Apostila de Direito

Administrativo I
(Ponto 3)

Elaboração: Pamôra Mariz Silva de Figueiredo Cordeiro

Atualização e Diagramação: Ana Machado de Souza Melo

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 PONTO 03
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

3.1 – A EXPRESSÃO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

*Para uns o vocábulo “administração” significa servir, executar, e para

outros envolve a ideia de direção ou gestão  nas duas hipóteses há o
sentido de relação de subordinação, de hierarquia.

*Basicamente são dois os sentidos em que se utiliza comumente a

expressão Administração Pública

1º) SENTIDO SUBJETIVO, FORMAL OU ORGÂNICO

*Significa o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham

a incumbência (tarefa) de executar as atividades administrativas.
*Nesse caso, o que se leva em consideração é o SUJEITO da função
administrativa, ou seja, quem a exerce de fato.
*Normalmente, para se diferenciar esse sentido de Administração
Pública, utiliza-se iniciais maiúsculas na expressão.
*Não deve a Administração ser confundida com os poderes estruturais
do Estado (executivo, judiciário e legislativo), principalmente o Poder
Executivo, ao qual se atribui usualmente a função administrativa.
*O que vale no caso é a FUNÇÃO ADMINISTRATIVA em si e não o
Poder em que ela é exercida.
*Os órgãos e agentes integram as entidades estatais, ou seja, aquelas
que compõe o sistema federativo (União, Estados, Municípios e Distrito
Federal). No entanto, existem algumas pessoas jurídicas por elas
encarregadas de também executar função administrativa (autarquias,
sociedades de economia mista, empresas publicas e fundações
públicas).
*Sinônimo de Estado e que compreende os entes que exercem a
atividade administrativa  órgãos, pessoas jurídicas e agentes
públicos que o nosso ordenamento jurídico identifica como
Administração Pública, e que desempenham função administrativa.
*Aparelhamento do Estado.

Pode-se concluir, portanto, que a Administração Pública no Brasil em

sentido subjetivo pode ser apresentada, portanto, como o resultado da
soma da administração direta e indireta.
 2º SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL

*Equivale a atividade administrativa e designa a natureza da atividade

exercida pelos referidos entes
*É a própria função que incumbe, predominantemente, ao poder
executivo  ou seja, este conceito adota como referência a ATIVIDADE
REALIZADA e não obrigatoriamente quem a exerce.
*Ex.: atividades de fomento, polícia administrativa ou poder de polícia e
os serviços públicos.

Sobre o mesmo tema há ainda outra DISTINÇÃO trazida pela doutrina e

que tem como fundamento a ideia de que administrar compreende
planejar e executar:

Em sentido amplo

A Administração Pública,
SUBJETIVAMENTE considerada 
Em sentido estrito
compreende tanto os órgãos
GOVERNAMENTAIS, supremos,
a Administração Pública
constitucionais (GOVERNO), aos
compreende, sob o aspecto
quais incumbe traçar os planos de
SUBJETIVO apenas os órgãos
ação, dirigir, comandar, como
administrativos
também os órgãos administrativos,
subordinados, dependentes
e, sob o aspecto OBJETIVO,
(Administração Pública, em
apenas a função administrativa,
sentido estrito), aos quais incumbe
executar os planos
Excluídos, no primeiro caso os
governamentais; ainda em sentido
órgãos governamentais e, no
amplo,
segundo, a função política.
OBJETIVAMENTE considerada, a
Administração Pública compreende a
FUNÇÃO POLÍTICA traça as
diretrizes governamentais e a
função administrativa, que as
executa.
 * Para esclarecer a distinção entre a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
(em sentido estrito) e GOVERNO, MSZP demonstra primeiramente a
diferença entre as três funções do Estado.

* Ainda que o poder estatal seja uno, indivisível e indelegável, ele

desdobra-se em três funções: a legislativa, a executiva e a
jurisdicional.

► A função legislativa estabelece regras gerais e abstratas,

denominadas leis.

► As função executiva e jurisdicional se aplicam as leis ao caso

concreto:

 FUNÇÃO JURISDICIONAL mediante solução de

conflitos e interesses e aplicação coativa da lei, quando
as partes não o façam espontaneamente;

 FUNÇÃO EXECUTIVA  mediante atos concretos voltados

para a realização dos fins estatais, de satisfação das
necessidades coletivas.

Celso Antônio Bandeira de Melo para distinguir função política de

função administrativa
FUNÇÃO POLÍTICA FUNÇÃO ADMINISTRATIVA
Traduz-se na prática de atos que Realiza o interesse geral definido pela
respeitam de modo direto o poder função política.
politico, com o fim de definir o
interesse geral da coletividade.
Versam sobre superior gestão da Caracteriza-se pela gestão rotineira
vida estatal ou de enfrentamento dos assuntos da sociedade, agindo de
de contingências extremas que forma concreta, prática, direta,
pressupõem, acima de tudo, imediata. Diferentemente da Função
decisões eminentemente políticas Política, na Função Administrativa
estão em pauta comportamentos
infralegais e infraconstitucionais,
expedidos na intimidade de uma
relação hierárquica, suscetíveis de
revisão quanto à legalidade.
 GOVERNO ≠ ADMINISTRAÇÃO

*Governo e Administração são temas que, apesar de parecidos e muitas

vezes confundidos possuem conceitos diferentes.
* Os dois são entes abstratos que integram a Constituição e as Leis.
Sua atuação se dá pelos seus órgãos e pessoas jurídicas, sendo que os
agentes públicos são os responsáveis por colocar em prática os atos e
decisões através dos cargos que ocupam e nas funções que foram
investidos.

conjunto de funções, entes e órgãos

que conferem funcionalidade
administrativa ao poder do Estado

é, portanto, todo aparelhamento do

Conceito de
estado pré-ordenado à realização de
Administração serviços visando à satisfação das
Pública necessidades coletivas

não pratica atos de governo, pratica

atos de execução, com maior ou menor
autonomia funcional

FERNANDA MARINELA esclarece bem a diferença entre Administração

e Governo ao mencionar que:

Administração é todo o aparelhamento do Estado

pré-ordenado à realização de serviços, visando à
satisfação das necessidades coletivas. Não pratica
atos de governo; pratica atos de execução, com
maior ou menor autonomia funcional. Conforme a
competência dos órgãos e de seus agentes, é o
instrumental que dispõe o Estado para colocar em
prática as opções políticas do governo.

