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Objetivos
3. Características
Objetivos
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1. Introdução
Para que se possa entender o processo é o responsável pela defesa dos direitos
de formulação de políticas públicas, fundamentais e por fiscalizar os Poderes
preliminarmente, é preciso compreender Públicos, garantindo, assim, a eficiência
como está dividido o poder no Estado do sistema de controle. Cabe ressaltar,
Brasileiro, que resulta no processo de contudo, que há divergência de opiniões a
decisão. respeito da existência deste quarto poder.
O processo decisório se encontra Como já visto, as Políticas Públicas são a
organizado em três Poderes: o Executivo, o totalidade de ações, metas e planos que os
Legislativo e o Judiciário. governos da União, Estados e Municípios
Em linhas gerais, o Poder Executivo é traçam para alcançar o bem-estar da
responsável por executar a coisa pública, sociedade e o interesse público.
enquanto ao Legislativo compete legislar e Não há como negar que as ações dos
fiscalizar e ao Judiciário cabe julgar, aplicando dirigentes públicos, que estão investidos
a lei a um caso concreto que lhe é posto, como governantes e são os tomadores de
resultante de um conflito de interesses. decisões, selecionam suas prioridades que,
Atualmente, fala-se no Brasil a respeito em tese, são aquelas que eles entendem
da existência de um quarto poder, serem as demandas ou expectativas da
exercido pelo Ministério Público, o qual sociedade.
35/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
Na medida em que não há uma sociedade Assim, todos que integram o Sistema
disposta a defender seus interesses, o Político, apresentando reivindicações
estado de bem-estar da sociedade passa ou executando ações que serão
a ser sempre definido pelo governo, e não transformadas em Políticas Públicas, são
por ela. denominados de Atores.
A sociedade se faz representada pelos Nesse Sistema Político não é possível
candidatos eleitos para cada uma atribuir a decisão sobre uma determinada
das esferas de governo, sendo eles os política pública a um único ator, haja vista
deputados, senadores e vereadores, além que do momento da demanda à execução
dos membros do Poder Executivo, que são há uma sequência de fases com vários
os prefeitos, governadores e, inclusive, o detentores de decisão, muito embora
próprio Presidente da República. alguns atores possam ter maior autonomia.
Além dos candidatos eleitos, a sociedade As decisões adotadas pelos atores no
também pode ser representada por contexto político têm um preço social,
grupos organizados, tais como sindicatos, considerando que irão desencadear
entidades de representação empresarial, reações e modificações na própria
associação de moradores, associações sociedade, ficando evidente valores, ideias
patronais e ONGs em geral. e visões dos responsáveis pela decisão.
36/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
Sendo a decisão influenciada pelo fator A estabilização da moeda é um exemplo
político, com a adoção do raciocínio de política pública que está diretamente
contabilizado pelas urnas, o que renderá relacionada ao fator financeiro, entretanto,
mais votos: cuidar do meio ambiente ou necessitará de uma série de ações que
construir um novo posto de saúde para a resultarão em uma política pública com
população de uma determinada região? objetivos econômicos.
Em alguns momentos, o administrador Nesse exemplo, possivelmente havia uma
público se depara com situações em que, demanda da população para que a inflação
embora o remédio seja amargo, ele deve fosse controlada, haja vista que esse
ser ministrado à sociedade, uma vez que fenômeno corroía os salários recebidos
trará resultados ao longo do tempo. pelos trabalhadores; esta reivindicação
Quem não se recorda das tentativas de foi manifestada por alguns grupos que
estabilização da economia brasileira, os representavam a população.
diversos planos que foram elaborados e os É importante ressaltar, entretanto, que
resultados que provocaram na sociedade, a existência de grupos e setores da
além dos reflexos para os governantes sociedade apresentando reivindicações e
que adotaram medidas de sucesso ou demandas não significa que estas serão
insucesso? atendidas, pois antes disso é necessário
37/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
que as reivindicações sejam reconhecidas pública oferecer as informações
e ganhem força, ao ponto de chamar necessárias ao processo de tomada
a atenção das autoridades do Poder de decisão dos políticos, bem como
Executivo, Legislativo e Judiciário. operacionalizar as políticas públicas
Como já visto, os políticos são eleitos com definidas.
