se lhes aplique automaticamente, mas
42
porque o direito administrativo manda aplicar-lhes o
direito privado.
O princípio da gestão privada não significa apenas a
sujeição da atividade das empresas públicas apenas ao
direito privado: significa a sujeição das empresas
públicas a todo o direito normalmente aplicável às
empresas privadas, ou seja, inclui também aquela
parte do direito público que versa especificamente
sobre a atividade económica das empresas privadas
(direito fiscal, direito penal económico, etc)
o Esta regra comporta certas exceções: em alguns
casos as empresas públicas podem precisar de
combinar o recurso ao direito privado com a
possibilidade de lançar mão ao direito público
(mas a gestão pública só pode ser estabelecida
“em situações excecionais e na medida do
estritamente necessário à prossecução do
interesse público”)
43
o Todas as empresas públicas estão sujeitas ao
registo comercial
Contencioso
o Compete aos tribunais judiciais o julgamento da
generalidade dos litígios em que seja parte uma
empresa pública, ou seja, a fiscalização da
atividade das empresas públicas não fica
submetida aos tribunais administrativos
o Exceção: nos casos em que as empresas
públicas podem exercer poderes de autoridade,
os litígios daí emergentes serão da competência
dos tribunais administrativos
A administração autónoma
É aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a
constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a
orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a
superintendência do Governo.
o Dirige-se a si mesma: fenómeno de auto-determinação
São os seus órgãos que definem com independência a
orientação das suas atividades
A administração autónoma administra-se a si própria: não
deve obediência a ordens/instruções do Governo – não está
sujeita a diretivas/orientação emanadas do Governo
O único poder que o Governo pode exercer sobre a
administração autónoma é o poder de tutela (mero poder de
fiscalização/controlo, que não permite dirigir nem orientar)
As associações públicas
São criadas ou reconhecidas pela lei administrativa
o Objetivo: assegurar a prossecução de certos interesses coletivos.
44
o Como? Por vezes atribuindo-se poderes públicos que serão exercidos
relativamente aos seus membros (e nalguns casos em relação a
terceiros).
o Contrapartida: ao mesmo tempo estas associações ficam sujeitas a
restrições especiais de caráter público.
São associações que não podem deixar de ser reconhecidas como pessoas
coletivas públicas
Associação: pessoa coletiva constituída pelo agrupamento de várias
pessoas, singulares ou coletivas, que não tenha por fim o lucro económico
dos associados
o A associação não tem fim lucrativo: se tivesse seria uma sociedade
45
Espécies:
o Associações de entidades públicas
Entidades que resultam da associação, união ou federação de
entidades públicas menores e de autarquias locais
Também são designadas consórcios públicos
Exemplos:
Associações de freguesias
Comunidades intermunicipais
Áreas metropolitanas
Em alguns destes casos os fins pertencem às autarquias
locais; noutros casos os fins inicialmente pertencem ao Estado
mas este colabora com outras entidades públicas diretamente
interessadas
46
Mas: pode concluir-se que atuam segundo regras de
direito público quando querem agir com poderes de
autoridade
47
Enquanto os IP pertencem à administração indireta, as
associações públicas pertencem à administração autónoma
Tais associações são:
Realidades socialmente distintas do Estado-
comunidade
Elevadas a entidades administrativas
Uma manifestação de auto-determinação social
Por isso: a maior parte das associações públicas
integra-se administração autónoma
o Nota: só não dizemos que todas pertencem à
administração autónoma porque algumas
associações públicas podem ser simples
fachadas para que se prossigam fins
obviamente estaduais – só as verdadeiras
associações públicas pertencem à
administração autónoma.
o Funções:
Representação da profissão face ao exterior
Defesa da profissão
Contactos com o poder político e com outras
organizações
Apresentação de reclamações
48
o Neste aspeto as ordens têm capacidade
normativa dependente do espaço que a lei
deixa em branco
o Há possibilidade de aplicar sanções
o Instrumentos de atuação
As ordens profissionais dispõem de:
poder regulamentar
poder de praticar atos administrativos
conjunto de poderes jurídicos fundamentais ao
desempenho das suas funções
As autarquias locais
A administração local autárquica
o Não se confunde com a administração local do Estado
49
o É o conjunto das autarquias locais
o É a atividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais
o A existência de autarquias locais é um imperativo constitucional
Agregado populacional
Tem a maior importância porque é em função da
população que se definem os interesses a prosseguir
pela autarquia
Os residentes no território da autarquia constituem a
sua população – critério da residência
50
Servem de fundamento à existência das autarquias
locais: as autarquias formam-se exatamente para
prosseguir os interesses das populações locais.