Administração Pública, para o Direito Administrativo é, portanto, o

conjunto de pessoas jurídicas, órgãos e agentes encarregados da
gestão dos bens e interesses públicos.
3.2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

*A Administração Pública quando grafada em letras maiúsculas significa

Estado. Já administração pública registrada em letras minúsculas indica
função ou atividade administrativa.

*Conceito1 de atividade administrativa

gestão, nos termos da lei e da moralidade

administrativa, de bens, interesses e
serviços públicos visando o bem comum.

*Natureza2:

múnus público para quem a exerce; uma

missão, de um encargo qualificado. um
"munus público", atribuído ao administrador

*Fim
É sempre o interesse público ou o bem da coletividade.
Assim sendo, a proteção, administração e realização
dos interesses públicos, constituem a finalidade e,
portanto, o próprio fundamento jurídico das atividades
da Administração Pública.

*Privilégios e Prerrogativas especiais:

A ordem jurídica, acolhendo a índole relevante dessas atividades,

dispensa-lhes tratamento especial caracterizado por privilégios e
prerrogativas especiais:

a) JUÍZO PRIVATIVO (CF, art. 109, I);

b) PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL DE SEUS DÉBITOS (DL 4.597, de 19.08.42);
c) PROCESSO ESPECIAL DE EXECUÇÃO (Lei 6.830, de 22.09.80);
d) IMPENHORABILIDADE DE SEUS BENS (CF, art. 100, CPC, 730 e 731);
e) INSTITUIR SERVIDÃO (DEC. 24.643/34, Cód. Águas);

1
GASPARINI, Diógenes, Direito Administrativo, 8ª ed., Editora Saraiva, pág. 52/53, São Paulo, 2003.
2
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24ª ed., Malheiros, pág. 81, São Paulo,
1998.
f) OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA DE IMÓVEL ALHEIO (CF, art. 5º, XXV);
g) SANÇÕES ADMINISTRATIVAS EM SEUS CONTRATANTES (arts. 86 e sgts
da Lei 8.666/93);
h) ALTERAR E RESCINDIR CONTRATOS UNILATERALMENTE (Lei nº 8.666/93,
art. 58);
i)EXECUTORIEDADE, IMPERATIVIDADE, EXIGIBILIDADE E PRESUNÇÃO DE
LEGITIMIDADE DE SEUS ATOS/POSIÇÃO DE RÉ;
j) DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO (CPC, art. 475, I, II);
k) PRAZO EM DOBRO PARA CONTESTAR E EM QUÁDRUPLO PARA
RECORRER (CPC, art. 188). constantes de regime legal próprio (Regime
jurídico administrativo), tanto nos direitos quanto aos deveres de seus órgãos,
agentes e pessoas jurídicas.

3.3 – HIERARQUIA ADMINISTRATIVA e CONTROLE

► HIERARQUIA:

*Este conceito está diretamente ligado a organização e distribuição de

competências no âmbito da administração pública.
*A estruturação da administração pública – compreendida como a
instituição dos órgãos encarregados da execução de certas e
determinadas atribuições - é feita em consonância com o princípio da
hierarquia. Tal princípio só existe em relação às funções administrativas
e diz respeito a relação de subordinação existente entre os órgãos
públicos com competência administrativa e, por conseguinte, entre seus
titulares.
*Como exercício dessa atribuição objetiva-se ordenar, coordenar,
controlar e corrigir atividades administrativas.
*Do exercício dessa atribuição decorrem as competências de dar
ordens, de fiscalizar, de rever atos e condutas dos subordinados ou
desfaze-los, de delegar3 e avocar4 competências.

► CONTROLE:

*Representa o poder que a administração central exerce sobre as

pessoas da administração indireta ou particulares (descentralizadas).

3
DELEGAR – “as competências recebidas são atribuídas a outrem, geralmente um subordinado, com
o objetivo de assegurar mais rapidez e eficiência às decisões” – GASPARINI, Diógenes, Direito
Administrativo, 8ª ed., Editora Saraiva, pág. 51, São Paulo, 2003.
4
AVOCAR – o agente chama para si “funções atribuídas a outrem que lhe é subordinado”. Ob. cit.
Pág. 51
*Oposto à hierarquia.
*Neste caso, não há qualquer relação de subordinação, há somente
uma relação de fiscalização quanto ao cumprimento da lei, obediência
às suas finalidades pré-estabelecidas, e a busca de interesse público.
*Não é presumido como na hierarquia, mas tem de ser autorizada na lei.

3.4 – REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

*É um regime de direito público, aplicável aos órgãos e entidades que

compõe a administração pública e à atuação dos agentes
administrativos em geral.

*Baseia-se na ideia de existência de poderes especiais passíveis de

serem exercidos pela administração pública, chamados de
privilégios e prerrogativas (autoridade da administração) e na
existência de restrições (liberdade do indivíduo) – princípio da
legalidade) a que também está sujeita a administração pública.

*Muitas dessas prerrogativas e restrições são expressas sob a forma de

princípios que informam o direito público e, em especial o direito
administrativo.

*Vale dizer que no entendimento de Celso Antônio Bandeira De Melo

tanto essas prerrogativas quanto as limitações, traduzem-se,
respectivamente, nos princípios da supremacia do interesse público e
indisponibilidade do interesse público.

3.5 – ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

*A organização do Estado é disciplinada pela Constituição, no título III –

Da Organização Do Estado – (arts. 18 a 43).

*A Administração Pública está inserida e regulamentada no titulo III,

capítulo VII, artigos 37 a 43 da CF/88.

Nos referidos dispositivos estão especificados as regras gerais a que se

submete A administração pública direta e indireta, a forma de investidura
em cargo em emprego público, a forma de remuneração, vedações
inerentes a acumulação de cargos e equiparação de espécies
remuneratórias, bem como trata dos servidores públicos (Seção II, art. 39
a 41), dos militares (Seção III, art. 42) e das regiões (Seção IV, art. 43),
que diz respeito aos incentivos regionais, condições de integração de
regiões em desenvolvimento etc.
* A estruturação dos órgãos da Administração Pública, ou seja, sua
criação, estruturação, alteração e atribuições de competência são
matérias de natureza administrativa, cuja normatização é da alçada do
direito administrativo e só podem ser reguladas por lei.

* Também são criadas por lei as entidades governamentais, chamadas

por alguns autores de entidades administrativas 5 (autarquias, sociedade
e economia mista, empresa pública e fundações).

