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Formulação, Gestão e

Avaliação de Políticas Públicas


Unidade 1
Teoria da Política Pública

Objetivos

1. Provavelmente você já se perguntou o que é, afinal, “Políticas Públicas”. Ouve-


se muito sobre o assunto, mas pouco se sabe sobre como elas afetam o dia a
dia, tanto do cidadão como do servidor público.
2. Para tentar desmistificar o tema, nesta aula serão apresentados os diversos
conceitos e características relacionadas às políticas públicas, compreendendo
quais são os atores envolvidos no processo, bem como qual o papel de cada
um, com destaque especial ao Estado.
3. Em resumo, será como tecer um cenário sobre o assunto, de forma que você
possa ter uma atuação mais segura tanto na posição de sujeito passivo que é
afetado pelas políticas públicas, enquanto cidadão, ou quando sujeito ativo,
fazendo parte da execução delas, como agente público na sua área de atuação.
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1. Introdução

Sempre que se pensa em políticas Na concepção de alguns, as políticas


públicas, há a impressão de que é um tema públicas são formuladas para o
importante. Entretanto, as pessoas são atendimento do cidadão menos favorecido
condicionadas a achar que se trata de um financeiramente, o que é um grande
assunto complexo demais, que se encontra equívoco.
mais ligado às decisões políticas. Primeiramente, é importante frisar que:
A formulação de políticas públicas “Do nascimento à morte, nossas vidas
obviamente passa por uma decisão são afetadas de inúmeras maneiras pelas
política, entretanto, não se percebe que atividades do Governo.”
grande parte delas interfere diretamente
no dia a dia e que se pode ter uma atuação Isso significa que, seja qual for o grau
nesse processo. de dependência das políticas públicas
formuladas pelas diversas esferas de
A decisão pela formulação das políticas Governo, elas direta ou indiretamente
públicas está centrada em três atores interferem nas vidas de todos, e ainda,
principais: Estado, Classes Sociais e a que as atividades do Governo são
Sociedade Civil, sendo que o Governo, que necessariamente executadas por meio de
se encontra no poder, toma decisões como políticas públicas.
representante do Estado.
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Dessa forma, afeta a todos os indivíduos, Nessa interferência, o Estado disponibiliza
de todas as escolaridades, independente de bens públicos, que são um tipo específico
sexo, religião, raça ou nível de renda. de bens cujos benefícios são usufruídos
Nesse contexto, encontra-se a figura do pela população em geral, de uma forma
Estado, cuja finalidade principal é a de indivisível, independentemente da vontade
alcançar o bem comum e a satisfação das de um indivíduo, em particular, de decidir
necessidades gerais da coletividade, sendo por querer ou não usufruir desse bem.
que a noção de bem comum é imensamente Um exemplo de bem público é a iluminação
complexa, se for considerado que em pública: usufrui dos seus benefícios toda a
algumas situações o bem de alguns pode população independentemente da vontade
ocorrer em função do sacrifício de outros. de cada indivíduo.
Dentro dessa ótica, o Estado atua nas Outro exemplo ainda mais evidente é
falhas de mercado, ou seja, acaba o da defesa nacional, cujos benefícios
interferindo no mercado na tentativa de são igualmente usufruídos por toda a
sanar as necessidades da população e população residente no país.
desigualdades sociais. Sendo assim, há a Na verdade, estes bens não podem ser
presença do poder público para garantir o comprados nem vendidos no mercado, pois
bem comum.
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os seus benefícios são tão amplamente também podem ser produzidos, total ou
distribuídos que nenhuma empresa tem parcialmente, pelo setor público, devido
incentivos em produzi-los e nenhum aos benefícios sociais gerados.
consumidor individualmente tem interesse Como já mencionado, um exemplo de
em comprá-los. Por este motivo, é bens semipúblicos são os serviços de
necessária a intervenção do Estado. saúde e educação, visto que, se produzidos
Entretanto, alguns tipos de bens públicos, apenas pelo setor privado, podem se
como por exemplo, educação e saúde, são tornar inalcançáveis para grande parte
fornecidos pelo Estado, mas nem sempre da população de baixa renda, o que faz
usufruídos por todos os cidadão, uma vez com que seja necessária a intervenção do
que estão disponíveis no setor privado para governo, tornando esses serviços gratuitos
aquisição direta pelo próprio cidadão. para a população ou a preços subsidiados,
São denominados bens meritórios ou sendo seus custos financiados pela
semipúblicos, que podem ser considerados arrecadação de tributos da sociedade.
como uma classificação intermediária Nesse cenário, dado o fornecimento de
entre os bens públicos e os de mercado, e bens públicos, concretizado por meio
possuem a seguinte característica: podem das políticas públicas, há os interesses
ser produzidos pela iniciativa privada, mas da massa de indivíduos, que não são
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idênticos nem semelhantes, mas muitas da ordem interna, a defesa externa, saúde,
vezes conflitantes, que deveriam expressar educação, transporte e outras, de natureza
opiniões e necessidades para melhor complementar.
orientar a formulação das políticas Para o desenvolvimento dessas atividades
públicas. o Estado precisa de recursos financeiros
Além da demanda da sociedade devem ser ou receitas para fazer face aos custeios
considerados os interesses de gerações exigidos, sendo que parte dessas receitas
futuras, sobretudo, com a preocupação de é arrecadada pelo sacrifício da sociedade,
preservar os recursos naturais. provenientes de impostos, taxas e
Na perseguição de sua finalidade básica, o contribuições de melhoria.
Estado desenvolve atividades de natureza A iniciativa de criar uma nova taxa, por
essencial que lhe são próprias, e sem sua exemplo, também é uma forma de política
execução e/ou controle o Estado não teria pública. Quem não se recorda da discussão
razão de existir. que ocorreu entorno da criação da “taxa
Dentre as atividades do Estado, é possível do lixo”, na esfera municipal de São Paulo?
destacar a administração do patrimônio O ator Estado, representado pelo Governo
comum, a criação de leis, a manutenção Municipal, tomou a iniciativa da criação da
taxa; imediatamente, houve uma reação
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das Classes Sociais e da Sociedade Civil. Nesse contexto, o Estado Brasileiro
Por fim, em tese, a implementação ou não precisou desenvolver uma série de ações e
dessa política deveria atender ao interesse atuar diretamente em diferentes áreas, tais
da sociedade como um todo. como saúde, educação e meio ambiente,
previstas constitucionalmente, delimitando
2. Conceito a competência de cada uma das esferas de
Governo, sejam elas: da União, dos Estados
Existe uma série de discussões sobre o e do Distrito Federal e dos Municípios.
papel do Estado e até que ponto este
Algumas funções de Governo podem ser
deve interferir na sociedade. É sabido
específicas de uma determinada esfera,
que o Estado deve agir com o objetivo de
como por exemplo, a defesa nacional, que
garantir os interesses gerais da sociedade,
é inerente ao Governo Federal, enquanto
entretanto, com o aprofundamento e a
outras, como as funções saúde e educação,
expansão da democracia, conquistados
são de competência concorrente das três
com a Constituição de 1988, as funções
esferas de Governo (Federal, Estadual e
do Estado foram redefinidas, com a
Municipal).
intensificação sobre a promoção do bem
estar social. Definidas as competências, para alcançar
resultados em diversas áreas e promover
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o bem-estar da sociedade, os governos suas ações, como por exemplo, as parcerias
se utilizam das Políticas Públicas; em uma público-privadas.
definição simples, porém precisa, significa: Agrega procedimentos formais e informais
“O Estado em ação” (GOBERT; MULLER, que expressam relações de poder, decisões
1987). e ações relativas à alocação imperativa de
De uma forma mais detalhada, pode-se valores.
dizer que as políticas públicas são um Numa linguagem mais técnica, pode-se
conjunto de ações promovidas pelo setor dizer que a demanda da sociedade são os
público com o objetivo de atender aos inputs (entradas) e as políticas públicas são
anseios da sociedade e ao interesse público. outputs (saídas), resultantes da atividade
Numa outra definição, políticas públicas política.
podem ser consideradas como a soma A sociedade, por sua vez, apresenta
de atividades dos governos, que agem problemas para o Governo, que os analisa
diretamente ou por delegação (SOUSA, e estabelece quais são as demandas que
2006). serão atendidas dentro de uma ordem de
Isso significa dizer que os Governos podem prioridade. Entretanto, cabe também ao
contar com outros parceiros para promover administrador central (Estado) identificar

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e prever problemas iminentes que às vezes públicas e tomando decisões em nome da
não são percebidos pela sociedade. sociedade.
Há vários tipos de demandas, algumas Dentro da competência das esferas, cada
consideradas novas, quando surgem novos uma possui estrutura administrativa
atores políticos ou novos problemas. própria, com seus órgãos e servidores, que
Outras demandas são recorrentes, devem dar conta da formulação e execução
expressam problemas não resolvidos das diversas políticas públicas.
ou mal resolvidos e que estão sempre Nesse sentido, as políticas públicas no
voltando a aparecer no debate político. setor da habitação, por exemplo, serão
Por fim, as demandas reprimidas, que são executadas pelo órgão que possui tal
aquelas constituídas por “estado de coisas” atribuição naquela esfera, podendo ser,
ou por ausência de decisões, quando se nesse caso, pela Secretaria da Habitação
acumulam e o sistema não consegue ou respectiva Pasta que tem atribuição de
encaminhar soluções aceitáveis, podem cuidar do assunto.
levar o sistema a crises de governabilidade.
É importante frisar que a sociedade é
Os governantes que estão no comando dos representada pelos deputados, senadores e
órgãos públicos selecionam as ações que vereadores eleitos, que em tese, aprovam o
serão executadas, formulando as políticas
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planejamento das políticas públicas previamente elaboradas pelo Poder Executivo.
O papel de cada um dos atores envolvidos será aprofundado ao longo das aulas, quando serão
abordadas todas as fases do ciclo das políticas públicas.

