RETROATIVIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

MANOEL DE OLIVEIRA FRANCO SOBRINHO*

1. Limites do problema. 2. A retroatividade nas situações protegidas.

3. Retroatividade na má aplicação da lei. 4. Eficácia retroativa e
efeitos duvidosos. 5. Conseqüências lógicas e jurídicas. 6. Determi-
nação dos efeitos sobre o passado. 7. O valor de juízo na interpreta-
ção. 8. Ato novo na retroatividade. 9. A retroatividade na revogação.
10. A retroatividade na anulação. 11. Tutela administrativa e re-
troatividade.

1. Limites do problema

Apreciados os atos administrativos nos seus elementos constitutivos, o complexo

problema de retroatividade, no tocante a interesses ou direitos, no seu equa-
cionamento jurídico decorre necessariamente de dois inalienáveis pressupostos:
a) o da eficácia; b) o da natureza dos efeitos.
Não há por assim dizer, tanto no direito público como no direito privado,
regras imperecíveis em matéria de retroatividade, regras que no geral não
dependam do exame do ato administrativo ou do ato jurídico, já que na
maioria dos atos as conseqüências criam ou não situações jurídicas.
Por essa razão, que parece fundamental, não se pode simplesmente afirmar:
a) os atos administrativos têm efeitos retroativos; b) os atos administrativos
não têm efeitos retroativos.
Na verdade, in casu, um ato administrativo necessita ser analisado in
concreto, face o que pretende ou quer a Administração, em razão da sua

• Catedrático da Universidade Federal do Paraná.

R. Dir. adm., Rio de Janeiro, 139:22·30, jan./mar. 1980

extensão e profundidade, tendo em conta ser uma manifestação de vontade
na plenitude de poderes conferidos.1
Quando um ato nasce surge de imediato para vigir ou ter eficácia, não
podendo quem analise um ato na sua finalidade, apontar outras condições
que não as atuais e de momento jurídico, condições que nas projeções cons-
tituem a vida jurídica do próprio ato.
Princípio geral, portanto, é aquele que dá ao ato administrativo existência
jurídica quando publicado, passando os problemas que surgirem a serem
analisados conforme a relação jurídica administrativa constituída ou os efeitos
do ato in tempore.

2. A retroatividade nas situações protegidas

Sem dúvida, em tese, "a aplicação retroativa do ato administrativo pode

aceitar-se em determinadas situações jurídicas, assumindo sempre um caráter
excepcional e sem chegar a constituir uma regra geral em matéria".2
A excepcionalidade, no entanto, da aplicação retroativa do ato administra-
tivo, há de considerar os limites subjetivos da eficácia,3 o alcance dos efeitos
produzidos ou as dimensões que tomou o ato diante da vontade e da juridici-
dade.
Daí porque não basta apenas a vontade manifestada, mas a juridicidade
dos efeitos que afetaram direitos, limitando a eficácia ou atendendo a essência
do ato administrativo. Importando, assim, in casu,' os direitos e não simples-
mente a vontade.
Examinando o direito, tal como se projetou, não podemos ter na retroa-
tividade uma figuração empírica ou doutrinária, já que a afetação de direitos
quando insertos na ordem jurídica, subordinam a administração conforme a
natureza do ato praticado.
A questão, na devida colocação jurídica, tem sede naquilo que o ato deve
produzir, pois não se discutindo a viabilidade das exceções, o que se discute

1 "O tema da retroatividade do ato administrativo não se equaciona nem se resolve

do mesmo modo que o paralelo da retroatividade da lei, a não ser, em tese, com rela-
ção aos atos administrativos denominados gerais; com efeito, o editor do ato não lhe
pode, em tese, atribuir efeito retroativo, a não ser quando lei anterior expressamente
o autorize" (veja Cretella Júnior, J. Retroatividade do ato administrativo. In: Compen-
dio em homenagem ao professor Manoel de Oliveira Franco Sobrinho. São Paulo, 1979.
p.89).
2 Cassagne, Juan Carlos. El Acto administrativo. Buenos Aires, 1978. p. 363.
3 Mastropasqua, F.P. I Limiti subbiettivi di efficacia dell'atto amministrativo. Milano,
1950. capo 1, p. 13-57.
• Mastropasqua, F.P. op. cit. p. 20-1.