* De acordo com a doutrina de Diógenes Gasparini6, essa organização é

feita na forma de uma pirâmide, em cujo vértice está o mais alto dos
órgãos que a compõe, ocupado, por sua vez, pela autoridade máxima
(presidente, governador, prefeito).

* A estruturação nacional da Administração Pública e a sistematização

das pessoas jurídicas que a integram passou pelas seguintes etapas de
destaque: a reforma que resultou na edição do Decreto-Lei n. 6.016/43;
posteriormente a que deu ensejo a edição do Decreto-lei n. 200/67,
ainda aplicável em alguns aspectos da Administração; e mais
recentemente houve iniciativa do Ministério do Planejamento e Gestão
em constituir comissão de juristas da área para elaborar um anteprojeto
de lei orgânica da Administração Pública Federal (Comissão nomeada
em 2007, apresentou conclusão trabalho com respectiva minuta
anteprojeto de Lei em 2009).

* Assim, atualmente ainda vigora o DECRETO-LEI 200/67, que mesmo

apesar de ter sido alterado por leis posteriores, continua em vigor.

* Existem várias críticas quanto a impropriedades no referido Decreto,

mas é fato que a CF/88 recepcionou inúmeras de suas disposições.

* Como importante definição trazida por essa norma e ainda utilizada

temos a separação da Administração Pública em Direta e Indireta.

* Mas antes de entender esta separação, devemos observar a forma de

organização e distribuição das atividades do Estado (divisão de
atribuições e competências), feita através de técnicas utilizadas para
desmembrar e racionalizar sua prestação denominadas de
DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO.

5
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado, 17ª ed., Editora
Método, pág. 23, São Paulo, 2009.
6
Gasparini, Diógenes, Direito Administrativo, 8ª ed., Editora Saraiva, pág. 44, São Paulo, 2003.
3.5.1 – DESCONCENTRAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO E
DELEGAÇÃO

► DESCONCENTRAÇÃO:

De acordo com a clássica definição de Hely Lopes Meirelles 7:

é a repartição de funções entre vários

órgãos (despersonalizados) de uma mesma
Administração, sem quebra de hierarquia.

*A Administração Pública é organizada hierarquicamente e assim

também se dá a distribuição de competências, sendo o chefe do
executivo o ponto mais alto da estrutura piramidal.

*As atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que

compõe a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e
subordinação entre uns e outros.

*Uma distribuição interna de competência, ou seja, uma distribuição de

competências dentro da mesma pessoa jurídica, cuja finalidade é
descongestionar, tirar do centro um volume grande de atribuições.

► DESCENTRALIZAÇÃO:

*MSZP ressalta que esse assunto pode ser analisado tanto do ponto de
vista político, quanto administrativo.

*O primeiro caso ocorre quanto o ente descentralizado exerce

atribuições próprias que não decorrem do ente central. Ex: Estados-
membro da Federação e Municípios. Cada um deles detém competência
legislativa própria que não decorre da União nem a ela se subordina,
mas encontra seu fundamento na própria CF.

*De outro lado, as atividades jurídicas que exercem não constituem

delegação ou concessão do governo central, pois delas são titulares de
maneira originária. Significa o poder de editar as próprias leis, sem

7
Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2009, p.752.
subordinação ao outras normas que não as da CF  só há autonomia
quando há descentralização política.

*O segundo caso ocorre quando as atribuições que os entes

descentralizados exercem só tem o valor jurídico que lhes empresta o
ente central; suas atribuições não decorrem, com força própria, da
CF,mas do poder central. Assim sendo, tais atribuições podem ser
deferidas por outorga (lei) ou por delegação (contrato).

* É a descentralização própria dos Estados unitários, em que há um

centro de poder, do qual se destacam, com relação de subordinação, os
poderes das pessoas jurídicas locais.

*Significa a capacidade de gerir os próprios negócios, mas com

subordinação a leis postas pelo ente central. Autoadministração é o
que ocorre na descentralização administrativa.

*Na prática são usadas as duas formas de descentralização,

outorgando-se para entes locais (Estados e Municípios) uma parcela de
competência própria para exercer com autonomia, ou seja, sem
subordinação a lei federais, com observância no disposto na CF e
fixando-se uma parcela de competências concorrentes em que as leis
locais se subordinam às leis federais, sendo que, além disso, criam-se
entidades com personalidade jurídica própria, com capacidade de
autoadministração, porém sem autonomia.

PONTOS DE DISTINÇÃO:

DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO

Distribuição dentro da mesma Deslocamento para uma nova

pessoa jurídica pessoa (pode ser física ou jurídica)

Não existe hierarquia, mas há

Baseia-se na hierarquia (há
controle e fiscalização
subordinação)
(sem subordinação)

Ex: transferência para as pessoas

Ex: transferência entre órgãos
da Administração Indireta ou para
da mesma pessoa política
particulares
 PARA ENTENDER MAIS:

A descentralização não se confunde com desconcentração,

que é outro recurso jurídico-administrativo largamente utilizado pela
Administração Pública, em busca de mais eficiência no desempenho
de suas atividades.

Na descentralização tem-se duas pessoas: a entidade central

e a descentralizada; a que outorga e a que é outorgada.

Na desconcentração só há uma: a central. Na

descentralização a atividade transferida ou a sua simples execução
está fora da Administração Pública, ao passo que a atividade
desconcentrada está no seu interior. Lá não há hierarquia; aqui há.

As entidades descentralizadas só podem ser criadas ou

autorizada a sua instituição por (CF, art. 37, XIX, nova redação
EC/19). E embora possam ser criadas com personalidade de Direito
Público - autarquias; fundações - ou de Direito Privado - empresas
públicas e sociedades de economia mista - possuem traços comuns.

Isso porque todas elas integram a Administração Indireta do

Estado e submetem-se às normas e princípios de Direito Público
que caracterizam o regime jurídico administrativo. Assim, as
empresas públicas e sociedades de economia mista, mesmo sendo
de Direito Privado acham-se sob a regência, também, das regras e
princípios de Direito Público que, a partir da Constituição, regulam o
funcionamento da Administração Pública e seus instrumentos de
atuação.

3.5.1.1. MODALIDADES DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

* Não há uniformidade doutrinária quanto a essa classificação.

* MSZP menciona três: territorial ou geográfica; por serviços, funcional

ou técnica e por colaboração.
 MODALIDADES DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

*é a que se verifica quando uma entidade local,

geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica
própria de direito público, com capacidade administrativa
genérica.