É a existência de interesses locais diferentes dos
interesses gerais da coletividade que justifica que
existam entidades locais ao lado do Estado, destinadas
a tratar dos interesses locais.
Exemplo: atribuição de números de porta às habitações
Há casos em que os interesses são simultaneamente
nacionais e locais: nesses casos tem de intervir o
legislador
Órgãos representativos
Os órgãos das autarquias locais são eleitos em eleições
livres pelas respetivas populações (eleições
autárquicas)
É apenas nesta medida que se pode dizer que as
populações locais se administram a si próprias
o Descentralização, auto-administração e poder local
A existência constitucional de autarquias locais e o
reconhecimento da sua autonomia face ao poder central
revelam a essência da democracia e o objetivo da
descentralização – onde quer que hajam autarquias locais
(pessoas coletivas distintas do Estado) pode dizer-se
que há descentralização em sentido jurídico.
O que significa o conceito de descentralização?
Significa que as tarefas de administração pública não
são desempenhadas por uma só pessoa coletiva, mas
sim por várias pessoas coletivas diferentes.
Pode haver descentralização em sentido jurídico
sem se verificar descentralização em sentido
político:
o Foi o que aconteceu durante o regime da
constituição de 1933: haviam autarquias locais
dirigidas por presidentes nomeados pelo
Governo – não era a população que elegia os
órgãos, por isso sob a aparência de
descentralização havia um regime fortemente
centralizado.
o Quando há descentralização em sentido jurídico
e em sentido político simultaneamente estamos
perante um fenómeno de auto-administração
Nota: não deve confundir-se auto-
administração com autogoverno –
autogoverno é o que as regiões
autónomas têm, e não as autarquias
locais
51
autonomia administrativa e financeira: ou seja, há
poder local quando as autarquias locais têm atribuições
e competências suficientemente largas
o Se houver um controlo excessivo por parte do
poder tutelar não há poder local.
Conclusão: em Portugal não há poder local.
52
o Património e finanças locais: as autarquias
locais têm património e finanças próprios
o As autarquias serão dirigidas por uma
assembleia deliberativa (eleita por sufrágio
universal) e por um órgão coletivo executivo
o O referendo local é autorizado sobre matérias
da competência exclusiva da autarquia
o Princípio da reserva de lei:
A CRP inclui na reserva absoluta de
competência da Assembleia da República
a legislação sobre:
eleições locais
estatuto dos titulares dos órgãos
do poder local
regime de criação, extinção e
modificação territorial das
autarquias locais
regime geral de elaboração e
organização dos orçamentos das
autarquias locais
referendo local
Pertence à reserva relativa da
Assembleia da República matérias
pertinentes:
ao estatuto das autarquias locais
ao regime das finanças locais
À participação das organizações
de moradores no exercício do
poder local
Ao regime e forma de criação de
polícias municipais
A freguesia
É uma autarquia local que, dentro do território municipal, visam a
prossecução de interesses próprios da população residente em cada
circunscrição paroquial.
Paróquia é uma expressão sinónima de freguesia
Só se podem criar freguesias através de leis da Assembleia da República
53
Cultura popular
Assistência social
Saúde pública
o Sistema eleitoral:
1º os eleitores elegem os membros da Assembleia de
freguesia
Depois os membros da assembleia elegem a junta de
freguesia
Ou seja: a junta de freguesia é designada por eleição
indireta
o A assembleia de freguesia
Os seus membros variam em função do número de eleitores
da respetiva freguesia
Competência:
Função eleitoral – elege a junta de freguesia
Função de fiscalização – acompanha a atividade da
junta, controlando e superintendendo o seu
funcionamento
Função de orientação geral
o discutir os orçamentos e as contas
o estabelecer normas gerais
o aprovar regulamentos
o lançar tributos
o ou seja: poderes tributários e regulamentares
o A junta de freguesia
É o corpo administrativo da freguesia
Constituída por:
Presidente (a pessoa que tiver encabeçado a lista mais
votada para a assembleia de freguesia)
Vogais
É um órgão de funcionamento regular: reúne ordinariamente
uma vez por mês (mas pode fazê-lo extraordinariamente
sempre que necessário)
Principais funções:
Função executiva: assegura a execução das
deliberações da assembleia, bem como a execução das
leis, regulamentos e planos aplicáveis
Estuda os problemas da freguesia e propõe soluções
para eles
Assegura a gestão regular dos bens, serviços, pessoal,
finanças e obras a cargo da freguesia
Apoiar as iniciativas sociais, culturais, desportivas e
outras que sejam de interesse para o desenvolvimento
da freguesia
54
O município
Autarquia local (fica implícito que é uma pessoa coletiva pública) que visa a
prossecução de interesses próprios da população residente na circunscrição
concelhia (é isto que o distingue da freguesia e da região), mediante órgãos
representativos por ela eleitos.
55
Regulamentação
Função tributária
Função de decisão superior na prática de atos sobre as
matérias mais importantes da vida do município
o Câmara municipal
Órgão colegial de tipo executivo a quem está atribuída a
gestão permanente dos assuntos municipais
Tem também a denominação de corpo administrativo
Este órgão é diretamente eleito pela população do município
Composição:
Presidente da Câmara (primeiro candidato da lista mais
votada para a Câmara Municipal)
Vereadores (a quantidade varia consoante a dimensão
do município)
o Cabe ao presidente escolher:
Os vereadores a tempo inteiro
Os vereadores permanentes
A câmara municipal está em sessão permanente
Competência:
Prepara as deliberações da assembleia municipal e,
uma vez tomadas, executa-as
Emite pareces sobre certos projetos de obras
Gere o pessoal, os dinheiros e património do município
Dirige os serviços municipais
Apoia atividades de interesse municipal (de natureza
social, cultural, desportiva, recreativa, etc)
Toma as decisões de autoridade que a lei lhe confia
(através da prática de atos administrativos, contratos
administrativos e posturas)
A forma de exercício da Câmara Municipal é, em regra, a do
exercício coletivo pela Câmara (reunida em colégio).
o O presidente da câmara
É um órgão de vasta competência executiva
Figura emblemática do município
Verdadeiro chefe da administração municipal
Competência:
Convocar e presidir às reuniões da câmara e
representar o município
Executar as deliberações tomadas pela câmara
Dirigir e coordenar os serviços municipais
Resolver todos os problemas que a lei lhe confie ou que
a câmara lhe delegue para além das suas
competências próprias, o presidente pode exercer
competências delegadas
Fornecer informações aos vereadores e à assembleia
municipal
o Os serviços municipais
O município toma decisões através de órgãos mas essas
decisões, antes de serem tomadas, precisam de ser
cuidadosamente estudadas e preparadas; depois disso
precisam ainda de ser executadas – a preparação e a
execução das decisões competem aos serviços
o Associações de municípios
O que são? São agrupamentos de municípios para a realização
conjugada de interesses específicos comuns.
56
2 espécies principais:
As associações que têm personalidade jurídica – são
pessoas coletivas diferentes dos municípios agrupados
As associações sem personalidade jurídica
Não sendo, como é óbvio, autarquias locais mas sim
associações de autarquias locais, entendemos que se trata de
associações públicas de entidades públicas
Cada município pode pertencer a várias associações de fins
específicos
A transferência de competências dos municípios para as
associações só pode ocorrer quando dela resultem ganhos de
eficiência, eficácia e economia, de acordo com o princípio da
subsidiariedade.
São órgãos da associação de municípios:
A assembleia intermunicipal – órgão deliberativo
O conselho diretivo – órgão executivo
As associações estão sujeitas à tutela prevista para os
municípios e à fiscalização das suas contas pelo Tribunal de
Contas
As decisões/deliberações dos órgãos das associações são
passíveis de controlo jurisdicional junto dos tribunais
administrativos.
Dissolução
Qualquer órgão colegial autárquico pode ser dissolvido,
cessando simultaneamente o mandato de todos os
seus membros, que lhes forem imputáveis “ações ou
omissões ilegais graves”
57
Os autarcas a quem tenha sido aplicada a sanção da
perda do mandato, ou que fossem membros de um
órgão dissolvido, ficam impedidos de fazer parte da
comissão administrativa
Características:
o São entidades particulares – pessoas coletivas privadas
o Por vezes desempenham uma atividade administrativa de gestão
pública, outras vezes exercem uma atividade de gestão privada
58
o O regime jurídico a que estas entidades estão sujeitas é um misto de
direito privado e de direito administrativo
Nota: esta sujeição a alguns aspetos do Direito administrativo
não transforma estas entidades em elementos integrados na
Administração Pública, ou seja, este fenómeno não é um
modo de inserção orgânica de entidades privadas no
setor público mas sim um modo de descentralização do
setor público, através da transferência de poderes
próprios do setor público para a órbita do setor
privado.