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não é o ato administrativo perfeito, porém aquele ato cujas conseqüências
voltem a situações já protegidas.

3. Retroatividade na má aplicação da lei

Embora a norma deva dispor apenas para o presente e o futuro, não devendo
possibilitar efeitos retroativos, faz princípio constitucional que a lei não
prejudicará o direito adquirido e o ato jurídico perfeito,1i impondo a retroa-
tividade nas hipóteses lesivas.
Fere o princípio geral da irretroatividade o ato que imponha-se como retroa-
tivo em virtude da má aplicação da lei ou de lesões reconhecidas, sobretudo
na anulação ou na revogação, nos casos de nulificação nos quais a eficácia
opera-se anteriormente.6
Geralmente, tanto na prática como na doutrina, onde possa acontecer na
relação da administração com os administrados, a retroatividade protege os
direitos constitucionais que dependem na sua aplicação de atos administrativos
subseqüentes.
Pergunta-se: em que consiste a retroatividade? Resposta: no geral, ela se
ativa quando os efeitos jurídicos de um ato administrativo se produziram antes
da vigência do novo ato.7 Vindo o novo ato, retroativamente, para assegurar
direitos ou interesses.
As posições, ainda em tese, nas relações administrativas, decorrem ou
podem decorrer:
a) de outros efeitos que se atribuam ao ato administrativo originário;
b) do reconhecimento de efeitos anteriores não contemplados no ato atual;
c) da extinção de relações jurídicas anteriormente constituídas;
d) do ato perfeito que não atendeu disposições expressas de lei.
De qualquer maneira, o retroagimento, aplicado ao direito administrativo
reflete-se no tocante à eficácia, na intepretação dos atos precedentes, na revo-
gação, na anulação, na convalidação ou na conservação,8 alterando efeitos e res-
guardando situações.

5 Constituição, a brasileira, art. 153, § 3: "A lei não prejudicará o direito adquirido,
ú ato jurídico perfeito e a coisa julgada."
6 "A eficácia do ato pode ser estabelecida em momento anterior à sua perfeição e, ne5~e
caso, ocorre a retroatividade; existem atos retroativos por sua própria natureza, como,
por exemplo, a anulação e a revogação que desfazem a eficácia dos atos anteriores."
(veja Cretella Júnior, J. op. cito p. 91).
7 Cassagne, Juan Carlos. op. cit. p. 364.
8 Zanobini, Guido. Corso di Diritto Amministrativo. Milano, 1958. t. 1, p. 235.

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4. Eficácia retroativa e efeitos duvidosos

Melhor dizendo: "nas hipóteses de desfazimento do ato administrativo", prin-

cipalmente "traduzidas nas duas modalidades existentes, a anulação e a revo-
gação, é que vamos encontrar em toda sua plenitude, o problema da retroati-
vidade do ato administrativo".9
Não obstante, "a aplicação no tempo dos atos administrativos venha domi-
nada pelo princípio geral da não-retroatividade",t° é admissível a retroatividade
em face da aplicação exata da lei, quanto a direitos lesionados ou inadequada
interpretação da norma.
Dentro porém do pressuposto de que não há regra sem exceção, do ato
administrativo examinado in concreto na eficácia e nos efeitos atingidos ou
por atingir, duas situações podem ocorrer:
a) a da existência de eficácia retroativa;
b) a da revisão dos efeitos duvidosos.
Todavia, todos aqueles atos que se referem a atos antecedentes ou prece-
dentes,11 sejam de natureza confirmat6ria ou ratificat6ria, de declaração de
nulidade ou anulamento, retroagem necessariamente para o alcance da finali-
dade prevista.
Pela revisão, sanados os efeitos ou o próprio ato, ratifica-se a vontade
e a eficácia retroage, a fim de que o novo ato convalide o anterior, exercendo
a administração poderes de autocontrole nos limites asseguradores de direitos.