3. Características

A produção em matéria de políticas públicas busca analisar o modo de funcionamento da


máquina estatal, tendo como ponto de partida a identificação das características que devem
ser observadas para a formulação das Políticas Públicas.
Sendo que alguns elementos são fundamentais, segundo Thoenig, que considera:

[...] um conjunto de medidas concretas; decisões ou formas de alocação


de recursos; ela esteja inserida em um ”quadro geral de ação”; tenha um
público-alvo (ou vários públicos); apresente definição obrigatória de
metas ou objetivos a serem atingidos, definidos em função de normas e
de valores. (THOENIG, 1985)

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Primeiramente, deve responder a um neste contexto, o formato concreto para
problema concreto, ou seja, deve haver delinear as políticas públicas dependerá
um descritor que permita identificar das especificidades de cada sociedade,
com clareza o que será tratado, ou seja, bem como o estágio de maturidade vai
descreve de forma sucinta o problema ou depender do grau de evolução de cada
demanda que a política pública tem por uma delas, que poderá contribuir, ou
objetivo solucionar e sua contribuição não, para a estabilidade e eficácia das
esperada para o alcance das diretrizes de políticas, para o grau de participação dos
governo. grupos interessados, para a obtenção dos
A formulação da política pública pode resultados finais dos procedimentos de
ser concebida a partir da identificação de decisão.
problemas ou de demandas, identificadas A decisão final da implementação de
por diversos canais, como por exemplo, por uma política pública está centrada no
estudo, trabalho ou pesquisa que tenha Governo, que decide quais políticas serão
subsidiado a proposição da ação, pela implementadas e quanto e quais recursos
demanda da sociedade. serão alocados com aquela finalidade.
Sendo assim, deve atender às necessidades As políticas públicas fazem parte de um
sociais e atender às demandas, sendo que, conjunto de ações que são formuladas
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por meio de programas; no geral, a soma Toda política pública deve expressar o
das diversas políticas irá trazer resultados resultado desejado em relação ao público-
em um determinado segmento, como por alvo descrevendo a sua finalidade, com
exemplo, o conjunto de ações na área da concisão e precisão, sempre mensurável
saúde. por um indicador.
A definição do público-alvo refere-se Além de ter metas bem definidas, que
ao segmento da sociedade (pessoas, representam a quantidade de bens ou
comunidades, instituições, setores e serviços produzidos ou executados no
outros) que possui em comum algum âmbito de um determinado programa, para
atributo, necessidade ou potencialidade e a consecução do objetivo pretendido.
o qual se pretende atingir diretamente com
os resultados esperados pela execução das 4. Processos de Política Pública
ações. Deve ser estudado cuidadosamente,
para que não se corra o risco de ter Como já mencionado, as políticas públicas
políticas públicas discriminatórias, ou passam por diversas etapas que fazem
que favoreçam grupos específicos em parte de um ciclo que se completa, e
detrimento de outros. dependendo do objetivo de cada uma das
ações, podem existir atores diversos.
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“As políticas públicas estruturam o exemplo, “prefeito”, este futuro governante
sistema político, definem e delimitam os elabora um plano de governo, que nada
espaços, os desafios, os atores” (THOENIG, mais é que um esboço das políticas
1985, p. XIV). públicas que poderão ser implementadas
Para que se entenda melhor a dinâmica caso ele seja eleito.
da ação governamental, uma forma de Essa proposta de governo, em tese, deve
entendimento é dividir a política pública orientar as decisões que serão adotadas
em quatro fases, quais sejam: construção após sua eleição, representando as
da agenda, formulação, implementação e diretrizes de governo em um âmbito macro.
avaliação. Cabe à população realizar uma análise
De uma maneira mais detalhada, o com base nessas propostas de governo, de
resultado das políticas públicas depende de forma que seja eleito o candidato detentor
planejamento, elaboração, implementação, da melhor proposta. Entretanto, o cidadão
monitoramento, controle social e, por fim, a deve observar se as proposições são
avaliação. factíveis, para serem realizadas.
Quando um candidato político pretende Dessa forma, o cidadão também deverá
ser eleito em um cargo público, como por monitorar a implementação das ações

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prometidas por ocasião do período atores envolvidos, que interferem de certo
eleitoral. modo no processo decisório.
Nesse contexto, deve-se distinguir cada Essa forma de entender as políticas
uma das etapas do processo de políticas públicas como um processo, que ocorre na
públicas, sendo que a primeira é a forma de um ciclo, facilita a organização e
preparação, e a segunda se refere à decisão a distinção das diversas fases, observadas
política, ou seja, a tomada de decisão e as especificidades dos quatro momentos,
sua formalização por meio de uma norma bem como a complexidade que a matéria
jurídica, em cumprimento ao princípio da requer.
legalidade que é inerente à administração
pública. Contudo, nesse instrumento Nas próximas aulas você irá entender
legal devem estar contemplado os planos, com detalhes cada uma dessas fases;
programas e ações que serão executados. contudo, para uma melhor compreensão
do contexto das políticas públicas, será
Na sequência há a implementação, que é o
preciso, preliminarmente, construir um
momento da execução, ou seja, colocar em
panorama geral do Estado Brasileiro e das
prática a decisão política.
mudanças estruturais ocorridas sob a ótica
Em cada uma das etapas há uma dinâmica da Administração Pública.
de negociação diferente com os diversos
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5. Contexto Histórico do Brasil regime de governo que se caracteriza, em
essência, pela liberdade do ato eleitoral,
O Estado Brasileiro apresenta algumas pela divisão dos poderes e pelo controle da
peculiaridades que interferem na forma autoridade, dos poderes de decisão e de
de produzir políticas públicas. A primeira execução.
diz respeito a ser um Estado democrático,
Resumidamente, todos têm direito de
a segunda, por ser um país que adota o
expressar suas opiniões, sendo que uma
federalismo.
das principais formas de manifestação
Outro fator que influencia é um processo é o próprio voto, havendo inúmeras
de mudança, que vem ocorrendo no país há outras, como a liberdade de imprensa, a
algumas décadas. associação em grupos representativos,
Afinal o que significa ser um país exposição de ideias, debates e outros.
democrático? Especificamente no caso brasileiro, em
Segundo o Dicionário Aurélio, democracia termos de democratização, houve avanços
é uma doutrina ou regime político baseado significativos com a Constituição de 1988,
nos princípios da soberania popular e da que garantiu formas de manifestação do
distribuição equitativa do poder, ou seja, cidadão.

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Na formulação das políticas públicas, como divisão de funções e poderes, sob o
anteriormente mencionado, vários atores comando de um administrador central que
participam do processo, inclusive o próprio é a União.
cidadão, com canais que estão sendo Então, todas essas esferas de governo
aperfeiçoados ao longo dos anos. estão produzindo suas políticas públicas,
Como exemplo, é possível mencionar dentro da governabilidade definida pela
as audiências públicas, os orçamentos própria Constituição Federal, em outras
participativos, além das ouvidorias. palavras, traçam as linhas mestras entre as
Quanto ao aspecto do federalismo, funções e competências da União, Estados
também pelo conceito do Dicionário e Municípios.
Aurélio, é a forma de governo na qual Muito embora se tenha em linhas gerais
vários estados se reúnem numa só nação, uma divisão de funções, na prática, para
sem perderem sua autonomia fora dos efeito de formulação dessas políticas, em
negócios de interesse comum. muitos casos ocorre uma sobreposição
Trata-se de uma organização político- das diversas políticas públicas, haja vista
territorial, na qual há partes menores, que não há um ordenamento em virtude
divididas em Estados e Municípios, numa do loteamento político, pior ainda, em
algumas situações observa-se um “jogo
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de empurra” entre os entes federativos, Em síntese, o objetivo da reforma é
em que cada um tenta repassar à outra permitir que a administração pública se
esfera de governo a responsabilidade pela torne mais eficiente e ofereça ao cidadão
promoção das políticas sociais. mais serviços, com maior qualidade. Ou
Com relação à reforma administrativa, o seja, fazer mais e melhor com os recursos
Processo de Reforma do Estado iniciou-se disponíveis. A redução de custos deve
por volta da década de 1980, sendo que o ser perseguida ao mesmo tempo em
principal objetivo foi flexibilizar princípios que se promove a contínua revisão e
meramente burocráticos, por iniciativas aperfeiçoamento das rotinas e processos
para buscar cada vez mais eficiência na de trabalho, simplificando procedimentos,
administração pública. desburocratizando e estabelecendo
metas e indicadores de desempenho e de
Os princípios constitucionais tornam- satisfação do cidadão.
se cada vez mais fortalecidos, com
destaque à legalidade, impessoalidade, Somado a tudo isso, a reforma
moralidade, publicidade e eficiência, que administrativa ainda veio trazer o equilíbrio
são o pano de fundo para qualquer ação da das contas públicas, com a edição da Lei de
administração pública. Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
nº 101, de 4 de maio de 2000), que
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estabeleceu normas de finanças públicas prestar contas em termos quantitativos,
voltadas para a responsabilidade na gestão e sim de autoavaliar a obra feita, de dar
fiscal, e uma série de outras inovações. conhecimento sobre o que se conseguiu e
Juntamente com a adoção do conceito de justificar aquilo em que se falhou.
de accountability, que é um termo da Por fim, uma administração mais eficiente,
língua inglesa, sem tradução exata para o equilíbrio das contas, a possibilidade de
o português, que se refere à obrigação crescimento econômico, serviços públicos
dos gestores públicos de prestar contas com qualidade e accountability, tratam
aos órgãos de controle ou aos seus diretamente da produção de políticas
representados. públicas e interferem nesse processo.
Numa possível tradução, seria possível
dizer que é a responsabilização.
Significa que quem desempenha funções
de importância na sociedade deve
regularmente explicar o que faz, como faz,
por que faz, quanto gasta e o que ainda vai
fazer. Não se trata, portanto, apenas de

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Unidade 2
Formulação de Políticas Públicas

Objetivos

1. Depois de estudar o conceito, as


características, os processos e o
contexto histórico brasileiro sobre
políticas públicas, você verá nesta
aula sobre sua formulação, como
ocorre a decisão sobre quais políticas
serão desenvolvidas, como acontece
a construção da agenda e quais são
as principais etapas para formulação
e elaboração das políticas públicas.

