Direito Constitucional Administracao Publica

DIREITO CONSTITUCIONAL – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Professor: Diogo Surdi
DIREITO CONSTITUCIONAL - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PROFESSOR DIOGO SURDI
Olá, pessoal! Tudo bem? Espero que sim!
No âmbito dos concursos públicos, o estudo das regras relacionadas com a Admi-
nistração Pública é de extrema importância, uma vez que abrange aspectos relacionados
tanto com o Direito Administrativo quanto com o Direito Constitucional.
Dessa forma, serão apresentados no presente material as principais regras relacio-
nadas com a Administração Pública e com os respectivos Servidores Públicos.
Espero que o conteúdo seja útil para auxiliar você no processo de aprovação. Fico à
disposição, desde já, para sanar todas as dúvidas que eventualmente surgirem.
Um grande abraço a todos!
Diogo
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. ENTIDADES POLÍTICAS E ENTIDADES ADMINISTRATIVAS
As entidades políticas nada mais são do que os entes federativos previstos na Cons-
tituição Federal. São eles a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Tais entes
são predominantemente regidos pelo Direito Constitucional e detêm uma parcela do poder
político. Por isso mesmo, costuma-se dizer que tais entes são autônomos, organizando-se,
cada um deles, para alcançar as finalidades previstas na Constituição.
Nesse sentido, a autonomia não pode ser confundida com a soberania. Enquanto a
autonomia consiste na possibilidade de cada um dos entes federativos organizar-se interna-
mente, elaborar suas leis e exercer as competências que a eles são atribuídas pela Consti-
tuição Federal; a soberania corresponde à característica que apenas está presente no âmbito
da República Federativa do Brasil, a qual é formada pelos mencionados entes federativos.
Entretanto, seria bastante complicado, para cada um desses entes, conseguir alcançar
todos os objetivos necessários, dispondo apenas de um órgão central.
Assim, as entidades administrativas são a própria Administração Indireta, composta
(taxativamente) pelas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades
de economia mista.
Tais entidades, ao contrário das pessoas políticas, são reguladas predominantemente
pelo Direito Administrativo, não detêm poder político e estão vinculadas à entidade política
que as criou.
Importante salientar que não há hierarquia entre as entidades da administração
pública indireta e os entes federativos responsáveis pela sua criação. O que ocorre, em
tais situações, é uma mera vinculação administrativa, de forma que os entes federativos
apenas controlam se as entidades da administração indireta estão desempenhando correta-
mente as atividades para as quais foram criadas.
Relação entre a Administração Indireta e a Administração Direta

Não há hierarquia entre as entidades da Adminis- O que ocorre é a vinculação, também chamada de
tração Indireta e a respectiva Administração Direta. supervisão ministerial ou tutela administrativa.
Podemos sintetizar as diferenças apresentadas entre os dois tipos de entidades por

meio do seguinte quadro:
2. SENTIDOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Modernamente, a expressão “administração pública” pode ser conceituada por meio

de diferentes sentidos ou acepções. Da mesma forma, poderemos fazer uso da expressão
em sentido amplo (lato) ou em sentido estrito (stricto).
Dizemos que, em sentido lato (ou amplo), a administração pública compreende, além
da função administrativa, os órgãos de governo, que são aqueles que exercem funções
políticas.
De acordo com essa acepção, a administração pública abrange desde a elaboração e
a fixação das diretrizes a serem seguidas na elaboração das políticas públicas até a própria
execução de todas estas políticas. A elaboração compete à função política. A execução, à
função administrativa.
Ressalta-se, no entanto, que a utilização do sentido amplo de administração pública
não é a predominante em nosso ordenamento jurídico.
Já a administração pública sentido estrito compreende somente os órgãos e os

agentes necessários à execução das políticas públicas, sem qualquer referência àqueles
que atuam na sua elaboração.
É esse o sentido que estará presente em todo o nosso estudo, sendo a base de toda a
organização administrativa. Dele derivam, por exemplo, todas as prerrogativas (poderes) e
sujeições (obrigações) que os agentes possuem na gestão do patrimônio público.
O sentido estrito é o adotado em nosso ordenamento jurídico, de forma que apenas
serão consideradas da administração pública as atividades destinadas à execução das polí-
ticas públicas.
Em sentido material, objetivo e funcional, a administração é composta pelas ativida-

des e funções que normalmente são classificadas como administração pública. Por meio do
critério material, devemos nos perguntar quais as atividades que são consideradas adminis-
tração pública em nosso país.
Ainda que a resposta varie muito de autor para autor, as atividades que usualmente são
reconhecidas como administração pública são: fomento, serviços públicos, polícia admi-
nistrativa e intervenção.
Pelo critério material, não temos uma lista taxativa de atividades que são conside-
radas da administração pública, mas podemos afirmar que todas as atividades listadas
acima possuem algo em comum: são áreas importantes para o bem-estar da população e
para a preservação do interesse coletivo geral. Dessa forma, tal sentido não leva em conta
quem é o responsável pela prestação da atividade, mas quais atividades são conside-
radas da administração pública.
De acordo com o critério material, uma concessionária de serviço público, ainda que
não faça parte das entidades que compõem formalmente a administração, será considerada
parte da administração pública, uma vez que desempenha serviços públicos muitas vezes
essenciais à população. Em sentido oposto, o desempenho de certas atividades, ainda que
por intermédio de uma das entidades que compõem a administração indireta, não será con-
siderado da administração pública. O motivo para tal é que o critério material apenas leva
em conta as atividades que são desempenhadas (a matéria), e não os responsáveis pela
sua execução.
Já em sentido formal, orgânico e subjetivo, a administração pública é o conjunto de

órgãos e agentes incumbidos das mais diversas atividades administrativas. Por intermédio
do critério formal, devemos nos perguntar quem é a administração pública em nosso país.
A resposta aponta que apenas as entidades, os órgãos e os agentes que o nosso
ordenamento jurídico estabelece como administração pública serão consideradas parte
desta, independente da importância da atividade exercida.
Pelo critério formal, que é o adotado em nosso país, fazem parte da administra-
ção pública todos os órgãos e todas as entidades da administração direta e da administra-
ção indireta.
Dessa forma, ainda que uma atividade não seja de suma importância para a população,
ainda assim ela será considerada da administração pública pelo critério formal, bastando,
para tal, que seja exercida pela administração direta ou indireta.
Podemos sintetizar os quatro sentidos em que a expressão “administração pública”
pode ser utilizada por meio do seguinte quadro sinótico:
Administração pública em sentido amplo Abrange as atividades de elaboração e execu-

ção das políticas públicas.
Administração pública em sentido estrito Abrange apenas as atividades de execução das
políticas públicas.
Administração pública em sentido material, obje- Compreende as atividades que normalmente
tivo e funcional são classificadas, pela sua importância, como da
administração pública.
Administração pública em sentido formal, subje- Compreende os órgãos, os agentes e as enti-
tivo e orgânico dades que o nosso ordenamento jurídico identi-
fica como administração pública (administração
direta e indireta).
3. CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
Tanto a centralização quanto a descentralização referem-se à forma como a atividade

administrativa é desempenhada para a população. Por meio dos institutos, verifica-se que a
atividade administrativa pode ser desempenhada tanto por meio de órgão da administração
direta quanto de entidades da administração indireta.
A centralização ocorre quando a atividade administrativa é totalmente desempenhada

por órgãos e agentes de um único ente federativo. Em tal situação, o Estado executa as tare-
fas que a ele são atribuídas pela Constituição Federal de forma direta, ou seja, por intermédio
dos agentes e dos órgãos públicos componentes da administração direta.
Na centralização, a administração direta pode fazer uso da repartição interna de com-
petências, dando ensejo à criação dos órgãos públicos. Caso isso ocorra, os órgãos criados
encontram-se subordinados à autoridade superior, uma vez que a hierarquia é inerente a
toda e qualquer organização dentro de uma mesma pessoa jurídica.
A descentralização, por sua vez, ocorre quando qualquer um dos entes federativos
exerce suas atribuições por intermédio de outras pessoas jurídicas. Em tais situações, ao
contrário do que ocorre quando da criação dos órgãos públicos, não teremos hierarquia
ou subordinação, mas mera vinculação entre a pessoa jurídica criada e o ente federativo
que a criou.
A descentralização pode ser feita de duas formas, sendo elas:
a) a descentralização por outorga (também conhecida como descentralização por