Pessoas
Sociedades de
coletivas de
interesse
Instituições mera utilidade
coletivo
particulares pública
de interesse Pessoas Instituições
público coletivas de particulares de
utilidade solidariedade
pública social
Pessoas
coletivas de
utilidade
pública
administrativa
59
Regime jurídico
o Aplica-se um regime jurídico duplo: em parte constituído por
privilégios especiais, em parte constituído por deveres/sujeições
especiais
Privilégios:
Isenções fiscais
Direito de requerer ao Estado a expropriação por
utilidade pública de terrenos em que necessitem de se
instalar
Possibilidade de beneficiar do regime jurídico das
empreitadas de obras públicas
Deveres especiais:
Incompatibilidades e limitações de remuneração
estabelecidas por lei
Sujeição ao controlo financeiro do Estado
Fiscalização efetuada pelos delegados do Governo
(representante do Estado que fiscaliza a atividade da
empresa)
Nota: estas entidades colaboram com a Administração mas não fazem parte
dela – pertencem ao setor privado
60
controlo financeiro) – intervenção mínima da
Administração Pública
61
o Pessoas coletivas de tipo associativo
Associações públicas
O regime jurídico das pessoas coletivas públicas não é
igual para todas: depende da legislação aplicável a
cada pessoa coletiva; mas há aspetos
predominantes do regime jurídico das pessoas
coletivas públicas:
o A maioria das pessoas coletivas públicas são
criadas por ato do poder central (apesar de
haver exceções em que há criação por iniciativa
pública local)
o As pessoas coletivas públicas não têm o direito
de se dissolver: não se podem extinguir a si
próprias – as pessoas coletivas públicas só
podem ser extintas por decisão pública
o Há capacidade jurídica de direito privado e há
património próprio
o Capacidade de direito público: poderes de
autoridade
Poder regulamentar
Poder de expropriar
Poder tributário
Privilégio da execução prévia
o Autonomia administrativa
o Autonomia financeira
o Isenções fiscais
o Direito de celebrar contratos administrativos
o Possibilidade de ser titular de bens do domínio
público
o O seu pessoal é constituído por funcionários
públicos
o Responsabilidade civil
o Sujeição a tutela administrativa
o Fiscalização pelo Tribunal de Contas
o A competência para resolver problemas
surgidos neste âmbito é dos tribunais do
contencioso administrativo
Órgãos
o Todas as pessoas coletivas são dirigidas por
órgãos (a quem cabe tomar decisões em nome
da pessoa coletiva)
o Não confundir um órgão com o seu titular – os
órgãos são instituições, não se esgotam nas
pessoas que são seus titulares
o Classificações dos órgãos:
Órgãos singulares e colegiais
Singulares: aqueles que têm
apenas um titular
Colegiais: aqueles que têm mais
do que um titular
Órgãos centrais e locais
Centrais: aqueles que têm
competência sobre todo o
território nacional
Locais: aqueles que têm a sua
competência limitada a uma
62
circunscrição administrativa (uma
parcela do território nacional)
Órgãos representativos e não
representativos
Atribuições e competência:
o As pessoas coletivas existem para prosseguir
certos fins: a essas fins dá-se o nome de
atribuições – assim as atribuições definem-se
como os fins ou interesses que a lei incumbe as
pessoas coletivas públicas de prosseguir.
o Para prosseguir essas atribuições, as pessoas
coletivas públicas precisam de poderes: os
poderes funcionais – ao conjunto dos poderes
funcionais de uma pessoa coletiva pública
chama-se competência – assim a competência
é o conjunto de poderes funcionais que a lei
atribui a uma pessoa coletiva pública para que
possa prosseguir as atribuições que a lei
também lhe conferiu.
o Nota importante:
As atribuições referem-se às pessoas
coletivas (a lei especifica as atribuições
de cada pessoa coletiva)
As competências referem-se aos órgãos
(a lei especifica as competências de cada
órgão)
o Da competência em especial:
Primeiro princípio: a competência só
pode ser conferida, delimitada ou
retirada por lei – princípio da legalidade
da competência
Corolários do princípio da
legalidade da competência:
o A competência não se
presume: só há
competência quando a leia
confere inequivocamente.