base em propostas, apresentadas para a Pensando em uma política pública da área
população durante o período eleitoral, e da saúde, cabe aos servidores da Pasta
buscam tentar realizá-las. Por outro lado, ajudar na formulação, com informações
as políticas públicas são aprovadas por técnicas, além de participarem, após
meio de lei no Poder Legislativo, o que aprovação, do processo de execução
insere os Parlamentares (vereadores e das ações na área da saúde; assim, a
deputados) nesse processo.
formulação da política pública deve ser
Contudo, as proposições das políticas feita pela área que detêm a expertise para
públicas partem do Poder Executivo e, essa tarefa.
consequentemente, é esse Poder que
Dessa forma, o funcionalismo público
efetivamente as coloca em prática.
compõe um elemento essencial para o bom
Nesse processo, compete aos servidores desempenho das diretrizes adotadas pelo
públicos integrantes da administração governo.
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2. Construção da Agenda sua atenção nos problemas, sobre assuntos
que requerem um cuidado especial.
Se se pensasse na lista de problemas
É o espaço em que são constituídos os
identificados na sociedade, com certeza problemas, assuntos ou demandas a serem
não seria uma lista pequena; assim, analisados, em que serão escolhidos os que
é impossível para os governantes irão agregar a agenda.
conseguirem atender a todos os problemas
Nesse processo, pergunta-se: Por
existentes, dado que estes são abundantes
que alguns problemas e assuntos são
e os recursos necessários para solucioná-
agendados e outros não? Por que alguns
los são escassos.
itens são selecionados para deliberação
Por isso, é necessário estabelecer quais governamental e outros não?
questões serão tratadas pelo governo. Esse Para que essas perguntas possam ser
processo de definição da lista de principais entendidas, deve-se saber que existem três
problemas da sociedade é chamado de tipos de agenda:
construção ou formação da Agenda.
• Agenda sistêmica.
Pode-se dizer que a formação da agenda
é uma fase inicial da política pública, é o • Agenda governamental.
momento em que os governantes focam • Agenda decisória.
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A agenda sistêmica se refere à lista parlamentares e funcionários do
de assuntos que há muito tempo são Legislativo.
preocupações do país. • Atores não governamentais: grupos
Enquanto que a agenda governamental de pressão/interesse, acadêmicos,
apresenta assuntos que estão com a consultores, partidos políticos,
atenção do Governo no momento. opinião pública, processo de
Por fim, a agenda decisória traz a lista formulação de políticas.
de questões a serem decididas, cujos Para que um problema seja reconhecido
problemas já foram reconhecidos pelos podem ser utilizados indicadores e
governantes. tratamento estatístico dos dados
disponíveis sobre a população, eventos
Em especial, a agenda governamental
simbólicos, feedback de trabalho
possui fatores que influenciam na escolha
burocrático e da própria elaboração do
de determinado assunto, com participantes
orçamento.
ativos:
Quando se faz referência aos indicadores,
• Atores governamentais: prefeitos, está sendo focada uma série de dados
staff do Executivo, políticos em que mostram a condição de determinada
cargos públicos, funcionalismo,
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situação. Se esses indicadores sinalizarem do governo estadual para buscar a solução
pontos problemáticos, essa situação do problema.
poderá ser agregada na agenda Já o feedback de trabalho burocrático e
governamental para sofrer interferência do da própria elaboração do orçamento são
poder público. os resultados avaliados de programas
Um exemplo seria o surto da gripe suína, no anteriormente implementados, que podem
ano de 2009, que alarmou todo o mundo estar encerrados ou não, que demonstram
e resultou em políticas públicas para as possíveis falhas identificadas no
combate do problema. processo de avaliação, com a constatação
Os eventos simbólicos são decorrentes de de outros problemas que até então não
situações que tenham uma repercussão recebiam atenção governamental, também
social, dessa forma ficam evidentes decorrentes da avaliação.
para a população, como por exemplo, os A implementação de um assunto que
ataques que foram realizados pelo PCC constou da agenda depende de sua
(Primeiro Comando da Capital) em São factibilidade técnica, da aceitação pelos
Paulo, afetando em especial a questão especialistas, pelo público e do consenso
da segurança pública, causando uma que obtém. Ainda assim, uma questão
comoção popular e desencadeando ações considerada prioritária poderá não ser
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implementada mesmo constando da posteriores às eleições para o Executivo e
agenda governamental, uma vez que o Legislativo influenciam a construção da
depende de uma série fatores, desde agenda.
