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Direito Administrativo I
2ª Turma – Dr. Licínio

“(...) é uma experiência eterna a de que todo homem que tem poder tende a
abusar dele; ele vai até onde encontra limites (...)”
Montesquieu

Henrique Milheiro

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Nota introdutória

Esta sebenta corresponde à fase final de apontamentos de minha autoria, realizados no

decorrer do estudo e das aulas de Direito Administrativo I no ano letivo 2021/2022. A
partilha deste documento tem única e exclusivamente o intuito de ajudar, servindo de
base de apoio ao estudo a todos/as os/as colegas que vão fazer esta cadeira,
independentemente do método de avaliação (Frequências/ Exame Final/ Prova Oral),
sendo que esta é apenas a primeira parte, relativa à primeira prova de avaliação
repartida.

Como fonte de estudo e recolha de informação, esta sebenta conta com apontamentos
pessoais, com excertos de aulas, com transcrições de manuais e códigos inerentes à
disciplina, PowerPoints disponibilizados nos sumários entre outras fontes. Todas as
fontes são devidamente referenciadas, sem prejuízo do trabalho dos seus autores. A
matéria abordada em aula (pelo menos no presente ano letivo) encontra-se sucintamente
explicada, deixando de fora tópicos que, embora estejam no manual ou noutras fontes,
não foram alvo de estudo quer em aulas teóricas, quer em aulas práticas. Algumas notas
são também introduzidas ao longo do texto, a fim de clarificar, desenvolver ou
referenciar certos pontos da matéria.

Com esperança de que facilite o estudo de todos/as os/as colegas que desta se sirvam,
seja no corrente ano letivo, seja num momento posterior, desejo a todos os que por este
meio se recorram votos de sucesso e bom estudo! Um bem-haja do vosso semelhante,

Henrique Milheiro

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Considerações preliminares e conceitos introdutórios

1. Noção de administração em geral

“Administrar” significa fazer uma gestão. Essa gestão pode ser de património e/ou
financeira ou até de pessoas, ou seja, é a gestão de recursos escassos; através de uma
lógica de organização, para atingir um conjunto de fins (interesses). Esta lógica de
organização visa obter um conjunto de utilidades, através de opções pré-definidas.

Podemos, pois, dizer que a “administração” consiste na tarefa de prosseguir esses fins.
Mas esta tarefa só é possível através da organização, de um quadro institucional a quem
os compete prosseguir.

2. Características da Administração Pública

Quanto à administração pública, importa conhecer as suas duas principais características,

antes de a tentarmos definir:

§ Fins Públicos- a própria ideia de “pública” parte da existência de necessidades

coletivas que um conjunto de pessoas - um público - visa ver satisfeitas.
São, pois, um conjunto de fins/interesses1, que um grupo amplo de pessoas
procura satisfazer, o que justifica que a comunidade politicamente organizada se
encarregue de atribuir esses interesses a órgãos dessa mesma comunidade, a fim
de os satisfazerem.

1 Facilmente se compreenderá que estes variam de comunidade em comunidade, em função do tempo em que
se inserem

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Estes são os chamados interesses públicos, no sentido em que certos órgãos dessa
comunidade politicamente organizada, vão avaliar as necessidades comuns,
confiando a sua satisfação a serviços próprios do aparelho que dirige a vida dessa
comunidade.

Podemos fazer uma distinção entre o interesse público primário e os interesses

públicos secundários.

O interesse público primário corresponde às necessidades básicas que orientam a

comunidade e sem o qual o próprio equilíbrio/manutenção e desenvolvimento da
mesma é indispensável. É o caso do bem comum ou da salus pública (Paz; Justiça;
Bem-Estar). A prossecução deste interesse primário é levada a cabo pelos órgãos
políticos dessa comunidade.

Já os interesses públicos secundários ou instrumentais, não têm uma menor

importância que o interesse público primário, mas são autênticas ferramentas,
instrumentos para garantir a realização do bem comum. É o caso da Justiça; da
Saúde; da Segurança; da Educação; dos Transportes, etc.
A lei define este tipo de interesses, que correspondem às necessidades coletivas
instrumentais das finalidades da comunidade, determinando as atividades que
classifica como tarefas públicas, cuja a realização é atribuída às entidades
públicas.

§ Subordinação política- não são os órgãos que escolhem quais os interesses a

seguir. A atividade pública administrativa está sujeita à previsão normativa e
à subordinação política. A definição dos interesses públicos e a respetiva
atribuição da sua prossecução a entidades públicas, traduz escolhas realizadas
previamente ao nível político-legislativo.

3. Os diversos sentidos da noção de Administração Pública

3.1) Administração Pública em sentido organizatório2

2 Atualmente os limites deste conceito tendem a ser mais fluidos, com o fenómeno das privatizações e
concessões.

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A prossecução dos fins públicos exige a existência de um complexo aparelho, com

uma lógica organizatória própria, que assegure a satisfação das necessidades
coletivas assumidas. Quando se fala de Administração Pública em sentido
organizatório, no fundo é pensar nela como uma máquina com aparelhagem
especializada para a realização daquele encargo, na qual encontramos órgãos do
Estado. Mas na Administração Pública surgem, ao pé do Estado, muitas outras
entidades, nomeadamente os municípios; as freguesias; as regiões autónomas; as
universidades; entre outras. Assim, podemos dizer que na prática há várias
“Administrações Públicas”.

Portanto, quando se pensa em Administração Pública num sentido organizatório,

nada mais se faz do que se reconhecer – quem (?) – faz parte dessa Administração
(Estado, entes públicos, etc.).

Ela é, pois, o conjunto das entidades com os seus órgãos.

3.2) Administração Pública em sentido material-funcional

Neste sentido, o conceito de Administração Pública engloba as atividades e tarefas

substancialmente administrativas, que são desenvolvidas pelos órgãos do Estado
e demais entidades públicas. Distingue-se, pois, função administrativa, de outras
funções públicas (legislativa, política e jurisdicional).

Aqui é incluída a atividade levada a cabo por entidades privadas, desde que no
exercício de poderes públicos (regulada por princípios ou disposições normativas
de direito administrativo); mas exclui-se a atividade desenvolvida pelos entes
públicos administrativos, no puro exercício da sua capacidade de direito privado
(ex. realização de negócios auxiliares3).

3.3) Administração Pública em sentido jurídico-formal

3 Porém, nestes casos a atividade privada dos entes públicos está sujeita ao cumprimento dos princípios gerais
de direito administrativo e, por vezes, a pré-procedimentos de natureza pública.

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O sentido jurídico-formal da Administração Pública pode ser entendido como a

forma com que esta leva a cabo a sua autoridade.

A forma típica tradicional da atividade jurídica de autoridade era o ato

administrativo, porém, hoje tem de se considerar outras, como o regulamento e o
contrato administrativo. Além destas podemos também referir outras atuações
jurídicas, como instrumentais (preparações, comunicação e execução de atos) ou
de cumprimento direto da lei, bem como operações materiais (de exercício e de
execução) da Administração Pública.

4. Os sujeitos da Administração Pública

São para já, de salientar três grandes grupos de sujeitos da Administração Pública:

1º Entidades públicas – pessoas coletivas públicas strictu sensu de Direito

Administrativo, como é o Estado; as autarquias locais e municípios.