5. Conseqüências 16gicas e jurídicas

Nessa passagem, é de importância conhecer que, embora a irretroatividade dos

atos administrativos seja o princípio jurídico geral consagrado, não devemos
confundir a irretroatividade com os institutos afins de revogação ou da anulação.
No fundo, na forma e na finalidade, "pela revogação de um ato extinguem-se
os efeitos", conquanto "pela anulação declara-se a morte total do ato e das
relações criadas desde o nascimento",12 impossibilitando qualquer confusão
doutrinária.
Todavia, os efeitos retroativos, na revogação ou na anulação, justificam-se
porque o novo ato declara a inexistência dos anteriores, no tocante à revogação
por motivo de mérito e no tocante à anulação por defeitos que maculam o ato.

li Cretella Júnior, J. op. cito p. 93.

10 Malezieux, Raymond. Manual de droit administratif. Paris, 1954. p. 143.
11 Miele, Giovanni. Princippi di diritto amministrativo. Milano, 1960. t. 1, p. 163.
12 Fiorini, Bartolome A. Manual de derecho administrativo. Buenos Aires, 1968. t. 1,
p.306.

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 A retroatividade, excepcionalizando, afirma conseqüências lógicas e jurídicas,
em algumas categorias, a saber:
a) quando "anulatórios de atos ilegais anteriormente praticados ou que exe-
cutem sentenças de anulação";
b) quando "aproveitem atos ilegais anteriores sanáveis nos termos da lei por
ratificação, reforma ou conversão";
c) quando "interpretativos" ou de "retificação de erros de escrita ou de
cálculo de atos anteriores".13
Dentro do princípio geral da irretroatividade, a ninguém cabe desconhecer
como fizemos ver os atos que merecem proteção jurídica e que no tempo,
criando direito, permitiram a incorporação dos mesmos ao patrimônio dos
administrados.

6. Determinação dos efeitos sobre o passado

Não se pode deixar de concluir, por razões lógicas na dinâmica administrativa

e também razões jurídicas no ordenamento positivo, que o princípio da irre-
troatividade não é absoluto, de vez que o efeito retroativo ou sobre o passado
condiz com a garantia, assegurada dos direitos protegidos.14
Com respeito ao ato de eficácia retroativa, em si mesmo caracteriza uma
exceção na atividade legal, pois "o problema se fixa na determinação dos
efeitos sobre os fatos passados, sobre situações jurídicas anteriores",15 ou
seja, da eficácia do novo ato sobre o anterior, precedente ou antecedente.
Tirante o que na doutrina é pacífico, isto é, que o ato administrativo plOduz
efeitos presentes, imediatos ou futuros, convém na prática apreciar não só
o caráter acidental da retroatividade, mas a reparação de conseqüências jurí-
dicas acontecidas no passado.16

13 Caetano, Marcelo. Principios mandamentais de direito administrativo. Rio de Janei-

ro, 1977. p. 164-5.
14 "O efeito retroativo se confunde, assim, com a aplicação de um ato, com violação
de direitos adquiridos, isto é, de situações jurídicas já consideradas no patrimônio de
quem as adquiriu." (veja Cavalcanti, Themístocles Brandão. Teoria dos atos adminis-
trativos. São Paulo, 1973. p. 176).
15 Cavalcanti, Themístocles Brandão. Opa cito p. 176-7.
16 "Relativamente a certos atos administrativos, a retroatividade é da natureza do ato
jurídico; tal se verifica com os atos declaratórios, que remontam seus efeitos à época em
que os fatos se verificaram, e desde essa data lhe atribuem conseqüências jurídicas; sir-
vam de exemplo os que declaram o tempo de serviço do funcionário para efeito de adi-
donal; igualmente, isso se verifica com os atos que constituem condição legal para efi-
cácia de outro; assim, a aposentadoria de funcionário que depende de homologação do
Tribunal de Contas." (veja Bandeira de Mello, Oswaldo Aranha. Princípios gerais de
direito administrativo. Rio de Janeiro, 1960. t. 1, p. 536-7).

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 A retroatividade, como meio de procedimento legal, visa sobretudo interesses
tutelados e direitos constituídos, não simplesmente atingir o ato perfeito ou
regular, nunca forçar a administração a rever decisões ou admitir critérios
contrários à ordem jurídica.
Evidentemente, a regra geral da não-retroatividade, é uma questão de regime
e de organização constitucional, não se podendo aceitar a rigor "as disposições
análogas do Direito Civil",17 porém apreciar o que vem da natureza dos atos
administrativos quanto à eficácia e os efeitos jurídicos.