vontade política até o desgaste político da Existem ainda os “empresários da
sua não execução. política”, que investem recursos a favor
Cada vez mais estão se intensificando de determinado interesse, atuando
as audiências públicas, que são um em qualquer fase, sendo burocratas,
instrumento do diálogo estabelecido com acadêmicos, jornalistas ou políticos.
a sociedade na busca de soluções para
as demandas sociais. É um espaço de 3. Processo de Formulação das
conversação aberto para a apresentação Políticas
de problemas e a identificação de soluções
pela própria comunidade. Ela propicia ao Você viu que, identificados os problemas,
particular a troca de informações com o estes entram na construção da agenda,
poder público, pelo exercício da cidadania. e na sequência passam pela fase de
formulação de políticas públicas visando
Deve-se ressaltar que as forças
solucioná-los; para tanto, é preciso
organizadas (grupos de pressão e elites
delinear as ações que serão adotadas.
políticas) e as mudanças administrativas
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Nesta etapa deve haver, inicialmente, A fase de formulação de políticas é o
um planejamento das ações. O propósito estágio em que as propostas ganham
principal do ato de planejar é estabelecer forma, recebendo tratamentos formais
a base das políticas públicas pré-definidas mínimos, ao serem definidos metas,
na agenda, desta forma, deve ser adequada objetivos e recursos. As políticas
a oferta à demanda dos serviços públicos transformam-se em programas quando é
em um horizonte de tempo determinado, explicitada a estratégia de implementação
sendo estabelecidos os objetivos e metas e, por uma ação da autoridade, são
a serem cumpridos, dimensionando ainda criadas as condições iniciais para sua
os recursos necessários para a consecução implementação.
das ações, quais sejam: materiais, A partir do ano 2000, o modelo adotado
econômicos, técnicos, pessoais, dentre pelo Brasil para gerir o planejamento
outros necessários. e a execução de suas ações e recursos
Planejar é função de importância públicos é o modelo Gestão por Programas,
fundamental para a racionalização de instituído pela Portaria do Ministério de
qualquer gestão, entretanto, deve ser feito Orçamento e Gestão nº 42, de 14 de abril
com base nas diretrizes definidas pela de 1999 (arquivo anexo).
equipe de Governo.
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Então, dados os problemas que serão enfrentados, são formulados os programas que deverão ter
por objetivo amenizar os efeitos da problemática que o setor público se predispõe a solucionar.
O conjunto de programas será inserido em um plano. No Brasil é adotado o Plano Plurianual
(PPA), que agrega os programas que serão realizados em um período de 4 (quatro) anos.
Figura 2.1.
Fonte: Programa de Desenvolvimento Gerencial – FUNDAP.
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Na Figura 2.1, há a orientação estratégica apresentando problemas, que anseia ser
e as diretrizes de Governo e, ainda, os atendida.
problemas e demandas identificados O ciclo orçamentário exposto é executado
com base nas informações advindas da em conformidade com o previsto na
sociedade, para as quais serão formulados Constituição Federal de 1988, que
os programas que constarão do PPA, que, compreende o Plano Plurianual (PPA), a Lei
por fim, irão compor a Lei do Orçamento. de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Os programas são detalhados por ações Orçamentária Anual (LOA).
que possuem produtos e metas, cujo Posteriormente, com a edição da Lei
monitoramento e o alcance dos resultados de Responsabilidade Fiscal (LRF, de
serão identificados na fase de avaliação, 04/05/2000), estes instrumentos foram
na sequência, retornando ao início do reforçados, com parâmetros bem definidos
processo na forma de um ciclo. para serem elaborados.