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1. Introdução

Para que se possa entender o processo é o responsável pela defesa dos direitos
de formulação de políticas públicas, fundamentais e por fiscalizar os Poderes
preliminarmente, é preciso compreender Públicos, garantindo, assim, a eficiência
como está dividido o poder no Estado do sistema de controle. Cabe ressaltar,
Brasileiro, que resulta no processo de contudo, que há divergência de opiniões a
decisão. respeito da existência deste quarto poder.
O processo decisório se encontra Como já visto, as Políticas Públicas são a
organizado em três Poderes: o Executivo, o totalidade de ações, metas e planos que os
Legislativo e o Judiciário. governos da União, Estados e Municípios
Em linhas gerais, o Poder Executivo é traçam para alcançar o bem-estar da
responsável por executar a coisa pública, sociedade e o interesse público.
enquanto ao Legislativo compete legislar e Não há como negar que as ações dos
fiscalizar e ao Judiciário cabe julgar, aplicando dirigentes públicos, que estão investidos
a lei a um caso concreto que lhe é posto, como governantes e são os tomadores de
resultante de um conflito de interesses. decisões, selecionam suas prioridades que,
Atualmente, fala-se no Brasil a respeito em tese, são aquelas que eles entendem
da existência de um quarto poder, serem as demandas ou expectativas da
exercido pelo Ministério Público, o qual sociedade.
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Na medida em que não há uma sociedade Assim, todos que integram o Sistema
disposta a defender seus interesses, o Político, apresentando reivindicações
estado de bem-estar da sociedade passa ou executando ações que serão
a ser sempre definido pelo governo, e não transformadas em Políticas Públicas, são
por ela. denominados de Atores.
A sociedade se faz representada pelos Nesse Sistema Político não é possível
candidatos eleitos para cada uma atribuir a decisão sobre uma determinada
das esferas de governo, sendo eles os política pública a um único ator, haja vista
deputados, senadores e vereadores, além que do momento da demanda à execução
dos membros do Poder Executivo, que são há uma sequência de fases com vários
os prefeitos, governadores e, inclusive, o detentores de decisão, muito embora
próprio Presidente da República. alguns atores possam ter maior autonomia.
Além dos candidatos eleitos, a sociedade As decisões adotadas pelos atores no
também pode ser representada por contexto político têm um preço social,
grupos organizados, tais como sindicatos, considerando que irão desencadear
entidades de representação empresarial, reações e modificações na própria
associação de moradores, associações sociedade, ficando evidente valores, ideias
patronais e ONGs em geral. e visões dos responsáveis pela decisão.
36/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
Sendo a decisão influenciada pelo fator A estabilização da moeda é um exemplo
político, com a adoção do raciocínio de política pública que está diretamente
contabilizado pelas urnas, o que renderá relacionada ao fator financeiro, entretanto,
mais votos: cuidar do meio ambiente ou necessitará de uma série de ações que
construir um novo posto de saúde para a resultarão em uma política pública com
população de uma determinada região? objetivos econômicos.
Em alguns momentos, o administrador Nesse exemplo, possivelmente havia uma
público se depara com situações em que, demanda da população para que a inflação
embora o remédio seja amargo, ele deve fosse controlada, haja vista que esse
ser ministrado à sociedade, uma vez que fenômeno corroía os salários recebidos
trará resultados ao longo do tempo. pelos trabalhadores; esta reivindicação
Quem não se recorda das tentativas de foi manifestada por alguns grupos que
estabilização da economia brasileira, os representavam a população.
diversos planos que foram elaborados e os É importante ressaltar, entretanto, que
resultados que provocaram na sociedade, a existência de grupos e setores da
além dos reflexos para os governantes sociedade apresentando reivindicações e
que adotaram medidas de sucesso ou demandas não significa que estas serão
insucesso? atendidas, pois antes disso é necessário
37/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
que as reivindicações sejam reconhecidas pública oferecer as informações
e ganhem força, ao ponto de chamar necessárias ao processo de tomada
a atenção das autoridades do Poder de decisão dos políticos, bem como
Executivo, Legislativo e Judiciário. operacionalizar as políticas públicas
Como já visto, os políticos são eleitos com definidas.
base em propostas, apresentadas para a Pensando em uma política pública da área
população durante o período eleitoral, e da saúde, cabe aos servidores da Pasta
buscam tentar realizá-las. Por outro lado, ajudar na formulação, com informações
as políticas públicas são aprovadas por técnicas, além de participarem, após
meio de lei no Poder Legislativo, o que aprovação, do processo de execução
insere os Parlamentares (vereadores e das ações na área da saúde; assim, a
deputados) nesse processo.
formulação da política pública deve ser
Contudo, as proposições das políticas feita pela área que detêm a expertise para
públicas partem do Poder Executivo e, essa tarefa.
consequentemente, é esse Poder que
Dessa forma, o funcionalismo público
efetivamente as coloca em prática.
compõe um elemento essencial para o bom
Nesse processo, compete aos servidores desempenho das diretrizes adotadas pelo
públicos integrantes da administração governo.
38/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
2. Construção da Agenda sua atenção nos problemas, sobre assuntos
que requerem um cuidado especial.
Se se pensasse na lista de problemas
É o espaço em que são constituídos os
identificados na sociedade, com certeza problemas, assuntos ou demandas a serem
não seria uma lista pequena; assim, analisados, em que serão escolhidos os que
é impossível para os governantes irão agregar a agenda.
conseguirem atender a todos os problemas
Nesse processo, pergunta-se: Por
existentes, dado que estes são abundantes
que alguns problemas e assuntos são
e os recursos necessários para solucioná-
agendados e outros não? Por que alguns
los são escassos.
itens são selecionados para deliberação
Por isso, é necessário estabelecer quais governamental e outros não?
questões serão tratadas pelo governo. Esse Para que essas perguntas possam ser
processo de definição da lista de principais entendidas, deve-se saber que existem três
problemas da sociedade é chamado de tipos de agenda:
construção ou formação da Agenda.
• Agenda sistêmica.
Pode-se dizer que a formação da agenda
é uma fase inicial da política pública, é o • Agenda governamental.
momento em que os governantes focam • Agenda decisória.
39/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
A agenda sistêmica se refere à lista parlamentares e funcionários do
de assuntos que há muito tempo são Legislativo.
preocupações do país. • Atores não governamentais: grupos
Enquanto que a agenda governamental de pressão/interesse, acadêmicos,
apresenta assuntos que estão com a consultores, partidos políticos,
atenção do Governo no momento. opinião pública, processo de
Por fim, a agenda decisória traz a lista formulação de políticas.
de questões a serem decididas, cujos Para que um problema seja reconhecido
problemas já foram reconhecidos pelos podem ser utilizados indicadores e
governantes. tratamento estatístico dos dados
disponíveis sobre a população, eventos
Em especial, a agenda governamental
simbólicos, feedback de trabalho
possui fatores que influenciam na escolha
burocrático e da própria elaboração do
de determinado assunto, com participantes
orçamento.
ativos:
Quando se faz referência aos indicadores,
• Atores governamentais: prefeitos, está sendo focada uma série de dados
staff do Executivo, políticos em que mostram a condição de determinada
cargos públicos, funcionalismo,
40/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
situação. Se esses indicadores sinalizarem do governo estadual para buscar a solução
pontos problemáticos, essa situação do problema.
poderá ser agregada na agenda Já o feedback de trabalho burocrático e
governamental para sofrer interferência do da própria elaboração do orçamento são
poder público. os resultados avaliados de programas
Um exemplo seria o surto da gripe suína, no anteriormente implementados, que podem
ano de 2009, que alarmou todo o mundo estar encerrados ou não, que demonstram
e resultou em políticas públicas para as possíveis falhas identificadas no
combate do problema. processo de avaliação, com a constatação
Os eventos simbólicos são decorrentes de de outros problemas que até então não
situações que tenham uma repercussão recebiam atenção governamental, também
social, dessa forma ficam evidentes decorrentes da avaliação.
para a população, como por exemplo, os A implementação de um assunto que
ataques que foram realizados pelo PCC constou da agenda depende de sua
(Primeiro Comando da Capital) em São factibilidade técnica, da aceitação pelos
Paulo, afetando em especial a questão especialistas, pelo público e do consenso
da segurança pública, causando uma que obtém. Ainda assim, uma questão
comoção popular e desencadeando ações considerada prioritária poderá não ser
41/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
implementada mesmo constando da posteriores às eleições para o Executivo e
agenda governamental, uma vez que o Legislativo influenciam a construção da
depende de uma série fatores, desde agenda.
vontade política até o desgaste político da Existem ainda os “empresários da
sua não execução. política”, que investem recursos a favor
Cada vez mais estão se intensificando de determinado interesse, atuando
as audiências públicas, que são um em qualquer fase, sendo burocratas,
instrumento do diálogo estabelecido com acadêmicos, jornalistas ou políticos.
a sociedade na busca de soluções para
as demandas sociais. É um espaço de 3. Processo de Formulação das
conversação aberto para a apresentação Políticas
de problemas e a identificação de soluções
pela própria comunidade. Ela propicia ao Você viu que, identificados os problemas,
particular a troca de informações com o estes entram na construção da agenda,
poder público, pelo exercício da cidadania. e na sequência passam pela fase de
formulação de políticas públicas visando
Deve-se ressaltar que as forças
solucioná-los; para tanto, é preciso
organizadas (grupos de pressão e elites
delinear as ações que serão adotadas.
políticas) e as mudanças administrativas
42/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
Nesta etapa deve haver, inicialmente, A fase de formulação de políticas é o
um planejamento das ações. O propósito estágio em que as propostas ganham
principal do ato de planejar é estabelecer forma, recebendo tratamentos formais
a base das políticas públicas pré-definidas mínimos, ao serem definidos metas,
na agenda, desta forma, deve ser adequada objetivos e recursos. As políticas
a oferta à demanda dos serviços públicos transformam-se em programas quando é
em um horizonte de tempo determinado, explicitada a estratégia de implementação
sendo estabelecidos os objetivos e metas e, por uma ação da autoridade, são
a serem cumpridos, dimensionando ainda criadas as condições iniciais para sua
os recursos necessários para a consecução implementação.
das ações, quais sejam: materiais, A partir do ano 2000, o modelo adotado
econômicos, técnicos, pessoais, dentre pelo Brasil para gerir o planejamento
outros necessários. e a execução de suas ações e recursos
Planejar é função de importância públicos é o modelo Gestão por Programas,
fundamental para a racionalização de instituído pela Portaria do Ministério de
qualquer gestão, entretanto, deve ser feito Orçamento e Gestão nº 42, de 14 de abril
com base nas diretrizes definidas pela de 1999 (arquivo anexo).
equipe de Governo.
43/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
Então, dados os problemas que serão enfrentados, são formulados os programas que deverão ter
por objetivo amenizar os efeitos da problemática que o setor público se predispõe a solucionar.
O conjunto de programas será inserido em um plano. No Brasil é adotado o Plano Plurianual
(PPA), que agrega os programas que serão realizados em um período de 4 (quatro) anos.