*é o que ocorre nos Estados unitários, como França, Portugal,

Espanha, constituídos por departamentos, regiões, províncias e,
Descentralização
para o Brasil é o que se verificava na época do Império.
territorial
*Hoje em nosso país essa modalidade de descentralização se
enquadra somente no caso dos territórios federais, que não
integram a federação, mas tem personalidade jurídica de direito
público, são geograficamente delimitados e possuem
capacidade genérica, abrangendo serviços como saúde, justiça,
segurança e outros.

* é a que se verifica quando o Poder Público(União, Estados ou

Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito público ou
privado e a ela atribui a titularidade e a execução de
determinado serviço público.

* No Brasil esse tipo de descentralização só ocorre por meio de

lei e corresponde, basicamente, à figura da autarquia, mas
abrange também fundações governamentais, sociedades de
economia mista e empresas públicas que exerçam serviços
públicos.

* Além dessas entidades, tem-se que a lei 11.107/05 criou um

novo tipo de entidade que prestará serviço público mediante
descentralização: os consórcios públicos, a serem criados por
entes federativos para a gestão associada de serviços públicos.
Descentralização
por serviços * Esses consórcios podem ser formalizados entre os entes
políticos: União, Estados, DF e Municípios para tal gestão. No
entanto, essa união ganha uma nova personalidade jurídica que
pode ser de direito público, formando uma associação pública,
ou de direito privado.

* Essa nova pessoa jurídica não forma um novo ente federativo,

porque tal fato violaria a própria estrutura federativa do Brasil.
Vale dizer que a doutrina tem dificuldade em definir a natureza
dessa nova pessoa jurídica. Para a maioria dos doutrinadores,
quando se tratar de associação pública, portanto, pessoa
jurídica de direito público que compõe a API, seguindo o mesmo
regime das autarquias, como bem determina o art. 41 do CC
que estabelece: “São pessoas de direito público interno (...) IV –
as autarquias, inclusive as associações públicas”.
 * Tal fato leva a conclusão de que as associações são mais
uma espécie de autarquia, tendo como esta a mesma
autonomia, privilégios e os mesmos deveres.
* O mesmo não ocorre quando essa pessoa jurídica assume o
regime privado, sendo denominada associação privada, muito
criticada pela doutrina nacional e com um regime hibrido
previsto na lei, que conta com regras semelhantes à empresa
pública ou sociedade de economia mista.

* Neste tipo de descentralização, o ente descentralizado passa

a deter a titularidade e a execução do serviço 
consequentemente  ele desempenha o serviço com
independência em relação a pessoa que lhe deu vida, podendo
opor-se a interferências indevidas.

* As interferências só são aceitáveis nos limites estabelecidos

em lei e tem por objetivo garantir que a entidade não se desvie
dos fins para os quais foi instituída. Essa interferência é
chamada de CONTROLE OU TUTELA

* A instituição de entidades descentralizadas ocorre por

razões de ordem técnico-administrativas; o acréscimo de
encargos assumidos pelo Estado prestador de serviços
aconselha a descentralização de atividades que, pelo elevado
numero e complexidade, não poderiam ser executadas a
contento de mantidas nas mãos de uma única pessoa jurídica.
* A descentralização além de aliviar o órgão central de certo
número de atividades, ainda traz o benefício da especialização;
com a criação da entidade, formar-se-á (ou deveria ser
formado) um corpo técnico, especializado na execução do
serviço que lhe foi confiado.

-Ex: descentralização de serviços públicos, outorgando-os a

autarquia ou empresa pública, fato que implica sempre em
edição de uma lei que institua a entidade ou autorize sua
criação.
* Também chamada de delegação - Ocorre com o transpasse
de responsabilidades administrativas aos particulares por
Concessão, Permissão ou Autorização, normalmente para
execução de serviços públicos, sem a transferência da
titularidade, que continua com o Poder concedente.
Descentralização
por colaboração * é, portanto, o instrumento utilizado pela administração para
transferir a execução do serviço, quer seja por contrato
(concessão ou permissão de serviços públicos) quer seja por
ato unilateral (autorização de serviços público), para que a
pessoa delegada o preste à população, em seu próprio nome e
por sua conta e risco, sob fiscalização do estado.
Atenção:

DESCENTRALIZAÇÃO POR COOPERAÇÃO

É aquela desenvolvida pelos serviços sociais autônomos (SESC, SESI,

SENAI) paralelamente à Administração Pública, em atividades de
interesse social ou profissional. Essas entidades, como ensina Hely
Lopes Meirelles8, ao tratar dos entes paraestatais, são todos aqueles
instituídos por lei, como personalidade de direito privado, para ministrar
assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos
profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações
orçamentárias ou por contribuições parafiscais.

São, em resumo, entidades de Direito Privado, criadas por iniciativa do

particular e de importância reconhecida e protegida por lei pela
Administração. Cooperam com o Poder Público na promoção social e
aprimoramento profissional de determinada categorias. A permissão
para a arrecadação de contribuições parafiscais (CF., art. 149),
instituídas pela União, é a principal garantia dada pelo Poder Público ao
funcionamento desses serviços. O controle da Administração Pública
sobre eles é exercida indiretamente, verificando o cumprimento de suas
finalidades e a regularidade na aplicação dessa receita.

Por último, entre os entes de cooperação, restam os particulares que

são investidos da responsabilidade da prestação de alguns serviços
públicos ou de utilidade pública. Habilitando-se para esse fim mediante
critérios fixados pela Administração (concurso público para escrivão;
eleição nas autarquias corporativas).

8
- ob. cit. 16ª edição, Malheiros, 1990, p.331.
Assim sendo...

Esclareça-se, finalmente, o seguinte:

1) Autarquias, fundações, empresas públicas e

sociedades de economia mista são entes
descentralizados e pertencem à Administração Indireta.

2) Concessionários, permissionários, autorizatários,

serviços sociais autônomos e particulares em
colaboração/cooperação com o poder público exercem
funções de interesse público descentralizadas, mas não
integram à Administração Indireta do Estado.

Assim, pode-se afirmar que ao desconcentrar a prática de suas

atividades a Administração Pública é representada pelos órgãos
públicos (administração direta) e ao descentraliza-las transfere as
mesmas para seus entes personalizados (administração indireta) ou
para particulares (descentralização por colaboração e cooperação)

Nesse contexto, cabe agora a conceituação da Administração

Pública Direta e Indireta, senão vejamos:

► Direta é a constituída pelos órgãos centrais do Poder Executivo.