63
o A competência é
imodificável
o A competência é
irrenunciável e inalienável
(isto não interfere com a
delegação de poderes, são
coisas diferentes)
Espécies de competência:
Explícita vs implícita
o Implícita: quando a
competência se deduz, por
exemplo “quem pode o
mais pode o menos”
Condicionada vs livre
o Condicionada: quando está
sujeita a limitações
impostas por lei
Dispositiva vs revogatória
o Dispositiva: pondo e
dispondo acerca do
assunto
Própria vs delegada/concedida
o A competência própria
divide-se em:
Separada: o
subalterno pratica
atos
administrativos dos
quais cabe recurso
hierárquico
obrigatório
Reservada: o
subalterno pratica
atos
administrativos
definitivos mas
deles cabe recurso
hierárquico
facultativo
Exclusiva: o
subalterno pratica
atos definitos dos
quais não cabe
recurso hierárquico
mas pode
acontecer que
receba uma ordem
de revogação do
ato por parte do
superior hierárquico
64
Singular vs conjunta
Serviços públicos
Constituem as células que compõem internamente as
pessoas coletivas públicas
Exemplos de serviços públicos: direções-gerais,
gabinetes, inspeções, repartições
O serviço público é uma organização que, situada no
interior da pessoa coletiva pública e dirigida pelos
respetivos órgãos, desenvolve atividades que ela
carece para prosseguir os seus fins
Conceito: organizações humanas criadas no seio de
cada pessoa coletiva pública com o fim de
desempenhar as atribuições dela, sob a direção dos
respetivos órgãos.
Relação entre os órgãos e os serviços: os órgãos
dirigem a atividade dos serviços; os serviços auxiliam a
atuação dos órgãos.
Os serviços públicos são organizações que levam a
cabo as tarefas de preparação e execução das decisões
dos órgãos das pessoas coletivas públicas, a par do
desempenho das tarefas concretas em que se traduz a
prossecução das atribuições dessas pessoas coletivas.
Regime jurídico:
o O serviço público releva sempre de uma pessoa
coletiva pública
o O serviço público está vinculado à prossecução
do interesse público
o A criação e extinção de serviços públicos, bem
como a sua fusão e reestruturação, são
aprovadas por decreto-parlamentar
o A organização interna dos serviços públicos é
matéria regulamentar
o O regime de organização e funcionamento de
qualquer serviço público é modificável
o A continuidade dos serviços públicos deve ser
mantida
o Os serviços públicos devem tratar e servir todos
os particulares em pé de igualdade
o A utilização dos serviços públicos pelos
particulares é em princípio onerosa: os utentes
devem pagar uma taxa
o Os serviços públicos podem gozar de exclusivo
ou atuar em concorrência
o Os serviços públicos podem atuar de acordo
quer com o direito público como com o direito
privado
o A lei admite vários modos de gestão dos
serviços públicos
o Os utentes do serviço público ficam sujeitos a
regras próprias que os colocam numa situação
jurídica especial
Conceito de hierarquia
65
Modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais
órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vinculo jurídico
que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever
de obediência.
Traços específicos:
o Existência de um vínculo entre 2 ou mais órgãos e agentes
administrativos: superior hierárquico e subalterno
o Comunidade de atribuições entre os elementos da hierarquia: é
indispensável que o superior hierárquico e o subalterno atuem para a
prossecução de atribuições comuns
o Vinculo jurídico constituído pelo poder de direção e pelo dever de
obediência: a esse vínculo chamamos relação hierárquica.
A prova de que o subalterno não é um autómato cego e
mecanicamente obediente está na competência que a lei lhe
confere para “examinar a legalidade de todos os comandos
hierárquicos” e para, em certos casos, rejeitar a obediência,
recusando o cumprimento de determinadas ordens superiores
Espécies:
o Hierarquia interna
Modelo de organização da Administração Interna que tem por
âmbito natural o serviço público.
Modelo em que se toma a estrutura vertical como diretriz,
para estabelecer o ordenamento das atividades em que o
serviço se traduz: a hierarquia interna é uma hierarquia de
agentes.
Na hierarquia interna deparamo-nos com vínculos de
superioridade e subordinação entre agentes administrativos
Modelo vertical de organização interna dos serviços públicos
que assenta na diferenciação entre superiores e subalternos.
o Hierarquia externa
Este modelo de organização da Administração não surge no
âmbito do serviço público mas sim no quadro da pessoa
coletiva pública
Também aqui se toma como diretriz a estrutura vertical
A hierarquia externa é uma hierarquia de órgãos
Aqui já não está em causa a divisão do trabalho entre agentes:
está em causa a repartição das competências entre os órgãos.