serviços ou legal);
b) a descentralização por delegação (negocial ou por colaboração).
A descentralização por outorga ocorre quando o ente federativo transfere tanto a titu-
laridade quanto o exercício de determinada competência. Tal descentralização é feita por
meio de lei, sendo por intermédio de tal instituto que as entidades da administração indireta
são criadas.
A descentralização por delegação ocorre quando apenas o exercício da competência
é transferido à outra entidade, ficando a titularidade com o ente originalmente competente.
Por meio dela, as concessionárias, as permissionárias e as autorizatárias assumem o exer-
cício de algumas atividades administrativas.
A atividade administrativa também poderá ser desempenhada de forma concentrada

ou desconcentrada, situações em que teremos a prestação da atividade com ou sem a divi-
são interna de competências, que é materializada por meio da criação dos órgãos públicos.
A concentração trata-se de uma situação que apenas é possível na parte teórica, uma
vez que implicaria no desempenho de uma atividade administrativa sem a criação de órgãos
públicos. Assim, em tal situação, tanto a administração direta quanto a indireta teriam que
desempenhar suas atividades sem a possibilidade de reparti-las internamente. Claramente
se percebe que tal forma de prestação das atividades administrativas não encontra amparo
atualmente, uma vez que, cada vez mais, estamos diante de uma administração gerencial e
pautada na celeridade da prestação dos serviços à coletividade.
A desconcentração, por sua vez, é a técnica administrativa por meio da qual são
criados os órgãos públicos. Com isso, as atividades podem ser desempenhadas de forma
especializada, por meio de órgãos integrantes de uma mesma entidade superior. A descon-
centração – e isso é extremamente importante –, por ser operada no âmbito de uma mesma
pessoa jurídica, pressupõe hierarquia e subordinação.
Nesse ponto, é importante salientar que existe desconcentração tanto na administração direta
quanto na administração indireta, uma vez que, em ambas as entidades, podem existir órgãos públicos.
ATENÇÃO
Centralização concentrada: é a situação em que um ente federativo (administração dire-
ta) atua sem nenhuma divisão de competências. Como mencionado, tal forma de atuação
da administração pública existe apenas em teoria.
Centralização desconcentrada: é o caso de uma entidade da administração direta (a
União, por exemplo) atuando por meio de órgãos públicos.
Descentralização desconcentrada: é o caso de uma entidade da administração indireta
(uma sociedade de economia mista, por exemplo), atuando por meio de órgãos públicos.
Descentralização concentrada: situação em que uma entidade da administração indireta
(fundação pública, por exemplo) atua sem a criação de órgão públicos.
Centralização Atuação da administração direta.

Descentralização Atuação da administração indireta ou das delegatárias de serviço público.
Concentração Atuação sem a presença de órgãos público.
Desconcentração Atuação com a presença de órgãos públicos.
4. ADMINISTRAÇÃO DIRETA X ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Ao passo que a administração direta é formada por órgãos públicos, a administra-

ção indireta compõe-se de entidades públicas.
A administração direta é composta pelas denominadas entidades políticas, também

conhecidas como entes federativos. Em nosso ordenamento, eles são quatro: União, Esta-
dos, Distrito Federal e Municípios.
Todos os entes que compõem a administração direta são considerados pessoas jurídi-
cas de direito público, estando sujeitos ao regime jurídico administrativo e sendo dotados
de autonomia. Temos administração direta, dessa forma, em todas as esferas políticas.
No âmbito federal, podemos citar como exemplos de órgãos que compõem a adminis-
tração direta: a Presidência da República e seus respectivos Ministros de Estado, o Senado
Federal, a Câmara de Deputados, o Congresso Nacional, o Supremo Tribunal Federal e res-
pectivos Tribunais Federais, os Juízes Federais e cada uma das coordenadorias, secretarias
e repartições dos respectivos órgãos.
Na esfera estadual, a situação é semelhante, com as devidas adaptações. Assim,
fazem parte da administração direta dos Estados: o Governador e respectivos Secretários
Estaduais, os Deputados Estaduais, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Justiça, o Minis-
tério Público Estadual, os Juízes Estaduais e cada uma das repartições internas dos mencio-
nados órgãos.
No âmbito municipal, por sua vez, a relação não oferece maiores dificuldades, com a
ressalva de que não temos, em nosso ordenamento, a presença de Poder Judiciário exclu-
sivamente municipal (as causas são processadas pelos órgãos estaduais). Ainda assim, são
exemplos de órgãos da administração direta municipal: o Prefeito e respectivos Secretários
Municipais, os Vereadores, a Câmara de Vereadores e o Procurador do Município.
As entidades que compõem a administração indireta são as autarquias, as funda-

ções públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Ainda que
posteriormente tenham aparecido as figuras das agências executivas, das agências regula-
doras e dos consórcios públicos, a lista das entidades da administração indireta não foi alte-
rada, permanecendo como uma lista taxativa.
Ao passo que as autarquias são pessoas jurídicas de direito público, as empresas
públicas e as sociedades de economia mista, em sentido oposto, são pessoas jurídicas
de direito privado.
Com relação às fundações públicas, ainda que haja entendimentos minoritários em
sentido contrário, tais entidades são classificadas, de acordo com o STF, em pessoas jurí-
dicas de direito público.
5. CRIAÇÃO E CARACTERÍSTICAS DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Estabelece a Constituição Federal que, somente por lei específica, poderá ser criada
autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista
e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atu-
ação. Além disso, depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de sub-
sidiárias das entidades mencionadas, assim como a participação de qualquer delas em
empresa privada.
Para a criação de uma autarquia, é necessário apenas a edição de uma lei especí-
fica. Para as demais entidades, ao contrário, a lei específica apenas autoriza a sua criação,
sendo necessário, ainda, que o ente político promova a inscrição dos atos respectivos no
registro público competente.
As autarquias adquirem personalidade jurídica com a edição da lei específica. As
demais entidades, com o registro público de seus atos constitutivos.
Um cuidado maior deve ser dado às fundações: ainda que o texto constitucional as
relacione ao lado das demais entidades com personalidade jurídica de direito privado (socie-
dades de economia mista e empresas públicas), o STF já se posicionou no sentido de
admitir que as fundações também possam ser criadas com personalidade jurídica de direito
público, oportunidade em que seriam classificadas como uma espécie do gênero autarquia,
mais precisamente como autarquias fundacionais ou fundações autárquicas.
Ainda que a Constituição Federal estabeleça ser necessária autorização legislativa para
a criação de subsidiárias das entidades da administração indireta, o STF já decidiu que basta
a simples menção, na lei que cria ou autoriza a criação da entidade, da autorização para
a criação da subsidiária.
ATENÇÃO
Caso um município resolva criar uma autarquia e queira, futuramente, criar subsidiárias
dessa entidade, basta que a lei específica que tenha criado a autarquia disponha, em al-
gum de seus artigos, que fica autorizada, desde já, a criação das respectivas subsidiárias.
Evita-se, com isso, a necessidade de nova edição de lei específica com o único propósito
de autorizar a criação das subsidiárias das entidades da administração indireta.
Um cuidado maior deve ser dado no que se refere à participação das entidades da
administração indireta no capital de empresas privadas. Nesse caso, obrigatoriamente
devemos ter a edição de uma autorização legislativa para cada uma das situações.
A parte final do artigo constitucional prevê que lei complementar estabelecerá as áreas
de atuação das fundações. Deve ser ressaltado que as fundações públicas podem ser tanto
de direito público quanto de direito privado. Para ambos os tipos de fundação, a regra da
necessidade de edição de uma lei complementar é aplicada.
No entanto, não podemos confundir as fundações públicas de direito privado com as

fundações privadas. Estas, que não fazem parte da administração pública (sendo reguladas,
por isso mesmo, pelo Direito Civil), não necessitam da edição da mencionada norma.
As empresas públicas e as sociedades de economia mista são a parte da administra-