7. O valor de juízo na interpretação

Vincula-se, no fundo, o problema da retroatividade ao problema da interpre-

tação dos atos administrativos, valendo para compreensão que "a retroatividade
é conseqüência natural de atos ditados de acordo com normas objetivas", ou
seja, "subordinados ao que fica disposto normativamente".18
O que quer dizer: se a norma objetiva nada dispõe o ato não tem efeito
retroativo, mas terá "por razão de tempo conforme o direito subjetivo de
que trate, isto é, em face da "força retroativa do ato", 19 do ato impondo
eficácia sobre o passado.
A retroatividade, portanto, chega para substituir uma situação anormal ou
outra normal, mediante valoração da eficácia quanto aos exatos efeitos a
produzir ou a serem produzidos, principalmente quando pretende reconhecer
vantagens, interesses ou direitos antes existentes e protegidos.20
Senão vejamos, para exemplo, a revogação de atos declaratórios de direitos,
restabelecendo ou não situações anteriores, sobretudo com respeito a casos
de lesividade, se a revogação não faz ato retroativo sobre atos antecedentes.21
Claro que sim.
Da mesma maneira, numa decisão suspensiva, o ato de suspensão retroage,
paralisando a eficácia, detendo a execução ou os efeitos do ato. Não obstante
a doutrina tergiverse, os efeitos ficam pendentes diante da natureza provisória
da manifestação administrativa.22

11 Stassinopoulos, Michel. Traité des aetes administratifs. Atenas, 1954. p. 232-6.

18 Velasco, Recaredo F. de. EI Aeto administrativo. Madrid, 1929. p. 268.
19 Id. ibid. p. 269.
20 SandulIi, Aldo M. Manuale di diritto amministrativo - atti retroattivi. Nápoles, 1954.
p.278-9.
21 Guaita, Aurelio. Revocaeión de aetos declaratorios de derecho en materia de persa-
nal. Madrid, 1952. p. 29-30.
22 Gargiulo, Ugo. La Sospensione delI'atto antministrativo da parte deI consiglio di
5tato. Nápoles, 1948. p. 108-20.

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8. Ato novo na retroatividade

De plano geral, aceita como regra impositiva a tese da não-retroatividade,

é retroativo qualquer ato "que pretenda fazer remontar seus efeitos a uma
data anterior à sua entrada em vigor" e aqueles que venham dependendo de
requisitos procedimentais.2S
Também passa a retroativo, no plano da interpretação, o ato novo que
procure dar conteúdo exato ao anterior, refazendo ou clareando situações
equívocas, afirmando ou explicitando a posição da administração em face
das relações formalizadas.
Embora, em muitos regimes, no direito administrativo, sejam mais teóricas
que práticas as construções em tomo da retroatividade ou da irretroatividade,
permanecem as exceções legais à regra da não-retroatividade como valores
jurídicos consagrados.24
Na hipótese de atos obscuros, o hermeneuta é levado à interpretação da
vontade do legislador,211 como nas áreas recursais o ato pode ser interpretado
na sua fonte, surgindo assim como eficaz à época da sua edição e publicação.
Nas várias hipóteses, os atos confirmativos, interpretativos ou retificativos,
possuem efeito retroativo. Conduzem à eficácia anterior restituindo conse-
qüências, restaurando situações ou reconstituindo relações antes existentes.

9. A retroatividade na revogação

Não se trata aqui de novamente apreciar o ato revogável ou não, a revo-

gabilidade ou a irrevogabilidade, mas de conhecer no instituto da revogação
a força de fazer cessar os efeitos de um ato através de um novo que tire a
existência do anterior.
Sem dúvida, um ato que revoga ato anterior, é um ato que retroage. Não
importa, ao analista, a natureza do ato revogatório. Em termos, acaso a
revogação vulnere interesses ou direitos, no mérito ou nos motivos é que o
ato de revogação pode ser impugnado.
São os efeitos do ato revogatório que devem ser considerados, pois "o des-
fazimento encontra barreira inarredável nos direitos adquiridos, que se erguem
como limites intransponíveis à vontade da administração" .26

23 Dupeyroux, Olivier. La Régle de la non·rétroactivité des actes administratils. Paris,

1954. p. 94-5.
24 Dupeyroux, Olivier. op. cito p. 120. Cap.: Les exceptions légales a la régle de la
non-retroactivité.
25 Dupeyroux, Olivier. op. cit. p. 233. Cap.: L'interpretation par le Conseil d'Etat de
la volonté du legislador.
26 Cretella Júnior, J. op. cito p. 98.