2º Entidades administrativas privadas – criadas pelas pessoas coletivas públicas

do primeiro grupo para prosseguirem fins/objetivos destas, estando, pois, sobre o
seu domínio (não total) seja financeiramente, seja em termos de gestão. São
empresas públicas criadas num contexto de direito privado.

3º Entidades administrativas privadas strictu sensu – apenas têm uma relação

funcional com a Administração Pública, em colaboração com as suas entidades,
em regra, por via de contrato administrativo. Portanto só são públicas num sentido
funcional, tanto no contexto estadual; no contexto municipal e no contexto
regional.

Evolução Histórica

1. Evolução da Administração Pública e do Direito

Administrativo

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Breve síntese 4

Época Estado - de - Época

Medieval (a) Polícia (b) Liberal

a) Esta época está fortemente ligada ao sistema económico, social e político do

feudalismo, o que explica as suas principais características. Antes demais, nota-se uma
autêntica pluralização dos centros de poder, o que se traduz numa ausência de
racionalização e de institucionalização da sociedade política. O poder é bastante disperso
entre os senhores feudais, quer laicos e religiosos, sendo o poder central muito fraco. Há
inúmeras relações de vassalagem entre os senhores, num esquema de hierarquia que
culmina, na Europa, na Igreja Católica.

Nesta época nem faz sentido falar-se de Administração Pública, pois não existe qualquer
unidade que sirva o interesse primário, nem nenhum aparelho organizado destinado a
servir o interesse primário. Nem se quer há as ideias abstratas de “Estado” ou “Nação”.

Contudo temos alguns “embriões” da Administração Pública – formas de organização

que viriam a funcionar como “modelos” do que mais tarde seria a Administração Pública.
Podemos referir 3 tipos de organizações onde já havia uma certa estrutura e racionalização
de serviços: administração municipal, ou seja, a administração autónoma dentro das
cidades, com uma certa racionalização de tarefas administrativas; administração militar,
na medida em que existiam exércitos profissionais, com organizações sistemáticas de
soldados; administração da Igreja, fortemente hierarquizada, com muito protagonismo
nesta altura.

A transição entre a época medieval e a criação dos Estados Modernos, vão-se afirmar
duas correntes essenciais para a mudança: uma linha racionalizadora, em que a razão se

4 Matéria facultativa, mas fundamental para uma compreensão mais profunda do ponto 1.1.

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assume como valor fundamental o que reflete uma melhor organização; uma linha
centralizadora com crescente concentração de poderes no rei. A afirmação destas novas
tendências pode ser justificada por motivos religiosos; económicos e militares.

Surge então a figura do Estado Moderno.

b) Entre meados do século XVII e finais do século XVIII surge a figura do Estado-de-
Policia. A sua grande característica é o absolutismo Estadual5, com uma concentração
de poderes no monarca, sua figura máxima.

Isto é compreensível pela conjuntura Iluminista6, pois considerava-se que o rei era o
“mais esclarecido” e como tal o mais fiél intérprete da razão.

Dá -se nesta época, um grande desenvolvimento da Administração Pública Estadual, com

a criação de órgãos e de um corpo crescente de funcionários na dependência do monarca.
O poder discricionário da administração traduzia-se numa extensão máxima de liberdade
– o Estado tinha uma importante atuação, mas que não se centrava no Direito, intervindo
na sociedade e na economia sem qualquer subordinação jurídica.

Portanto, nesta época já podemos evidenciar a existência de uma Administração Pública,

que era complexa e com muitos funcionários; porém, ainda não podemos falar de direito
administrativo, pois não havia regras na qual a Administração se suportasse, ela não
estava apoiada no direito.

A transição para a época liberal parte desde logo, do crescente sentimento de mal-estar e
opressão generalizado, resultante do absolutismo. Novas mentalidades começam a por
em causa a legitimidade monárquica, e forma-se o conceito de Nação7 – conjunto de

5 Sob a pessoa do monarca.

6 Que via a razão como a verdade.
7 Conceito polissémico, que aqui se traduz na ideia do povo.

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súbitos, o “terceiro estado”, aos olhos da revolução francesa. A esta causa vai-se juntar a
nova classe da burguesia, com interesses de mudança.

A reação contra o Estado-de-Policia procura afirmar a liberdade, quer num sentido

individual (anti opressão e absolutismo), quer num sentido social (anti intervenção
estadual na sociedade e economia), e a democracia.

Tudo isto, em conjunto com a “aliança” entre o povo e a burguesia, vai eclodir nas
revoluções liberais, que “abrem portas” a um novo modelo de Estado.

1.1. Modelo de Estado Liberal e o nascimento do Direito Administrativo

Com as revoluções liberais europeias do início do século XIX, fortemente influenciadas

pelas revoluções americana e francesa, dos finais do século XVIII, afirma-se a reação
contra o Estado-de-Policia, quer em nome da liberdade (individual e social), quer em
nome da democracia.

A afirmação do Estado Constitucional8 parte da consagração, em documentos solenes

supremos – Constituições –, da divisão e repartição racional dos poderes públicos, bem
como das garantias dos direitos dos cidadãos. Como tal, a implantação da Época liberal
passou pela afirmação de dois princípios que consagram precisamente estes dois pontos,
proporcionando o nascimento do direito administrativo:

¨ Princípio da separação de poderes – num sentido organizatório, no qual o

Estado tinha de estar separado por diversos centros organizatório, tendo se
afirmado na prática como um estereótipo organizativo de “3 poderes, 3 funções”
(Parlamento – legislativo; Governo - executivo; Tribunais – judicial).

8 Sob a forma de monarquias limitadas ou repúblicas.

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Rapidamente se assiste à afirmação e preponderância do poder legislativo

representativo (do Parlamento) sobre os restantes poderes estaduais, assumindo -
- se este órgão como o centro do Estado.

¨ Princípio da legalidade da Administração – pelo qual há subordinação da

Administração à lei, nascendo com ele quer o Estado de Direito, quer o Direito
Administrativo – um ramo do Direito dirigido à administração pública que nesta
fase, tinha como principal objetivo9 a garantia da defesa e proteção dos direitos
dos cidadãos perante a atividade administrativa.

O Estado passa a ter obrigatoriamente de respeitar os cidadãos enquanto titulares

de direitos subjetivos públicos.

A tarefa administrativa, na zona da legalidade, torna-se numa tarefa meramente

executiva, desenvolvida em estrita obediência à lei. Mas fora desta zona, ou seja,
fora das matérias reservadas à lei, a Administração continua a gozar de um poder
discricionário de grande amplitude – por se considerar que fora da lei, estava-se
fora do Direito, desenvolvendo aí a Administração, a sua atividade livremente.

O Estado assume nesta época o papel de mero “guarda-noturno”, com reduzida

intervenção, apenas intervindo para manter a ordem e segurança, bem como na
repartição de finanças.
No fundo, o Estado e a Sociedade assumem-se como dois mundos separados, entre
os quais não podia haver mistura.

1.2. Estado de serviço público / Estado social do século XX 10

Na primeira metade do século XX, tiveram lugar alguns acontecimentos que

vieram originar mudança, como foi o caso das duas Grandes Guerras e da Grande
Depressão.

9 Era igualmente, uma forma de garantir a autoridade da atividade administrativa.

10 Ponto 1.3. do sumário da aula teórica do dia 18/10/2021 (segunda aula). Por questões de organização estes
dois pontos surgem aqui como apenas um.