ção indireta mais voltada para o direito privado, sendo chamadas, por parte da doutrina, de
empresas estatais.
A primeira definição importante afirma que ambas as entidades (empresas públicas
e sociedade de economia mista) podem ser divididas, no que se refere à área de atuação,
entre prestadoras de serviço público e atuantes na atividade econômica. Dessa forma,
temos dois tipos de empresas públicas e dois tipos de sociedades de economia mista.
Enquanto as empresas estatais exploradoras de atividade econômica possuem suas
atividades prioritariamente regidas pelo direito privado, as empresas estatais prestado-
ras de serviço público têm suas atividades regidas, prioritariamente, pelo direito público.
Todas as empresas estatais, sejam elas prestadoras de serviços públicos ou explora-
doras de atividade econômica, possuem personalidade jurídica de direito privado. A dife-
rença entre elas é dada quanto à atividade que exercem:
a) se ela for prestadora de serviços públicos, a atividade desempenhada é regida
pelo direito público.
b) se ela for exploradora de atividade econômica, e como forma de evitar, assim,
que o princípio da livre concorrência seja prejudicado, tais atividades serão reguladas pelo
direito privado.
Como exemplo de empresas estatais exploradoras de atividade econômica temos a
Caixa Econômica Federal (empresa pública) e o Banco do Brasil (sociedade de economia
mista). Como tais entidades disputam o mercado com as demais empresas privadas, e em
plena sintonia com o princípio da livre concorrência, devem ser regidas pelo direito privado.
Como exemplo de empresas estatais prestadoras de serviços públicos temos os Cor-
reios (empresa pública) e a Sabesp (sociedade de economia mista). Em ambas as entidades,
nota-se que o objetivo primordial não é auferir lucros, mas prestar um serviço à coletividade.
Logo, nada mais natural do que tais entidades estarem regidas pelo direito público.
Ainda que as empresas públicas e as sociedades de economia mista sejam pessoas
jurídicas de direito privado, a doutrina identifica três importantes diferentes entre as duas
entidades:
a) a forma de constituição;
b) o modo como ocorre a formação de seu capital social;
c) a competência para o julgamento de suas ações.
Com relação à forma de constituição, as empresas públicas podem se organizar ado-
tando qualquer uma das formas admitidas em nosso ordenamento jurídico. Podem ainda,
caso seja necessário, ser criadas com a utilização de uma forma jurídica até então não utili-
zada para as demais empresas, oportunidade em que teremos a adoção de uma forma “sui
generis”, ou seja, sem precedentes anteriores.
Como consequência, as empresas públicas podem adotar qualquer tipo societário admi-
tido, tal como as de sociedade limitada (LTDA) ou sociedade anônima (S.A.). A depender da
forma utilizada, a entidade deverá registrar seus documentos na junta comercial ou no cartó-
rio de registro de pessoas jurídicas.
As sociedades de economia mista, por outro lado, apenas podem ser constituídas
sob a forma de sociedade anônima (S.A.). Consequentemente, sempre serão registradas
na junta comercial, possuindo caráter mercantil e sendo regidas pelas disposições da Lei n.
6.404/1976.
As empresas públicas possuem todo o seu capital formado por recursos públicos,
que podem ser de apenas um ente público (unipessoal) ou de mais de um ente público (plu-
ripessoal).
Temos um exemplo de empresa pública de caráter unipessoal quando esta é constitu-
ída por meio de recursos de apenas um ente federativo (a União, por exemplo).
Temos um exemplo de empresa pública de caráter pluripessoal quando esta é consti-
tuída por meio de recursos de mais de um ente federativo ou das respectivas entidades da
administração indireta dotadas de personalidade jurídica de direito público (autarquias e fun-
dações públicas).
As sociedades de economia mista, por sua vez, são constituídas obrigatoriamente
com capital formado por recursos públicos e privados (daí a existência da expressão “mista”
de seus nomes). Ressalta-se, no entanto, que a maioria do capital social deverá, necessa-
riamente, ser constituído de recursos públicos, garantindo ao Poder Público, dessa forma, o
controle da sociedade.
Com relação à competência para julgamento das ações, estabelece a Constituição
Federal, em seu artigo 109, I, que as ações judiciais em que as empresas públicas fede-
rais forem interessadas na qualidade de autoras, rés, assistentes ou opoentes (com exceção
às ações de falência, às ações que envolvam acidentes de trabalho e às ações da Justiça
Eleitoral e da Justiça do Trabalho) serão processadas e julgadas por intermédio da Justiça
Federal. Tal regra estabelece o foro privilegiado para julgamento das ações judiciais envol-
vendo empresas públicas federais.
No âmbito das sociedades de economia mista federais, tal regra não prevalece, de
forma que as ações judiciais serão processadas e julgadas por intermédio da Justiça Esta-
dual. Ainda assim, ressalta-se que as ações envolvendo as sociedades de economia mista
poderão ser levadas à análise da Justiça Federal. Para tal, deve ocorrer a intervenção da
União como assistente ou opoente, conforme entendimento do STF, expresso na Súmula 517:
Súmula 517 do STF: As sociedades de economia mista só têm foro na justiça federal,
quando a união intervém como assistente ou opoente.
Tais regras, salienta-se, estão previstas apenas para as situações em que as entidades
envolvidas sejam da esfera federal. Entretanto, como a criação de entidades da adminis-
tração indireta pode ser feita por todos os entes federativos, as ações judiciais envolvendo
empresas públicas ou sociedades de economia mista estaduais ou municipais serão pro-
cessadas e julgadas pela Justiça Estadual.
Entidade Foro competente

Empresa pública federal Justiça Federal
Sociedade de economia mista federal Justiça Estadual
Empresa pública estadual ou municipal Justiça Estadual
Sociedade de economia mista estadual ou municipal Justiça Estadual
Relacionam-se abaixo as diferenças encontradas entre as empresas públicas e as

sociedades de economia mista:
Empresa Pública Sociedade de Economia Mista

Totalidade do capital público Capital público e privado
Qualquer forma de organização societária Obrigatoriamente S.A.
Causas de entidades federais julgadas na Justiça Causas de entidades federais julgadas na Justiça
Federal Estadual
Ainda que cada uma das entidades que compõem a administração indireta possua uma
série de peculiaridades, é possível identificar a presença de uma série de características
comuns a todas as entidades (autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de
economia mista). Dessa forma, pode-se afirmar que todas as entidades em questão:
a) Possuem personalidade jurídica, o que as diferencia, por exemplo, dos órgãos
públicos, uma vez que estes apenas correspondem a uma parte da pessoa jurídica que os
criou. A personalidade jurídica das entidades da administração indireta pode ser de direito
público ou de direito privado, o que implica em uma série de diferenças nas características
de cada uma delas.
b) Têm legitimidade ativa para propor uma Ação Civil Pública.
c) Possuem autonomia administrativa e financeira, mas não detêm uma parcela do
poder político, que é característica apenas das entidades políticas (entes federativos).
d) Estão sujeitas, assim como os órgãos públicos, ao controle do Poder Legislativo e
do Tribunal de Contas da União, uma vez que utilizam, para o desempenho de suas ativida-
des, recursos públicos.
e) Devem realizar concurso público para contratação de pessoal. Assim, ainda que
os agentes das entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado sejam regi-
dos pelas disposições da CLT (sendo considerados empregados públicos), a realização de
concurso público para admissão de pessoal é regra aplicável a toda a administração pública.
f) Seus servidores respondem por atos de improbidade administrativa, estando regi-
dos pelas disposições da Lei n. 8.429/1992.
g) Devem observar a vedação à acumulação de cargos públicos como regra no
âmbito do desempenho das funções estatais, de forma que a acumulação apenas será pos-
sível nas hipóteses previstas no texto da Constituição Federal.
h) Devem observar todos os princípios atribuídos à administração pública pela Cons-
tituição Federal, dentre os quais se destacam os da legalidade, impessoalidade, morali-
dade, publicidade e eficiência.
i) Não estão subordinadas hierarquicamente ao ente federativo que as criou ou auto-
rizou, mas apenas vinculadas à respectiva administração direta, que, por meio da tutela
administrativa, verifica se as entidades estão realizando as atividades para as quais foram
instituídas.
6. PRINCÍPIOS BASILARES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Tanto a administração direta quanto a administração indireta, no desempenho de