Aqui os subalternos não se limitam a desempenhar atividades,
praticam atos administrativos: esses atos são externos, não
esgotam a sua eficácia dentre da esfera jurídica da pessoa
coletiva em cujo nome foram praticados
Os poderes do superior
o Poder de direção
É o principal poder da relação hierárquica, apesar de os outros
dois também serem indispensáveis
O superior hierárquico é o responsável pela totalidade da
função, por isso há-de poder assegurar a unidade da ação
administrativa isto só se consegue através de todo o
conjunto de poderes
O poder de direção define os rumos a seguir e escolhe o
tempo e o modo da execução a realizar
Faculdade de o superior dar ordens e instruções, em matéria
de serviço, ao subalterno.
Distinção importante:
o Ordens: comandos individuais e concretos;
imposição de uma conduta específica
66
o Instruções: comandos gerais e abstratos; o
superior impõe aos subalternos a adoção (para
o futuro) de certas condutas sempre que se
verifiquem as situações previstas
O poder de direção não precisa de consagração legal expressa
porque é um poder que decorre da natureza das funções de
superior hierárquico.
Os comandos emitidos pelo superior hierárquico são meros
preceitos administrativos internos: não são normas jurídicas,
não têm eficácia externa (por isso não podem ser invocados
por um particular perante um tribunal numa tentativa de
anulação de um ato administrativo).
o Poder de supervisão
Faculdade de o superior revogar ou suspender os atos
administrativos praticados pelo subalterno.
Este poder pode ser exercido de duas formas:
Por iniciativa do superior, através da avocação da
resolução do caso
Em consequência de recurso hierárquico perante ele
interposto pelo particular
o Poder disciplinar
Faculdade de o superior punir o subalterno, mediante
aplicação de sanções previstas na lei
Poder de substituição
Faculdade de o superior exercer legitimamente
competências conferidas, por lei ou delegação de
poderes, ao subalterno.
Os deveres do subalterno
o Dever de obediência
É o contraponto do poder de direção
67
Obrigação de o subalterno cumprir as ordens e instruções dos
seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objeto de
serviço e sob a forma legal.
O subalterno não tem de acatar aquilo que lhe foi irregular ou
indevidamente determinado
O que é que acontece se a ordem for intrinsecamente ilegal,
implicando a prática de uma ilegalidade se for cumprida?
Casos em que não há dever de obediência:
o Não há dever de obediência senão e relação às
ordens/instruções emanados do legítimo
superior hierárquico, em objeto de serviço e
com a forma legal
o Não há dever de obediência sempre que o
cumprimento das ordens/instruções implique a
prática de qualquer crime ou quando as
ordens/instruções provenham de um ato nulo
Concentração vs desconcentração
o Tanto o sistema da concentração como o da desconcentração dizem
respeito à organização administrativa de uma determinada pessoa
coletiva pública
o O problema da maior ou menor desconcentração não tem nada a ver
com as relações entre a pessoa coletiva Estado e as outras pessoas
coletivas – isso é o que se verifica na descentralização
o A concentração ou desconcentração consiste basicamente na
ausência ou na existência de distribuição vertical de competência
entre os diversos graus ou escalões da hierarquia.
o Administração concentrada: sistema em que o superior hierárquico
mais elevado é o único órgão competente para tomar decisões.
o Administração desconcentrada: sistema em que o poder decisório se
reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos (apesar
de os subalternos continuarem sujeitos aos poderes de direção e
supervisão)
68
o Então a desconcentração é um processo de
descongestionamento de competências; processo de
distribuição de competências pelos diferentes graus da
hierarquia no âmbito de uma pessoa coletiva pública.