Por um lado há o Estado prestador de O PPA é a etapa de planejar, representa
serviços públicos, agente arrecadador de o compromisso entre o governo e a
recursos (receitas) que financia as despesas sociedade, uma espécie de contrato
decorrentes da prestação de serviços assumido entre as duas partes, portanto,
públicos; do outro lado, está a sociedade
45/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
deve haver a credibilidade da sociedade, os objetivos fundamentais que se
além de promover a transparência das pretende alcançar, além de organizar a
ações do governo. ação de governo na busca de um melhor
Primeiramente é preciso estabelecer desempenho da Administração Pública.
um planejamento das ações que Estabelece a ligação entre as prioridades
serão implementadas com base nas de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual,
demandas advindas da própria sociedade. ou seja, o planejamento de cada ano não
Na formulação do PPA devem ser pode contrariar as determinações do plano.
consideradas as prioridades do Governo, a
disponibilidade de recursos, bem como a A LDO é o elo entre o PPA e LOA; dentre
coerência com a realidade. os programas incluídos no plano, são
selecionados aqueles que terão prioridade
Ademais, o PPA é o pano de fundo para
na execução do orçamento do exercício
concretizar qualquer política pública a ser
seguinte, estabelece o montante de
realizada por um órgão público, sob o risco
recursos que serão destinados às despesas,
de cometer uma ilegalidade, caso aquela
para o exercício financeiro do ano
ação não tenha sido prevista.
subsequente, também orienta e disciplina
O PPA declara as escolhas pactuadas com toda a elaboração da LOA.
a sociedade e contribui para viabilizar
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Um planejamento adequado das ações Assim, o diagnóstico permite conhecer
apresenta algumas vantagens, dentre elas: melhor quais são seus pontos fortes,
pontos fracos, as ameaças à sua existência
• Auxiliar na fixação de objetivos e
e as oportunidades que o mercado oferece.
prioridades.
Resumidamente, um programa deve
• Evitar a duplicação de programas.
condensar as seguintes informações para
• Focar as ações para potencializar os ser formulado:
resultados.
• Objetivo: expressa o que deve ser
• Poupar recursos ao eliminar feito, refletindo as situações a serem
programas não essenciais. alteradas pela implementação de
• Reduzir custos e maximizar o um conjunto de iniciativas, com
orçamento. desdobramento na região de ação.
Dessa forma é essencial fazer um • Caracterização: demonstra os
diagnóstico prévio para definir quais são elementos de ordem tática que
as vocações daquele Governo, de forma devem nortear a coordenação de
a evitar que este invista em áreas não governo e a implementação eficaz
prioritárias ou fora de sua vocação. da política pública por parte de
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seus executores, evidenciando a metas estipuladas para o objetivo
caracterização da realidade posta no território. Pode ser também
para o objetivo, ou seja, detalha o expressão regional do quadro atual
escopo (o quê fazer, como fazer, em a ser modificado pelo objetivo.
qual lugar, quando), como aspectos A regionalização será expressa
legais, territoriais, tecnológicos, em macrorregiões, estados ou
ambientais, de gestão e de municípios. Em casos específicos,
financiamento. poderão ser aplicados recortes mais
• Meta: é uma medida do alcance do adequados para o tratamento de
objetivo, podendo ser de natureza determinadas políticas públicas, tais
quantitativa ou qualitativa, a como região hidrográfica, bioma,
depender das especificidades de territórios de identidade e área de
cada caso. Quando qualitativa, a relevante interesse mineral.
meta também deverá ser passível de • Iniciativa/Produto: declara as
avaliação. Cada Objetivo deverá ter entregas à sociedade de bens e
uma ou mais metas associadas. serviços, resultantes da coordenação
• Regionalização: fornece informações de ações orçamentárias e outras:
relacionadas à distribuição das ações institucionais e normativas,
48/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
bem como do pacto entre entes Em um diagnóstico prévio chegou-se a
federados, entre Estado e sociedade conclusão que grande parte da população
e da integração de políticas públicas. brasileira vive em condição de pobreza.
• Indicador: é um instrumento que Para sanar esse problema, foi delineado
permite identificar e aferir aspectos um programa cuja denominação é
relacionados a um programa, “Bolsa Família”; normalmente busca-se
que é apurado periodicamente, criar um nome de impacto que facilite a
para auxiliar o monitoramento identificação e a familiaridade da política
da evolução de uma determinada pública com a população.
realidade, gerando subsídios para a Nesse programa, o objetivo definido pelo
avaliação. Governo Federal foi:
Para entender melhor a formulação das
“Melhorar as condições socioeconômicas
políticas públicas será analisado um
das famílias pobres e, sobretudo,
exemplo de programa elaborado pelo
extremamente pobres, por meio de
Governo Federal, que foi contemplado no
transferência direta de renda e da
PPA 2012/2015, de conhecimento geral
articulação com outras políticas
da população, que é o programa “Bolsa
promotoras de emancipação.”