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 Enquanto não examinados os efeitos do ato de revogação, supostamente
válido pelo que representa e quer, temos nele um autêntico ato retroativo
que passa a vigir, tomando eficaz o ato precedente ou desfazendo os efeitos
já produzidos.
Portanto, "podemos dizer que o ato revogat6rio é um provimento ex novo
sobre matéria já disposta anteriormente",2'7 um provimento-ato que retroage
ao tempo do ato revogado, fazendo no momento da revogação cessar a eficácia
e as relações antes firmadas.
Com a supressão dos efeitos do ato anterior, a revogação faz nova disposição-
ato,28 realiza-se pela sua natureza retroativa a fim de que possa atingir
situações passadas, não obstante fique aberta a discussão se o ato era ou não
revogável.

10. A retroatividade na anulação

S6 é nulo ou anulável o ato com existência definida e vigência no tempo.

O importante, na temática, não reside em debater os procedimentos anulat6rios,
mas sim procurar saber até que limite o ato de anulação opera sobre o passado
quando age para extinguir o anterior.
Se o ato administrativo existe, nulo ou anulável está produzindo efeitos,
a anulação é atividade retroativa. Para que um ato seja eliminado desde o
momento da sua formação, necessário é existir novo ato que tenha plena
eficácia retroativa.
Já que o ato administrativo de anulação, na sua condição instrumental jurí-
dica, objetiva na projeção apagar outro ato nos efeitos, o seu alcance não é
presente porque se estende ao passado, não é atual porque volta ao tempo do
ato nulo ou anulável.
A retroatividade, nas hip6teses anulat6rias, é concreta e tangível. O simples
deixar sem efeitos ato vigente caracteriza a retroatividade. Qualifica uma
decisão voltada para o ato defeituoso que poderia estar produzindo efeitos
quando infringente da ordem jurídica.

11. Tutela administrativa e retroatividade

A responsabilidade, nas questões de retroatividade, decorre do exercício da

tutela nas áreas internas administrativas, pois a tutela impõe à administração

27 Figueiredo. Lucia Valle. A Revogação dos atos administrativos. In: Complndio em

homenagem ao Professor Manoel de Oliveira Franco Sobrinho. São Paulo, 1979. p. 126.
~s Figueiredo. Lucia Valle. op. cito p. 123.

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o dever, pelas potestades que possui, de tomar decisões que venham a legitimar
situações ilegitimadas ou a prover situações irregulares em regulares.
A tutela estende-se, conforme os regimes de organização administrativa, na
hierarquia a toda administração ativa, intervindo para consagrar medidas con·
dicionantes, sejam suspensivas, corretivas, revogatórias ou anulatórias. 29
Claro que não podemos, sem conhecimento dos regimes ou dos ordenamentos
jurídicos, avaliar os limites e a natureza da tutela, já que a idéia de ação
tuteladora tem sentido relativo nos sistemas administrativos e resulta dos
pressupostos organizacionais.
Na verdade, podem ser considerados atos de efeitos retroativos aqueles
atos que, excedendo a regra geral da não-retroatividade, alcançam órgãos
e agentes na descentralização, desmanchando situações tidas como resultantes
de liberalidades ou incapacidade decisória.30
Em face da prática administrativa consagrada, nas hipóteses permissíveis, o
ato que retroage fica a juízo da Administração, responsável que é diante de
prejuízos ou danos eventuais, na aferição do interesse público ou em matéria
de direitos personalizados, sobretudo no tocante a atos que reflitam desvio
ou excesso de poder.

29 Dupeyroux, Olivier. op. cito p. 301-11. Cap.: Tutelle administrative et retroactivité.

80 Dupeyroux, Olivier. op. cito p. 305-61.

,30