o É difícil haver concentração pura ou desconcentração pura: o que
acontece normalmente é os sistemas apresentarem-se mais ou
menos concentrados ou mais ou menos desconcentrados
o Vantagens:
Aumento da eficiência dos serviços públicos
Maior rapidez de resposta às solicitações dirigidas à
administração
Melhor qualidade do serviço, já que a desconcentração
viabiliza a especialização de funções
Libertação dos superiores da tomada de decisões de menor
relevância, deixando mais tempo para as decisões de grande
responsabilidade
o Desvantagens:
A multiplicidade dos centros decisórios pode inviabilizar uma
atuação harmoniosa, coerente e concertada da administração
O facto de se atribuírem responsabilidades a subalternos por
vezes menos preparados para as assumir pode levar à
diminuição da qualidade do serviço
o Delegação de poderes
É o que sucede quando existe desconcentração derivada
Ato pelo qual um órgão da administração, normalmente
competente para decidir em determinada matéria, permite,
de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem
atos administrativos sobre a mesma matéria
Quando há delegação de poderes o que se verifica é uma
transferência do exercício da competência, e não uma
transferência da titularidade da competência: a titularidade da
competência permanece sempre no delegante; é o
delegante que é sempre dono da competência no final
de contas
Espécies de delegação
Ampla vs restrita: conforme o delegante decida delegar
grande parte dos seus poderes ou apenas uma
pequena parte
Específica vs genérica: pode abranger a prática de um
ato isolado ou permitir a prática de uma pluralidade de
atos
69
Delegação hierárquica vs delegação não hierárquica: a
segunda hipótese verifica-se por exemplo quando o
primeiro-ministro delega num ministro
Delegação vs subdelegação
Poderes do delegante
Faculdade de avocação de casos concretos
compreendidos no âmbito da delegação conferida –
poder de avocação
Poder de dar ordens, diretivas e instruções ao delegado
sobre o modo como deverão ser exercidos os poderes
delegados – a orientação da atuação do delegado tem
de caber sempre ao delegante – poder de orientação
O delegante pode revogar qualquer ato praticado pelo
delegado ao abrigo da delegação, quer por o
considerar ilegal ou por o considerar inconveniente
Poder de fazer cessar a delegação
Extinção da delegação
70
Se a delegação foi conferida apenas para a prática de
um ato, praticado aquele ato a delegação caduca.
Há mais dois motivos de extinção:
o Revogação: o delegante põe termo à delegação.
o Caducidade: sempre que mudar a pessoa do
delegante ou a do delegado.
Centralização vs descentralização
o Existência ou inexistência de pessoa coletivas públicas autónomas e
distintas do Estado
o Tem a ver com a unicidade ou pluralidade de pessoas coletivas
públicas
o Diz-se centralizado o sistema em que todas as atribuições
administrativas de um dado país são por lei conferidas ao Estado (não
existem outras pessoas coletivas públicas incumbidas do exercício da
função administrativa).
o Diz-se descentralizado o sistema em que a função administrativa
esteja confiada não apenas ao Estado mas também a outras pessoas
coletivas territoriais (designadamente autarquias locais).
o Vantagens da centralização:
Assegura a unidade do Estado
Garante a homogeneidade da ação política e administrativa
Permite uma melhor coordenação do exercício da função
administrativa
o Inconvenientes da centralização:
Gera a hipertrofia do Estado
Provoca o gigantismo do poder central
É fonte de ineficácia da ação administrativa, porque quer
confiar tudo ao Estado
É causa de elevados custos financeiros
Abafa a vida local autónoma
Não respeita as liberdades locais
Faz depender todo o sistema administrativo do poder central,
que pode ser insensível à maioria dos problemas locais
o Vantagens da descentralização:
Garante as liberdades locais
Serve de base a um sistema pluralista da Administração
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É uma forma de limitação do poder político
Proporciona a participação dos cidadãos na tomada das
decisões públicas
Permite aproveitar a sensibilidade das populações locais
relativamente aos seus problemas para a realização do bem
comum
Soluções mais vantajosas em termos de custo-eficácia
o Inconvenientes da descentralização:
Gera descoordenação no exercício da função administrativa
Abre porta ao mau uso dos poderes discricionários da
administração por parte de pessoas nem sempre bem
preparadas para os exercer
o Formas de descentralização:
Territorial: dá origem à existência de autarquias locais
Institucional: dá origem aos IP e às empresas públicas
Associativa: dá origem às associações públicas
o Graus de descentralização:
Descentralização privada: simples atribuição de personalidade
jurídica de Direito Privado.
Descentralização administrativa (gera a auto-administração):
Atribuição de personalidade jurídica de Direito Público
Atribuição de personalidade jurídica de Direito Público e
de autonomia administrativa
Atribuição de personalidade jurídica de Direito Público,
de autonomia administrativa e de autonomia financeira
Atribuição de personalidade jurídica de Direito Público,
de autonomia administrativa, de autonomia financeira
e de faculdades regulamentares
o Limites da descentralização
Delimitação pela lei das atribuições e competências de uma
autarquia local
CRP: princípio da legalidade
CRP: imposição de que as autarquias respeitem os direitos e
interesses legítimos dos particulares
Intervenção do Estado na gestão das autarquias locais: tutela
administrativa
Tutela administrativa
Conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na
gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou mérito
da sua atuação.