Família”.
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Para execução do programa foram e dinâmico da situação dessas famílias e
delineadas as seguintes ações: implementação de ações, em parceria, de
1ª - Transferência de renda às famílias em aperfeiçoamento na oferta desses serviços,
condições de pobreza e extrema pobreza; bem como articulação de programas
complementares.
2ª - Disponibilização de informações
Dentre as metas do programa destaca-se
de identificação e caracterização
a de incluir 800 mil famílias em extrema
socioeconômica qualificadas e atualizadas, de
pobreza no “Bolsa Família”.
todas as famílias brasileiras de baixa renda,
para elaboração de estudos e pesquisas, e Os recursos globais previstos para o
para o planejamento e implementação de programa são da ordem de R$ 84 bilhões
políticas públicas e ações governamentais para o período de 2012 a 2015.
voltadas ao combate à pobreza e à Este programa é de responsabilidade
desigualdade social; do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, que além
3ª - Acompanhamento das condicionalidades
da responsabilidade de concepção do
de saúde e educação e monitoramento
programa tem também a de promover
das famílias com descumprimentos do
sua implementação, e ainda realizar a
PBF, oferecendo diagnóstico qualificado
avaliação.
50/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
Após a elaboração do programa pelo deputados federais que, em tese, devem
Ministério do Desenvolvimento Social e representar as escolhas da sociedade.
Combate à Fome, são encaminhadas as Dessa forma, os programas no âmbito
informações ao órgão central responsável
do legislativo devem ser apreciados e
pela consolidação das informações do
discutidos, e então votada a Lei. Terminada
orçamento, no caso Federal é o Ministério
essa etapa, o projeto aprovado retorna
do Planejamento, Orçamento e Gestão.
ao Chefe do Executivo (Presidente da
O MPOG irá então analisar o conjunto República), que deve sancioná-lo e mandar
dos programas formulado pelos diversos para publicação, para que comece a
ministérios, para elaborar a proposta de Lei vigorar.
que resultará no Plano Plurianual.
Importante lembrar que durante as
Lembrando que a proposta é elaborada
etapas de elaboração, de discussão e
pelo Poder Executivo, e posteriormente,
votação do plano plurianual devem ser
encaminhada para aprovação do Poder
realizadas audiências públicas, que são
Legislativo; no caso Federal, a aprovação da
oportunidades para que a população de
Lei será efetivada pelo Congresso Nacional.
cada seguimento ou região administrativa
A proposta do Plano poderá receber apresente as suas demandas e participe
uma série de emendas formuladas pelos da definição de prioridades sobre o que o
51/126 Unidade 2 • Formulação de Políticas Públicas
governo deve realizar nos próximos quatro
anos.
É importante frisar que o PPA não é
imutável no seu período de vigência; outra
Lei específica, com a mesma tramitação,
poderá alterá-lo caso seja conveniente tal
ajuste. Contudo, as ações somente poderão
ser implementadas se prevista no Plano.
Por fim, cabe ressaltar que no Brasil é
adotada a gestão das políticas públicas
com base nos programas, que são a
espinha dorsal desse processo, sendo
assim, este tema será abordado com
detalhes na próxima aula.
Objetivos
Figura 3.1
67/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
Depois de superadas as etapas de previamente estabelecidos que irão
construção da agenda e formulação estruturar o processo das políticas
das alternativas, será o momento da públicas, conforme definidos no PPA, LDO e
implementação, que se coloca como um LOA.
grande desafio submetido à administração Esta fase poderia constituir-se em
pública, momento em que as políticas simples execução de ações previamente
públicas passam a se materializar. desenhadas, mas, na prática, é marcada
Na fase de implementação são colocadas pela imprevisibilidade e renegociações,
em prática as intenções que resultarão que podem permitir mudanças de rumo na
em impactos e consequências, então, política delineada.