► Indireta é aquela integrada pelas pessoas jurídicas criadas pelo

Poder Público, sob regime de direito público ou privado, dotadas
de personalidade Jurídica própria.
3.5.3 – ADMINISTRAÇÃO DIRETA.

*A função administrativa compete, precipuamente, ao Poder Executivo

do Estado. No entanto, como o Legislativo e o Judiciário também
exercem funções administrativas, quando administram o seu pessoal,
material e patrimônio, entende-se que a Administração Direta, em
sentido amplo, engloba os órgãos integrantes das três funções.

*Em sentido estrito, funcional ou orgânico, a Administração Pública

Direta, como já foi observado, é o conjunto de órgãos e entidades
encarregados da função administrativa no Poder Executivo.

3.5.3.1. ORGÃOS

Órgão público é um instrumento de Direito Administrativo

criado por lei em torno de um centro de competências e
atribuições legalmente definidas, destituído de
personalidade jurídica, de que se serve a Administração
Pública para a realização dos fins do Estado.

*A criação do órgão representa um processo de desconcentração da

atividade administrativa em razão do princípio da legalidade , essa
estruturação não pode ser realizada pelos administradores, dependendo
de previsão legal.

* A lei que cria o órgão público também estabelece a sua estrutura

organizacional, fixa competências e impõe limites às pessoas físicas.

Celso Antônio Bandeira de Mello

define os órgãos Públicos como unidades abstratas que sintetizam os vários

círculos de atribuições do Estado. Estes devem ser expressados pelos agentes
investidos dos correspondentes poderes funcionais, a fim de exprimir na qualidade
de titulares deles, a vontade estatal.
Dessa conceituação, nasce a indagação sobre a natureza da relação jurídica
mantida entre os órgãos e os agentes. Essa relação, como entende sem
discrepância a melhor doutrina, é uma relação jurídica de imputação. É uma relação
de atribuição direta entre a vontade do Estado e de seus agentes.
De modo que a vontade do agente, do titular do órgão, "é imputada diretamente do
Estado, ou seja, é havida como sendo própria dele", como ensina o mesmo autor.
*Vale dizer: o ato do agente expressa a vontade do órgão, tornando-se o
Estado responsável pelas suas consequências administrativas, civis ou
penais. Textual, nesse sentido, a redação dos arts. 5º, inc. LXIX, quando
permite a impetração de Mandado de Segurança para coibir
ilegalidade ou abuso de poder quando o seu responsável for
autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do Poder Público.

*O “ato lesivo” ao patrimônio público ou a entidade de que o governo

faça parte, que pode ser anulado por Ação Popular, nos termos do art.
5°, inc. LXXIII, da Constituição, é, também, ato administrativo praticado
por agente público à frente de órgão público.

*Da mesma forma, o art. 37, § 6º, ao determinar que as pessoas

jurídicas de direito público ou privado, prestadoras de serviços
públicos, respondam pelos danos que seus agentes causarem a
terceiros.

3.5.3.1.1. CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS

Os órgãos públicos se classificam, quanto à posição estatal, ou seja, a

posição que ocupam na estrutura administrativa, em:

 INDEPENDENTES,
 AUTÔNOMOS,
 SUPERIORES e
 SUBALTERNOS.

CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS

São os órgãos originados diretamente da Constituição. Situam-

se na parte mais alta da organização administrativa do Estado e
desfrutam de ampla autonomia administrativa e financeira. Não
se submetem a subordinação hierárquica aos demais órgãos
INDEPENDENTES
públicos, mas estão sujeitos aos controles constitucionais e
legais comuns ao Estado de Direito. Além disso, formam entre
si o sistema de freios e contrapesos por intermédio do qual se
controlam reciprocamente.

Continua
 CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS

Encontram-se na cúpula da Administração, logo abaixo dos

órgãos independentes na estrutura administrativa do Estado,
AUTÔNOMOS subordinando-se a eles (subordinando-se a seus chefes) e
gozam de autonomia administrativa e financeira. Exemplos:
Ministérios, Secretarias Estaduais, Procuradoria Geral de
Justiça.

Órgãos de direção, decisão, planejamento e controle e

comando no âmbito das competências que lhes são próprias.
SUPERIORES Não possuem autonomia administrativa e financeira. Exemplos:
Departamentos, Superintendências, Divisões.

São os órgãos executivos, que concretizam as decisões

tomadas pelos órgãos superiores, localizando-se,
administrativamente, na base da organização administrativa
SUBALTERNOS estatal. Se encontram hierarquizados a órgãos mais elevados,
com reduzido poder decisório e predominância de atribuições
de execução. Exemplos: os serviços e as seções. (seção de
expediente, de pessoa,)

3.5.4 – ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

É o conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de autonomia política)

que, vinculadas à administração direta, têm a competência para o
exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.São
elas:
 autarquias,
 empresas públicas,
 sociedades de economia mista,
 fundações públicas e
 consórcios públicos.

CARACTERÍSTICAS COMUNS:
a) visam a realização de fins de interesse público;
b) representam mecanismos de ação do Estado;
c) Origem na vontade estatal;
d) Fins não lucrativos;
e) Submissão ao fim legal e a normas e princípios de Direito Público;
f) Criação e extinção por lei;
g) Sujeição aos controles estatais;
h) Privilégios legais e prerrogativas administrativas.
* Importa esclarecer: Personalidade Jurídica Própria – significa que podem ser
sujeitos de direitos e obrigações e ser responsabilizados por seus atos.

* para viabilizar essa responsabilidade por ser ente personalizado, elas possuem
patrimônio próprio, independentemente de sua origem

* detém capacidade de auto administração e receita própria

* cumprindo as previsões legais e protegendo o interesse público, elas terão

autonomia administrativa, técnica e financeira.

* A Lei cria as autarquias e autoriza a criação das demais pessoas jurídicas.

* Importante mencionar que se há dependência de lei para criar, por paralelismo de

forma, para extinguir tais pessoas é necessário também previsão legal, seja para
extingui-las efetivamente, seja para autorizar sua extinção

*Essas pessoas não podem ter fins lucrativos, tendo em vista que são criadas para a
busca do interesse público, inclusive quando essas entidades forem exploradoras da
atividade econômica.
 CONTROLE

* Transferências da atividade administrativa para as pessoas da AI é

uma hipótese de descentralização
* não existe hierarquia entre a nova pessoa jurídica e o ente que a
criou, ou seja, são pessoas distintas e o que cabe é um controle
quanto à legalidade.
* Poderá ser realizado dentro da própria pessoa jurídica,
caracterizando um controle interno ou, ainda, por pessoas ou
órgãos estranhos à sua estrutura, configurando um controle externo.
* O controle externo poderá ser feito: pela entidade da
Administração Direta que a criou; pelo Tribunal de Contas, enquanto
auxiliar do Poder Legislativo, que tem a competência para julgar as
contas; pelo Poder Judiciário via inúmeras ações judiciais; ou até
pelo cidadão por meio de alguns instrumentos constitucionais e
legais de controle pelo povo, entre os quais estão a ação popular, a
representação por ato de improbidade, a análise das contas
municipais, com base no art. 31, §3°, da CF/88.
Controle Tribunal de Contas  art. 71, CF.