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Caraterísticas:
o Duas pessoas coletivas distintas: a pessoa coletiva tutelar e a pessoa
coletiva tutelada
o Dessas duas pessoas coletivas, uma é necessariamente uma pessoa
coletiva pública
Então: a pessoa coletiva tutelada na maior parte das vezes é
públicas mas pode ser privada (nos casos das pessoas
coletivas privadas de utilidade pública)
o Os poderes de tutela administrativa são poderes de intervenção na
gestão de uma pessoa coletiva
o O fim da tutela administrativa é assegurar que a entidade tutelada
cumpre as leis em vigor e garantir que sejam adotadas soluções
convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público
Espécies:
o Quanto ao fim:
Tutela de legalidade
Visa controlar a legalidade das decisões da entidade
tutelada
Tutela de mérito
Visa controlar o mérito das decisões da entidade
tutelada
o Quanto ao conteúdo:
Tutela integrativa
Aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar
os atos da entidade tutelada.
A exigência de autorização é uma condição de validade
A exigência de aprovação é uma condição de eficácia
Tanto a autorização tutelar como a aprovação tutelar
podem ser:
o Expressas ou tácitas
o Totais ou parciais
o Puras, condicionadas ou a termo
o Nota: o que nunca podem fazer é modificar o
ato sujeito a apreciação – não há poder de
substituição na tutela integrativa
Tutela inspetiva
Poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos
e contas da entidade tutelada
Poder de fiscalização da organização e funcionamento
da entidade tutelada
São os serviços inspetivos
Tutela sancionatória
Poder de aplicar sanções por irregularidades que
tenham sido detetadas na entidade tutelada
Essas irregularidades são descobertas através da tutela
inspetiva
Tutela revogatória
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Poder de revogar os atos administrativos praticados
pela entidade tutelada
É um poder que só existe excecionalmente
Tutela substitutiva
Poder da entidade tutelar de suprir as omissões da
entidade tutelada, praticando (em vez dela) os atos
que forem legalmente devidos
Regime jurídico
o A tutela administrativa não se presume: só existe quando a lei
expressamente a prevê e nos precisos termos em que a lei a
estabelece
o A tutela administrativa sobre as autarquias locais atualmente é uma
simples tutela de legalidade: não há tutela de mérito
o A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer
administrativa quer contenciosamente, os atos pelos quais a entidade
tutelar exerça os seus poderes de tutela
Regime jurídico
o A devolução de poderes é sempre feita por lei
o Os poderes transferidos são exercidos em nome próprio pela pessoa
coletiva criada para o efeito, mas são exercidos no interesse da
pessoa coletiva que os transferiu
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o As pessoas coletivas públicas que recebem devolução de poderes são
entes auxiliares ou instrumentais: estão ao serviço da pessoa coletiva
pública de fins múltiplos que a criou
o Os órgãos que recebem devolução de poderes podem dispor de
autonomia administrativa e até de autonomia financeira – mas nunca
exercem auto-administração: auto-administração nunca existe na
administração indireta
Isto significa que quem define a orientação geral da atividade
destes organismos é o Estado ou a pessoa coletiva de fins
múltiplos que os criou
Há autonomia de gestão mas não se considera que sejam
organismos independentes – são organismos dependentes
o 3 realidades distintas:
Administração direta: o Governo está em relação a ela na
posição de superior hierárquico, dispondo do poder de direção
Administração indireta: o Governo tem responsabilidade de
superintendência, possuindo poder de orientação
Administração autónoma: o Governo desempenha tutela
administrativa, competindo-lhe exercer em especial um
conjunto de poderes de controlo.
o Distinções:
Ordens: comandos concretos, específicos e determinados, que
impõem a necessidade de adotar imediatamente e
completamente uma conduta
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Os princípios constitucionais sobre organização
administrativa
Quais são os princípios que se aplicam?
o Princípio da desburocratização
A administração pública deve ser organizada e deve funcionar
em termos de eficiência e de facilitação da vida dos
particulares.
o Princípio da descentralização
O que é possível fazer sem que se incorra numa violação da
CRP é transferir as atribuições não essenciais do Estado para
os municípios
Este princípio tem limites: não deve pôr-se em causa a eficácia
e a unidade da ação administrativa
o Princípio da desconcentração
A CRP não especifica se essa desconcentração deve ser feita
através de desconcentração legal ou a através de delegação
de poderes: qualquer uma das modalidades é possível.
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