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Este material não possui a função de esgotamento do tema, mas tão somente servir como apoio às aulas em vídeo que constam no curso.
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Analista de Controle do Tribunal de Contas do Estado do Paraná.
pelo governo. Ora, esse órgão é, justamente, um possuem personalidade jurídica própria? Pois então,
exemplo de Administração Pública, que é, repita-se, a diferença que separa a composição da
a parcela das entidades e órgãos do Estado Administração Direta da Administração Indireta
responsáveis pela execução das políticas de governo. reside em dois fenômenos, e seus opostos, a
Aqui, entretanto, precisamos fazer um centralização/descentralização e a
adendo, no sentido de que há entidades da concentração/desconcentração. Calma, é tudo
Administração Pública Indireta que não muito fácil, você logo vai entender.
necessariamente desempenham atividades de Quando o Estado executa diretamente suas
cunho público, como é o caso das empresas públicas atividades, assim que por meio de seus órgãos e
e sociedades de economia mista, cuja atuação se dá, agentes, enquanto Administração Direta, temos o
normalmente, em âmbito privado, com fins fenômeno da centralização, que, em outras palavras,
lucrativos, de sorte que, normalmente, elas não nada mais é do que a atuação estatal não interposta
executam políticas públicas, embora também por outra pessoa. Como exemplo, podemos pensar
vinculem-se à Administração Pública Direta, por na construção de uma rodovia intermunicipal
meio de uma espécie de relação que nós diretamente pelo governo de determinado estado
estudaremos mais para frente. da federação. Tal obra ficará a cargo,
Note também que todas essas entidades, provavelmente, da respectiva secretaria de obras e
integrantes da Administração Pública Indireta, transportes, ou algo que o valha, não importa, o
embora não disponham, como dito, de autonomia importante é que essa unidade integre o estado de
política, desfrutam de autonomia administrativa, ou nosso exemplo, seja parte de sua configuração
seja, organizam-se conforme as leis ou estatutos hierárquica, de forma que, por meio da atuação dela,
segundo os quais criadas, sem que se subordinem às considere-se que o próprio estado esteja atuando. É
pessoas políticas que as instituíram, a quem a teoria do órgão.
compete apenas exercer tutela ou supervisão sobre
as atividades desempenhadas pelas organizações
instituídas. IMPORTANTE!
Em contrates, estão os órgãos, que, sendo
Teoria do órgão é aquela segundo a qual toda atuação
parcelas da Administração Pública Direta,
do agente público deve ser imputada ao órgão que ele
subordinam-se, normalmente, a alguma autoridade representa, ou seja, à pessoa jurídica para a qual
política, embora, a depender de sua alçada trabalha, e não à sua pessoa. Na jurisprudência
hierárquica, desfrutem de maior ou menor brasileira, essa teoria se manifesta nas decisões que
independência. não aceitam o ajuizamento de ação de indenização
pelo particular diretamente contra o agente público
causador do dano.
Desconcentração/descentralização
administrativas
Simples, não? Pois na descentralização
ocorre o contrário, ou seja, o Estado delega a
Para começarmos, precisamos que você terceiros, pessoas físicas ou jurídicas, parcela de suas
lembre das ideias de Administração Direta e de atribuições, para que sejam executadas
Administração Indireta, de que tratamos no nosso indiretamente. Aqui, há três classificações
último encontro. Lembra que falamos que doutrinárias, a saber, descentralização por serviços,
Administração Pública Direta é integrada por órgãos, descentralização por colaboração e descentralização
de função administrativa, inseridos na organização territorial.
de determinada pessoa política, e que esses órgãos Vamos analisar uma a uma:
não tinham personalidade, bem como que a
Administração Pública Indireta é composta por a) Na descentralização por serviços, também
entidades administrativas autônomas, ou seja, que conhecida por outorga, um ente político, por meio
de lei, cria ou autoriza a criação de uma terceira fronteiras geográficas. No Brasil, atualmente, só
entidade e transfere a ela a titularidade de pode ocorrer com a criação de territórios (art. 18,
determinada atribuição, de que ficará, então, parágrafo segundo, da Constituição Federal).