suas atribuições, devem respeitar determinados princípios norteadores de toda a ativi-
dade pública.
Como o próprio nome sugere, os princípios possuem a característica de “início”,
“base”, “pedra fundamental”. É por meio deles que todo o ordenamento jurídico se estru-
tura, gerando, para a Administração, uma série de prerrogativas e sujeições que devem ser
observadas para garantir o bem-estar da coletividade.
Durante muito tempo, o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) era de que a
força dos princípios era meramente integradora, de forma que o seu uso estaria restrito às
situações em que não fosse possível a resolução do conflito com a legislação vigente.
Com o passar dos anos, os princípios adquiriram força de norma jurídica, de forma
que, atualmente, possuem imperatividade e impõem condutas a serem seguidas pelos seus
destinatários. Nos dias atuais, a doutrina majoritária possui o entendimento de que, os prin-
cípios, por serem normas gerais e dotadas de altíssimo grau de abstração, possuem
hierarquia superior, até mesmo, às demais normas jurídicas.
Na visão do STF, violar um princípio, por exemplo, é muito pior do que violar uma lei,
haja vista que, ao infringir um princípio, se está desobedecendo a todo o ordenamento jurí-
dico vigente.
Duas são as informações essenciais sobre a força dos princípios:
De acordo com a Constituição Federal, são princípios que devem ser observados pela
Administração Pública Direta e Indireta de todos os entes federativos: a legalidade, a impes-
soalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência.
a) Legalidade: O princípio da legalidade não é uma peculiaridade da atividade admi-

nistrativa, estando presente em todo o Estado Democrático de Direito. Tal princípio liga-se,
basicamente, à ideia de que toda e qualquer atividade da Administração Pública deve pau-
tar-se na vontade popular.
E isso é bem simples de entender: uma vez que é a população quem escolhe seus
representantes por meio do voto, presume-se que ela, a população, é quem atua, ainda que
indiretamente, por meio da manifestação de seus representantes.
E, como se sabe, toda e qualquer norma jurídica que inove o ordenamento deve ter a
participação dos representantes populares. Indiretamente, portanto, quem está editando
leis e inovando o ordenamento pátrio é a própria população.
O conceito da legalidade é o de que a Administração Pública só pode fazer aquilo
que estiver previsto ou autorizado em lei. Percebam que esse conceito é o oposto do
que é aplicado à iniciativa privada, ou seja, enquanto aos particulares é permitido fazer tudo
aquilo que não esteja proibido em lei, à administração apenas é permitido fazer o que a lei
determinar ou autorizar.
b) Impessoalidade: O princípio da impessoalidade pode ser entendido como aquele

que determina que a atuação da Administração Pública seja, a um mesmo momento, trans-
parente, sem favorecimentos para os agentes públicos e com o claro objetivo de alcan-
çar a finalidade pública.
Percebe-se, dessa forma, que a impessoalidade pode ser analisada sob três importan-
tes aspectos:
Decorre da impessoalidade, por exemplo, a previsão constitucional de que “A publici-

dade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter cará-
ter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbo-
los ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”.
Trata-se de aspecto de fácil compreensão e que está intimamente ligado com a teoria
do órgão, por meio da qual o agente público, no desempenho de suas atividades, não o faz
com base na sua vontade, mas tomando como referência a vontade da administração.
Durante o exercício de seu mandato, o prefeito Impessoal da Silva realizou diversas
reformas, construções e beneficiamentos em diversos pontos da cidade. Em todas as realiza-
ções, colocou uma placa com a seguinte informação: “Obras realizadas pelo prefeito Impes-
soal da Silva”.
Está correta a atuação do prefeito?

De forma alguma! Para que o prefeito não descumpra o princípio da impessoalidade,
todas as placas não devem fazer menção ao nome ou à imagem do prefeito, delas podendo
constar, por consequência, que as realizações foram feitas pela administração municipal.
Um exemplo de placa informativa que não ofenderia a impessoalidade seria: “Obras
realizadas pela Prefeitura do Município X”.
c) Moralidade: A primeira informação que temos que saber é que a moral administra-
tiva difere em muitos aspectos da moral comum. Enquanto a moralidade administrativa está
ligada à ideia de boa ou má administração e aos preceitos éticos da probidade, decoro e
boa-fé, a moral comum está baseada unicamente na crença entre o bem e o mal.
Dessa forma, nota-se que a moral administrativa é um conceito bem mais amplo
que o da moral comum. E justamente por ser um conceito amplo é que surgem as principais
dúvidas pertinentes a este princípio: Seria ele de caráter subjetivo ou objetivo? Em caso
de desrespeito, teríamos anulação ou revogação?
Nos dias atuais, já está pacificado na doutrina que o princípio da moralidade, ainda que
dotado de certo grau de subjetivismo (pois certas situações podem depender do julga-
mento de cada administrador, que terá uma opinião sobre o ato ser ou não contrário à
moralidade), o princípio é de caráter objetivo.
Como decorrência da moralidade, merece ser destacado o teor da Súmula Vinculante
n. 13, popularmente conhecida como súmula antinepotismo, de seguinte teor:
Súmula Vinculante n. 13: A nomeação de cônjuge, companheiro, ou parente, em linha

reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante
ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou as-
sessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de
função gratificada na administração pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste me-
diante designações recíprocas, viola a CF.
d) Publicidade: Dois são os sentidos em que a publicidade pode ser compreendida:
• Necessidade de que todos os atos administrativos sejam publicados para que

possam produzir seus efeitos: nesse sentido, é importante destacar que a publici-
dade está relacionada com a eficácia do ato administrativo, ou seja, os atos administra-
tivos só podem produzir efeitos perante terceiros depois de serem devidamente publi-
cados no meio oficial;
• Necessidade de transparência, por parte da Administração Pública, no exercício
de suas funções: aqui estamos falando de um assunto muito abordado pela mídia nos
últimos anos: a transparência no acesso à informação, por parte dos usuários, de dados
produzidos pelos órgãos e entidades da Administração Pública.
e) Eficiência: Basicamente, a eficiência pode ser entendida como “fazer mais com
menos”. É, de acordo com essa análise, a obrigatoriedade de os agentes públicos pautarem
suas atuações de acordo com padrões de economicidade.
No entanto, é importante salientar que o Poder Público, ao contrário do que acontece

com a iniciativa privada, nem sempre deve pautar suas escolhas tomando como base os
gastos públicos realizados. Como é sabido, a finalidade primordial da Administração Pública
é garantir o bem-estar da coletividade.
Logo, diante de duas situações apresentadas, e considerando que uma delas se revela
mais econômica e a outra atende de melhor forma aos interesses coletivos, deve o Poder
Público optar pela segunda alternativa.
Para entendermos a lógica da eficiência, precisamos compreender que a década de
1990 era altamente pautada por uma Administração Burocrática, em que a maioria dos con-
troles era feita sobre as atividades-meio e as atividades prestadas pelo Estado, por consequ-
ência, acabavam sendo morosas e pouco dotadas de efetividade.
Com a Reforma Administrativa, tivemos grandes avanços em relação à Administração
Pública: os controles passaram a ser nas atividades finalísticas da Administração e
foram incorporadas ao Serviço Público diversas práticas gerenciais de entidades da
iniciativa privada.
Assim, se antes o controle era pautado apenas pela legalidade (Administração Buro-
crática), agora o controle é feito, também, pela eficiência (Administração Gerencial), o que
possibilita uma maior satisfação, por parte dos usuários, na prestação de serviços públicos.
Decorrem, preponderantemente, do princípio da eficiência, as previsões constitucionais
que autorizam a participação dos servidores e dos usuários em determinadas atividades e
setores da Administração Pública. Em tais situações, estamos diante de práticas decorren-
tes da administração gerencial, que é, atualmente, a predominante nos órgãos e entida-
des públicas.
7. CONCURSO PÚBLICO
Em nosso ordenamento, a investidura em cargo ou emprego público depende de apro-