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As populações e os novos tempos exigiam alterações, como consequência da

crescente afirmação dos valores democráticos, o que vai resultar numa
interpenetração entre o Estado e a Sociedade. Por um lado, dá-se a “invasão” do
Estado pela Sociedade, através da criação de partidos políticos modernos; do
desenvolvimento do sufrágio universal; da formação de sindicatos, entre outros
fenómenos. Por outro lado, a intervenção estadual na sociedade e na economia
vai crescer exponencialmente, com uma administração prestadora de bens e
serviços.
Portanto, deixa de se verificar uma separação entre Estado/Sociedade!

Ao lado da administração de autoridade, surge e desenvolve-se a administração

de prestação. Isto leva a uma Administração-Pública crescente e complexificada,
com novas entidades administrativas, como é o caso das empresas públicas e de
outras figuras institucionais, por vezes privadas, que vão refletir a importância
dos particulares no desempenho de funções administrativas.

Estamos perante o chamado Estado-Providência, que providencia, um Estado de

ação social.

Deixa de haver um modelo diatómico Estado/Sociedade e aparece-nos agora um

modelo tricotómico, em que, entre a esfera do Estado e a esfera da Sociedade,
surge uma área de carácter híbrido, através da qual a sociedade participa no poder
público e o Estado descarrega funções administrativas em entidades particulares.

Ou seja, o Estado de Direito Social tem uma Administração alargada e pluralizada,

marcada pela participação dos particulares e pelo fenómeno da privatização.

Há várias modificações quanto à própria conceção da lei e às relações entre esta e

a Administração:

§ O Parlamento perde o monopólio de criação de lei, com a assunção de

competência legislativa também pelo Governo. Além disso, a lei já não se
identifica em exclusivo com o direito, com as próprias normas e princípios

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da Constituição a passarem a ser diretamente aplicáveis à atividade

administrativa.

§ A lei deixa de ser um mero limite para a Administração, passando a estar

"a seu lado”, definindo e permitindo a prossecução do interesse público.

1.4. Transição para o século XXI – o Estado regulador e garantidor

Desde os anos 80 do século XX que se tem vindo a acentuar aquilo que alguns veem
como sendo uma nova realidade social, caracterizada pela informação e conhecimento.

As relações políticas, sociais e económicas passaram a desenvolver-se numa escala

global, assistindo-se ao enfraquecimento do Estado nacional, num contexto de
policentralidade de poderes, transestaduais (europeus e mundiais) e intraestaduais
(descentralização e pluralização da Administração Pública).

Há, pois, quem considere que estamos já perante um novo paradigma, o do Estado Pós-
Social/Pós-Moderno, que se transforma num Estado de Garantia – aquele que regula,
orienta e incentiva a atividade privada, com especial intensidade daquela que prossiga
interesses gerais ou coletivos.

Alguns pontos dessa evolução são:

§ O enfraquecimento estadual resultante da internacionalização das relações sociais

e jurídicas, que se manifesta em Portugal, mais intensamente dada à primazia dos
Tratados que instituem a União Europeia (artigo 8º da Constituição da República
Portuguesa). A administração estadual atua, em certa medida, como uma
administração indireta da União europeia, pelo que se diz termos hoje uma
administração em rede.

§ O Estado deixa de ser o Estado tradicional de autoridade em muitos setores,

passando a concessionar e delegar as tarefas públicas, nomeadamente a prestação

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de serviços públicos a entidades privadas. Ele assegura e regula estas atuações

privadas de interesse geral.

§ O Estado preocupando-se com a eficiência económica, a solidariedade social e a

sustentabilidade ambiental, desenvolve atividades de infraestrutura e tarefas de
incentivo e orientação das atividades privadas de interesse geral.

§ Garante os direitos dos consumidores.

Daí se chamar de Estado regulador, garantidor, aquele que deixa a prestação direta,
assumindo antes a orientação, promoção e garantia de serviços públicos.

2. A função administrativa no contexto das funções estaduais (sua

distinção e caracterização)

Tradicionalmente, o modelo teórico das funções estaduais fazia como que um estereótipo
de “3 poderes, 3 funções” - Parlamento/legislativa; Governo/executiva;
Tribunais/judicial. A função administrativa, enquadrava-se na função executiva, como
uma mera função residual, de execução material.

Mas atualmente é muito mais complexo fazer-se uma distinção e consequente

caracterização da função administrativa, sendo nos exigida, antes de mais uma
caracterização e distinção de cada uma das restantes funções face a esta.

2.1. Distinção com a função política ou governativa

Quer a função política, quer a função administrativa, situam-se ambas na atividade

tradicional do poder executivo, que em Portugal é bicéfalo (Presidente da República e
Governo), o que levanta logo uma dificuldade crescente na sua distinção.

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A função política, brevemente caracterizada, é uma atividade desenvolvida pelos órgãos

supremos do Estado, criados diretamente pela Constituição, que simultaneamente define
a sua missão e competência. Embora se trate de uma atividade com um conteúdo similar
ao da atividade administrativa, por razões de interesse público geral é muitas vezes
atribuído um valor jurídico superior.

A diferenciação entre estas duas funções, pode ser vista, desde logo, no carácter primário
da atividade política – ela é desenvolvida através da aplicação direta da Constituição,
onde estão fixadas as competências e respetivos limites, sem intervenção da lei ordinária
e tendo em vista a realização direta dos interesses fundamentais da comunidade
politicamente organizada.

Mas este carácter diferenciador é cada vez menos suficiente, uma vez que a função de
governo se desenvolve também, através de dimensões de programação e de orientação
político–estratégica da atividade administrativa – políticas públicas – com destaque para
os domínios económico, social e financeiro. Esta dimensão da função política, designada
de função governativa, manifesta-se frequentemente sob a forma de decreto-lei, o que nos
permite falar numa atividade político-legislativa do governo.

Já não se pode considerar, porém, como atividade política, a atividade de regulamentação

técnica-económica, levada a cabo por entidades administrativas independentes, em vários
setores. Isto, pois, embora estando vinculadas a diretivas (até europeias) não possuem
legitimidade democrática, e como tal, não possuem a possibilidade de serem
responsabilizadas por decisões primárias na escolha e prossecução de fins públicos.

Uma forma prática de evidenciar as diferenças entre estas duas funções é a análise dos
artigos 197º e 199º da Constituição:

“Artigo 197º - Competência política

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1. Cabe ao Governo, no exercício de funções políticas:

(...)”

“Artigo 199º - Competência administrativa

Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:

(...)”

2.2 Distinção com a função legislativa

Tradicionalmente a função legislativa distinguia-se com facilidade da função

administrativa: era da responsabilidade do Parlamento (enquanto a administrativa tinha
como seu autor o Governo); e correspondia à emissão de normas jurídicas gerais e
abstratas (enquanto a administrativa tinha como modalidade a prática de atos individuais
e concretos).

A atual dificuldade de diferenciação deve-se a vários fatores:

§ O Governo (órgão máximo da Administração Pública) exerce hoje também a

função legislativa, sob a forma dos decretos-lei;

§ O Parlamento e o Governo (no exercício do poder legislativo) aprovam leis-

individuais e leis-medida com carácter concreto – que se situam no ponto médio
entre a norma-legal (geral e abstrata) e o ato administrativo (individual e
concreto);

§ A Administração emite normas jurídicas gerais e abstratas, semelhantes às

normas legais, sob a forma de regulamentos (que assumem uma grande autonomia
em relação à lei);

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 16

Perante isto, podemos afirmar que as características da generalidade e abstração são

típicas, mas não exclusivas da função legislativa; e o mesmo pode ser dito do
carácter individual e concreto da função administrativa.