apartado, até que outra lei eventualmente Perceberam a diferença principal? Em suma,
modifique a situação, motivo pelo qual essa espécie na centralização, o Estado executa suas atribuições
de descentralização tem duração indeterminada, diretamente, ao passo que na descentralização,
condicionada à vigência da respectiva lei. É o essas atividades são executadas por terceiras
fenômeno responsável pelo surgimento das entidades.
entidades da Administração Indireta, ou seja, Contudo, nem Estado nem entidades
autarquias, fundações, sociedades de economia delegadas são compostas por um único núcleo de
mista, empresas públicas e, mais atuais, os atividades, como se fossem uma grande sala em que
consórcios públicos, todas elas atuando com todos desempenhariam suas funções
independência do ente criador, a quem não se simultaneamente. Já imaginou a bagunça? É
subordinam, apenas vinculam-se em regime de justamente para organizar as coisas que existe a
tutela ou supervisão, que é o controle exercido figura da desconcentração, que nada mais é do que
apenas sobre os fins da entidade, não sobre os meios a distribuição de competências entre órgãos de um
para alcançá-lo. mesmo ente.
Perceba que tudo se passa dentro de uma
b) Com a descentralização por colaboração, também mesma entidade, política ou não, cujas atribuições
conhecida por delegação, ocorre um fenômeno um são repartidas entre diferentes unidades de
pouco distinto. Aqui, o Estado transfere apenas a competência, ou seja, entre diferentes órgãos que,
execução de uma atividade, que lhe é afeta, a atuando de forma articulada, entregam os serviços
terceiros particulares, previamente existentes, demandados à entidade como um todo. Enfim, é
permanecendo como seu titular. Não há lei, tudo mera técnica administrativa para desincumbir um
ocorre em âmbito infra legal, por meio de contratos mesmo centro de todas as atribuições da entidade,
ou mesmo meros atos administrativos, como são a fim de aprimorar seu funcionamento.
exemplo as concessões, as permissões e as Como exemplos, podemos citar a criação de
autorizações de serviços públicos. Embora não se Ministérios, no âmbito da União (desconcentração
possa falar propriamente em hierarquia também na Administração Direta), e de uma diretoria,
neste caso, como o Estado permanece sendo titular subordinada à presidência de uma determinada
das atividades descentralizadas, o controle exercido empresa pública (desconcentração na
sobre a pessoa que executa os serviços é maior, Administração Indireta).
inclusive com possibilidade de aplicação de sanções Pois bem, você já deve ter percebido que, na
por descumprimento do pacto firmado ou de criação de órgãos de cunho administrativo, há
retomada da execução direta das atividades, de hierarquia entre órgãos superiores e órgãos
forma unilateral, quando o interesse público assim o inferiores. Contudo, há alguns casos que destoam
exija. um pouco dessa lógica. Pois é, enquanto no
desempenho das atividades típicas de seus
c) Finalmente, na descentralização territorial, ou respectivos poderes, deputados e magistrados,
geográfica, transfere-se praticamente a totalidade embora órgãos singulares, não se subordinam a
das atribuições de determinado ente político a um órgãos de mais alta estatura (como os respectivos
centro de competências, para que este as colegiados), atuando segundo sua consciência. O
desempenhe no âmbito de determinado território, mesmo acontece no âmbito do Ministério Público,
podendo, inclusive, editar leis, nos limites permitidos que, como sabemos, não chega a ser um poder, mas
pelo ente concessor. Veja-se que é uma desfruta de ampla autonomia. Mas esses são
transferência de cunho genérico, ou seja, concedem- detalhes, não precisa se preocupar tanto.
se competências em geral, típicas de Estado, para Continuando, é necessário, ainda,
que sejam executadas dentro de determinadas pontuarmos que a desconcentração também é
repartida em três espécies, desconcentração em estão em consonância com os objetivos de sua
razão da matéria (Ministério da Cultura), em razão criação.