Figura 2.1.
Fonte: Programa de Desenvolvimento Gerencial – FUNDAP.
44/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
Na Figura 2.1, há a orientação estratégica apresentando problemas, que anseia ser
e as diretrizes de Governo e, ainda, os atendida.
problemas e demandas identificados O ciclo orçamentário exposto é executado
com base nas informações advindas da em conformidade com o previsto na
sociedade, para as quais serão formulados Constituição Federal de 1988, que
os programas que constarão do PPA, que, compreende o Plano Plurianual (PPA), a Lei
por fim, irão compor a Lei do Orçamento. de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Os programas são detalhados por ações Orçamentária Anual (LOA).
que possuem produtos e metas, cujo Posteriormente, com a edição da Lei
monitoramento e o alcance dos resultados de Responsabilidade Fiscal (LRF, de
serão identificados na fase de avaliação, 04/05/2000), estes instrumentos foram
na sequência, retornando ao início do reforçados, com parâmetros bem definidos
processo na forma de um ciclo. para serem elaborados.
Por um lado há o Estado prestador de O PPA é a etapa de planejar, representa
serviços públicos, agente arrecadador de o compromisso entre o governo e a
recursos (receitas) que financia as despesas sociedade, uma espécie de contrato
decorrentes da prestação de serviços assumido entre as duas partes, portanto,
públicos; do outro lado, está a sociedade
45/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
deve haver a credibilidade da sociedade, os objetivos fundamentais que se
além de promover a transparência das pretende alcançar, além de organizar a
ações do governo. ação de governo na busca de um melhor
Primeiramente é preciso estabelecer desempenho da Administração Pública.
um planejamento das ações que Estabelece a ligação entre as prioridades
serão implementadas com base nas de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual,
demandas advindas da própria sociedade. ou seja, o planejamento de cada ano não
Na formulação do PPA devem ser pode contrariar as determinações do plano.
consideradas as prioridades do Governo, a
disponibilidade de recursos, bem como a A LDO é o elo entre o PPA e LOA; dentre
coerência com a realidade. os programas incluídos no plano, são
selecionados aqueles que terão prioridade
Ademais, o PPA é o pano de fundo para
na execução do orçamento do exercício
concretizar qualquer política pública a ser
seguinte, estabelece o montante de
realizada por um órgão público, sob o risco
recursos que serão destinados às despesas,
de cometer uma ilegalidade, caso aquela
para o exercício financeiro do ano
ação não tenha sido prevista.
subsequente, também orienta e disciplina
O PPA declara as escolhas pactuadas com toda a elaboração da LOA.
a sociedade e contribui para viabilizar
46/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
Um planejamento adequado das ações Assim, o diagnóstico permite conhecer
apresenta algumas vantagens, dentre elas: melhor quais são seus pontos fortes,
pontos fracos, as ameaças à sua existência
• Auxiliar na fixação de objetivos e
e as oportunidades que o mercado oferece.
prioridades.
Resumidamente, um programa deve
• Evitar a duplicação de programas.
condensar as seguintes informações para
• Focar as ações para potencializar os ser formulado:
resultados.
• Objetivo: expressa o que deve ser
• Poupar recursos ao eliminar feito, refletindo as situações a serem
programas não essenciais. alteradas pela implementação de
• Reduzir custos e maximizar o um conjunto de iniciativas, com
orçamento. desdobramento na região de ação.
Dessa forma é essencial fazer um • Caracterização: demonstra os
diagnóstico prévio para definir quais são elementos de ordem tática que
as vocações daquele Governo, de forma devem nortear a coordenação de
a evitar que este invista em áreas não governo e a implementação eficaz
prioritárias ou fora de sua vocação. da política pública por parte de
47/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
seus executores, evidenciando a metas estipuladas para o objetivo
caracterização da realidade posta no território. Pode ser também
para o objetivo, ou seja, detalha o expressão regional do quadro atual
escopo (o quê fazer, como fazer, em a ser modificado pelo objetivo.
qual lugar, quando), como aspectos A regionalização será expressa
legais, territoriais, tecnológicos, em macrorregiões, estados ou
ambientais, de gestão e de municípios. Em casos específicos,
financiamento. poderão ser aplicados recortes mais
• Meta: é uma medida do alcance do adequados para o tratamento de
objetivo, podendo ser de natureza determinadas políticas públicas, tais
quantitativa ou qualitativa, a como região hidrográfica, bioma,
depender das especificidades de territórios de identidade e área de
cada caso. Quando qualitativa, a relevante interesse mineral.
meta também deverá ser passível de • Iniciativa/Produto: declara as
avaliação. Cada Objetivo deverá ter entregas à sociedade de bens e
uma ou mais metas associadas. serviços, resultantes da coordenação
• Regionalização: fornece informações de ações orçamentárias e outras:
relacionadas à distribuição das ações institucionais e normativas,
48/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
bem como do pacto entre entes Em um diagnóstico prévio chegou-se a
federados, entre Estado e sociedade conclusão que grande parte da população
e da integração de políticas públicas. brasileira vive em condição de pobreza.
• Indicador: é um instrumento que Para sanar esse problema, foi delineado
permite identificar e aferir aspectos um programa cuja denominação é
relacionados a um programa, “Bolsa Família”; normalmente busca-se
que é apurado periodicamente, criar um nome de impacto que facilite a
para auxiliar o monitoramento identificação e a familiaridade da política
da evolução de uma determinada pública com a população.
realidade, gerando subsídios para a Nesse programa, o objetivo definido pelo
avaliação. Governo Federal foi:
Para entender melhor a formulação das
“Melhorar as condições socioeconômicas
políticas públicas será analisado um
das famílias pobres e, sobretudo,
exemplo de programa elaborado pelo
extremamente pobres, por meio de
Governo Federal, que foi contemplado no
transferência direta de renda e da
PPA 2012/2015, de conhecimento geral
articulação com outras políticas
da população, que é o programa “Bolsa
promotoras de emancipação.”
Família”.
49/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
Para execução do programa foram e dinâmico da situação dessas famílias e
delineadas as seguintes ações: implementação de ações, em parceria, de
1ª - Transferência de renda às famílias em aperfeiçoamento na oferta desses serviços,
condições de pobreza e extrema pobreza; bem como articulação de programas
complementares.
2ª - Disponibilização de informações
Dentre as metas do programa destaca-se
de identificação e caracterização
a de incluir 800 mil famílias em extrema
socioeconômica qualificadas e atualizadas, de
pobreza no “Bolsa Família”.
todas as famílias brasileiras de baixa renda,
para elaboração de estudos e pesquisas, e Os recursos globais previstos para o
para o planejamento e implementação de programa são da ordem de R$ 84 bilhões
políticas públicas e ações governamentais para o período de 2012 a 2015.
voltadas ao combate à pobreza e à Este programa é de responsabilidade
desigualdade social; do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, que além
3ª - Acompanhamento das condicionalidades
da responsabilidade de concepção do
de saúde e educação e monitoramento
programa tem também a de promover
das famílias com descumprimentos do
sua implementação, e ainda realizar a
PBF, oferecendo diagnóstico qualificado
avaliação.
50/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
Após a elaboração do programa pelo deputados federais que, em tese, devem
Ministério do Desenvolvimento Social e representar as escolhas da sociedade.
Combate à Fome, são encaminhadas as Dessa forma, os programas no âmbito
informações ao órgão central responsável
do legislativo devem ser apreciados e
pela consolidação das informações do
discutidos, e então votada a Lei. Terminada
orçamento, no caso Federal é o Ministério
essa etapa, o projeto aprovado retorna
do Planejamento, Orçamento e Gestão.
ao Chefe do Executivo (Presidente da
O MPOG irá então analisar o conjunto República), que deve sancioná-lo e mandar
dos programas formulado pelos diversos para publicação, para que comece a
ministérios, para elaborar a proposta de Lei vigorar.
que resultará no Plano Plurianual.
Importante lembrar que durante as
Lembrando que a proposta é elaborada
etapas de elaboração, de discussão e
pelo Poder Executivo, e posteriormente,
votação do plano plurianual devem ser
encaminhada para aprovação do Poder
realizadas audiências públicas, que são
Legislativo; no caso Federal, a aprovação da
oportunidades para que a população de
Lei será efetivada pelo Congresso Nacional.
cada seguimento ou região administrativa
A proposta do Plano poderá receber apresente as suas demandas e participe
uma série de emendas formuladas pelos da definição de prioridades sobre o que o
51/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
governo deve realizar nos próximos quatro
anos.
É importante frisar que o PPA não é
imutável no seu período de vigência; outra
Lei específica, com a mesma tramitação,
poderá alterá-lo caso seja conveniente tal
ajuste. Contudo, as ações somente poderão
ser implementadas se prevista no Plano.
Por fim, cabe ressaltar que no Brasil é
adotada a gestão das políticas públicas
com base nos programas, que são a
espinha dorsal desse processo, sendo
assim, este tema será abordado com
detalhes na próxima aula.