Onde estas características não forem suficientes para uma devida diferenciação,
devem ser tidas em conta ideias de primariedade, essencialidade ou novidade da
lei, que permitem identificar a função legislativa.

A função legislativa é, pois, uma função de primeiro grau, isto é, de aplicação

direta da Constituição; ao passo que a função administrativa é uma função de
segundo grau, ou seja, subordinada à lei.

2.3. Distinção com a função administrativa

Esta distinção também não é fácil. Embora tradicionalmente a função jurisdicional

era mais vinculada à lei do que a administrativa, atualmente a lei também se afirma
como um pressuposto e fundamento da atividade administrativa; e é de destacar que
hoje concede-se ao poder jurisdicional espaços de criação e aplicação da lei.

A grande distinção entre estas duas funções traduz-se no facto de a função

jurisdicional ter como conteúdo a resolução de uma questão de direito,
normalmente em última instância, sempre a cargo de um órgão imparcial perante o
conflito de interesses.

Situação diferente, que não deve ser confundida, é a aplicação de sanções

administrativas, que são decididas, em primeira instância, por órgãos
administrativos, mas sujeitas a serem revistas em segunda instância pelos tribunais.

2.4. A importância prática da distinção material entre as funções

A diferenciação das funções estaduais não tem um simples alcance teórico, mas
também importantes consequências práticas:

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- no âmbito das relações entre a administração e a política: Aqui a distinção visa

encontra um critério de aplicação do regime de impugnabilidade judicial dos atos
públicos, uma vez que os atos políticos, ao contrário dos atos administrativos, não
são impugnáveis perante os tribunais;

-no âmbito das relações entre legislação e a administração: Aqui procura-se um

critério para a resolução de eventuais conflitos de competência entre órgãos
constitucionais no âmbito da separação de poderes;

Este critério é útil num duplo sentido: seja para proibir a intervenção regulamentar
administrativa em matéria legislativa (ex. posturas municipais que regulam matérias
de direitos, liberdades e garantias); seja para proibir a intervenção parlamentar no
exercício concreto da função administrativa.

Além disso, esta distinção estabelece um importante critério de determinação do

regime aplicável aos atos estaduais.

- no âmbito das relações entre a administração e a jurisdição: Neste âmbito, a

distinção assume relevância pois representa uma imposição constitucional ao
legislador ordinário quanto à atribuição de competências à Administração, que tem
de respeitar o princípio da reserva da função jurisdicional para o juíz; bem como
uma orientação constitucional de limitação e autocontenção do juíz perante o perigo
de invasão de avaliação e decisão própria da Administração.

2. A vinculação da Administração Pública ao Direito Público

O Direito Administrativo fixa as condições de possibilidade e legitimidade da

atuação administrativa, especialmente quando a atuação se traduz na prática de atos
imperativos ou autoritários.

2.1. A vinculação jurídica da Administração Pública no século XIX

17
 18

O princípio da legalidade da administração, em conjunto com o princípio da

separação de poderes consagraram o nascimento do direito administrativo, na
sequência dos movimentos liberais dos finais do século XVIII e princípios do século
XIX.

Neste período liberal a Administração estava limitada pelo princípio da legalidade

administrativa, que por sua vez tem dois subprincípios base:

a) Subprincípio do primado da lei

Nesta época, entendido apenas num sentido negativo – a Administração não podia praticar
qualquer ato que contrariasse o disposto na lei11. Ou seja, a atividade administrativa tinha
de respeitar as determinações legais, sob pena de invalidade. Isto é um claro reflexo da
supremacia do Parlamento, pois as suas leis não podiam ser desrespeitadas por atos da
administração, tendo estes de obedecer ao Direito (nesta fase identificado em exclusivo
com a lei).

Mas a lei apenas se configurava como um limite da atividade administrativa, colocando

barreiras externas à sua atuação, o que rapidamente se revelaria como insuficiente. As
leis, não sendo neste tempo, muitas, subordinavam muito pouco a Administração.

b) Subprincípio da reserva de lei

Segundo este, só o Parlamento podia emitir disposições inovatórias. Nas matérias de

propriedade e liberdade12, isto é, qualquer regulamentação inovatória tinha de ter origem
numa lei parlamentar.

A Administração tinha pois uma atuação meramente executiva, apenas concretizando as

disposições legais aprovadas no Parlamento. Esta reserva de lei era entendida como uma
tripla reserva:

- em sentido orgânico-formal, uma vez que só o Parlamento podia fazer leis;

11 Recorde-se que nesta época “lei” era concebida como apenas a lei do Parlamento, identificada com o
Direito.
12 Justamente, as mais importantes para a recém afirmada classe burguesa.

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 19

- em sentido funcional, ou seja, a emissão de leis correspondia à função legislativa;

- em sentido material, pois as leis identificavam-se com as normas jurídicas, que eram
exclusivamente as normas relativas à esfera da liberdade e da propriedade dos cidadãos;

Atente-se também a outros princípios que pautavam a atividade administrativa nesta

época:

o Princípio da discricionariedade livre / reserva da Administração

Fora da zona reservada da lei, ou seja, fora das matérias que tocassem na esfera
jurídica dos cidadãos, a Administração atuava livremente. Nesse território além da
lei, a atividade jurídica não encontrava qualquer tipo de subordinações.

Era aqui reconhecida uma “cláusula geral de polícia”, que conferia à Administração
poderes implícitos para a “defesa do interesse social” e “manutenção da ordem
pública”.

o Princípio da presunção da legalidade da atuação administrativa

Pelo qual se considerava legal a atuação da administração – a atividade administrativa

só era questionada em sentido contrário caso o cidadão se queixasse. A Administração
tinha uma autotutela declarativa – poder de impor decisões, e se fosse necessário,
legitimidade para recorrer a meios coercivos a fim de as impor – autotutela executiva.

o Princípio do controlo jurisdicional limitado

O controlo de validade dos atos administrativos estava a cargo de órgãos superiores

da Administração. Mesmo quando a justiça administrativa passa para encargo dos
tribunais, estes disponham maioritariamente de poderes acessórios, como a anulação
de atos, mas não havia uma condenação na prática. O controlo era, quase, se não de
todo, inexistente.

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2.2. A subordinação da Administração ao Direito no Estado

Democrático e social – princípio da juricidade

Com a mudança de paradigma, resultante de vários eventos históricos, vai se

modificar também o próprio entendimento do princípio da legalidade.

O conceito de lei vai ser alterado, não sendo mais, apenas visto como um meio de
proteção da esfera jurídica dos cidadãos, mas agora também como um meio de
assegurar a prossecução do interesse público. Deixa também de ser um mero limite à
atividade administrativa, para se assumir como seu pressuposto e fundamento.

A identificação exclusiva do direito com a lei termina, passando o conceito de direito

a abranger igualmente, como juricidade a Constituição, o Direito Internacional, os
princípios gerais, etc.

Em alguns países assiste-se à atribuição de competência legislativa normal ao

Governo, o que dita o fim do monopólio legislativo por parte do Parlamento.

Com todas estas transformações, as relações entre a Administração e o Direito vão-se

ampliar e diversificar.