é o momento em que “a política Vários estudiosos apresentam dois
governamental envolve-se com sujeitos modelos de implementação das políticas
não governamentais, sendo alguns deles públicas: o de “cima para baixo” (top
objetos da política com poder de ação, down), que é a aplicação descendente
recursos e ideais” (VIANA, 1996, p. 16). ou, em outras palavras, do governo para
É o momento em que a política formulada a população, e o de “baixo para cima”
se transforma em programa e, em (bottom up), que é a aplicação ascendente
geral, obedece aos objetivos e diretrizes ou da população para o governo.
68/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
No primeiro modelo os implementadores As internas são representadas pelos
cumpririam funções prescritas em recursos humanos, financeiros e materiais,
obediência às normas e a uma hierarquia, além das características das instituições
de forma centralizada, em que apenas um envolvidas, abrangendo aspectos objetivos
número muito pequeno de funcionários como tamanho, hierarquia, autonomia,
participa das decisões e opina na forma da sistemas de comunicação e de controle, e
implementação das políticas públicas. outros qualitativos como a competência da
O segundo modelo é caracterizado pela equipe e a vitalidade de seus membros.
descentralização, ou seja, ele supõe a
Esse conjunto de características é
participação dos beneficiários ou do
responsável não apenas pela eficácia na
usuário final das políticas em questão. Ele
representa uma perspectiva participativa execução das tarefas como também pela
nas políticas públicas, o que é possível pelo compreensão mais ou menos precisa dos
contato direto do cidadão com o aparato implementadores acerca da política e pela
da administração pública. Os beneficiários abertura ou adaptabilidade da organização
são chamados a participar. às mudanças. Quanto maior as mudanças
Por outro lado, no processo de no padrão de interação dos atores ou
implementação das políticas públicas nas estruturas necessárias, menor será o
ocorrem interferências internas e externas. consenso sobre como atingir os resultados.
69/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
As interferências externas também afetam A primeira delas é a classificação funcional,
as políticas públicas, notadamente, quanto que define a finalidade básica da política
à opinião pública, a disposição das elites, pública que será executada. É uma forma
as condições econômicas e sociais da de mostrar as realizações do governo, o
população e a posição de grupos privados, resultado final de seu trabalho em prol da
que podem tornar problemática a execução sociedade, bem como definir patamares
das políticas. mínimos de gastos, como por exemplo, com
educação, saúde, habitação, entre outras.
2. Modelos e Desafios à Imple- A estrutura desta classificação está
mentação contemplada na Portaria nº 42/1999,
que deve ser seguida por todas as
Para implementação das políticas públicas
esferas de governo; e com base nesta
são utilizadas algumas classificações
Portaria, os programas são distribuídos
disciplinadas pelo Governo Federal, que
orçamentariamente.
têm por objetivo identificar com precisão
o que será feito em determinada política A classificação desdobra-se em subfunção,
pública; essa forma de controle facilitará o que representa uma participação da
processo de avaliação. função, visando agregar determinado
subconjunto de despesas do setor público.
70/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
Ainda, com a função é possível mensurar
quanto o Estado aplica, por exemplo, com
ações de cultura; consequentemente, com
a soma dos gastos das demais esferas de
governo, chega-se à informação de quanto
as políticas de cultura representaram para
o país, lembrando que, com a transparência
das informações, estes dados passaram
a estar disponíveis em vários portais de
governo.
Pela Portaria nº 42/1999, as políticas
públicas são distribuídas nas seguintes Outra classificação contemplada na
funções: Portaria nº 42/1999 é a programática, que
especifica quatro categorias: programa,
projeto, atividade e operações especiais,
conceituadas da seguinte forma:
O Poder Público pode obter recursos para o Nos países desenvolvidos, a distribuição
desempenho de suas funções basicamente da incidência de tributos é mais equitativa
de quatro fontes: arrecadação de tributos, e a arrecadação sobre o item rendas e
operações de crédito, convênios e lucros é maior, em torno de 38,8%. Nesse
alienação de bens públicos, além de outras âmbito, a estrutura tributária brasileira
formas indiretas. é mais injusta, pelo fato de a maior parte
da arrecadação ser oriunda de tributos
Apesar da existência de mais de 60 sobre bens e serviços. Esses tributos –
tributos, a concentração da arrecadação é basicamente IPI e ICMS – são repassados
muito grande. Apenas cinco tributos (ICMS, para os preços dos produtos.