52/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas


Unidade 3
Gestão de Políticas Públicas

Objetivos

1. O objetivo desta aula é entender como ocorre o


processo de gestão das políticas públicas, quais os
procedimentos e modelos adotados e os principais
desafios enfrentados para a implementação das
ações governamentais. Você identificará quem são
os responsáveis pela execução, além de compreender
como a escassez de recursos pode prejudicar o
provimento de algumas proposituras, qual o critério
de decisão. Refletir, também, sobre a importância do
papel dos servidores públicos na execução das ações
e do almejado sucesso das políticas públicas.
64/126
1. Introdução

Gestão é o ato de gerenciar, ou seja, de alocar e gerenciar recursos buscando


buscar métodos ou formas de melhor atender às demandas da população de
administrar um conjunto de funções forma democrática e efetiva.
dispostas em uma instituição, enquanto Então, a gestão é concretizada
política é a forma de organização de uma através da análise de indicadores, de
instituição coletiva e participativa, isto é, atividades contábeis e econômicas, de
a relação de organização entre indivíduos amostras populacionais, de instituições
que compõem uma instituição, seja ela governamentais, da cultura social e
um órgão público ou um Estado nacional. da avaliação de projetos e programas
Contudo, o termo público significa aquilo governamentais, como por exemplo, como
que é do povo, ou seja, de todas as pessoas foram formulados, implementados e se
que, por meio de direitos e deveres surtiram efeito na sociedade.
estabelecidos e legitimados por suas vozes
e leis, que passam a valer para todos, Das fases das políticas públicas, uma etapa
compõem aquela sociedade de forma com grandes desafios certamente é a de
igual. implementação, que consiste no momento
em que o plano passa a sair do papel,
Nesse entendimento, a gestão de políticas provocando impactos e consequências
públicas é o mesmo que a melhor forma junto à sociedade.
65/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
Nessa fase cabe destaque ao papel condição de identificar o que pode ser
da burocracia, em que há o quadro de alterado para melhor execução de uma
servidores compondo a administração determinada ação.
pública. Estes profissionais lidam Na interação do servidor com os usuários
diretamente com os problemas cotidianos dos serviços públicos, surgem novas
e, em muitos casos, com os usuários dos demandas e reclamações, seja pelo
serviços públicos, são eles que assumem a canal das ouvidorias ou outros meios de
linha de frente na execução das diferentes comunicação, que são subsídios para
ações do governo, para o sucesso ou não revisão das ações, com o surgimento de
de uma política pública. propostas de reformulação.
Gradativamente, o papel dos servidores
está sendo revisto e reforçado, à 2. Procedimentos
medida que sua atuação não se resume
simplesmente a aplicação de um plano, O procedimento é uma descrição das
mas uma atitude proativa, com iniciativas operações necessárias para implementar as
de reformular partes do que havia sido políticas públicas, ou seja, é um roteiro para
previamente planejado; o servidor se execução das ações, sendo que algumas
encontra próximo dos problemas e em fases do processo são disciplinadas por
66/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
força legal para utilização em todas as esferas nacionais, muito embora cada ente público
possa ter certo grau de autonomia.
Como abordado nas demais aulas, as políticas públicas passam por fases, que formam um
ciclo de gestão do processo. A Figura 3.1 é uma forma de visualização e interpretação da
organização desse conjunto de procedimentos em fases sequenciais e interdependentes.
Entretanto, não é possível estabelecer uma linha divisória precisa delimitando cada uma delas,
sobretudo, por haver momentos de sobreposição das etapas.

Figura 3.1
67/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
Depois de superadas as etapas de previamente estabelecidos que irão
construção da agenda e formulação estruturar o processo das políticas
das alternativas, será o momento da públicas, conforme definidos no PPA, LDO e
implementação, que se coloca como um LOA.
grande desafio submetido à administração Esta fase poderia constituir-se em
pública, momento em que as políticas simples execução de ações previamente
públicas passam a se materializar. desenhadas, mas, na prática, é marcada
Na fase de implementação são colocadas pela imprevisibilidade e renegociações,
em prática as intenções que resultarão que podem permitir mudanças de rumo na
em impactos e consequências, então, política delineada.
é o momento em que “a política Vários estudiosos apresentam dois
governamental envolve-se com sujeitos modelos de implementação das políticas
não governamentais, sendo alguns deles públicas: o de “cima para baixo” (top
objetos da política com poder de ação, down), que é a aplicação descendente
recursos e ideais” (VIANA, 1996, p. 16). ou, em outras palavras, do governo para
É o momento em que a política formulada a população, e o de “baixo para cima”
se transforma em programa e, em (bottom up), que é a aplicação ascendente
geral, obedece aos objetivos e diretrizes ou da população para o governo.
68/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
No primeiro modelo os implementadores As internas são representadas pelos
cumpririam funções prescritas em recursos humanos, financeiros e materiais,
obediência às normas e a uma hierarquia, além das características das instituições
de forma centralizada, em que apenas um envolvidas, abrangendo aspectos objetivos
número muito pequeno de funcionários como tamanho, hierarquia, autonomia,
participa das decisões e opina na forma da sistemas de comunicação e de controle, e
implementação das políticas públicas. outros qualitativos como a competência da
O segundo modelo é caracterizado pela equipe e a vitalidade de seus membros.
descentralização, ou seja, ele supõe a
Esse conjunto de características é
participação dos beneficiários ou do
responsável não apenas pela eficácia na
usuário final das políticas em questão. Ele
representa uma perspectiva participativa execução das tarefas como também pela
nas políticas públicas, o que é possível pelo compreensão mais ou menos precisa dos
contato direto do cidadão com o aparato implementadores acerca da política e pela
da administração pública. Os beneficiários abertura ou adaptabilidade da organização
são chamados a participar. às mudanças. Quanto maior as mudanças
Por outro lado, no processo de no padrão de interação dos atores ou
implementação das políticas públicas nas estruturas necessárias, menor será o
ocorrem interferências internas e externas. consenso sobre como atingir os resultados.
69/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
As interferências externas também afetam A primeira delas é a classificação funcional,
as políticas públicas, notadamente, quanto que define a finalidade básica da política
à opinião pública, a disposição das elites, pública que será executada. É uma forma
as condições econômicas e sociais da de mostrar as realizações do governo, o
população e a posição de grupos privados, resultado final de seu trabalho em prol da
que podem tornar problemática a execução sociedade, bem como definir patamares
das políticas. mínimos de gastos, como por exemplo, com
educação, saúde, habitação, entre outras.
2. Modelos e Desafios à Imple- A estrutura desta classificação está
mentação contemplada na Portaria nº 42/1999,
que deve ser seguida por todas as
Para implementação das políticas públicas
esferas de governo; e com base nesta
são utilizadas algumas classificações
Portaria, os programas são distribuídos
disciplinadas pelo Governo Federal, que
orçamentariamente.
têm por objetivo identificar com precisão
o que será feito em determinada política A classificação desdobra-se em subfunção,
pública; essa forma de controle facilitará o que representa uma participação da
processo de avaliação. função, visando agregar determinado
subconjunto de despesas do setor público.
70/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
Ainda, com a função é possível mensurar
quanto o Estado aplica, por exemplo, com
ações de cultura; consequentemente, com
a soma dos gastos das demais esferas de
governo, chega-se à informação de quanto
as políticas de cultura representaram para
o país, lembrando que, com a transparência
das informações, estes dados passaram
a estar disponíveis em vários portais de
governo.
Pela Portaria nº 42/1999, as políticas
públicas são distribuídas nas seguintes Outra classificação contemplada na
funções: Portaria nº 42/1999 é a programática, que
especifica quatro categorias: programa,
projeto, atividade e operações especiais,
conceituadas da seguinte forma:

71/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas


• Programa: instrumento de um conjunto de operações que
organização da ação governamental se realizam de modo contínuo e
visando à concretização dos objetivos permanente, das quais resulta um
pretendidos, sendo mensurado por produto necessário à manutenção da
indicadores estabelecidos no Plano ação de governo.
Plurianual. É o “elo” de ligação entre o • Operações especiais: despesas que
PPA e o orçamento. não contribuem para a manutenção
• Projeto: instrumento de programação das ações de governo, das quais não
para alcançar o objetivo de um resulta um produto, e não geram
programa, envolvendo um conjunto contraprestação direta sob a forma
de operações, limitadas no tempo, de bens ou serviços.
das quais resulta um produto Cabe lembrar que a estrutura é a mesma
que concorre para a expansão para as diversas esferas de governo, porém,
ou aperfeiçoamento da ação de cada ente definirá seus próprios programas
Governo. em função da competência constitucional,
• Atividade: instrumento de regionalização, características da
programação para alcançar o população, dentre outras.
objetivo de um programa, envolvendo
72/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
Em especial quanto à distribuição de Em síntese, a classificação por funções e
competências, com a Constituição de programas permite identificar com clareza
1988 foram definidas as competências tais distorções, pois contempla todos os
entre as esferas de governo no que tange requisitos necessários para a avaliação dos
a formulação das políticas públicas, programas quanto à eficácia, eficiência e
entretanto, pode ocorrer à sobreposição efetividade, na medida em que possui os
das ações na medida em que as três esferas seguintes elementos: objetivo, indicadores,
de governo atuam no mesmo tempo e metas, produto e custo.
espaço. Para melhor administrar seus recursos,
sendo eles humanos, financeiros,
Nesse cenário, não há um planejamento
logísticos, materiais entre outros, o Estado
ordenado entre União, Estado e Municípios. organiza-se em setores, tais como energia,
Em muitos casos pode haver políticas transporte, habitação, segurança e tantos
públicas que deixam de ser executadas em outros quanto forem necessários em cada
virtude de um “jogo de empurra” entre os uma das esferas de Governo.
governos, podendo ocorrer a tentativa de
Nessa estrutura institucional cada setor
passar as responsabilidades para outra implementará um conjunto de programas a
esfera, e dessa forma quem perde é a serem executados pela sua administração
população. direta e indireta.
73/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
Administração Direta é aquela composta A execução é uma etapa da
por órgãos ligados diretamente ao poder implementação, é o conjunto de iniciativas
central, federal, estadual ou municipal. São destinadas a atingir os objetivos
os próprios organismos dirigentes, seus estabelecidos pela política, colocar em
ministérios e secretarias. prática as ações com a finalidade de atingir
Enquanto a Administração Indireta é as metas previstas.
aquela composta por entidades com Essa etapa inclui o estudo dos
personalidade jurídica própria, que foram obstáculos, que normalmente se opõem
criadas para realizar atividades de Governo à transformação de enunciados em
de forma descentralizada. São exemplos as resultados e, especialmente, a análise da
Autarquias, Fundações, Empresas Públicas burocracia.
e Sociedades de Economia Mista. Os problemas não previstos surgem
O Estado também pode executar seus durante a implementação dos programas
programas por meio de parceiros, haja vista e podem representar problemas
o surgimento das OSCIP e Organizações intransponíveis, gerando gargalos de
Sociais, que são “braços” do setor público execução, podendo ainda provocar a
com metas específicas para implementar descontinuidade de uma determinada
determinadas políticas públicas. política pública.
74/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
Situações não previstas podem recursos públicos para que estas possam
estar relacionadas a vários fatores, ser executadas. Para tanto deve haver
dentre eles, é possível mencionar a uma previsão de tais gastos no orçamento
capacidade institucional dos agentes público, bem como da realização das
implementadores, problemas de natureza despesas no contexto da chamada
política, resistências e boicotes por grupos “execução orçamentária”.
ou setores negativamente afetados pela Na maioria dos casos, para execução
situação, além da oposição da própria das políticas públicas serão necessários
máquina administrativa. insumos, como por exemplo,
desapropriações, contratação de serviços,
É pela execução das políticas públicas
ou ainda aquisição de materiais; assim,
que ocorre a interação da administração
o setor público necessita promover as
pública com a comunidade. Essas
aquisições dos insumos por meio de um
políticas se materializam quando os
processo licitatório. Nos últimos anos
administradores públicos destinam buscou-se agilizar tais procedimentos,
recursos (materiais, financeiros e humanos) sendo com o uso de meios eletrônicos
para execução daquilo que foi planejado. para contratação ou ainda pelo uso da
Um fator determinante para execução nova modalidade de licitação denominada
das políticas públicas é a existência de pregão.
75/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
Quando uma política pública deixa de publicidade dos atos da administração
ser realizada, deve ser justificada para a pública e a democratização do sistema
sociedade. Evidentemente, não basta o político. Todo esse processo depende
Estado informar que não dispõe de tais dos instrumentos disponibilizados pela
recursos, é preciso comprovar que os legislação para que o controle social se
mesmos não existem ou que não existem realize.
na quantidade suficiente para a execução, Dessa forma, o orçamento é um
ou ainda, que a destinação dos mesmos instrumento que o Poder Público dispõe
à determinada política pública não foi para expressar, em determinado período
orçada, por exemplo, pela não existência de de tempo, seus programas de atuação,
um programa ou pelo destaque de políticas suas políticas, discriminando a origem e
públicas mais urgentes. o montante dos recursos obtidos, bem
A participação imediata da sociedade no como a natureza e os dispêndios a serem
controle do Estado, especialmente no que efetuados, e que acaba sendo o espaço em
tange à formulação e à implementação que predominará o interesse público que,
das políticas públicas, tem como finalidade na oposição com outros, merece num dado
aumentar a eficiência da atividade momento maior atenção dos governos,
governamental, a transparência e a até porque, como comumente se diz, o
76/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
orçamento representa um espaço de luta Contribuição Previdenciária, Imposto
política, no qual as diferentes forças da de Renda, IPI e Finsocial) respondem por
sociedade buscam inserir seus interesses. grande parte da arrecadação tributária
O grande gargalo para implementação das brasileira. A maior parte da receita
políticas públicas é, com certeza, a fonte tributária, num percentual correspondente
de financiamento, afinal, nada adianta uma a mais de 50%, advém de tributos que
política pública ser considerada prioritária, incidem sobre bens e serviços, seguido
mas não haver os recursos necessários. pelos impostos sobre a renda e o lucro.

O Poder Público pode obter recursos para o Nos países desenvolvidos, a distribuição
desempenho de suas funções basicamente da incidência de tributos é mais equitativa
de quatro fontes: arrecadação de tributos, e a arrecadação sobre o item rendas e
operações de crédito, convênios e lucros é maior, em torno de 38,8%. Nesse
alienação de bens públicos, além de outras âmbito, a estrutura tributária brasileira
formas indiretas. é mais injusta, pelo fato de a maior parte
da arrecadação ser oriunda de tributos
Apesar da existência de mais de 60 sobre bens e serviços. Esses tributos –
tributos, a concentração da arrecadação é basicamente IPI e ICMS – são repassados
muito grande. Apenas cinco tributos (ICMS, para os preços dos produtos.
77/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
E, nesse caso, ricos e pobres pagam o municípios, respectivamente, o Fundo de
mesmo percentual para um produto Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de
adquirido. Considerando-se que Participação dos Municípios (FPM).
a população de baixa renda gasta A arrecadação tributária não é uniforme
praticamente todo o salário com alimentos, ao longo do ano. No caso dos tributos,
roupas, transporte, remédios, energia cuja base de incidência são as atividades
elétrica, dentre outros, o peso proporcional comerciais e industriais (por exemplo, ISS,
dos tributos sobre a sua remuneração será ICMS e IPI), a receita varia mês a mês, de
maior. acordo com o desempenho dos diversos
A receita advinda de tributos pode setores econômicos que fazem parte
ser obtida diretamente pelas esferas dessas atividades.
públicas, quando elas cobram os tributos Atualmente, de modo geral, a receita
de sua competência, de acordo com o tributária das três esferas de governo tende
determinado na Constituição. Ela também a ser proporcionalmente maior no primeiro
pode ser originada de transferências quadrimestre do ano (de janeiro a abril).
constitucionais, ou seja, parte do que Nesse período é computado o pagamento
uma esfera recolheu é repassada para concentrado de alguns impostos: IPVA (nos
outra. A União transfere, para os estados e estados), IPTU (nos municípios) e IR (União).
78/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
A falta de uniformidade da arrecadação Outras fontes de recurso são as
tributária pode afetar diretamente provenientes de convênios, em que
a distribuição dos recursos e, é possível ao setor público captar a
consequentemente, comprometer a contribuição de entidades públicas ou da
execução das políticas públicas. Dessa iniciativa privada, através da celebração de
forma, deve haver um controle rigoroso convênios e parcerias.
das esferas de governo, de forma a
Em linhas gerais, o convênio é um
garantir um equilíbrio das contas públicas
instrumento legal que celebra o acordo
e não deixar faltar recursos para as ações
mútuo entre entidades que possuem
governamentais.
interesses comuns. Normalmente, ambas as
O setor público também pode obter partes envolvidas participam do convênio,
recursos através de endividamento, que oferecendo parcela equivalente do que
são as operações de crédito, de acordo com é necessário para viabilizar a ação de
normas determinadas pelo Senado Federal interesse comum. Pode representar, a favor
e pelo Banco Central, que disciplinam o uso da Administração Pública, a transferência de
de empréstimos, sendo que em qualquer recursos ou a disponibilização de recursos
hipótese de endividamento é obrigatória a humanos ou materiais como imóveis,
autorização do Legislativo. máquinas ou veículos.
79/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
Desta forma, um programa, para ser executado, necessita de recursos para sua execução na
quantidade e no momento correto, de acordo com a origem dos recursos. Caso contrário, sem
as verbas correspondentes, a execução das ações se tornará comprometida.
Por fim, após conhecer a fase de implementação das políticas públicas, compreender as
principais classificações e as fontes de recursos, será analisado como elas são aplicadas em
exemplos concretos de ações em execução.
Você entenderá um Programa do Governo do Estado de São Paulo, cujo nome é “Segurança
Alimentar e Nutricional” que apresenta as seguintes informações com foco em sua execução;
entenda como ocorrerá esse processo respondendo às seguintes perguntas:
Pergunta Resposta
Qual a finalidade do Programa? 08 – Assistência Social

10 – Saúde
Qual a origem dos recursos? Tesouro
Qual o gasto estimado? R$ 963 milhões
Quem vai executar o programa? Secretaria de Desenvolvimento Social
Prazo de execução? Quatro anos

80/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas


Pergunta Resposta
Qual o objetivo do programa? Suprir a carência nutricional da população de baixa renda, fornecendo
refeição de qualidade balanceada com alto teor calórico e distribuição
gratuita de leite fluído pasteurizado com teor de gordura mínimo de
3% enriquecido com ferro e vitamina A e D.
Quais são as ações? Ação 1 – Bom Prato

Ação 2 – Viva Leite

Outro exemplo que se pode analisar é a execução da ação relativa à “Virada Cultural”
promovida anualmente na cidade de São Paulo, haja vista estar ligada a função cultura e
inserida no programa “Afirmação da cidade como referência mundial em eventos e turismo”:
Pergunta Resposta
Qual a finalidade do Programa? Cultura
Qual a origem dos recursos? Tesouro
Qual o gasto estimado? R$ 294 milhões, sendo para a Virada Cultural R$ 5 milhões/ano
Quem vai executar o programa? Secretaria da Cultura
Prazo de execução? Quatro anos

81/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas


Pergunta Resposta
Qual o objetivo do programa? Ampliar a capacidade da cidade para realização de eventos e para
o turismo por meio do aperfeiçoamento da infraestrutura, da
modernização de equipamentos e da qualificação de trabalhadores.
Quais são as ações? Construção de Centros Culturais

Promoção do Turismo na Cidade

Virada Cultura

Demais Ações.

82/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas


Unidade 4
Avaliação

Objetivos

1. Nessa aula, você conhecerá os mecanismos de avaliação


das políticas públicas, como é possível medir os
resultados alcançados, com a utilização dos indicadores
de desempenho como ferramenta estratégica para
mensurar a eficácia, eficiência e efetividade. Além de
conhecer quais são as formas de controle, em especial
a atuação dos órgãos de controle interno e externo.
Entenderá o que significa accountability, como ocorre
o processo de prestação de contas à sociedade. Por
fim, o que mudou e está mudança no Brasil em termos
de controle e avaliação das despesas provenientes da
execução das diversas políticas públicas.

94/126
1. Introdução

“uma organização só se justifica pelos seus resultados, entendidos como


eficiência e eficácia de seus procedimentos finais e intermediários, e
quantidade e a qualidade de seus produtos, além do impacto de suas
ações sobre os problemas sociais que tomou como objeto de sua
intervenção, ou como missão”.