Assim modifica-se a visão liberal do princípio da legalidade administrativa, por uma nova
visão – o princípio da juricidade (lei e direito), com a alteração dos entendimentos dos
seus subprincípios:

a) (novo entendimento) do subprincípio do primado da lei

Continua a existir primazia normativa das normas legislativas sobre todas as decisões
administrativas. A grande diferença incide sobre a visão deste princípio, também na sua
vertente positiva – princípio da precedência da lei – pois ela passa a ser o pressuposto e
fundamento da atuação administrativa. A Administração, não só não pode desrespeitar a
lei (sentido negativo), como passa ater de ter uma lei prévia habilitante para atuar (sentido
positivo).

b) Princípio da determinidade do conteúdo

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 21

Embora deixe de haver uma reserva absoluta da função legislativa nas mãos do
Parlamento, ele continua a ser o órgão legislativo por excelência, tendo reserva absoluta
sobre algum tipo de matérias, nomeadamente em questões de direitos e liberdades dos
cidadãos e decisões fundamentais para a vida em sociedade.

Neste tipo de matérias é exigida uma densidade legal acrescida, o que representa uma
vinculação mais intensa da atividade administrativa à lei.

o Princípio da discricionariedade condicionada

Em detrimento da antiga visão liberal de que a Administração atuava discricionariamente

fora do dominío da lei, a existência de poderes discricionários passa a depender da sua
concessão por lei. O exercício deste poder está subordinado ao Direito, tendo de respeitar
os preceitos constitucionais relativos aos direitos, liberdades e garantias; bem como
princípios jurídicos fundamentais – igualdade; imparcialidade; proporcionalidade;
justiça; boa-fé; racionalidade – princípios estes, que regulam a sua atividade.

o Princípio da imperatividade atenuada

Deixa de haver uma presunção de legalidade da atividade administrativa, passando a

exigir-se um dever de fundamentação da mesma (especialmente em situações
desfavoráveis ao destinatário).

Continua-se a preservar a autotutela declarativa, ou seja, a autoridade da Administração,

o que dá uma força de caso decidido aos seus atos (caso o particular não reclame a
decisão). Contudo, limita-se a autotutela executiva, passando a atividade Administrativa
a recorrer a meios coercivos apenas em situações de urgência e nos casos previstos na lei.

o Princípio da tutela judicial plena e efetiva

O poder judicial, agora dotado de poderes de plena jurisdição (apreciação; anulação e

condenação), pode e deve controlar, quer a legalidade (conformidade da atuação

21
 22

administrativa aos atos legislativos13), quer a juricidade (conformação da atividade

administrativa ao Direito).

2.2. Princípios jurídicos concretizadores do princípio da juricidade

Estes princípios regem diretamente a atividade administrativa, servindo como padrões de

validade e apoios à interpretação da lei. Encontram-se quase todos consagrados na
Constituição e no Código do Procedimento Administrativo. São de destacar:

• Princípio da prossecução do interesse público no respeito dos direitos dos

cidadãos;
• Princípio da imparcialidade, quer do agente decisor (subjetiva ou formal), quer
da própria decisão, tendo em conta as circunstâncias e interesses relevantes
(objetiva ou material);
• Princípio da igualdade, nas suas diversas dimensões – não discriminação;
tratamento por igual; tratamento como igual;
• Princípio da proporcionalidade;
• Princípio da razoabilidade como critério de ponderação entre valores, direitos e
interesses conflituantes;
• Princípio da boa-fé, incluindo-se aqui, o abuso de direito;
• (...) etc.

3. A discricionariedade administrativa

Noção- espaço de avaliação e decisão próprio, da responsabilidade (autoria) da

Administração resultante de uma indeterminação legal, estrutural ou conceptual, sujeito
a um controlo atenuado por parte dos Tribunais.

Desmontando este conceito, podemos compreender que:

- se trata de um espaço próprio de avaliação e decisão da Administração;

13 Agora já não só a lei do parlamento!

22
 23

- que resulta de uma indeterminação legal, de uma lacuna intencional, aberta pelo
legislador perante certas situações.

Essa abertura justifica-se, desde logo, pelo facto de a lei ter uma capacidade limitada de
previsão (ela não consegue prever tudo, sobretudo quando se formulam juízos únicos);
mas também por razões de natureza técnica, isto é, a Administração tem, por regra, uma
maior aptidão técnica, estrutural e procedimental, adequada à realidade dos factos.

Além disso, a Administração tem legitimidade democrática e é responsável pelos seus

atos. Estas são as razões para a concessão de poderes discricionários.

3.1. Técnicas de concessão do poder discricionário

O legislador pode atribuir poder discricionário à Administração, através das seguintes

formas:

§ Indeterminações estruturais das normas

Quando uma norma assume uma estrutura indeterminada, existe atribuição de

poder discricionário.

Imagine-se uma norma com estrutura condicional, que é constituída por uma
hipótese (X) ou estatuição(Y). A hipótese contém uma descrição típica de uma
situação; enquanto a estatuição contem o conteúdo do ato.

Entre elas há um elemento de ligação, que define a sua relação de

correspondência, fixando o sentido do dever (devido, autorizado ou proibido).

Se á hipótese legal corresponder uma só solução – se X deve Y / se X não deve Y

– a norma legal terá a sua estrutura determinada. Neste caso é dada à
administração apenas uma solução, aquela que terá de adotar (não existe, pois,
discricionariedade).

Mas

23
 24

Se a norma tiver uma estrutura indeterminada (natureza facultativa), concede

poderes discricionários à Administração. Isto tanto pode ser:

- através de normas autorizativas (se X pode Y); functor deôntico

Com o uso destas normas estamos perante discricionariedade de atuação ou

decisão: levanta -se a questão de utilizar ou não a medida contida na estatuição.

ex. “Sempre que um edifício público estiver abandonado, o presidente da câmara

pode ordenar a sua demolição”

Neste exemplo hipotético, a utilização do functor deôntico permissivo “pode”

abre discricionariedade à Administração, que tem poder de decidir demolir ou
não o edifício.

- através de estatuições que contenham medidas em alternativa (se X pode A,B

ou C / se X deve A ou B);

Com a aplicação de medidas alternativas na norma, atribui-se uma

discricionariedade de escolha à Administração – dentro das previstas, ele decide
por si própria, qual aplicar.

ex. “Sempre que um edifício público estiver abandonado, o presidente da câmara

deve ordenar a sua demolição ou a sua reconstrução”

Nesta situação, o uso de “ou” concede discricionariedade de escolha à

Administração, que tem poder de demolir ou reconstruir o edifício.

Ou seja, qui a discricionariedade é um problema de escolha de solução para o

caso concreto. São situações em que o legislador autoriza a Administração
decidir por si mesma.

Será ainda de referir que além destas, surgem cada vez com mais frequência,
normas de estrutura programática – aquelas que limitam a definir os
fins/objetivos que a Administração deve prosseguir, deixando-lhe, pois, a
determinação dos meios (soluções). Elas também não têm uma estrutura
fechada, concedendo, por isso, discricionariedade.

24
 25

Há um concesso doutrinal geral, de que as indeterminações estruturais das

normas concedem discricionariedade à Administração.