3.5.4.1 – AUTARQUIAS

são pessoas jurídicas de direito público que desenvolvem

atividades administrativas típicas do estado e gozam de
liberdade administrativa nos limites da lei que as criou.

*Não são subordinadas a nenhum órgão do Estado, mas apenas

controladas, tendo direitos e obrigações distintos do Estado.

*Os seus negócios, patrimônio e recursos são próprios, vez que

desfrutam de personalidade jurídica própria e autonomia técnica,
financeira e administrativa, independentemente de sua origem.

*Seu patrimônio pode ser transferido pela Administração Direta ou

adquirido pela autarquia diretamente, enquanto as receitas podem ser
oriundas do orçamento e de sua própria atividade.
*Os processos administrativos e judiciais decorrentes das atividades
autárquicas e suas relações jurídicas com outras pessoas (físicas ou
jurídicas) devem ser propostos diretamente em face da autarquia.

* Como são pessoas jurídicas de direito público, as autarquias, em suas

relações jurídicas com terceiros, recebem tratamento equivalente ao das
pessoas jurídicas da Administração Direta

*Privilégios processuais – a autarquia, diante das finalidades por ela

desenvolvida e a especialidade de seu regime jurídico público que lhe
garante algumas prerrogativas, goza de tratamento de fazenda pública,
tendo os privilégios processuais próprios das pessoas jurídicas de direito
público.

Classificação segundo seus objetivos:

a) Autarquias assistenciais – INCRA – Instituto Nacional de

Colonização e Reforma Agrária; ADA – Agência de Desenvolvimento do
Amazônia;

b) Autarquias previdenciárias – INSS – Instituto Nacional de

Seguro Social.

c) Autarquias culturais – UFAL – Universidade Federal de Alagoas,

Universidade Federal de Goiás- UFG, além de outras universidades
federais.

d) Autarquias profissionais – incumbidas da inscrição de certos

profissionais e fiscalização de suas atividades, como, por exemplo, o
Conselho de Medicina, o Conselho de Odontologia, o Conselho de
Administração e outros.

e) Autarquias administrativas – categoria residual, isto é, entidades

que se destinam às diversas atividades administrativas, com INMETRO
– Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial;
BACEN – Banco Central; IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renováveis.

f) Autarquias de Controle: são as agências reguladoras.

 *Os conselhos de classe são considerados entidades
autárquicas federais.
* No entanto, a Ordem dos Advogados do Brasil encontra-se em
situação especial, pois foi excluída pelo STF da Administração
Indireta e elegendo a mesma a uma categoria impar do elenco
das personalidades jurídicas existentes (serviço público
independente) no direito brasileiro, não se confundindo com as
autarquias especiais e os demais conselhos de classe
*Ver ADIN 3026
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 1º DO
AUTARQUIAS ARTIGO 79 DA LEI N. 8.906, 2ª PARTE. "SERVIDORES" DA ORDEM
DOS ADVOGADOS DO BRASIL. PRECEITO QUE POSSIBILITA A
PROFISSIONAIS OPÇÃO PELO REGIME CELESTISTA. COMPENSAÇÃO PELA
ESCOLHA DO REGIME JURÍDICO NO MOMENTO DA
APOSENTADORIA. INDENIZAÇÃO. IMPOSIÇÃO DOS DITAMES
INERENTES À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA.
CONCURSO PÚBLICO (ART. 37, II DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL).
INEXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO PARA A ADMISSÃO DOS
CONTRATADOS PELA OAB. AUTARQUIAS ESPECIAIS E AGÊNCIAS.
CARÁTER JURÍDICO DA OAB. ENTIDADE PRESTADORA DE SERVIÇO
PÚBLICO INDEPENDENTE. CATEGORIA ÍMPAR NO ELENCO DAS
PERSONALIDADES JURÍDICAS EXISTENTES NO DIREITO
BRASILEIRO. AUTONOMIA E INDEPENDÊNCIA DA ENTIDADE.
PRINCÍPIO DA MORALIDADE. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 37, CAPUT, DA
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. NÃO OCORRÊNCIA.

* Inicialmente era expressão usada para rotular aquelas

pessoas jurídicas que desfrutavam de um teor de
independência administrativa em relação aos poderes
AUTARQUIAS DE controladores exercidos pelos órgãos da Adm. Direta como, por
REGIME exemplo, a liberdade de pensamento e orientação pedagógica,
ESPECIAL a escolha de dirigentes com mandatos a prazo certo, além de
outras.
* Com a reforma administrativo no Brasil, a partir de 1995,
surgiram as autarquias qualificadas como de regime especial,
denominadas agências reguladoras.

* A figura das agências reguladoras surgiu no Brasil em

decorrência da orientação política e econômica implantada no
pais no início da década de 90, política esta que transfere a
execução de serviços públicos para particulares e reserva para
a administração pública a regulamentação, controle e
fiscalização da prestação destes serviços.(desestatização)
* As agências reguladoras são, portanto, autarquias de regime
AGÊNCIAS especial – privilégios que a lei lhe outorga - criadas por lei, para
promover com eficiência o controle, regulamentação e
fiscalização da prestação dos serviços públicos.
* Admite-se a criação dessas agências também na ordem
estadual e municipal. Inúmeras foram criadas no Brasil,
respeitando-se sempre a distribuição de competências para a
prestação de serviços públicos.
Exemplos: ANATEL – agência nacional de telecomunicações;
ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica
3.5.4.2 – FUNDAÇÕES

Patrimônio personalizado, afetado a um fim.

Diógenes Gasparini, desdobra com clareza didática o

conceito, acrescentando que o patrimônio, substrato
econômico da fundação, é o complexo de relações
jurídicas pertencentes a um dado sujeito.
Personalizado, porque sobre ele incidem normas
jurídicas, tornando-o sujeito de direito e obrigações.
Afetado a um fim significa destinado ou consagrado a
perseguir uma finalidade.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, nos fornece outro conceito,

quando define a fundação instituída pelo poder público como
patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de
personalidade jurídica, de direito público ou privado, e
destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na
ordem social, com capacidade de auto-administração e
mediante controle da Administração Pública, nos limites da lei.

*As FUNDAÇÕES instituídas pelo poder público, em todos os níveis da

federação, apresentam as seguintes características:
 podem ser criadas com personalidade jurídica de Direito Público e serão:
FUNDAÇÕES PÚBLICAS criadas por lei (CF, Art. 37, XIX), que lhes confere
a personalidade pública, define o patrimônio e a finalidade. Nesse caso o
Poder Executivo define, por Decreto, a forma de estruturação e gestão; ->
autarquia fundacional -> a lei cria essa pessoa jurídica.
 podem, também, ser criadas com personalidade de Direito Privado e serão
FUNDAÇÕES DE DIREITO PRIVADO CRIADAS PELO PODER PÚBLICO.
Criação autorizada por lei - que estabelece o patrimônio e a finalidade - e
constituída por escritura pública (CC, Art. 62/69) onde será especificada
forma de organização -> autarquia governamental -> a lei autoriza a criação
dessa pessoa jurídica.
 pertencem à Administração Indireta.
 FINALIDADE

*A Fundação inicialmente foi o instrumento que a Administração Pública

encontrou no Direito Privado, a exemplo, das Sociedades de Economia
Mista e Empresas públicas, para agilizar algumas de suas atividades.
Exatamente as de cunho social.

*Não existe regra constitucional expressa que o determine, o objetivo

das fundações públicas deve ser uma atividade de interesse social sem
visar lucro.

*Dessa forma, as Fundações sempre foram instituídas para fins

educacionais, culturais, científicos e de promoção social, saúde,
assistência social, proteção ao meio ambiente. Agora, quando está
finalmente definida a existência das fundações públicas: permanece
como finalidade o atendimento aos fins sociais assumidos pelo Estado.

3.5.4.2.1. Diferenças entre as fundações públicas de direito público

(autarquias fundacionais) e as fundações públicas de direito
privado (fundações governamentais).

As “fundações governamentais” não se confundem com as

fundações privadas regidas pelo Direito Civil. Neste caso o
instituidor só exerce papel na instituição da fundação, tornando-
se o seu ato irrevogável. No caso da fundação governamental,
em razão da indisponibilidade do interesse público, está
característica é mais flexível, já que a Administração pode
alterar ou revogar a lei que autoriza sua criação.
 Fonte: Valera, 20159

9
VALERA, Renata. Fundações Públicas. 23 jul. 2015. Disponível em:
<https://renatavalera.wordpress.com/2015/07/23/fundacoes-publicas-fundacoes-instituidas-pelo-
poder-publico/>. Acesso em: 24 mar. 2022.
3.5.4.3 - AGÊNCIAS EXECUTIVAS

*As agências executivas foram legalmente definidas por intermédio dos

artigos 51 e 52 da Lei 9.649/98 que dispõe:
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que
tenha cumprido os seguintes requisitos:

I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;

II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.

§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República.

§ 2º O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as Agências
Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos
orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de
Gestão.

Art. 52. Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional definirão

diretrizes, políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de servidores,
a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da
identidade institucional da Agência Executiva.

*São autarquias ou fundações públicas que, por iniciativa da

Administração Direta, recebem o status de Agência, desde que
preenchidas algumas condições, visando uma maior eficiência e
redução de custos.

*O contrato de gestão será o instrumento através do qual a autarquia

ou a fundação se comprometem a realizar uma reestruturação de gestão
para tornarem-se mais eficientes, otimizando recursos, reduzindo
custos, aperfeiçoando os serviços que prestam em troca de uma maior
autonomia gerencial, orçamentária e financeira, recebendo algumas
prerrogativas e privilégios.

Crítica e comentário:

Esse contrato e essa qualificação são muito criticados

pela doutrina como sendo “um arremedo de contrato,
uma encenação sem qualquer valor jurídico, pelo qual
se documenta que a Administração Central concede à
autarquia ou fundação maior liberdade de ação.
3.5.4.4 – ESTATAIS

*São as chamadas estatais.

*No Brasil recebem esse nome genérico as empresas administradas e

controladas direta ou indiretamente pelo poder público.

* Não utilizam prerrogativas públicas, vez que regem-se pelo direito

privado, mas se submetem à sujeição as restrições impostas pela
Administração (a presença do poder estatal impede a equiparação total).

* Em geral, as estatais atuam nos seguintes campos: petróleo, bancos,

caixas econômicas, energia elétrica, ferrovias, habitação popular, água,
gás, transportes urbanos e metropolitanos, processamento de dados.
Assim, a expressão estatal serve para identificar e designar “todas as
sociedades, civis ou empresariais, de que o Estado tenha o controle
acionário, abrangendo a empresa pública e a sociedade de economia
mista.

* inclui-se neste rol também aquelas empresas que a Constituição faz

referência em vários dispositivos como categorias a parte (arts. 37, XVII,
71, II, 165, §5°, II, 173, §1°).

TRAÇOS COMUNS DAS ESTATAIS

1) Criação e extinção por lei (DL 200/67, 5º, II e III; 37, XIX)
2) Personalidade Jurídica de Direito Privado
3) Sujeição aos controles estatais
4) Regime parcial de Direito Público
5) Capital público ou misto
6) Vinculação aos fins definidos na lei instituidora
7) Desempenho de atividade econômica
8) Obediência ao Princípio das Licitações
9) não estão sujeitas ao regime falimentar nos termos do art.
2° da Lei 11.101/05
9) Bens penhoráveis, exceto se a empresa for prestadora de
serviços públicos e o bem estiver diretamente ligado a eles.
3.5.4.4.1 – EMPRESAS PÚBLICAS

Definição por Marcelo Alexandrino

Pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da

administração indireta, instituídas pelo poder público, mediante
autorização de lei específica, sob qualquer forma jurídica e com
CAPITAL EXCLUSIVAMENTE PÚBLICO, para a exploração de
atividade econômica ou para a prestação de serviço público.

DECRETO-LEI 200/67
Art. 5º. (...) II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da
União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o
Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de
conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas
admitidas em direito.

LEI 13.303/16
Art. 3º. Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica
de direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio
próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.