vação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
Tanto os brasileiros natos quanto os naturalizados podem ocupar qualquer cargo
público, desde que para tal obedeçam aos requisitos estipulados em lei para o respectivo
exercício.
Com relação aos estrangeiros, temos como regra a impossibilidade de tais pessoas
ocuparem cargos, empregos ou funções públicas.
No entanto, e com o objetivo de incentivar o desenvolvimento nacional em setores
estratégicos (tais como a pesquisa e a educação), a Constituição assegurou a possibi-
lidade de os estrangeiros terem acesso às funções estatais. Para tal, basta que o ente
federativo interessado edite uma lei disciplinando a forma como se dará o exercício.
Quanto à investidura, temos a previsão constitucional da realização de concurso

público como critério de seleção. Dessa forma, o concurso público pode ser entendido como
o procedimento administrativo instaurado pelo Poder Público com o objetivo de selecionar os
candidatos mais aptos para o exercício de cargos e empregos públicos.
O fundamento para a realização do concurso está na vedação às contratações pau-

tadas em critérios subjetivos, tal como o apadrinhamento e a nomeação de pessoas
conhecidas em troca de benefícios escusos. Identifica-se, assim, que a realização de con-
curso público está pautada na observância dos princípios da impessoalidade, da morali-
dade, da isonomia e da legalidade.
A regra geral é que todas as pessoas possam participar do concurso público, que deverá
ser amplamente divulgado como forma de encontrar interessados. Nesse ponto, merece des-
taque o fato de a publicidade oficial do edital de concurso público ser condição imprescindível
para a produção de efeitos perante terceiros.
Da mesma forma, o concurso público deve sempre ser pautado em critérios objetivos
de escolha, ainda que algumas fases do certame, eventualmente, sejam constituídas por
exame de títulos ou por experiência profissional comprovada.
Consequentemente, pode-se afirmar que jamais teremos um concurso público reali-
zado apenas com a fase da análise de títulos, uma vez que tal procedimento colocaria em
risco a objetividade e a lisura da seleção.
O prazo de validade de um concurso público será de, no máximo, 2 anos, de forma
que a administração pode, perfeitamente, realizar concurso público com prazo de validade
inferior ao constitucionalmente previsto.
A prorrogação do prazo de validade do concurso é uma faculdade para a administra-
ção que o realizou. Caso, no entanto, queira prorrogar, deverá ser observado o mesmo prazo
inicialmente previsto para a validade do certame.
Nesse mesmo sentido, durante o prazo inicialmente previsto para a validade do con-
curso, ainda que a administração possa realizar nova seleção, os candidatos aprovados
no primeiro processo deverão ser chamados com prioridade sobre novos aprovados.
A exceção à regra da obrigatoriedade de realização de concurso público são os cargos

em comissão declarados em lei como de livre nomeação e exoneração.
Para esses cargos, poderá a autoridade competente livremente nomear e exonerar
os respectivos servidores, não havendo necessidade, inclusive, de motivação dos atos
respectivos.
Importante mencionar que as funções de confiança, exercidas exclusivamente por
servidores ocupantes de cargos efetivos, e os cargos em comissão, a serem preenchi-
dos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei,
destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
Como forma de observar o princípio da impessoalidade, a Constituição determina que

a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas portadoras
de deficiência, definindo os critérios de sua admissão.
Compete à lei estabelecer, também, os casos de contratação por tempo determinado

para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público. Nessa situação, os
agentes não ocuparão um cargo ou um emprego público, mas uma função pública.
8. REMUNERAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS
Com a entrada em vigor da Emenda Constitucional n. 19, em 1998, o sistema remu-

neratório da administração pública passou a contar com três formas distintas de categorias
jurídicas, sendo elas o subsídio, os vencimentos e o salário.
O subsídio caracteriza-se por ser a forma de pagamento realizado em parcela
única, sendo vedado o acréscimo de qualquer tipo de gratificação, adicional ou verba de
representação.
Constitui o subsídio a forma mais transparente de remunerar os servidores públi-
cos, uma vez que evita as chamadas gratificações imprecisas ou pouco detalhadas.
Por meio do subsídio, temos um valor único fixado em lei, de forma que o valor final a ser
recebido pelo servidor já é conhecido de antemão, sem a possibilidade de recebimento de
gratificações ou adicionais que se incorporem ao vencimento.
De acordo com a Constituição Federal, todas as classes de servidores podem receber
por meio de subsídio, desde que alterem a lei que regula a respectiva carreira funcional.
Para algumas categorias, no entanto, temos a determinação constitucional do recebi-
mento por meio de subsídio, sem a hipótese de alteração, ainda que por intermédio de norma
legal, sendo elas:
• Agentes Políticos (Chefes do Executivo, Parlamentares, Magistrados, Ministros,

Secretários);
• Membros da Advocacia Geral da União;
• Defensores Públicos;
• Procurador Geral da Fazenda Pública;

• Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal;
• Polícia Federal, Polícia Civil e Polícia Militar;
• Corpo de Bombeiros Militar.
Também chamada de remuneração em sentido estrito, o vencimento é a recebida

pelos servidores públicos estatutários. Compreende o vencimento básico, que corres-
ponde ao padrão que cada servidor ocupa na carreira, acrescido das vantagens pecuniárias
previstas em lei, tais como as gratificações, os adicionais, os abonos e as ajudas de custo.
Por salário devemos entender o valor que é pago aos empregados públicos, uma
vez que estes, ainda que integrantes das entidades da administração indireta, encontram-se
submetidos ao mesmo regime jurídico dos trabalhadores da iniciativa privada, fazendo jus a
todas as regras e todos os direitos a eles garantidos. Em nosso ordenamento, o diploma que
estabelece as regras pertinentes aos empregados públicos, bem como aos empregados em
geral, é a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
Importante mencionar que a remuneração e o subsídio dos servidores públicos somente

poderão ser fixados ou alterados por lei específica, que deverá observar a iniciativa pri-
vativa, em cada caso, e assegurar a revisão geral anual, sempre na mesma data e sem dis-
tinção de índices.
Em plena sintonia com o princípio da impessoalidade, a Constituição determina que “os
vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser supe-
riores aos pagos pelo Poder Executivo”.
Dada a importância dos vencimentos e dos subsídios, a Constituição Federal determina
que tais valores serão, com exceção das hipóteses expressamente previstas, irredutíveis.
Estabelece a Constituição Federal que “A remuneração e o subsídio dos ocupantes de

cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos
membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municí-
pios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pen-
sões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as van-
tagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal,
em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite,
nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsí-
dio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados
Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargado-
res do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento
do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do
Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores
e aos Defensores Públicos”.
Vamos entender melhor como funciona a questão do teto e dos subtetos:
1) Existe um teto geral que deve ser observado por todos os membros e servido-
res de todos os entes da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Tal teto
tem como parâmetro o subsídio dos membros do Supremo Tribunal Federal.
2) Além do teto geral, existem subtetos a serem observados pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos Municípios, sendo eles:
a) Nos Municípios, o subteto do funcionalismo será o subsídio dos Prefeitos;
b) Nos Estados e no Distrito Federal, teremos subtetos em cada um dos Poderes:
b1) no Executivo, o limite será o subsídio do Governador;
b2) no Legislativo, o limite será o subsídio dos Deputados Estaduais ou Distritais;
b3) no Judiciário, teremos como limite remuneratório o subsídio dos Desembargado-
res dos Tribunais de Justiça;
3) Os Estados e o Distrito Federal possuem a faculdade de fixar como teto um
limite único, que será o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça;
4) Apenas estão excluídas do teto as parcelas de caráter indenizatório, e ainda assim
desde que estejam previstas em lei;
5) Tais limites compreendem todas as verbas remuneratórias, independente da deno-
minação ou das características a elas concernentes.
Em outras palavras, de nada adianta determinada administração pública remunerar
seus servidores com uma parcela denominada “indenização pelos serviços prestados”
quando essa parcela for constituída de caráter remuneratório.
No julgamento do RE 612.975, o STF proferiu importante entendimento acerca do teto

remuneratório dos servidores públicos. De acordo com o Tribunal, nas hipóteses em que a
Constituição Federal autoriza a acumulação de cargos, o teto remuneratório deve ser verifi-
cado em relação a cada um dos cargos, e não ao somatório de ambas as verbas recebidas.
TETO CONSTITUCIONAL – ACUMULAÇÃO DE CARGOS – ALCANCE. Nas situações

jurídicas em que a Constituição Federal autoriza a acumulação de cargos, o teto remune-
ratório é considerado em relação à remuneração de cada um deles, e não ao somatório do
que recebido.
Assim, por exemplo, se estivermos diante de um Magistrado que também exerce as ati-
vidades de professor, o valor de cada uma das verbas recebidas será considerado de forma
isolada para fins de atingimento ou não do limite constitucional. Em outros termos, é possível
afirmar que não são mais somadas as verbas recebidas para fins de verificação do teto
remuneratório.
9. ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES PÚBLICAS
Como regra, é vedada a acumulação remunerada de cargos, empregos ou funções

públicas, vedação esta que abrange, de acordo com a previsão constitucional, autarquias,
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e
sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público.
Devem observar a regra da vedação à acumulação de cargos, empregos ou funções
públicas todos os órgãos e entidades da Administração Pública de todos os entes
federativos.
Em caráter de exceção, a Constituição Federal apresenta as situações em que a acu-
mulação será lícita. Para tal, deverá ser observada, em todos os casos, a compatibilidade
de horários.
Art. 37. (...)