§ Indeterminações conceituais e o problema doutrinal

Muitas vezes, os preceitos legais fazem uso de conceitos cujo conteúdo não é
completamente determinado, ou que deixa certa impressão que tem de ser
vencida pelo intérprete e pelo agente administrativo.
Este tipo de conceitos assumem uma posição fundamental no direito
administrativo e na atividade administrativa, sendo exemplos destes –
interesse público; bem comum; equilíbrio da sociedade; conveniência de
serviço, etc.

Levanta-se, contudo, uma importante questão – o legislador atribui poderes

discricionários ao utilizar indeterminações conceituais?

Há várias teses sobre este problema, realçando-se aqui as duas mais

extremadas:

Teoria da discricionariedade – tem como principal defensor Laun, que

considera que a utilização de conceitos indeterminados concede à
Administração o poder de agir discricionariamente.
Isto tem, pois, efeitos no âmbito do controlo jurisdicional da atuação
administrativa – o juíz, ao controlar a atuação da Administração, ficaria
impossibilitado de reconstruir o preenchimento valorativo do conceito
indeterminado empreendido pela Administração.

Teoria do controlo total – surge na República Federal Alemão, no pós

segunda Grande Guerra, defendendo que a utilização de conceitos
indeterminados não concede quaisquer tipo de poderes discricionários à
Administração, mas antes, levanta um mero problema de interpretação
conceitual, suscetível de reexame pelos Tribunais. Teve como seu grande
vulto Rupp, que via a discricionariedade como uma liberdade absoluta de

25
 26

atuação, e como tal, com bastante desconfiança, devendo ser restringida o

máximo possível.

Há, pois, uma divergência doutrinal quanto à atribuição de

discricionariedade através de conceitos indeterminados.
Atente-se em que situações podemos encontrar conceitos indeterminados, e
quais as que atribuem verdadeiramente discricionariedade:

§ Conceitos indeterminados/imprecisos tipo

São conceitos que não se referem a uma classe de situações
individualizáveis, mas antes a um tipo difuso de situações da vida e não
podem, portanto, ser preenchidos em sede de interpretação jurídica,
remetendo para juízos de valor da Administração.
São exemplos destes – interesse público; publicações perigosas para a
juventude; inundação grave: afetar manifestamente a estética das
povoações.

Foi no âmbito destes que surgiu a discussão de se apresentarem ou não como

fonte de discricionariedade, nomeadamente quando estão ligados com
questões que colocam um “espaço de decisão” – prerrogativas de avaliação-
perante as dificuldades do controlo judicial das indeterminações legais, como
são os casos de:

a) Conceitos de valor no âmbito de juízos sobre disposições ou aptidões

pessoais ou de avaliações técnicas especializadas – ex. jurista de
reconhecido mérito; filme de qualidade; aptidão agrícola.

b) Situações com elementos determinantes de prognose – ex. justo receio de

ser perseguido; perigo para o trânsito.

c) Casos que obriguem à ponderação de interesses públicos ou privados

complexos – v.g. a decisão sobre a localização de um aterro sanitário.

26
 27

d) Casos de decisões com consequências políticas – v.g. a recessão de uma

figura política estrangeira controversa.

§ Conceitos subjetivos

São aqueles que pela sua extrema abertura ou vastidão, devem presumir-se como
delegação de avaliação no poder administrativo, porque aí não há uma mera
indeterminação conceitual e deve reconhecer-se uma prerrogativa de avaliação
própria da Administração, que o juíz não pode reexaminar. Há, pois, uma clara
atribuição de poder discricionário.

ex. abastecimento adequado dos mercados; ordem pública; conveniência de

serviço, etc.

§ Conceitos classificatórios

São determinados por remissões para juízos de experiência comum (ex. urgência
imperiosa); ou de uso certo de tempo e lugar, para valores ou institutos jurídicos
(ex. propriedade); ou para conceitos de ciências exatas ou em relação aos quais
se verifique um consenso científico (substância tóxica).

Aqui não existe indeterminação nas normas, ou no caso de dúvida, facilmente se

ultrapassa por via interpretativa., sendo possível e legítimo um controlo total
pelo juíz.

Estes são os chamados “falsos indeterminados” e não atribuem poder

discricionário.

3.2. Controlo judicial das decisões administrativas

O exercício de poderes discricionários concedidos por lei à Administração é

suscetível de fiscalização, mas, ao contrário dos momentos em que a
Administração está vinculada, esta fiscalização não pode fazer o reexame do
objeto das decisões administrativas no exercício da discricionariedade
(proibição da dupla administração de mérito).

27
 28

Atente-se então aos vícios nos quais a Administração pode incorrer:

§ Desvio de poder- a Administração usou as competências que o legislador lhe

conferiu, para outros fins. O fim legalmente estipulado era o único
fundamento para a utilização dessas competências, de maneira que se dá a
nulidade do ato administrativo.

§ Erro de facto – houve um erro no que toca às circunstâncias relevantes para

a decisão.

§ Falta de fundamentação – a Administração tem de fundamentar as suas

decisões.

§ Erro manifesto de apreciação – houve um erro manifesto, designadamente,

na aplicação de conceitos imprecisos. É de notar que há risco de nestas
situações os Tribunais se intrometerem na esfera da discricionariedade. 14

§ Violação dos princípios jurídicos fundamentais que regem a atividade

administrativa – nomeadamente a igualdade; imparcialidade;
proporcionalidade; boa-fé e segurança jurídica.

Quando o juíz impugna atos administrativos que envolvem a utilização de

discricionariedade, ele não reexamina a decisão, mas faz um teste de juricidade.

1. A organização da Administração Pública Portuguesa

1.1. Princípios de organização da Administração Pública

14 Não confundir com o princípio da proporcionalidade!

28
 29

1) Desconcentração – é uma técnica de transferência de competências de um órgão para

outro órgão da mesma pessoa coletiva de direito público. Pode assumir várias
modalidades:

§ A desconcentração vertical é aquela que é feita a um órgão subalterno na

hierarquia interna, que passa assim a exercer essas competências a ele
transmitidas.

§ Já a desconcentração horizontal é aquela que é feita por diversos órgãos,

independestes entre si, onde, portanto, não existe qualquer tipo de relação
hierárquica.

§ A desconcentração originária acontece quando a lei atribui diretamente

competências a órgãos periféricos ou subalternos, ou seja, quando é efetuada
diretamente pelas chamadas leis de organização (leis de organização
administrativa).

§ Já a desconcentração derivada tem fundamento na lei, mas é efetuada através

de um ato administrativo, mais especificamente, através de um ato de
delegação de poderes, pelo disposto no artigo 44º, n. º1 do Código do
Procedimento Administrativo:
“(...) Artigo 44º
Delegação de poderes
1- Os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em
determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei,
permitir, através de um ato de delegação de poderes, que outro órgão ou agente
da mesma pessoa coletiva ou outro órgão de diferente pessoa coletiva pratique
atos administrativos sobre a mesma matéria. (...)”

§ A desconcentração pode ser territorial, se as mesmas competências são

distribuídas por vários órgãos subalternos, segundo áreas geográficas. Ela é,
pois, uma técnica de transferência de competências para órgãos periféricos
(designadamente da Administração direta do Estado), constituindo um modo

29
 30

de aproximação dos serviços às populações como dispõe o artigo 267º, n. º 1

da Constituição:
“(...) Artigo 267º - Estrutura da Administração
1- A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a
aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos
interessados na sua gestão efetiva (...)”