Matus, Carlos (1994)


A avaliação é um momento decisivo para as políticas públicas, pois vai aferir se o problema que
inicialmente se buscou resolver foi eliminado ou minimizado.
Este tema tem assumido grande relevância no contexto social, nas últimas décadas, se for
considerado que a sociedade cobra cada vez mais serviços públicos de qualidade; sendo assim,
com a avaliação das políticas públicas é possível identificar se os resultados produzidos na fase
de implementação foram os esperados.
O interesse pela avaliação tomou grande impulso com a modernização da Administração
Pública. Em vários países, este movimento foi seguido pela adoção dos princípios da gestão
pública empreendedora e por transformações das relações entre Estado e Sociedade.
95/126 Unidade 4 • Avaliação
O fato de a avaliação estar disposta na 2. Conceito, Objetivos e Tipos
última etapa do ciclo das políticas públicas de Avaliação
não significa que ela seja uma ferramenta
para ser utilizada apenas no final do Em um sentido lato, avaliar significa
processo, muito pelo contrário, a avaliação julgar, estimar, medir, classificar, ordenar,
pode ser feita em todos os momentos do ponderar, aferir ou analisar criticamente o
ciclo de políticas públicas, contribuindo mérito, o valor, a importância, a relevância
para o sucesso da ação governamental e a ou a utilidade de algo.
maximização dos resultados obtidos com
Com base nesse conceito é possível
os recursos destinados.
perceber que avaliação de uma situação
Além do mais, avaliar também pode ser é um processo complexo que depende de
uma forma de aprendizado à medida que inúmeros fatores e a análise sob várias
permite ao gestor perceber quais ações óticas.
tendem a produzir melhores resultados.
Dessa forma, percebe-se que o processo
de avaliação de uma política pública
não é uma tarefa simples. Ao avaliar um
programa governamental, além de verificar

96/126 Unidade 4 • Avaliação


o alcance do objetivo, é preciso constatar licitação, portanto, os gastos produtivos
se houve um uso racional dos recursos. são aqueles em que os benefícios sociais
Sob a ótica da eficiência dos recursos na são proporcionais aos gastos realizados.
implementação das políticas públicas, Já os gastos improdutivos são aqueles
é importante entender a diferença que geram desperdício para a sociedade,
entre gastos produtivos versus gastos com gastos superiores de recursos,
improdutivos. que poderiam ser aplicados em outra
Os gastos produtivos são aqueles utilizados finalidade. É dado pela diferença entre o
de forma que atendam aos objetivos a que gasto efetivo e o gasto que minimiza o
se propõem, com o menor custo possível. custo na obtenção do mesmo objetivo.
Se R$ 1,5 milhão foi gasto para construir
Por exemplo: qual seria o menor custo de uma ponte, e se o seu custo mínimo é de
um programa de fornecimento de leite, que R$ 1,2 milhão, o gasto improdutivo foi de
atendesse a 100 mil crianças entre 6 meses R$ 300 mil. Esse desperdício de recursos
a 6 anos de idade? Nesse caso, o governo poderia ser aplicado em benefício à própria
atenderia diretamente à população e a sociedade.
ênfase do conceito de produtivo estaria
centrada nas compras ou nos processos de Existem inúmeras razões para a existência
de gastos improdutivos na execução das
97/126 Unidade 4 • Avaliação
políticas públicas, dentre elas é possível eficiência, eficácia e efetividade, contudo,
citar: falta de preparo técnico do quadro essa discussão está relacionada à
de pessoal, incertezas administrativas, construção de indicadores de resultados,
deficiências do processo orçamentário, que são importantes para medir a
corrupção, paralisação de obras, entre eficiência dos gastos.
outras. A construção de indicadores permite
Dependendo do que se pretende avaliar avaliar os resultados das políticas públicas
não há informações disponíveis de considerando esses três aspectos, eficácia,
mercado. Por exemplo: o quanto as pessoas eficiência, e efetividade, sendo que:
estariam dispostas a pagar para construir
• Eficácia: demonstra que a
um parque? Como avaliar o benefício, para
Administração atingiu os resultados
as gerações futuras, de uma árvore a mais
adequados à sua missão, em síntese,
plantada? A análise custo-benefício é
atingir a meta prevista.
um instrumento de avaliação de projetos
públicos que tenta captar todos os prós e Exemplo: quantos kits escolares foram
os contras das ações do governo. distribuídos na rede pública de ensino?

O Setor Público necessita de critérios para • Eficiência: demonstra a maior ou


avaliar as Políticas Públicas, considerando menor capacidade de consumir
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recursos escassos disponíveis Um exemplo deste tipo de indicador é o
para a realização de uma tarefa Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM),
determinada, com o mínimo de custo criado pelo Ministério da Educação do
possível, ou seja, fazer mais com Brasil, utilizado como ferramenta para
menos. avaliar a qualidade geral do Ensino Médio
Exemplo: quantos kits escolares foram no país. Os resultados do ENEM são
distribuídos na rede pública de ensino com utilizados para avaliar a qualidade geral do
o menor custo possível, e com a qualidade ensino e orientar as políticas educacionais.
garantida? Os dados apontados por essa avaliação
• Efetividade: demonstra a relação têm mostrado, por exemplo, a distância
entre a implementação de uma entre o nível do ensino público e o
determinada política pública e o particular. Mesmo numa prova que
impacto / resultado obtido na sua avalia habilidades e competências, em
realização, ou seja, atingir o resultado detrimento da memorização de conteúdos,
que se espera. O indicador de a diferença de notas entre alunos de um
efetividade é o mais complexo, tanto e outro sistema de ensino é de 62%, com
para ser definido, como para sua base na avaliação de 2005.
mensuração.
99/126 Unidade 4 • Avaliação
Há tempos se ouve falar no setor público sobre o “Princípio da Eficiência”, introduzido com a
Emenda Constitucional nº 19/1998, que surgiu na tentativamente de garantir maior qualidade
na atividade pública e nas prestações dos serviços públicos:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes


da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência [...]
Segundo Hely Lopes Meirelles, a eficiência é um dos deveres da boa administração, definindo-a
como:

o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com


presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio
da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada
apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço
público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de
seus membros.
100/126 Unidade 4 • Avaliação
Atingir o princípio da eficiência depende, Importante destacar que é necessário
essencialmente, de mudanças que conseguir a redução dos gastos sem
envolvam: gerar ineficiências na oferta dos serviços
• A forma de atuação do servidor públicos; o objetivo pretendido é gastar
público no desempenho das suas menos e produzir mais, com a adoção de
atividades. boas práticas de gestão ligadas à execução
da despesa pública.
• A revisão dos processos de trabalho
de forma a alcançar melhores
resultados na prestação dos serviços.
3. Controle Interno e Externo
Para obter a eficiência na prestação de O controle diz respeito ao ato, efeito ou
um determinado serviço, espera-se que poder de controlar, com a fiscalização
o mesmo seja prestado de forma simples, exercida sobre as atividades de pessoas,
com rapidez, com economia, sobretudo órgãos, departamentos, ou sobre produtos,
com um bom custo/benefício. dentre outros, para que tais atividades,
O grande desafio que se coloca é o de ou produtos, não se desviem das normas
fazer mais com menos, isto é, buscar uma preestabelecidas.
maior eficiência na execução das políticas
públicas.
101/126 Unidade 4 • Avaliação
O foco no setor público é uma forma de Externo, realizado pelo Poder Legislativo,
manter o equilíbrio na relação existente auxiliado pelo Tribunal de Contas.
entre Estado e Sociedade, dentro das O Controle Interno deve ocorrer nos
funções que lhe são próprias, exercidas por três poderes de forma integrada, com a
meio dos seus órgãos. finalidade de:
A necessidade do controle decorre dos
• Avaliar o cumprimento de metas do
princípios da eficiência administrativa
plano plurianual e a execução dos
e da eficácia dos seus atos. O Estado se
orçamentos públicos.
vê cercado de mecanismos de controle
das atividades estatais, gerados pela • Comprovar a legalidade e avaliar
necessidade de se resguardar a própria os resultados, sob os aspectos de
administração pública, bem como os eficiência e eficácia, da gestão
direitos e garantias coletivos. orçamentária, financeira e
patrimonial dos órgãos e entidades
Assim, foram criados dois tipos de
da administração.
mecanismos devidamente vislumbrados
pela Constituição Federal de 1988, quais • Exercer o controle das operações de
sejam: o Controle Interno, realizado pelos crédito e apoiar o controle externo.
próprios órgãos do Estado, e o Controle
102/126 Unidade 4 • Avaliação
Enquanto ao Controle Externo, cabe acompanhar a execução dos atos
verificar: e apontar, em caráter sugestivo,
preventivo ou corretivo, as ações a
• A legalidade contábil e financeira e a
serem desempenhadas com vistas ao
probidade dos atos da administração.
atendimento da legislação pertinente.
• Regularidade dos gastos públicos
No que tange ao Controle Externo,
e do emprego de bens, valores e
caracteriza-se por ser exercido por
dinheiros públicos.
órgão autônomo e independente da
• Fiel execução do orçamento. Administração, com atribuições de
Muito embora as atividades fiscalização que ficam a cargo dos
desempenhadas por esses dois Tribunais de Contas, que verificam se os
mecanismos de controle apresentem atos praticados pela Administração estão
alguma similaridade, ambos são em conformidade com as normas vigentes,
necessários, com características que os observando-se as questões contábeis,
diferenciam. financeiras, orçamentárias, operacionais e
patrimoniais.
O Controle Interno faz parte da
Administração, tendo por função Note-se que o Controle Interno tem
um caráter opinativo, tendo em vista
103/126 Unidade 4 • Avaliação
que a responsabilidade de atender ou não as recomendações do órgão de controle são de
responsabilidade do Administrador.
Por outro lado, o Tribunal de Contas possui poderes para impor correções à Administração, bem
como intervir em licitações e aplicar sanções, como multas ou, dependendo da gravidade, até a
decretação de penhora de bens e inelegibilidade do responsável.
O Controle Interno, segundo Hely Lopes Meirelles, trata do controle administrativo, definido como:

[...] todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos


demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando mantê-
las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências
técnicas e econômicas de sua realização, pelo que é um controle da
legalidade e de mérito. Sob ambos esses aspectos pode e deve operar-
se com legitimidade e eficiência, atingindo a sua finalidade plena, que
é a satisfação das necessidades coletivas e atendimentos dos direitos
individuais dos administrados.