da hierarquia (presidência e diretorias) e em razão Talvez um exemplo ajude a entendermos
territorial (Tribunal de Contas da União no Estado do melhor esse ponto. Pense na Petrobrás, empresa
Paraná). que atua no ramo de extração, refino e
Finalmente, e você já deve ter percebido, é comercialização de hidrocarbonetos, vinculada ao
de se concluir que a concentração está para a governo federal. Ora, o presidente ou o ministro de
desconcentração assim como a centralização está minas e energias não pode determinar a política de
para a descentralização, ou seja, são fenômenos mercado da Petrobrás, ou seja, não pode (ou ao
opostos. Como vimos, a desconcentração é técnica menos não deveria, nós sabemos como é o Brasil)
administrativa de criação de núcleos de determinar por quanto e pra quem a empresa
competência, de distribuição de atribuições. Ora, na venderá o petróleo que produz. Essas são decisões
desconcentração ocorre o contrário, ou seja, uma de cunho técnico-negocial, afetas estritamente ao
determinada unidade é extinta para ser, por mais alto órgão deliberativo da empresa. Cabe ao
exemplo, integrada por outra, em benefício de uma governo, apenas, certificar-se de que a atividade de
melhor organização da entidade. De seu turno, nossa petroleira esteja em consonância com os
enquanto na centralização as atividades são marcos de sua criação, notadamente com a
desempenhadas diretamente pela Administração descrição de seu objeto, contida em seu estatuto
Direta, na descentralização, esses serviços são social.
prestados indiretamente, sempre por meio de uma Perceberam como funciona esse tipo de
terceira entidade. controle? Ele atua basicamente sobre os resultados
da entidade controlada, sobre sua atividade-fim, não
sobre os meios como atingi-los. Claro, em casos
Descentralização administrativa: excepcionais, de profundo descalabro, ele pode ser
Administração Pública Indireta aprofundado, dando ensejo ao que Celso Antônio
Bandeira de Mello chama de tutela extraordinária.
Mas isso é raro, não se preocupe.
Como você bem deve se lembrar, a Continuando, como dissemos, todas as
Administração Pública Indireta é composta de entidades da Administração Pública Indireta
pessoas jurídicas de cunho administrativo que, dispõem de personalidade e patrimônio próprios.
vinculadas, mas não subordinadas, à Administração Além disso, todas são criadas ou têm sua criação
Pública Direta, desempenham atividades autorizada por lei específica. Vamos explicar esse
administrativas ou de natureza lucrativa. ponto, por contrastes.
Você lembra, também, que comentamos a Lei genérica é aquela que permite,
respeito de que, no Brasil, Administração Pública é o genericamente, a criação de qualquer pessoa
que a lei diz ser? Pois então, as leis que determinam jurídica. De seu turno, a lei específica é elaborada a
quais são as entidades integrantes da Administração fim de criar ou permitir a criação de uma ou mais
Indireta são o Decreto Lei n.º 200/67, em cujo art. 4º entidades determinadas, cujas finalidades também
há a relação de entidades que a compõem, a saber, devem ser específicas, sob pena de haver
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e desperdício de recursos, à hipótese de que duas ou
sociedades de economia mista, e a Lei n.º 11.107/05, mais autarquias, por exemplo, prestem os mesmos
que insere nesse rol os consórcios públicos. serviços na mesma área geográfica. Nesse sentido, é
Lembre, todas essas entidades não se o art. 37, XIX, da Constituição Federal. Vamos ler
subordinam à Administração Direta que lhes deu juntos?
causa, apenas vinculam-se a ela, submetendo-se a
um controle denominado de tutela administrativa, XIX - somente por lei específica poderá ser criada
cujo objetivo principal é avaliar os resultados da autarquia e autorizada a instituição de empresa
entidade tutelada, a fim de certificar-se de que eles pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste Também não há exceção a respeito da
último caso, definir as áreas de sua atuação; natureza jurídica das autarquias. Todas são criadas
com personalidade jurídica de direito público, em
Pela leitura, você já deve ter percebido a razão das atividades típicas de Estado que
primeira distinção entre autarquias e as demais desempenham, de sorte a possuírem as mesmas
espécies de entidades. Isso mesmo, a autarquia, prerrogativas, como impenhorabilidade de seus
pessoa jurídica sempre de direito público, é criada bens, e mesmas condicionantes, como contratar por
diretamente por lei, ao passo que as outras meio de licitação, da Administração Pública Direta.