§ Já a desconcentração funcional procede-se através de uma distribuição de

funções e de competências entre órgãos administrativos que não implica
necessariamente qualquer desconcentração territorial de competências.

§ Por último, a desconcentração personalizada/intersubjetiva no âmbito da

relação entre o Estado e a Administração indireta trata-se de uma técnica
através da qual o Estado-Administração procede à transferência de atribuições
suas para outras pessoas coletivas por si instituídas.15

Feita a um órgão
Vertical subalterno na hierarquia
interna, que passa a poder
exercer competências.
Feita entre diversos
Horizontal órgãos, independentes
entre si, onde não existe
uma relação hierárquica.
A lei atribui diretamente
competências a órgãos
subalternos, através das
Originária leis de organização
administrativa (leis de
desconcentração
administrativa).
Tem fundamento legal,
mas é efetuada através de
Derivada um ato administrativo (ato

15 Será de referir que também existe a desconcentração personalizada/intersubjetiva em entidades de

administração autónoma.

30
 31

de delegação de
16
poderes).
As competências são
Territorial distribuídas por vários
órgãos segundo áreas
geográficas.
Distribuição de funções e
competências entre
órgãos sem
Funcional necessariamente uma
desconcentração
territorial de
competências.
Personalizada/Intersubjetiva Estado-Administração
(Estado e Administração procede à transferência de
indireta) atribuições a pessoas
coletivas por si
instituídas.

2) Descentralização – é um modo de transferências de atribuições de uma entidade

administrativa para outra entidade administrativa, de uma pessoa coletiva pública para
outra. Em sentido estrito, é o reconhecimento por lei, de atribuições próprias a
administrações de comunidades diferentes da nacional (sejam territoriais, profissionais
ou funcionais), implicando a instituição de pessoas coletivas públicas dotadas de
autonomia e a previsão de competências próprias e exclusivas aos respetivos órgãos, em
regra eleitos pelos membros dessas comunidades.

A descentralização pressupõe que o reconhecimento de personalidade jurídica autónoma

e a concessão de poderes exclusivos, constituem um interesse próprio ou específico da
coletividade de interessados cuja autonomia estabelece.

Ela implica a transferência de titularidade de uma atribuição de que era titular o Estado
para a organização administrativa benificiária.

¨ A descentralização territorial (para uma administração autónoma territorial) tem

como entidades destinatárias as autarquias locais – municípios e freguesias –

16 Pelo disposto no artigo 44º, n. º1 do Código do Procedimento Administrativo

31
 32

tendo assim como elemento constitutivo o território e as respetivas populações,

ou entidades intermunicipais:
“(...) Artigo 235º- Autarquias locais
1. (...)
2. (...) visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas. (...)”

¨ Já a descentralização funcional (para uma administração autónoma funcional)

tem como entidades descentralizadas as “associações públicas”, com um elemento
constitutivo pessoal, isto é, um grupo de singulares que desenvolvem a mesma
atividade profissional ou económica.

1.2. Os setores da Administração Pública/ da organização

administrativa

Sendo bastante complexa, a Administração Pública costuma ser divida em setores,

entre os quais se destacam o Setor da Administração Pública do Estado; e o Setor
da Administração Pública autónoma.

1.2.1. Administração Pública do Estado

Esquema-resumo:

Administração Estadual (a)

Indireta (e)
Direta (b)

Dependente (f) Independente (i)

Central (c) Periférica (d)

32
 33

Entidades Públicas
Institutos Públicos (g)
Empresariais (h)

a) Administração Pública do Estado

Aqui enquadram-se as entidades que visam prosseguir a satisfação de interesses públicos

de carácter nacional. Estamos, pois, perante uma pluralidade de interesses públicos do
Estado-Administração e uma pluralidade de organizações administrativas.

ex. O Governo enquanto órgão administrativo.

b) Administração direta do Estado

Atente-se antes de mais, aos artigos 182º e alínea d) do artigo 199º da Constituição:

“(...) Título IV - Governo

Capítulo I – Função e estrutura

Artigo 182º- Definição

O Governo (...) órgão superior da Administração Pública.

(...)

Artigo 199º - Competência administrativa

Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas: (...)

d) Dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado (...)”

Engloba-se aqui toda a atividade administrativa levada a cabo diretamente pelos próprios
serviços administrativos do Estado, sob direção do Governo, que é o órgão superior da

33
 34

Administração Pública estadual (como se pode ver no artigo 182º da Constituição),

dividido por departamentos e ministérios. Dentro destra encontramos:

c) órgãos centrais – cuja competência se estende a todo o território. (ex. ministérios)

d) órgãos periféricos – que são órgãos da pessoa coletiva Estado, dependentes direta ou
hierarquicamente do Governo, que excrescem uma competência limitada a uma certa
circunscrição administrativa. (ex. comissões de coordenação e desenvolvimento regional)

São aqui também incluídos os serviços periféricos externos, que exercem poderes fora do
território nacional17. (ex. as embaixadas)

Quanto às relações internas da Administração direta e do Estado, podemos salientar que

se encontra estruturada num esquema piramidal de hierarquia.

O seu órgão superior tem o poder de emitir ordens aos órgãos subalternos, sejam
concretos e individuais, sejam só diretrizes – poder de direção; pode instaurar
procedimentos disciplinares, pela prática de infrações pelos órgãos subalternos – poder
disciplinar, e ainda pode anular e revogar atos praticados pelos órgãos subalternos –
poder de revisão.

e) Administração indireta do Estado

Esta é aquela que é realizada por conta do Estado, mas por outros entes que não o próprio
Estado, ou seja, aqui encontramos entes públicos que não prosseguem interesses próprios,
mas antes interesses do Estado.

Enquadram-se aqui as entidades públicas com personalidade jurídica própria e autonomia

administrativa e financeira, que desenvolvem uma atividade administrativa destinada à
realização de fins do Estado.

Este tipo de administração é o resultado de processos de desconcentração

personalizada/intersubjetiva, como resposta ao constante alargamento e complexificação
da vida administrativa.

17 Atualmente, apenas do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

34
 35

f) Administração estadual indireta dependente do Governo/ Administração estadual

indireta Pública

Constituída por pessoas coletivas públicas, é designada de “dependente” por o Governo

dispor de poder de supervisionar estas entidades, mediante a emissão de diretrizes e
instruções.

Podemos destacar duas espécies destas entidades:

g) Institutos Públicos

São pessoas coletivas públicas dotadas de personalidade jurídica de direito público; de

tipo institucional ou fundacional (não de tipo empresarial), criadas para assegurar o
desempenho de determinadas funções administrativas pertencentes ao Estado, que
prosseguem em nome próprio. São identificáveis pela abreviatura “I.P.”.

Em geral têm âmbito nacional, embora existam institutos públicos com âmbito
territorialmente circunscrito.

Quanto ao tipo de relações jurídicas estabelecidas entre o Governo e os institutos

públicos, existem relações de superintendência, isto é, há um poder de orientação
exercido pelo Governo sobre estes, através do qual estabelece as missões a prosseguir
pelo instituto, definindo as prioridade, os objetivos e as metas a atingir, deixando,
contudo, à responsabilidade dos órgãos próprios do instituto, a escolha dos meios e
processos para a obtenção daqueles resultados.

Existem também relações de tutela administrativa, que se traduzem no poder de

intervenção na gestão, fiscalização e sanção sobre as entidades tuteladas. A tutela
administrativa não se presume, devendo a lei indicar para cada caso, as medidas tutelares
que o Governo pode adotar, conforme o artigo 199º, n. º 4 do Código do Procedimento
Administrativo: “(...) recurso tutelar (...) só é possível se a lei conferir poderes de tutela
administrativa(...)”.

35
 36

Já quanto aos fins, o Governo exerce sobre os institutos públicos a tutela de legalidade,
que tem por objetivo a verificação da legalidade de atuação, e a tutela de mérito, que tem
por objetivo o controlo do mérito da ação desenvolvida.

ex. Administrações Regionais de Saúde, I.P.

h) Entidades publicas empresarias

São pessoa coletivas de direito público, com natureza empresarial, criadas pelo Estado e
que prosseguem igualmente fins deste.

Desenvolvem atividades de natureza diversa, mas geralmente de carácter económico, ou

serviços de interesse económico geral, de carácter financeiro, ou simplesmente uma
atividade que possa ser desenvolvida segundo métodos de gestão empresarial.

Quanto ao tipo, elas podem ser empresas públicas constituídas sob a forma de sociedade
de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial – em regra, sob a forma de
sociedade anónima (S.A.); nas quais o Estado ou outras entidades públicas exercem a
influência dominante (sendo o titular da maioria do capital social).

Podem também ser entidades públicas empresariais (E.P.E.), isto é, pessoas coletivas de
direito público, com natureza empresarial, criadas por decreto-lei.

Já quanto às relações jurídicas que se estabelecem entre o Governo e estas, são de

orientação e controlo, semelhante às de superintendência, mas nestas situações
estabelecidas entre o Estado-Administração e as empresas públicas. O Estado, através do
Governo, define orientações estratégicas, estabelecendo os resultados a atingir pelas
empresas. Isto dá se quer com base na função de acionista maioritário do Estado, quer
com base no poder que a lei lhe confere para emitir orientações estratégicas.

ex. Hospital Público de gestão privada

i) Administração estadual indireta independente/ privada

36
 37

“(...) Artigo 267º- Estrutura da Administração

(...) 3. A lei pode criar entidades administrativas independentes. (...)”

Tratam-se de entidades que prosseguem fins do Estado, mas sem influência do Governo,
enquadrando-se aqui a generalidade das empresas públicas.

Esta independência é garantida, no plano orgânico, quer pelo procedimento de

designação dos titulares dos órgãos, quer pelo estabelecimento de garantias pessoais de
independência, nomeadamente a irrevogabilidade administrativa dos mandatos, com
impossibilidade do Governo demitir os titulares dos órgãos. No plano funcional, através
do exercício de funções, pelos titulares dos órgãos, sem sujeição ao poder de direção,
orientação ou controlo do Governo. No plano financeiro, pelo facto que as dotações do
orçamento de Estado terem, geralmente, um carácter superlativo, dispondo estas
entidades de poderes legais que permitem a obtenção de receitas próprias.

Quanto à relação jurídica com o Estado, elas não se encontram sujeitas a

superintendência ou tutela governamental, sem prejuízo da aprovação por membros do
Governo, dos orçamentos e respetivos planos plurianuais, o balanço e as contas, diz se,
pois, que existe uma limitada tutela económico-financeira.

1.2.2. Administração autónoma

Administração Autónoma (a)

Territorial (b) Funcional (c)

a) Administração Autónoma

Contrariamente às entidades que se enquadram no setor da Administração Estadual, as

entidades que se englobam neste setor são caracterizadas pela prossecução de interesses

37
 38

próprios (distintos dos nacionais); pela representatividade dos órgãos e pela

autoadministração.

b) Administração autónoma territorial (autarquias locais)

As autarquias locais são pessoas coletivas públicas, de base territorial, que asseguram a
prossecução de interesses próprios do respetivo agregado populacional, através de órgãos
próprios, por este eleito. Como dispõe o n.º 2 do artigo 235º da Constituição:

“(...) Artigo 235º- Autarquias locais

1. (...)

2. As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos

representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações
respetivas. (...)”

Constituem pessoas coletivas públicas da Administração autónoma territorial, ou melhor,

são categorias de autarquias locais; no continente, as freguesias, os municípios e as
regiões administrativas (ainda não estão em funcionamento); nas regiões autónomas, as
freguesias e os municípios, como está previsto na Constituição:

“(...) Artigo 236º-Categorias de autarquias locais e divisão administrativa

1. No continente, as autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões

administrativas.

2. As regiões autónomas dos Açores e da Madeira compreendem freguesias e municípios.

(...)”

b/1) Municípios

Dos artigos 249º a 251º a Constituição versa sobre os Municípios. Procure-se entender
melhor o seu funcionamento com uma breve caracterização dos seus órgãos:

38
 39

§ Assembleia Municipal – eleita por sufrágio universal, direto e secreto dos

cidadãos recenseados na área da autarquia, segundo um sistema de representação
proporcional. Ele é o órgão deliberativo do município.18

§ Câmara Municipal – é o órgão executivo colegial, constituído por número

adequado de membros, sendo designado presidente o primeiro candidato da lista
mais votada.19

§ Presidente da câmara municipal – é o órgão executivo do município, dispõe de

competências próprias que lhe são conferidas pelo Regime das Autarquias Locais.

§ Serviços municipais – serviços prestados diretamente pelo município.

§ Serviços municipalizados – são geridos sobre forma de empresa e possuem

organização autónoma no âmbito da administração, com um conselho de
administração e orçamento próprio.

b/2) Freguesias

Procure-se também conhecer melhor os órgãos das freguesias, que se encontram

consagrados no artigo 244º da Constituição:

“(...) Artigo 244º- Órgãos da freguesia

Os órgãos representativos das freguesias são a assembleia de freguesia e a junta de

freguesia. (...)”

§ Assembleia de freguesia – é o órgão deliberativo da freguesia.20

18 Artigos 239º, 250º e 251º da Constituição

19 Artigos 239ª, 250º e 252º da Constituição
20 Artigo 245º da Constituição

39
 40

§ Junta de freguesia – é o órgão executivo colegial da freguesia.21

b/3) Relações entre o Estado e as autarquias locais

A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento

da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas
previstas na lei. A dissolução de órgãos só pode ter como causa ações ou omissões ilegais
graves dos órgãos das autarquias locais ou dos membros titulares desses órgãos.

c) Administração autónoma funcional

São as associações públicas profissionais, que têm âmbito nacional e dispõem,

obrigatoriamente dos seguintes órgãos – uma assembleia representativa; um órgão
executivo colegial; um órgão de fiscalização da gestão patrimonial e financeira.

Quanto ao tipo de relação jurídica entre o Estado e estas entidades, há uma relação de
tutela administrativa de legalidade, no sentido da qual, os regulamentos que versem sobre
os estágios profissionais e as provas profissionais de acesso à profissão, só produzem
efeitos após a homologação da respetiva tutela.

Fim da matéria para a primeira frequência

Bibliografia:

§ Noções Fundamentais de Direito Administrativo – Fernanda Paula Oliveira /José

Eduardo Figueiredo Dias – Almedina, 5ª Edição
§ Manual de Direito Administrativo Vol. I – Pedro Costa Gonçalves – Almedina
§ Lições de Direito Administrativo – José Carlos vieira de Andrade – Almedina, 5ª
Edição

Henrique Milheiro

21 Artigo 246º da Constituição

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