104/126 Unidade 4 • Avaliação


Conforme previsto no art. 74 da ações empreendidas por uma organização
Constituição Federal: na execução de um “programa”, com o
detalhamento da inspeção registrada em
• Os responsáveis pelo controle
relatórios de auditoria.
interno, ao tomarem conhecimento
de qualquer irregularidade ou Ressalte-se que este tema, no Brasil, tem
ilegalidade, dela darão ciência ao alcançado notoriedade, sobretudo com a
Tribunal de Contas da União, sob modernização das formas de controle e dos
pena de responsabilidade solidária. próprios órgãos de controle.
• Qualquer cidadão, partido político, No contexto mundial, o controle sempre
associação ou sindicato é parte teve destaque, ainda que de forma não
legítima para, na forma da lei, institucionalizada; com o objetivo de
denunciar irregularidades ou resguardar o dinheiro de possíveis desvios
ilegalidades perante o Tribunal de por parte dos funcionários responsáveis
Contas da União. por sua aplicação, surgiram órgãos de
O Controle Interno se utiliza da auditoria natureza singular ou colegiada, com
como uma técnica para efetuar exames função específica de controlar as finanças
sistemáticos, visando aferir e avaliar as públicas.

105/126 Unidade 4 • Avaliação


A presença de um órgão de controle dos econômica, cujos exemplos são os Estados
atos de índole financeira da Administração Africanos.
Pública tornou-se marca indispensável nos Fora estas duas situações, todas as demais
Estados atuais. possuem instituições de controle, como
No Estado Democrático, é inconcebível órgão colegiado (Tribunal de Contas) ou o
que a gestão do dinheiro público não seja Sistema de Controladoria.
controlada por um órgão externo à própria Como exemplo de países que adotam o
administração e dotado de autonomia e Sistema de Tribunal de Contas é possível
de garantias para o exercício das funções. citar: Alemanha, Áustria, Bélgica, Brasil,
Com certeza, hoje em dia, não existe país Coreia do Sul, Espanha, França, Grécia,
democrático sem um órgão ou controle Itália, Portugal, dentre outros.
com a missão de fiscalizar a gestão do
dinheiro público. Enquanto que se utilizam do Sistema de
Controladoria, dentre outros, os seguintes
São exceções apenas os regimes ditatoriais, países: África do Sul, Austrália, Bolívia,
nos quais o que seus governantes menos Chile, Dinamarca, Estados Unidos, Irlanda,
querem é ser controlados, e os Estados Israel, México e Inglaterra.
atrasados na organização política e

106/126 Unidade 4 • Avaliação


Outra forma de controle que está sendo avaliação das ações da gestão pública e
desenvolvida em âmbito nacional se na execução das políticas e programas
refere ao Controle Social, exercido pelo públicos.
governo sobre a sociedade, no qual a Trata-se de uma ação conjunta entre
sociedade é envolvida no exercício da Estado e Sociedade em que o eixo central é
reflexão e discussão para politização de o compartilhamento de responsabilidades
problemáticas que afetam a vida coletiva. com vistas a aumentar o nível da eficácia
Este modelo de gestão cria um processo e efetividade das políticas e programas
de articulação e negociação, que fomenta públicos.
a cooperação e que atua no planejamento
e na coordenação com foco no interesse
4. Critérios de Avaliação e Ava-
coletivo.
liação no Brasil
Com o controle social, o governo atua
sob fiscalização da população, da “Não se gerencia o que não se mede, não
opinião pública e da esfera pública se mede o que não se define, não se define
política, com a participação da sociedade o que não se entende, não há sucesso no
civil nos processos de planejamento, que não se gerencia”.
acompanhamento, monitoramento e William Edwards Deming
107/126 Unidade 4 • Avaliação
A avaliação é um processo que visa indicadores, pois, considerando que a
interpretar dados quantitativos e atuação governamental, direta ou indireta,
qualitativos para obter um parecer ou realiza muitas e diferentes intervenções
julgamento de valor, tendo por base na realidade social, é necessário dispor de
padrões ou critérios. instrumentos que representem as diversas
realidades e permitam diagnosticar,
Esta fase é essencial para que se consiga
monitorar e avaliar os resultados
observar os resultados produzidos pela
decorrentes dessas intervenções.
implementação das políticas públicas.
Como já mencionado, os efeitos podem Os indicadores são formas de
ser aferidos sobre três óticas diferentes: representação quantificável das
eficiência, eficácia e efetividade. características dos programas
governamentais, utilizados para
Essas três dimensões permitem observar acompanhar e melhorar os resultados ao
“em que medida as metas estão sendo longo do tempo.
alcançadas, a que custo e quais os processo
Na formulação de um programa são
ou efeitos colaterais estão sendo ativados”
construídos os indicadores, contudo, há
(FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986).
uma grande dificuldade na sua construção
Falar em desempenho governamental pela administração pública, para que
imediatamente remete ao tema possam medir de forma precisa.
108/126 Unidade 4 • Avaliação
Os indicadores de eficácia e eficiência programas são previstos os indicadores e
são relativamente mais simples de serem as metas, respectivamente medidos na fase
construídos e medidos, considerando que de avaliação.
visam identificar quanto foi produzido Medidas de desempenho são fatores
e quais os recursos consumidos no críticos para a aplicação de princípios
programa. importantes, como performance e
Os indicadores de efetividade têm o transparência na administração pública,
objetivo de observar o impacto dos essenciais para a consolidação de um
programas, desta forma, focam as Estado moderno, pois proporcionam
consequências e a qualidade dos produtos/ elementos que respaldam decisões e
serviços prestados pela implementação dos podem impulsionar importantes reformas
programas, contudo, são os mais difíceis de na direção de uma maior efetividade das
serem construídos e medidos. políticas públicas.
Outra forma de medir os resultados dos Nesse contexto, atualmente, no Brasil,
programas é através das metas, podendo busca-se um esforço para transformar a
ser de natureza quantitativa ou qualitativa, Administração Pública, reduzindo custos
a depender das especificidades de cada e melhorando a qualidade dos serviços
caso; sendo assim, na formulação dos prestados. Nesse processo o princípio
109/126 Unidade 4 • Avaliação
básico que se procura colocar em prática é a introdução de um novo paradigma gerencial no
governo, voltado para resultados e focado no cliente/cidadão.
A visão de futuro orientadora desse princípio é a formação de um serviço público eficaz,
eficiente, flexível, transparente e altamente capacitado e profissionalizado. Dessa forma,
incorporar essas qualidades ao setor público significa uma mudança de atitude em relação à
população brasileira.
Esse estágio de transformação também decorre do interesse comum nos estudos da avaliação,
relacionado às questões de efetividade, eficiência, accountability e desempenho da gestão
pública, já que estas formas de controle se constituem em ferramentas para gestores,
formuladores e implementadores de programas e políticas públicas.
As avaliações de políticas e programas permitem que formuladores e implementadores tomem
suas decisões com maior precisão, com o objetivo de maximizar o resultado do gasto público,
identificando êxitos e superando pontos de gargalo ou estrangulamento.
O mecanismo denominado accountability se refere como:

Os políticos devem estar permanentemente prestando contas aos


cidadãos. Quanto mais clara for a responsabilidade do político perante
os cidadãos, e a cobrança destes em relação ao governante, mais
democrático será o regime (Caderno Mare 01).
110/126 Unidade 4 • Avaliação
Existe uma preocupação com os gastos administra os recursos, que deverá
públicos, haja vista os constantes e demonstrar, através dos resultados
contínuos desvios e má aplicação dos obtidos, o bom uso do montante aplicado.
recursos, aliados a falta de penalização Por fim, no Brasil há um cenário em
das autoridades responsáveis pela sua processo lento e constante de mudanças e
destinação; então, como solução, busca- aprimoramento no trato da “coisa pública”,
se não só fortalecer os controles, mas haja vista o processo de construção do
também despertar a consciência da correta accountability, que depende em grande parte
utilização dos recursos e da necessidade de da participação e cobrança pela população.
prestação de contas transparentes. Nesse
contexto, o controle social também exerce Nesse processo de transformação
importante papel. brasileiro, pode-se mencionar, dentre
outros, três importantes momentos
Nas experiências de accountability quase relacionados ao controle e avaliação
sempre “estão presentes três dimensões: das contas públicas: o primeiro com a
informação, justificação e punição” edição da Constituição Federal de 1988,
(SCHLEDER, apud ANA MOTA, 2006). o segundo com a Lei de Responsabilidade
Nesse processo se cria a obrigação de Fiscal de 2001 e o terceiro com a Lei da
prestação de contas por parte de quem Transparência de 2009.
111/126 Unidade 4 • Avaliação
Sendo que esta última determinou a O desenvolvimento de políticas públicas de
disponibilização, em tempo real, de qualidade depende de um planejamento
informações pormenorizadas sobre a adequado, com o envolvimento dos setores
execução orçamentária e financeira da da sociedade e dos recursos, considerando
União, dos Estados, do Distrito Federal e que o montante disponível sempre será
dos Municípios; os efeitos desta medida menor que as demandas, por isso a
serão percebidos nos próximos anos. necessidade de se estabelecer prioridades
de acordo com um plano de longo prazo.
5. Considerações Finais A questão dos recursos é especialmente
sensível, considerando que o modelo
Concluindo o cenário exposto no presente
tributário brasileiro exige uma arrecadação
material, torna-se evidente que a gestão
superior a muitos países, mas nem sempre
de políticas públicas encontra-se com uma
consegue produzir políticas públicas na
série de desafios a serem superados. Em
quantidade e qualidade suficiente em
cada uma das fases que foram estudadas,
função do esforço da sociedade.
foi possível observar que este tema evoluiu
em vários aspectos, mas ainda há muito a Resgatando as fases estudadas, pode-se
ser feito. observar que a construção da agenda, a
formulação a implementação e a avaliação
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das políticas públicas são permeadas de
peculiaridades, em que cabe aos diversos
atores envolvidos no processo aprimorar
todas essas etapas, no sentido de alcançar
uma sociedade mais justa, isenta de
corrupção e, consequentemente, com um
desenvolvimento crescente do país.

113/126 Unidade 4 • Avaliação