* Exemplos:
O BNDS, a Radiobrás, a Empresa de Correios e Telégrafos, a Caixa
Econômica Federal, a Casa da Moeda do Brasil e a FINEP
(Financiadora de Estudos e Projetos), Empresa Brasileira de
Agropecuária (EMBRAPA). Serviço Federal de Processamento de
Dados (SERPRO); Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária
(INFRAERO).
3.5.4.4.2 – SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA

Definição por Fernanda Marinela

Pessoa jurídica cuja criação é autorizada por lei (art. 37,

XIX). É um instrumento de ação do Estado, dotada de
personalidade jurídica de direito privado, mas submetida a
certas regras especiais decorrentes de sua finalidade
pública, constituída sob a forma de sociedade anônima,
cujas ações, com direito a voto, pertencem, em sua maioria,
ao ente político ou à entidade de sua Administração Indireta,
admitindo-se que seu remanescente acionário seja de
propriedade particular. As suas finalidades também são
prestar serviços públicos ou explorar atividades econômicas.

DECRETO-LEI 200/67
Art. 5º. (...) III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de
personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração
de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas
ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a
entidade da Administração Indireta.

LEI 13.303/16
Art. 4º. Sociedade de economia mista é a entidade dotada de
personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei,
sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto
pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal,
aos Municípios ou a entidade da administração indireta.

* Exemplos:
Banco do Brasil, a Petrobrás, a maioria dos bancos estaduais e o
Instituto de Resseguros do Brasil, Banco Nordeste do Brasil (BNB),
Centrais Elétricas Brasileiras (ELETROBRÁS); Banco da Amazônia
(BASA); Telecomunicações Brasileiras (TELEBRÁS)
3.5.4.4.3 – Distinções entre empresas públicas e sociedade de
economia mista

Distinções entre empresas públicas e sociedade de economia mista

* De acordo com o art. 5 do Decreto 200/67 a sociedade de
economia mista deve estar estruturada sob a forma de
SOCIEDADE ANÔNIMA (LEI 6.404/76 – LEI DAS SOCIEDADE
Forma de ANONIMAS), enquanto a empresa pública, pode estar estrutura
organização sob qualquer das formas admitidas em direito.

* Assim, a primeira é sociedade comercial e a segunda pode ser

comercial ou civil.

* Com relação a composição do capital, a sociedade de

economia mista é constituída por capital público e privado,
enquanto que a empresa pública, por capital público.

* No caso das sociedades de economia mista, onde o capital é

misto, exige-se a participação majoritária do Poder Público que
Composição do
poderá ser Administração Direta ou Indireta.
Capital
* No caso das empresas públicas, o capital é exclusivamente
público, não se exigindo que seja de um único ente, podendo
ser de mais de uma pessoa jurídica da Administração direta
(União ou Estados, por exemplo) ou da Direta com a Indireta,
desde que seja todo público.

* As ações em que a empresa pública federal seja autora, ré,

assistente ou oponente, serão julgadas pela Justiça Federal
(art. 109, I, da CF/88).

* Se for sociedade de economia mista, a competência é da

Justiça Estadual, ainda que se trate de empresa federal,
Competência para conforme Súmula 556 do STF (É COMPETENTE A JUSTIÇA
o julgamento de COMUM PARA JULGAR AS CAUSAS EM QUE É PARTE
suas ações SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA).

* No entanto, se houver interesse da União, a competência será

transferida para a Justiça Estadual (Súmula 517 do STF - AS
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA SÓ TÊM FORO NA
JUSTIÇA FEDERAL, QUANDO A UNIÃO INTERVÉM COMO
ASSISTENTE OU OPOENTE.)
3.5.4.4.3 – Distinções entre empresas públicas e sociedade de
economia mista - EXEMPLIFICATIVA

3.5.4.5 – CONSÓRCIOS PÚBLICOS

No entendimento de Hely Lopes e Diógenes Gasparini

Os consórcios não assumem personalidade jurídica, não tendo,

por óbvio, capacidade de assumir direitos e obrigações em nome
próprio.
O primeiro entendia que consórcio “é toda conveniência a
organização de uma entidade civil ou comercial, paralela, que
administre seus interesses e realize seus objetivos como
desejado pelos consorciados”.

* Além dessas entidades, tem-se que a lei 11.107/05 criou um novo tipo
de entidade que prestará serviço público mediante descentralização: os
consórcios públicos, a serem criados por entes federativos para a
gestão associada de serviços públicos.

* Esta norma foi regulamentada pelo Decreto n° 6.017/2007 e veio

regulamentar o disposto no art. 241 da CF/88 que previu o Consórcio ao
dispor que a “União, os Estados o Distrito Federal e os Municípios
disciplinarão por meio de lei os consórcios púbicos e os convênios de
cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada
de serviços públicos, bem com a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos
serviços transferidos”.

* Objetivo da norma constitucional: consolidar a gestão associada entre

os entes federados para consecução de fins de interesse comum.
Normalmente essas matérias são as que se inserem na competência
comum prevista no art. 23 da cf/88. Muitas vezes o serviço que uma
pessoa jurídica pública não pode ou tem dificuldades de executar
sozinha torna-se possível ou mais eficiente mediante a conjugação de
esforços.

Crítica de MSZP:

a lei é, sob todos aspectos lamentável e não deveria ter

sido promulgada nos termos em que o foi. Mais do que
resolver problemas, ela os criou, seja sob o ponto de vista
jurídico, seja sob o ponto de vista de sua aplicação prática.

* Tal crítica advém do fato de que antes da referida norma (Lei

11.107/05) havia certo consenso no entendimento de que o consórcio
administrativo, do mesmo modo que o consórcio de empresas previsto
no artigo 278, §1°, da Lei de Sociedades por Ações (lei das SAs, n°
6.404/76), não adquire personalidade jurídica, sendo que apenas se
discutia a melhor forma de administrar o consórcio.

* A lei mudou a natureza jurídica do instituto ao estabelecer em seu art.

6° que:

Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de
ratificação do protocolo de intenções;
 II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.
§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração
indireta de todos os entes da Federação consorciados.
§ 2o No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público
observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de
contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis
do Trabalho - CLT.

*A doutrina tem dificuldade em definir a natureza dessa nova pessoa

jurídica.

*As interferências só são aceitáveis nos limites estabelecidos em lei e

tem por objetivo garantir que a entidade não se desvie dos fins para os
quais foi instituída. Essa interferência é chamada de controle ou tutela

*O consórcio público passa a constituir-se em nova espécie de entidade

da administração indireta de todos os entes federados que dele
participem (tanto as associações públicas quanto pessoa jurídica de
direito privado)