entidades, pessoas jurídicas de direito privado, têm Podemos, aliás, dizer que as autarquias são
sua criação apenas autorizada legalmente, assim que parcelas especializadas da Administração Pública
dependendo de outros procedimentos para seu Direta, de que se apartam para atuar com mais
nascimento, como o registro dos respectivos independência, à margem de interesses políticos,
estatutos nos órgãos competentes. detendo, entretanto, praticamente todas as
Aqui, contudo, reside um detalhe. As características do Estado, como a capacidade de
fundações podem ser tanto de direito público emitir atos administrativos em sentido formal,
quanto de direito privado. Na primeira hipótese, são possuir patrimônio público, contratar pessoal por
denominadas de autarquias fundacionais, criando-se meio de concurso, submissão ao controle exercido
diretamente pela lei. Na segunda, sua criação apenas pelos tribunais de contas, etc.
é autorizada legalmente. Mas calma, esse ponto será Há, ainda, a figura das autarquias de regime
abordado mais para frente, vamos continuar falando especial, a que se confere independência ainda
das autarquias. maior do que as demais autarquias, como a
Segundo o art. 5º, I, do Decreto Lei n. 200/67, estabilidade de seus dirigentes, cujos mandatos, em
autarquia é “o serviço autônomo, criado por lei, com geral, são exercidos por tempo fixo, determinado em
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, lei, de que são exemplos o Banco Central e a Anatel,
para executar atividades típicas da Administração cuja lei de criação, Lei n.º 9.472/97, por elucidativo,
Pública, que requeiram, para seu melhor vamos ler parcialmente juntos:
funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada.”. Art. 8° Fica criada a Agência Nacional de
Pelo dispositivo acima, podemos perceber Telecomunicações, entidade integrante da
que toda autarquia é uma pessoa jurídica, afinal tem Administração Pública Federal indireta,
personalidade jurídica, com patrimônio e receita submetida a regime autárquico especial e
vinculada ao Ministério das Comunicações, com
próprios, a qual é criada por lei a fim de prestar, com a função de órgão regulador das
autonomia, determinado serviço ou atividade típica telecomunicações, com sede no Distrito Federal,
da Administração Pública para cuja melhor execução podendo estabelecer unidades regionais.
seja demandada gestão administrativa e financeira § 2º A natureza de autarquia especial conferida à
descentralizada, ou seja, à margem da Agência é caracterizada por independência
administrativa, ausência de subordinação
Administração Direta. hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus
Contudo, você deve estar se perguntando, dirigentes e autonomia financeira.
que tipo de atividade típica é essa? Ora, as atividades
desenvolvidas pelas autarquias, a despeito de Note que independência administrativa e
algumas exceções, são próprias de Estado, como é o ausência de subordinação são características ínsitas
caso das entidades de fiscalização profissional. A a toda autarquia. Contudo, o mandato fixo e a
respeito do que, no entanto, não há relativização é estabilidade de seus dirigentes não o são, elementos
que apenas atividades internas às competências que tornam a Anatel uma autarquia de natureza
estatais mais importantes prestam-se a serem especial.