XVI – é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando hou-
ver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões
regulamentadas;
Além das hipóteses elencadas pelo mencionado artigo, a Constituição Federal apre-
senta, ainda, três outras situações em que a acumulação é considerada lícita, sendo elas:
• Cargo de juiz com outro de magistério;

• Cargo de membro do Ministério Público com outro de magistério;
• Cargo eletivo de vereador com o cargo ocupante pelo servidor eleito.
Em todas as situações, conforme já afirmado, deve ser observada a regra da compa-

tibilidade de horários para que a acumulação seja considerada lícita. Logo, é correto
afirmar que a acumulação de cargos, empregos ou funções públicas apenas será possível
quando as jornadas forem passíveis de exercício em horários distintos.
As hipóteses que configuram exceção à regra da impossibilidade de acumulação de
cargos, empregos ou funções públicas podem ser mais bem visualizadas por meio do grá-
fico a seguir:
Como regra geral, é vedada a percepção simultânea, por parte do servidor público, de
proventos de aposentadoria com remuneração de cargo, emprego ou função pública.
No entanto, o texto da Constituição Federal apresenta, em caráter de exceção, três situações
em que poderemos ter o recebimento de valores decorrentes de aposentadoria com a
remuneração pelo exercício da função pública, sendo elas:
a) os cargos acumuláveis;
b) os cargos eletivos;
c) os cargos em comissão, declarados em lei de livre nomeação e exoneração.
10. MANDATO ELETIVO
Caso o servidor público da administração direta, autárquica e fundacional seja eleito para
o desempenho de mandato eletivo, devem ser aplicadas uma série de regras, sendo elas:
a) tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, ficará afastado de
seu cargo, emprego ou função;
b) investido no mandato de Prefeito, será afastado do cargo, emprego ou função, sen-
do-lhe facultado optar pela sua remuneração. Essa regra também é aplicável, na visão do
STF, ao servidor investido no cargo de Vice-Prefeito.
c) investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horários, perceberá
as vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo ele-
tivo, e, não havendo compatibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior;
d) em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de mandato eletivo, seu
tempo de serviço será contado para todos os efeitos legais, exceto para promoção por
merecimento;
e) na hipótese do servidor ser segurado de regime próprio de previdência social, per-

manecerá filiado a esse regime no ente federativo de origem.
11. CONTRATO DE GESTÃO
O contrato de gestão, também conhecido como acordo-programa, pode ser con-

ceituado como o vínculo estabelecido entre a administração direta com outros órgãos da
administração, com entidades da administração indireta ou ainda com as organiza-
ções sociais, entidades do terceiro setor.
Nota-se, dessa forma, que a administração direta sempre será um dos polos da relação
contratual firmada. Salienta-se, no entanto, que parte da doutrina critica a possibilidade de
celebração de contrato entre a administração direta e seus próprios órgãos.
Isso porque o contrato possui como característica os interesses antagônicos, ou seja,
cada uma das partes possui objetivos distintos com a celebração contratual.
ATENÇÃO
Quando a administração celebra um contrato administrativo com um particular com o pro-
pósito de este prestar serviços ao Poder Público, temos interesses distintos:
• Para a administração, o objetivo é o recebimento dos serviços contratados sem a neces-
sidade de utilização de seu quadro funcional;
• Para o particular, o objetivo é auferir lucro com a prestação da atividade.
Da mesma forma, tem-se que os órgãos que compõem a administração direta não pos-
suem personalidade jurídica, de forma que, em última análise, a celebração do contrato de
gestão entre a administração direta e alguns de seus órgãos é a instrumentalização de um
vínculo em que a administração direta se encontra dos dois lados.
Por isso mesmo, o mais correto seria a menção ao termo “convênio”, que possui como
característica a busca de interesses comuns entre os participantes. Ainda assim, o termo
contrato será utilizado, uma vez que é o adotado pelas bancas organizadoras.
Os efeitos da celebração do contrato de gestão são opostos a depender de estarmos

diante de um vínculo celebrado com órgãos e entidades públicas ou com organiza-
ções sociais.
Quando o contrato de gestão é celebrado com órgãos da administração direta ou

com entidades da administração indireta, temos um aumento da autonomia, de forma que
tais órgãos ou entidades passam a contar com uma maior liberdade para desempenhar suas
atribuições.
Em contrapartida, exige-se deles a eficiência na prestação da atividade pública. Quando
alguma das entidades da administração indireta for uma autarquia ou uma fundação pública,
estas, após a celebração do contrato de gestão, passam a ser qualificadas como agências
executivas.
Ocorrendo a celebração com as organizações sociais, que são entidades privadas
e sem fins lucrativos, a autonomia funcional, em sentido oposto, será restringida.
O motivo para tal é que essas entidades não integram a administração pública, podendo,
antes da celebração contratual, exercer suas atividades de acordo com o seu estrito interesse.
Com a celebração contratual, as organizações sociais passam a contar com uma maior
fiscalização por parte da administração, uma vez que devem, obrigatoriamente, cumprir com
todas as obrigações contratualmente estabelecidas, encontrando-se sujeitas à fiscalização
do Poder Público.
12. APOSENTADORIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Ao entrar em exercício, os servidores públicos efetivos passam a ser regidos por um

regime próprio de previdência social (RPPS), que, em diversos aspectos, se diferencia do
regime geral de previdência social (RGPS), aplicável aos trabalhadores da iniciativa privada.
Salienta-se, em um primeiro momento, que não são todos os agentes públicos que se
submetem às regras do regime próprio de previdência, mas apenas os servidores públicos
estatutários. Em sentido oposto, os servidores que ocupem exclusivamente cargo em
comissão, os empregados públicos, os agentes temporários e os titulares de mandato
eletivo estão regidos pelas regras do regime geral de previdência social.
Regime próprio de previdência social Regime geral de previdência social

Servidores públicos estatutários Empregados públicos
Ocupantes de cargo em comissão
Agentes temporários
Titulares de mandatos eletivos
De acordo com a Constituição Federal, já de acordo com as alterações promovidas pela

Reforma da Previdência, três são as formas distintas com que o servidor público estatutário
poderá se aposentar: por incapacidade permanente para o trabalho, compulsoriamente
e voluntariamente.
a) Aposentadoria por incapacidade permanente para o trabalho: A aposentadoria

por incapacidade permanente para o trabalho veio para substituir a antiga aposentadoria por
invalidez. Agora, de acordo com as novas regras, observa-se que a ideia do legislador foi a
de aproximar o máximo possível o procedimento adotado na iniciativa privada para os servi-
dores públicos.
Dessa forma, o servidor apenas será aposentado por incapacidade permanente para o
trabalho quando a limitação ocorrida não puder dar ensejo a qualquer tipo de readaptação.
Em outros termos, uma vez diagnosticada a incapacidade permanente, deverá o servi-
dor, em um primeiro momento, ser readaptado.
Caso a readaptação não seja possível, teremos a aposentadoria na presente modali-
dade. Nesse caso, e de forma completamente diferente ao que ocorria até então, na aposen-
tadoria por invalidez, deverá o servidor, obrigatoriamente, participar de avaliações perió-
dicas para verificação da continuidade das condições que ensejaram a concessão da
aposentadoria.
b) Aposentadoria compulsória: A aposentadoria compulsória ocorre quando o servi-

dor público atinge a idade limite para permanecer em exercício no serviço público.
Antes da entrada da Emenda Constitucional n. 88, em 2015, a idade em que a aposen-
tadoria compulsória ocorria era aos 70 anos de idade. Com a mencionada Emenda, passa-
mos a contar com a possibilidade de lei complementar estabelecer o prazo de 75 anos para
a aposentadoria compulsória.
Regulamentando a Emenda Constitucional, foi editada a Lei Complementar n. 152/2015,
que, por se tratar de uma norma nacional, é de observância obrigatória por todos os entes
federativos. Por intermédio de tal lei, os servidores públicos da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios serão aposentados compulsoriamente aos 75
anos de idade.
c) Aposentadoria voluntária: A aposentadoria voluntária é a que mais sofreu altera-

ções em razão da edição da Reforma da Previdência. Antes de conhecermos as previsões,
devemos compreender que as regras estabelecidas no texto da Constituição Federal são
aplicadas, em relação à idade mínima, apenas aos servidores públicos da União.
Para os servidores dos demais entes federativos (Estado, Distrito Federal e Municí-
pios), a idade mínima para a aposentadoria dos servidores será definida mediante emenda
às respectivas Constituições e Leis Orgânicas. Com relação ao tempo de contribuição e aos
demais requisitos, deverão estes ser estabelecidos em lei complementar de cada um dos
entes federados.
No âmbito da União, a idade mínima para se aposentar é aos 62 anos de idade, para
as mulheres, e aos 65 anos de idade, para os homens.
Além disso, devem os servidores reunir, cumulativamente, os seguintes requisitos para
a aposentadoria voluntária:
a) 25 anos de contribuição;
b) tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;
c) tempo mínimo de 5 anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria.
Os proventos decorrentes da aposentadoria dos servidores públicos não poderão ser

inferiores ao valor do salário mínimo, nem superiores ao limite máximo estabelecido
para o Regime Geral de Previdência Social. Essa, inclusive, foi uma das mudanças mais
substanciais da reforma, haja vista que, até então, os servidores públicos que estavam no
regime próprio podiam se aposentar com valores superiores ao máximo estabelecido para a
iniciativa privada (RGPS).
Como regra geral, é vedada a adoção de requisitos ou critérios diferenciados para con-
cessão de benefícios em regime próprio de previdência social. No entanto, a Constituição
Federal estabelece situações excepcionais, hipóteses em que os servidores poderão ser
aposentados de acordo com critérios diferenciados de concessão. Basicamente, pode-
mos dividir essas situações excepcionais em três diferentes hipóteses, a saber:
1) servidores professores: Os ocupantes do cargo de professor terão idade mínima
para a aposentadoria reduzida em 5 anos, desde que comprovem tempo de efetivo exercício
das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio fixado
em lei complementar do respectivo ente federativo.
Tomando como base a regra geral da idade mínima, é correto afirmar que o servidor
que desempenhe as atividades de professor irá se aposentar, sendo homem, com a idade
mínima de 60 anos. No caso de servidoras professoras, a idade mínima é de 57 anos.
Além da idade, como não poderia ser diferente, os demais requisitos devem ser obser-
vados, sendo eles:
• 25 anos de contribuição;
• Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;
• Tempo mínimo de 5 anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria.
2) servidores da segurança pública: Inicialmente, vejamos a previsão do artigo 40, § 4º-B,

da Constituição Federal:
Art. 40. (...)

§ 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo
idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo
de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tra-
tam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do
caput do art. 144.
Logo, devemos identificar as classes de agentes que estão contempladas com essa
possibilidade, sendo elas:
• Agentes Penitenciários;
• Agentes Socioeducativos;
• Policial Legislativo da Câmara dos Deputados e do Senado Federal;
• Policiais Federais;
• Policiais Rodoviários Federais;
• Policiais Ferroviários Federais;
• Policiais Civis do Distrito Federal.
Os servidores dessas categorias, para poderem se aposentar, deverão atender aos

seguintes requisitos: 55 anos de idade, com 30 anos de contribuição e 25 anos de efe-
tivo exercício em cargo dessas carreiras, regras que são aplicadas para os servidores de
ambos os sexos.
3) servidores que desempenham atividades especiais: Poderão ser estabelecidos,
desde que por meio de lei complementar do respectivo ente federativo, idade e tempo de
contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exer-
cidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à
saúde, ou associação desses agentes, sendo vedada a caracterização por categoria pro-
fissional ou ocupação.
Sendo servidor público federal, deverá o agente atender aos seguintes requisitos para
concessão da aposentadoria:
• Idade mínima de 60 anos;

• 25 anos de efetiva exposição e contribuição;
• 10 anos de efetivo exercício de serviço público;
• 5 anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria.
Aqui, é importante destacar que as regras diferenciadas não serão aplicadas por cate-
goria profissional ou ocupação, mas por servidor. Assim, por exemplo, se estivermos diante
de um servidor cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos
prejudiciais à saúde, isso, por si só, não implica em afirmar que todos os demais ser-
vidores da categoria terão direito às regras diferenciadas. Em outros termos, apenas
os servidores que efetivamente tenham contato, em suas atividades, com as mencionadas
substâncias químicas farão jus a tal diferenciação.
4) servidores portadores de deficiência: De acordo com o texto da Constituição
Federal, poderão ser estabelecidos, desde que por meio de lei complementar do respec-
tivo ente federativo, idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de
servidores com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada
por equipe multiprofissional e interdisciplinar.
Para termos uma visão geral das novas regras de aposentadoria dos servidores públi-
cos, iremos fazer uso do seguinte quadro:
Categoria Requisitos
Regra Geral (Servidores Públicos Idade mínima de 65 anos, se homem, e de 62 anos, se mulher;
Federais) Tempo mínimo de 25 anos de contribuição;
Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;
Tempo mínimo de 5 anos de efetivo exercício no cargo em que for
concedida a aposentadoria.
Professores Idade mínima de 60 anos, se home, e de 57 anos, se mulher;
Tempo mínimo de 25 anos de contribuição;
Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;
Tempo mínimo de 5 anos no cargo efetivo em que for concedida a
aposentadoria.
Servidores da segurança pública Idade mínima de 55 anos;
Tempo mínimo de 30 anos de contribuição;
Tempo mínimo de 25 anos de efetivo exercício em cargo dessas
carreiras.
Servidores que desempenham ati- Idade mínima de 60 anos;
vidades especiais Tempo mínimo de 25 anos de efetiva exposição e contribuição;
Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício de serviço público;
aposentadoria.
Servidores portadores de deficiência Tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público;
aposentadoria.
Demais regras serão estabelecidas em lei.
Com relação à aposentadoria dos servidores públicos, as seguintes regras merecem,

também, serem destacadas:
a) É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter
permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei;
b) O tempo de contribuição federal, estadual, distrital ou municipal será contado para
fins de aposentadoria, observado os requisitos constitucionais, e o tempo de serviço corres-
pondente será contado para fins de disponibilidade;
c) A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contri-
buição fictício;
d) Serão observados, em regime próprio de previdência social, no que couber, os
requisitos e critérios fixados para o Regime Geral de Previdência Social;
e) Observados os critérios a serem estabelecidos em lei do respectivo ente federativo,
o servidor titular de cargo efetivo que tenha completado as exigências para a aposentadoria
voluntária e que opte por permanecer em atividade poderá fazer jus a um abono de perma-
nência equivalente, no máximo, ao valor da sua contribuição previdenciária, até com-
pletar a idade para aposentadoria compulsória;
f) É vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social e de

mais de um órgão ou entidade gestora desse regime em cada ente federativo, abran-
gidos todos os poderes, órgãos e entidades autárquicas e fundacionais, que serão respon-
sáveis pelo seu financiamento, observados os critérios, os parâmetros e a natureza jurídica
definidos em lei complementar;
g) A aposentadoria concedida com a utilização de tempo de contribuição decorrente de
cargo, emprego ou função pública, inclusive do regime geral de previdência social, acarre-
tará o rompimento do vínculo que gerou o referido tempo de contribuição;
h) É vedada a complementação de aposentadorias de servidores públicos e de pen-
sões por morte a seus dependentes que não seja decorrente do regime de previdência
complementar ou que não seja prevista em lei que extinga regime próprio de previdên-
cia social.
13. DIREITOS SOCIAIS DOS SERVIDORES PÚBLICOS
De acordo com a Constituição Federal, diversos direitos sociais atribuídos aos tra-
balhadores em geral são estendidos aos servidores públicos. Tal lista comporta, atu-
almente, quatorze direitos, que podem ser mais bem visualizados por meio da divisão a
seguir proposta:
1) Três direitos referem-se ao termo “salário”:
a) Salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender às suas

necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde,
lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe
preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim;
b) Garantia de salário nunca inferior ao mínimo, para os que percebem remunera-
ção variável;
c) Salário-família pago em razão do dependente do trabalhador de baixa renda nos
termos da lei.
2) Sete direitos são referentes aos “direitos comuns”, facilmente identificados na

maioria das relações trabalhistas:
a) Décimo terceiro salário com base na remuneração integral ou no valor da apo-

sentadoria;
b) Remuneração do trabalho noturno superior à do diurno;
c) Repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
d) Remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em cinquenta por
cento à do normal;
e) Gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do que o
salário normal;
f) Licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a duração de cento
e vinte dias;
g) Licença paternidade, nos termos fixados em lei.
3) Três direitos referem-se à isonomia e à proteção à segurança:
a) Proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos, nos

termos da lei;
b) Redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene
e segurança;
c) Proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admis-
são por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.
4) Por fim, temos um direito bastante específico e tipicamente utilizado nas rela-
ções privadas, motivo pelo qual pode ensejar a dúvida de inúmeros candidatos:
a) Duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e quatro
semanais, facultada a compensação de horários e a redução da jornada, mediante acordo
ou convenção coletiva de trabalho.
14. ESTABILIDADE E PERDA DO CARGO PÚBLICO
A estabilidade constitui uma das principais garantias dos servidores públicos estatutá-
rios. Por meio dela, objetiva-se proporcionar que o servidor desempenhe suas atribuições
sem a coação das autoridades superiores, que, se não fosse a estabilidade, poderiam condi-
cionar determinados comportamentos dos servidores à exoneração do cargo público.
Destaca-se que a estabilidade ocorre no âmbito do serviço público, e não do cargo
em que o servidor se encontra investido.
De acordo com as disposições da Constituição Federal, “são estáveis após três anos
de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude
de concurso público”.
Entretanto, deve ser ressaltado que, como condição para a aquisição da estabilidade,
é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para tal
finalidade.
Não se trata a estabilidade, no entanto, de uma regra absoluta, uma vez que não exis-
tem direitos e garantias com essa qualidade. Caso assim o fosse, estaríamos diante de um
sério risco de engessamento do serviço público, com a possibilidade surreal de termos ser-
vidores praticando faltas graves contra a administração sem a possibilidade de demissão.
Assim sendo, os servidores estáveis somente poderão perder os respectivos cargos

públicos nas seguintes situações:
a) em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
b) mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
c) mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa.
Decorrem da estabilidade uma série de institutos legais, dentre eles:
a) invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será ele rein-
tegrado, e o eventual ocupante da vaga, se estável, reconduzido ao cargo de origem,
sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade
com remuneração proporcional ao tempo de serviço;
Sempre que o servidor, tendo sido demitido, não concordar com a penalidade aplicada,
poderá ele ajuizar uma ação judicial com o objetivo de invalidar a sentença.
Sendo deferida pelo Poder Judiciário, deverá ele ser reintegrado ao cargo que anterior-
mente ocupava. Caso tal cargo já esteja provido, eventual ocupante da vaga deverá ser, se
estável, reconduzido ao cargo de origem, sem direito à indenização; aproveitado em outro
cargo; ou posto em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço.
b) extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará

em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu ade-
quado aproveitamento em outro cargo.
Tendo sido o cargo público extinto, ou então em caso de declarada a sua desneces-
sidade, o servidor, sendo estável, ficará em disponibilidade aguardando um futuro apro-
veitamento.
Durante a disponibilidade, o servidor receberá remuneração proporcional ao tempo
de serviço.
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DIREITO CONSTITUCIONAL – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Professor: Diogo Surdi

DIREITO CONSTITUCIONAL - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

PROFESSOR DIOGO SURDI

Olá, pessoal! Tudo bem? Espero que sim!

Um grande abraço a todos!

1. ENTIDADES POLÍTICAS E ENTIDADES ADMINISTRATIVAS

Relação entre a Administração Indireta e a Administração Direta

Podemos sintetizar as diferenças apresentadas entre os dois tipos de entidades por

2. SENTIDOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Modernamente, a expressão “administração pública” pode ser conceituada por meio

Já a administração pública sentido estrito compreende somente os órgãos e os

Em sentido material, objetivo e funcional, a administração é composta pelas ativida-

Já em sentido formal, orgânico e subjetivo, a administração pública é o conjunto de

Administração pública em sentido amplo Abrange as atividades de elaboração e execu-

3. CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO

Tanto a centralização quanto a descentralização referem-se à forma como a atividade

A centralização ocorre quando a atividade administrativa é totalmente desempenhada

A descentralização pode ser feita de duas formas, sendo elas:

a) a descentralização por outorga (também conhecida como descentralização por

A atividade administrativa também poderá ser desempenhada de forma concentrada

Centralização Atuação da administração direta.

4. ADMINISTRAÇÃO DIRETA X ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Ao passo que a administração direta é formada por órgãos públicos, a administra-

A administração direta é composta pelas denominadas entidades políticas, também

As entidades que compõem a administração indireta são as autarquias, as funda-

5. CRIAÇÃO E CARACTERÍSTICAS DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

No entanto, não podemos confundir as fundações públicas de direito privado com as

As empresas públicas e as sociedades de economia mista são a parte da administra-

Entidade Foro competente

Relacionam-se abaixo as diferenças encontradas entre as empresas públicas e as

Empresa Pública Sociedade de Economia Mista

6. PRINCÍPIOS BASILARES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Tanto a administração direta quanto a administração indireta, no desempenho de

Duas são as informações essenciais sobre a força dos princípios:

a) Legalidade: O princípio da legalidade não é uma peculiaridade da atividade admi-

b) Impessoalidade: O princípio da impessoalidade pode ser entendido como aquele

Decorre da impessoalidade, por exemplo, a previsão constitucional de que “A publici-

Está correta a atuação do prefeito?

Súmula Vinculante n. 13: A nomeação de cônjuge, companheiro, ou parente, em linha

d) Publicidade: Dois são os sentidos em que a publicidade pode ser compreendida:

• Necessidade de que todos os atos administrativos sejam publicados para que

No entanto, é importante salientar que o Poder Público, ao contrário do que acontece

Em nosso ordenamento, a investidura em cargo ou emprego público depende de apro-

Quanto à investidura, temos a previsão constitucional da realização de concurso

O fundamento para a realização do concurso está na vedação às contratações pau-

A exceção à regra da obrigatoriedade de realização de concurso público são os cargos

Como forma de observar o princípio da impessoalidade, a Constituição determina que

Compete à lei estabelecer, também, os casos de contratação por tempo determinado

8. REMUNERAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS

Com a entrada em vigor da Emenda Constitucional n. 19, em 1998, o sistema remu-

• Agentes Políticos (Chefes do Executivo, Parlamentares, Magistrados, Ministros,

• Procurador Geral da Fazenda Pública;

Também chamada de remuneração em sentido estrito, o vencimento é a recebida

Importante mencionar que a remuneração e o subsídio dos servidores públicos somente

Estabelece a Constituição Federal que “A remuneração e o subsídio dos ocupantes de

No julgamento do RE 612.975, o STF proferiu importante entendimento acerca do teto

TETO CONSTITUCIONAL – ACUMULAÇÃO DE CARGOS – ALCANCE. Nas situações

9. ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES PÚBLICAS

Como regra, é vedada a acumulação remunerada de cargos, empregos ou funções

Art. 37. (...)

• Cargo de juiz com outro de magistério;

Em todas as situações, conforme já afirmado, deve ser observada a regra da compa-

10. MANDATO ELETIVO