77/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
E, nesse caso, ricos e pobres pagam o municípios, respectivamente, o Fundo de
mesmo percentual para um produto Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de
adquirido. Considerando-se que Participação dos Municípios (FPM).
a população de baixa renda gasta A arrecadação tributária não é uniforme
praticamente todo o salário com alimentos, ao longo do ano. No caso dos tributos,
roupas, transporte, remédios, energia cuja base de incidência são as atividades
elétrica, dentre outros, o peso proporcional comerciais e industriais (por exemplo, ISS,
dos tributos sobre a sua remuneração será ICMS e IPI), a receita varia mês a mês, de
maior. acordo com o desempenho dos diversos
A receita advinda de tributos pode setores econômicos que fazem parte
ser obtida diretamente pelas esferas dessas atividades.
públicas, quando elas cobram os tributos Atualmente, de modo geral, a receita
de sua competência, de acordo com o tributária das três esferas de governo tende
determinado na Constituição. Ela também a ser proporcionalmente maior no primeiro
pode ser originada de transferências quadrimestre do ano (de janeiro a abril).
constitucionais, ou seja, parte do que Nesse período é computado o pagamento
uma esfera recolheu é repassada para concentrado de alguns impostos: IPVA (nos
outra. A União transfere, para os estados e estados), IPTU (nos municípios) e IR (União).
78/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
A falta de uniformidade da arrecadação Outras fontes de recurso são as
tributária pode afetar diretamente provenientes de convênios, em que
a distribuição dos recursos e, é possível ao setor público captar a
consequentemente, comprometer a contribuição de entidades públicas ou da
execução das políticas públicas. Dessa iniciativa privada, através da celebração de
forma, deve haver um controle rigoroso convênios e parcerias.
das esferas de governo, de forma a
Em linhas gerais, o convênio é um
garantir um equilíbrio das contas públicas
instrumento legal que celebra o acordo
e não deixar faltar recursos para as ações
mútuo entre entidades que possuem
governamentais.
interesses comuns. Normalmente, ambas as
O setor público também pode obter partes envolvidas participam do convênio,
recursos através de endividamento, que oferecendo parcela equivalente do que
são as operações de crédito, de acordo com é necessário para viabilizar a ação de
normas determinadas pelo Senado Federal interesse comum. Pode representar, a favor
e pelo Banco Central, que disciplinam o uso da Administração Pública, a transferência de
de empréstimos, sendo que em qualquer recursos ou a disponibilização de recursos
hipótese de endividamento é obrigatória a humanos ou materiais como imóveis,
autorização do Legislativo. máquinas ou veículos.
79/126 Unidade 3 • Gestão de Políticas Públicas
Desta forma, um programa, para ser executado, necessita de recursos para sua execução na
quantidade e no momento correto, de acordo com a origem dos recursos. Caso contrário, sem
as verbas correspondentes, a execução das ações se tornará comprometida.
Por fim, após conhecer a fase de implementação das políticas públicas, compreender as
principais classificações e as fontes de recursos, será analisado como elas são aplicadas em
exemplos concretos de ações em execução.
Você entenderá um Programa do Governo do Estado de São Paulo, cujo nome é “Segurança
Alimentar e Nutricional” que apresenta as seguintes informações com foco em sua execução;
entenda como ocorrerá esse processo respondendo às seguintes perguntas:
Pergunta Resposta
Qual a finalidade do Programa? 08 – Assistência Social
10 – Saúde
Qual a origem dos recursos? Tesouro
Qual o gasto estimado? R$ 963 milhões
Quem vai executar o programa? Secretaria de Desenvolvimento Social
Prazo de execução? Quatro anos
Outro exemplo que se pode analisar é a execução da ação relativa à “Virada Cultural”
promovida anualmente na cidade de São Paulo, haja vista estar ligada a função cultura e
inserida no programa “Afirmação da cidade como referência mundial em eventos e turismo”:
Pergunta Resposta
Qual a finalidade do Programa? Cultura
Qual a origem dos recursos? Tesouro
Qual o gasto estimado? R$ 294 milhões, sendo para a Virada Cultural R$ 5 milhões/ano
Quem vai executar o programa? Secretaria da Cultura
Prazo de execução? Quatro anos
Virada Cultura
Demais Ações.
Objetivos
94/126
1. Introdução