descentralizadas legalmente para uma autarquia, A propósito, a competência para nomear e
cuja atuação, então, é balizada pela lei que a criou. destituir dirigentes de autarquias normais é do chefe
do poder executivo da unidade federativa a que
vinculadas, o que, como vimos, não ocorre Bom, agora que já sabemos o que é uma
normalmente com as autarquias especiais. fundação, é preciso dizer que, em geral, ela tem
Enfim, essas são as duas principais caráter privado, ou seja, o patrimônio que lhe é
classificações de autarquias existentes em nosso subjacente é oriundo de uma pessoa natural ou
ordenamento jurídico, com suas respectivas instituição privada, tanto que, como vimos, sua
características. Falemos, agora, um pouco das previsão está contida no Código Civil. Contudo, no
fundações públicas. âmbito do Direito Administrativo, as fundações
Em primeiro lugar, vamos entender o que é podem ser públicas, ou seja, ser constituídas por
uma fundação. Para tanto, vamos traçar um paralelo patrimônio público, e mais, podem ter
com as sociedades empresárias. personalidade jurídica de direito público. Leia
Pense comigo, se você vai abrir uma empresa comigo trecho da ementa de um julgado do
com determinado sócio, a figura desse sócio é Supremo Tribunal Federal:
importante, não? Afinal, ele deverá ter algumas
características que o diferenciam das demais “FUNDAÇÃO INSTITUÍDA PELO PODER PÚBLICO.
NEM TODA FUNDAÇÃO INSTITUÍDA PELO PODER
pessoas. Em geral, deve ser alguém por quem você PÚBLICO É FUNDAÇÃO DE DIREITO PRIVADO. - ÀS
nutre certa confiança, um indivíduo cuja história FUNDAÇÕES, INSTITUÍDAS PELO PODER
você conheça, ao menos em linhas gerais. Somente PÚBLICO, QUE ASSUMEM A GESTÃO DE SERVIÇO
quando ambos, você e seu sócio, estão de acordo e ESTATAL E SE SUBMETEM A REGIME
prontos para iniciar uma sociedade, é que ela tem ADMINISTRATIVO PREVISTO, NOS ESTADOS-
MEMBROS, POR LEIS ESTADUAIS SÃO
condições de existir. FUNDAÇÕES DE DIREITO PÚBLICO, E,
Com as fundações é um pouco diferente. Elas PORTANTO, PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO
são, em essência, patrimônios destinados a PÚBLICO. - TAIS FUNDAÇÕES SÃO ESPÉCIE DO
determinado fim. Calma, vamos entender juntos. GÊNERO AUTARQUIA” (RE 101.126/RJ)
Pense em um senhor rico, um filantropo que ama a
natureza. Ao pressentir que não terá muito tempo Veja, toda fundação instituída pelo Poder
de vida, ele deixa, em testamento, uma parte Público com patrimônio público é uma fundação
considerável de sua fortuna, para que ela seja pública. No entanto, as fundações públicas podem
destinada à construção e manutenção de um parque ser de direito privado, equiparando-se às fundações
em sua cidade natal. Pois nessas circunstâncias já instituídas com patrimônio particular, ou podem ser
temos a semente de uma fundação, qual seja, um de direito público, circunstâncias em que se
patrimônio destinado a determinado objetivo, assimilam à figura de autarquias, inclusive, e
pouco importando quem haverá de administrá-lo. O principalmente, em relação a prerrogativas e
senhor da nossa história, por exemplo, pode relegar submissões.
a administração de sua fundação ao poder público, É importante mencionar que toda fundação,
sem nem ao menos saber quais agentes serão pública ou privada, deve ser destinada a um fim
designados para a tarefa. Aliás, cabe ao Ministério social e não pode possuir fins lucrativos,
Público Estadual velar pelas fundações que se situem independentemente da origem de seus recursos. Em
na região de sua atuação. outras palavras, toda fundação deve promover uma
Nesse sentido, leia o art. 62 do Código Civil: utilidade, um benefício à sociedade, sem almejar
lucros, ou seja, sem distribuir dividendos a seus
Art. 62. Para criar uma fundação, o seu titulares, mesmo porque não há titulares em uma
instituidor fará, por escritura pública ou fundação, afinal ela é, grosso modo, um patrimônio.
testamento, dotação especial de bens livres, Vejamos alguns exemplos de atividades
especificando o fim a que se destina, e desenvolvidas por fundações, a teor do art. 62,
declarando, se quiser, a maneira de administrá-
la.
parágrafo único, do Código Civil: