Teoria Da Administração Pública

TEORIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – UNIJUÍ

VICE-REITORIA DE GRADUAÇÃO – VRG
COORDENADORIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA – CEaD
Coleção Educação a Distância

Série Livro-Texto
Marivane da Silva
TEORIA
DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Ijuí, Rio Grande do Sul, Brasil

2008
1
 2008, Editora Unijuí TEORIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Rua do Comércio, 1364
98700-000 - Ijuí - RS - Brasil
Fone: (0__55) 3332-0217
Fax: (0__55) 3332-0216
E-mail: editora@unijui.edu.br
www.editoraunijui.com.br
Editor: Gilmar Antonio Bedin
Editor-adjunto: Joel Corso
Capa: Elias Ricardo Schüssler
Designer Educacional: Liane Dal Molin Wissmann
Responsabilidade Editorial, Gráfica e Administrativa:
Editora Unijuí da Universidade Regional do Noroeste
do Estado do Rio Grande do Sul (Unijuí; Ijuí, RS, Brasil)
Catalogação na Publicação:
Biblioteca Universitária Mario Osorio Marques – Unijuí
S586 Silva, Marivane da.

Teoria da administração pública / Marivane da Silva. –
Ijuí : Ed. Unijuí, 2008. – 134 p. – (Coleção educação a
distância. Série livro-texto).
ISBN 978-85-7429-680-7
1. Administração. 2. Administração pública. 3. Estado.
4. Poder executivo. 5. Poder legislativo 6. Poder judiciário
I. Título. II. Série.
CDU : 35
35.07
352
2
Sumário
CONHECENDO A PROFESSORA .................................................................................................
UNIDADE 1 – CONCEPÇÕES E TEORIAS ................................................................................ 5
Seção 1 – Administração ................................................................................................................. 7
Seção 2 – Administração Pública .................................................................................................. 8
Seção 3 – Teoria da Administração Pública ...............................................................................24
Seção 4 – Influência das Teorias da Administração
e das Organizações na Administração Pública .......................................................31
UNIDADE 2 – ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO ................................................79
Seção 1 – Poder Executivo ...........................................................................................................80
Seção 2 – Poder Legislativo ..........................................................................................................88
Seção 3– Poder Judiciário .............................................................................................................91
UNIDADE 3 – EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL .......................99
UNIDADE 4 – NOVOS PARADIGMAS DA RACIONALIDADE

NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................................................. 129
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................... 134
3
4
Conhecendo a Professora
MARIVANE DA SILVA
Tenho 33 anos, moro em Ijuí desde 1989, quando conclui o
primeiro grau e cursei o segundo grau na Escola Estadual de 2º
Grau Ruy Barbosa, nesta cidade. Minha trajetória acadêmica na
Unijuí iniciou-se em 1993, quando ingressei na Graduação em
Administração de Empresas.
Em 1994 fui contratada na função de técnico-administrati-
vo e de apoio no Departamento de Estudos da Administração da
Unijuí, com atuação na área administrativa.
Em 1998 senti vontade de continuar meus estudos e conhe-
cer uma proposta diferenciada de Pós-Graduação. Resolvida a co-
nhecer outro Estado do país, cursei uma especialização na moda-
lidade a distância na Universidade Federal de Lavras – Ufla/MG –
, na qual obtive o título de especialista em Gerenciamento de Micro
e Pequenas Empresas. Considero-me uma apaixonada pela profis-
são e pela academia.
A partir de 2000 comecei a participar do Conselho Regional
de Administração – CRA/RS –, como forma de integrar a academia
ao mundo empresarial.
Sou professora colaboradora horista da Unijuí desde 2002,
com atuação nas áreas de Práticas Organizacionais e Teorias da
Administração.
5
Recentemente obtive o título de mestre em Desenvolvimento
pela Unijuí (2007). A dissertação intitula-se “O egresso como par-

ceiro institucional numa universidade regional: o caso da Unijuí”.
Além da docência, exerço função administrativa na Secretaria dos

Conselhos da Unijuí.
Sou “prata da casa na casa”, ou seja, nesta instituição de

ensino constituí minha formação acadêmica e profissional. Posso
dizer que sou feliz e realizada nas minhas escolhas.
Espero poder contribuir para a construção do seu conheci-

mento nesta sua caminhada!
6
Unidade 1
Concepções e Teorias
Para iniciarmos o estudo da administração pública é necessário ter claro que adminis-
tração não é sinônimo de administração pública. Que a administração é gênero e adminis-
tração pública é uma espécie daquele gênero. Neste sentido, além de estudarmos algumas
concepções relativas à administração, vamos ampliar o estudo para a teoria da administra-
ção pública e a influência das diversas teorias na administração pública.
Sendo assim, essa unidade será dividida em quatro seções:
Seção 1 – Administração
Seção 2 – Administração Pública
Seção 3 – Teorias na Administração Pública
Seção 4 – Influência das Teorias da Administração e das Organizações na Administração
Pública
Vamos iniciar, portanto, buscando entender a concepção de administração em seu
sentido mais amplo, compreendendo-a como uma “ciência relativamente nova” (Chiavenato,
2006, p. 2), que permitiu que todas as demais ciências pudessem transformar suas descober-
tas, invenções e inovações em produtos e serviços disponíveis para a sociedade.
7
Seção 1
Administração
Administração é um processo que busca a dinamização dos fatores de produção1 de

um empreendimento ou de uma organização, para que de forma cooperativa esse empreen-
dimento ou administração atinja seus objetivos com eficiência, eficácia e efetividade,2 con-
siderando o tempo e o espaço, a cultura, o público-alvo, a tecnologia, os recursos e os
comportamentos das pessoas envolvidas nas organizações.
Tendo em conta que administração é um processo de tomada de decisão sobre estraté-

gias, processos, atividades e funções, mediante a cooperação das pessoas para que a missão,
os objetivos e as metas da organização possam cumprir-se da forma mais “correta possível”,
com agilidade, flexibilidade, confiabilidade, respeitando a cultura organizacional do seu
espaço e do seu tempo, é preciso compreender a necessidade de adequação dos modelos de
gestão às características de cada situação, incorporada por meio das contribuições mais
recentes a respeito das teorias administrativas.
Sendo assim, pergunta-se:
O que se administra?
Quem necessita de administração?
O que são processos e processo administrativo? Quem administra? O que significa o

CHA (Conhecimentos – Habilidades – Atitudes) para o gestor?
Quais são os setores econômicos que exigem ação?
Qual a interface entre a Administração e a administração pública?
1
Fatores de produção entendidos pela abordagem clássica – capital, trabalho, tecnologia e recursos materiais (terra e insumos).
2
Eficiência significa fazer bem-feito, no sentido mais amplo, aquilo que está sendo feito, isto é, fazer aquilo que está sendo feito de
maneira correta. Significa desempenhar tarefas de maneira racional, otimizando a relação dos recursos despendidos com os resultados
alcançados e obedecendo às normas e aos regulamentos aplicáveis. Eficácia é fazer aquilo que efetivamente precisa ser feito para atingir
resultados que sejam válidos, isto é, fazer a coisa certa ou correta. Está relacionada com o alcance de objetivos adotados pela
organização. Já efetividade refere-se a contribuição proporcionada à sociedade, ou seja, além de manter sistemas produtivos eficientes
e eficazes, as organizações precisam revelar-se socialmente responsáveis para alcançar sustentabilidade a médio e longo prazos
(Lacombe, F.; Heilborn, G. Administração: princípios e tendências. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 21).
8
Bem, são vários os questionamentos, mas vamos tentar
auxiliá-lo na descoberta das respostas que possam prover a sua

reflexão e instigar a sua curiosidade para dar continuidade aos
Uma boa dica de leitura é o
estudos por intermédio da pesquisa.
artigo As empresas são
grandes coleções de
processos, que voce tem
Para responder às diversas indagações, nos apoiamos nas
acesso no endereço
concepções de Belato (2007, p. 1-6): <http://www.rae.com.br>
a) O que se administra? Implica definir um objeto a ser adminis-
trado, que vai depender do tipo de empreendimento e de sua
situação no tempo e no espaço, considerando a missão e os
objetivos a que se propõe a organização. De forma genérica
pode-se falar em administração geral de uma organização, ou
na administração das chamadas áreas-funções – produção,
marketing, pessoal, comercial, financeira, etc., assim como se
pode falar em um determinado gênero da administração, como
administração pública.
b) Quem necessita de administração? Todas as organizações,
independentemente de seu tamanho e do grau de complexida-
de, precisam ser administradas com competência técnica e
política. Sejam elas organizações privadas ou públicas, neces-
sitam igualmente da racionalização dos fatores de produção,
para que possam atingir viabilidade econômica e cumprir com
a função social. Como afirma Chiavenato (2008, p. 19), “a
administração é necessária em todos os tipos de organização
para fazer com que as coisas realmente aconteçam”.
c) O que são processos? “Processo é qualquer atividade ou con-
junto de atividades que toma um input, adiciona valor a ele e
fornece um output a um cliente específico” (Gonçalves, 2000,
p. 7). Alguns autores definem o fazer da administração sim-
plesmente pelos processos. Durante muito tempo a adminis-
9
tração foi conceituada como um processo dinâmico e interativo,
constituído de planejamento, organização, direção e controle,

que configuram o processo administrativo.
Para ter acesso a outro ponto
de vista a respeito da polêmica
discussão sobre registro d) Quem administra? Todas as pessoas ou grupos que têm cargo
profissional, leia o artigo
publicado nos Anais do XXXI de gerência, desde o nível mais alto (estratégico) ao mais baixo
Encontro da Anpad intitulado A
(operacional) da hierarquia da organização. Não devemos es-
formação em Administração
como requisito para o quecer, no entanto, que há níveis diferenciados de gerência con-
exercício da função
gerencial no Brasil, escrito forme a complexidade, o tamanho e a extensão da organização
por Sylvia Constant Vergara
(2007) ou fato que estiver sendo administrado. Nesta polêmica está
presente a Resolução Normativa nº 293/2004, editada pelo Con-
selho Federal de Administração (CFA) – <http://www.cfa.org.br>
–, que legisla sobre os proprietários de empresas, sócios e geren-
tes que exercem funções relacionadas à administração, os quais
são obrigados a possuir o registro profissional no conselho de
classe e, conseqüentemente, ser graduado em Administração.
e) O significa o CHA para o gestor? C = conhecimentos; H

= habilidades; A = atitudes, os quais configuram as competências
do gestor.
Segundo Katz (apud Andrade; Amboni, 2007, p. 11-12) as

habilidades podem ser classificadas em:
1) técnicas (adquiridas por meio da experiência, da educação e

da capacitação profissional);
2) humanas (capacidade de trabalhar com pessoas e para obter

resultados por intermédio delas) e
3) conceituais (visão sistêmica, integrada, além da capacidade

de pensar, definir situações organizacionais e diagnosticar e
propor soluções). A combinação dessas habilidades varia con-
forme o gestor avança na escala hierárquica da organização.
10
Cabe destacar que o gestor assume vários e diferentes papéis3 em suas atividades.
Henry Mintzberg (apud Chiavenato, 2008, p. 22) identificou três categorias de papéis, a
saber:
1) papéis interpessoais (relações com outras pessoas e relacionadas com suas habilidades
humanas);
2) papéis informacionais (descrevem as atividades para manter e desenvolver uma rede de
informações) e
3) papéis decisórios (quando deve fazer uma escolha ou opção e requerem tanto habilidades
humanas como conceituais, indicando como utiliza a informação em suas decisões). Esses
papéis formam um conjunto organizado de comportamentos, conforme ilustra figura 1.
PAPÉIS PAPÉIS PAPÉIS

INTERPESSOAIS INFORMACIONAIS DECISÓRIOS
Símbolo Coletor Empreendedor
Líder Disseminador Resolve problemas
Relações/vínculos/ligação Porta-voz/gerador da informação Alocador de recursos
Negociador
Figura 1: Papéis do gestor

Fonte: Adaptado de Moraes (2001, p. 11).
Observe que as três categorias de papéis podem ser desdobradas em dez papéis especí-
ficos (Chiavenato, 2008, p. 23): representação, liderança, ligação, monitoramento, dissemi-
nação, porta-voz, empreendedorismo, resolução de problemas/conflitos, alocação de recur-

sos e negociação.
3
Papéis significam um conjunto de expectativas da organização a respeito do comportamento de uma pessoa. Cada papel representa
atividades que esta pessoa conduz para cumprir as funções administrativas – planejar, organizar, dirigir e controlar (Chiavenato, I.
Administração para administradores e não-administradores: a gestão de negócios ao alcance de todos. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 23).
11
f) Quais são os setores econômicos que exigem administrar?

Há a identificação de três setores, a saber: setor primário, pro-
priedade familiar, empresa rural, cooperativa de produção, as-
Para compreensão do signifi- sociações de produtores, assentamentos de reforma agrária...;
cado da “ciência e a arte de ser
dirigente” procure ler o 2º setor secundário, indústria de transformação, e setor terciário
capítulo da obra de Motta,
Paulo Roberto. A Ciência e a
ou terceiro setor, empresa comercial, prefeituras, Câmaras
arte de ser dirigente. 12. ed. Municipais, órgãos de administração pública, empresas de pres-
Rio de Janeiro: Record, 2001.
tação de serviços em educação (escolas e universidades) e saúde
(hospitais), cultura (casas de cultura), postos de serviços, es-
critórios, hotéis e outros.
g) Qual a interface entre a Administração e a administração

pública? A interface está no objetivo – o bem comum da coleti-
vidade administrada –, ou seja, “administração pública é a ges-
tão dos bens e interesses qualificados da comunidade, nos âm-
bitos federal, estadual e municipal, segundo os preceitos do di-
reito e da moral, visando ao bem comum” (Santos, 2006, p. 12).
Essas questões nos ajudaram a pensar a Administração de

forma ampla. E a Administração pública? Em que ela se diferen-
cia de “Administração”?
Numa conceituação simplificada podemos afirmar que:
(...) administrar é gerir interesses segundo a lei, a moral e a fina-

lidade dos bens entregues à guarda e à conservação alheias. Se os
bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administra-
ção particular; se são coletivos, realiza-se administração pública
(Meireles, 1985, apud Santos, 2006, p. 11-12).
Santos (2006, p. 12) concorda com Meireles (1985) afirman-

do que muitos autores conceituam Administração associada à
arte e/ou à ciência e entendem “administração pública como a
organização e a gerência de homens e materiais para a consecu-
ção de propósitos de um governo”.
12
Muñoz Amato (1971) corrrobora com o conceito de Santos (2006). O mesmo autor,
com base em Gulick (1937), citado na sua obra, faz a distinção entre a ciência da Adminis-
tração e Administração pública:
Ciência da Administração é, portanto, o sistema de conhecimento com o qual os homens podem

desenvolver relações, predizer efeitos e influir sobre os resultados, em qualquer situação em que
haja pessoas trabalhando conjuntamente, de forma organizada, para um fim comum.
Administração Pública é a parte da ciência da Administração que se refere ao governo, e se

ocupa por isso, principalmente, do Poder Executivo, onde se faz o trabalho do governo, ainda que
haja evidentemente problemas administrativos que se relacionem aos poderes Legislativo e Judi-
ciário. A Administração Pública é, pois, uma divisão da Ciência Política e uma das ciências
sociais (p. 6).
Nós, leitores e estudiosos da área, no entanto, continuamos a nos perguntar: O que é

administração pública? É necessário continuar a pesquisa e os estudos para entender me-
lhor sua concepção. Na próxima seção vamos discutir esse conceito com base nas contribui-
ções dos clássicos Pedro Amato Muñoz (1971) e Dwight Waldo (1971).
Seção 2
Administração Pública
Se procurarmos o conceito de administração pública na maior enciclopédia virtual

existente hoje, a Wikipédia, vamos encontrar o que segue:
Administração pública (ou gestão pública) é, em sentido orgânico ou subjetivo, o conjunto de

órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas (tais como
as autarquias locais) que asseguram a satisfação das necessidades coletivas variadas, tais como
a segurança, a cultura, a saúde e o bem estar das populações.4
4
Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Administra%C3%A7%C3%A3o_p%C3%BAblica>. Acesso em: 25 mar. 2008
13
Vamos conhecer o que Muñoz Amato explicava, já no ano de 1971, sobre administra-
ção pública. Apresentamos um quadro sistematizado de suas contribuições conceituais. O

autor entendia administração pública, primeiramente, como uma vinculação com o proces-
so administrativo do governo, assim como percebia uma estreita ligação com a política, o
dDireito, a cultura, a economia e a administração privada, conforme ilustra o Quadro 1.
Administração pública é o governo, isto é, o conjunto de condutas

humanas que determina a distribuição e o exercício da autoridade política.
Diante desta realidade, o Estado (sistema de governo) tem desenvolvido
vários métodos de sistematização que possam resolver problemas de
administração pública – planejamento, organização, pessoal, direção,
finanças, métodos de trabalho e outros.
Aos profissionais que se dedicam à prática e ao estudo da
Processo administração pública, o âmbito do trabalho abrange:
Administrativo do
“A administração é a parte predominante do governo; é o governo em
Governo
ação; é o Executivo, atuante, o aspecto mais saliente do governo...”
“...a administração está fora da esfera própria da política. As questões
administrativas não são questões políticas (...) e embora as determine,
não se deve tolerar que a política manipule as repartições públicas...”
“...A administração pública é a execução minuciosa e sistemática do
Direito Público. Toda aplicação particular da lei geral é um ato de
administração...”
No campo da administração pública, há a premissa de que política e
administração são fenômenos que devem ser separados na prática e na
teoria, para melhor exercício da sua execução prática.
Política e
Administração = executar = obedecer automaticamente às normas
Administração predeterminadas nas esferas políticas.
Pública
Administração pública significa política – sistema político – sistema de
governo.
Administração pública –-- proteger das influências políticas e vice-versa.
Fase do governo: Direito – trata do conjunto de normas sancionadas
Administração
pelo Estado, incluindo os ideais, as técnicas e as instituições, que
Pública e Direito
informam sua criação e aplicação.
O processo administrativo do governo como uma expressão da cultura
Administração de cada povo. Administração pública é reflexo do estilo de vida de cada
Pública e Cultura sociedade – de sua configuração de idéias, atitudes, costumes, normas,
instituições, processos e outras formas de conduta.
São manifestações complementares da cultura, em constante
Administração interação, considerando o ambiente propício e a liderança do país, de
Pública e Economia todos os níveis, criando uma sociedade sem privilégios econômicos,
políticos e sociais.
Geralmente se tornam certas atividades específicas de cada uma e
Administração
outra por pontos de referência, que a diferenciam pelos objetivos – bem
Pública e Privada
comum e lucro.
Quadro 1: Concepção de Administração Pública

Fonte: Elaborado com base em Muñoz Amato (1971)
14
Sintetizando as concepções podemos afirmar que:
Administração Pública é todo o sistema de governo, todo o conjunto de idéias, atitudes, normas,
processos, instituições e outras formas de conduta humana, que determinam: a) como se distri-
bui e se exerce a autoridade política; b) como se atendem aos interesses públicos (Muñoz Amato,
1971, p. 13).
Na concepção expressa pelo autor fica claro que cada função do Executivo, cada
forma de organização, cada método de trabalho está condicionado de diversas maneiras
pelas demais fases do sistema político.
Com base em Muñoz Amato (1971) apresentamos as principais características de in-
terpretação teórica da administração pública:
a) Refere-se ao ramo executivo do governo, em que há iniciativa e concentração da autori-
dade no Executivo;
b) o setor do governo tem em comum com as empresas privadas de produção econômica os
fatos administrativos, e excluem-se as peculiaridades do governo como fatos políticos;
c) os problemas da administração pública – planejamento, administração fiscal, organiza-
ção e métodos, administração de pessoal, relações humanas no trabalho – são aspectos
do governo e devem ser analisados do ponto de vista dos processos políticos, com os
quais estão intimamente ligados, ou seja, o estudo é apenas uma parte da Ciência
Política.
Assim como na Administração temos a implicação dos elementos no processo admi-
nistrativo, na administração pública foca-se em processos do governo, que constituem os
elementos essenciais da aplicação administrativa das normas políticas e importantes para o
funcionamento de todo o sistema político: planejamento, administração de pessoal, organi-
zação e métodos, relações do poder Executivo com o público e com os poderes Legislativo e
Judiciário. Observe na figura a seguir esses elementos e suas implicações.
15
PLANEJAMENTO
Formulação de
programas
Elaboração de
orçamentos e funções da
administração financeira.
ORGANIZAÇÃO E
MÉTODOS
ADMINISTRAÇÃO Organização das
DE PESSOAL estruturas
ADMINISTRAÇÃO institucionais –
Seleção, preparo e PÚBLICA divisão do trabalho,
direção das pessoas
hierarquia e
que trabalham no
relações de
governo.
autoridade e
RELAÇÕES DO PODER coordenação de
EXECUTIVO COM O processos.
PÚBLICO E OS
PODERES LEGISLATIVO
E JUDICIÁRIO
Considerações específicas
sobre as relações de
partes e a
responsabilidade com o
público.
Figura 2: Processos do governo na administração pública

Fonte: Elaborado a partir de Muñoz Amato (1971, p. 14)
Como você pode visualizar e analisar na Figura 2, as relações desses processos com a
realidade social permitem entender o ciclo de desenvolvimento da administração pública; com-
preendido como a fase do governo que conta com a cooperação ordenada de pessoas, median-
te o planejamento, a organização e a direção de comportamentos, bem como das relações
estabelecidas com seu público e com os poderes – Legislativo e Judiciário – para desenvolver o
processo de forma eficiente e eficaz e chegar a atingir os objetivos do sistema político.
Sendo assim, é importante entender as relações entre a política e a administração

pública.
Administração pública significa sistema de governo, ou seja, o conjunto de manifestações da

conduta humana que determina a distribuição e o exercício da autoridade política, bem como o
tratamento dos interesses públicos. São o padrão de idéias, atitudes, normas, processos, institui-
ções e outras expressões humanas, que caracterizam a direção da sociedade por seu grupo de
governantes. Se nesse conjunto focalizarmos os processos administrativos vemos como estão
ligados às outras fases do governo e da cultura (Muñoz Amato, 1971, p. 17).
16
Na verdade, os processos políticos é que elaboram as normas mais gerais e fundamen-
tais, as diretrizes básicas e de decisões principais da administração pública de forma global.
Chamamos a atenção para o elemento discrição pessoal, que deveria ser ponto-chave da
parte executiva ou administrativa em todos os níveis do governo, mas não é o que normal-
mente se constata na realidade.
Cada ato administrativo é determinado em grande parte pelas atitudes, preferências e
sensibilidades políticas de cada funcionário, no que concerne aos modos de tratar os cida-
dãos, respeitar ou violar seus direitos; exercer a autoridade de forma adequada ou abusar
dela; discriminar em favor de determinados indivíduos ou grupos; usar o cargo em favor
próprio ou para servir à coletividade; conceber o papel do governo na sociedade, entre ou-
tras possibilidades.
A escolha de fins e meios, a elaboração de determinações, as expressões de iniciativa e
capacidade criadora, as manifestações de personalidade, as influências de cultura são as-
pectos importantes da ação administrativa. Cabe destacar que a “administração pública
não pode ser concebida, mesmo nos setores mais especializados do ramo executivo, como
simples obediência ou execução automática de diretrizes impostas por autoridades superio-
res, ou por uma lógica de organização” (Muñoz Amato, 1971, p. 18).
Cabe aqui salientar que a legislação (a criação de normas) e a execução representam
partes inseparáveis de um processo contínuo, que se desenvolve por meio e ao longo do
governo, desde ações dos partidos políticos até os planos inferiores do ramo executivo, com
escala nas Câmaras Legislativas. Não pode haver demarcação – onde termina a legislação e
começa a execução. O que há é uma hierarquia de decisões, vinculadas a uma constituição
cultural e política, das quais as leis são aplicações ou execuções mais específicas, ou seja,
legislação e execução são elementos complementares.
É necessário ter a percepção do que não é administração pública ao discutir as ações
administrativas. Neste viés, apresenta-se o Quadro 2, estabelecendo uma relação de con-
cepções errôneas de administração pública.
17
O QUE NÃO É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Concepção autoritária – é dar e receber ordens, limitando-se à questão de aclarar as relações de

autoridade e ordem.
Concepção legalista – identifica-se com as regras jurídicas e reduz o problema à elaboração de

leis e regulamentos de aplicação geral para o seu cumprimento automático.
Concepção mecanicista – descrever fórmulas de organização e métodos com suficiente pretensão

de validade para exigir sua observância ao pé da letra.
Quadro 2: Conceitos equivocados de administração pública

Fonte: Construído com base em Muñoz Amato (1971)
Quando a administração pública é concebida como o conhecimento e a aplicação
mecânica dos preceitos legais, não se cultiva nem a teoria nem a arte da Administração;
não há escolas para educar administradores públicos e sim espaços sociais para capacitar
pessoas a assumirem os ideais da administração pública.
Após o entendimento das concepções de administração pública, vamos retomar pon-
tos principais das operações administrativas do governo – planejamento, organização, mé-
todos, pessoal, relações de trabalho, direção – que são executadas em íntima relação com as
atividades de caráter político, com especificidades da organização governamental e os pro-
pósitos de todo o sistema.
O planejamento nada mais é do que a formulação de um programa de governo para
atender às necessidades e aos ideais da sociedade. Destaca-se que as diretrizes centrais do
plano são elaboradas pelas pessoas com autoridade para dirigir o governo e seu conteúdo
formulado e executado com base em critérios políticos. O âmbito e a intensidade da inter-
venção na vida dos cidadãos são regulados de acordo com as premissas da política, no que
concerne à liberdade e ao controle social.
Sem contar que os aspectos políticos e administrativos estão vinculados diretamente,
ao considerar as funções de formular e executar um orçamento, a uma parte do planejamen-
to – que trata-se do programa de trabalho para um prazo estipulado e expresso financeira-
mente.
18
A administração de pessoal se caracterizará, igualmente, pela natureza peculiar das

diretrizes políticas e das formas de organização e métodos governamentais orientados pelas
preferências e valores da comunidade política. O estabelecimento de um sistema baseado
no mérito ocorre conforme as circunstâncias políticas, sendo de importância secundária as
considerações técnicas, e depende das bases culturais e políticas.
Um sistema governamental manifesta-se na realidade como um complexo de relações

humanas, no qual todas as fases se encontram entrelaçadas. Não se pode conceber a Admi-
nistração separada da política, posto que a preocupação está em qualificar os elementos
complementares e de suas relações mútuas para cumprir o papel do Estado de administrar
os interesses do povo com a maior eficiência possível. A problemática maior “é proteger a
administração pública contra determinadas influências da política e vice-versa” (Muñoz
Amato, 1971, p. 23).
Após as explicitações e conceituações do sistema de governo cabe indagar: Você sabe

o que é um servidor ou administrador público? Vamos auxiliar na construção da concep-
ção definindo: “é todo funcionário ou empregado que participa dos trabalhos do governo”
(p. 21).
Quando se trata de servidor ou administrador público, entretanto, cabe ressaltar a

importância do Direito. O sistema jurídico tem a missão, na administração pública, de de-
terminar os direitos e as obrigações das pessoas e resolver as controvérsias de acordo com as
regras estabelecidas. Em outras palavras, é uma forma especial de administrar as normas
políticas.
As leis são quase sempre normas gerais e flexíveis, que permitem certa margem para
interpretação e aplicação aos casos individuais. Por exemplo: sabemos que as decisões e as
opiniões dos juristas e dos tribunais não são determinadas exclusivamente pelos preceitos
jurídicos, mas formulados “com base nas técnicas e ideais prevalecentes na ordem jurídica”,
bem como na personalidade daquele que julga o mérito da questão.
Em síntese, toda situação administrativa tem seus elementos jurídicos e vice-versa; e

toda situação jurídica tem seus elementos administrativos. Cada ato administrativo é basea-
do, direta ou indiretamente, numa norma jurídica.
19
Assim como no sistema jurídico há a influência do arbítrio para o cumprimento eficiente
dos programas públicos, no sistema político, como instrumento de ação política, também há
a influência do livre arbítrio para enriquecer e distribuir o patrimônio coletivo, tanto espiri-
tual como material, conforme os interesses do povo.
(...) na administração pública, quase todo o interesse se concentrava em criar instituições, reor-
ganizar, implantar novos sistemas de trabalho, ao passo que, hoje, se dá maior importância ao
fator humano e se dedica mais atenção aos aspectos de educação e de liderança (Muñoz Amato,
1971, p. 33).
O conceito mecanicista cede lugar a uma concepção mais humana e neste objetivo
põe-se em prática o sistema do mérito na administração de pessoal para acabar com os
privilégios e os favores pessoais.
Na fase de formação do serviço público, valoriza-se cada dia mais a educação geral
para os cargos de direção, de assessoramento, de serviços auxiliares e de outras funções que

permitam uma margem de arbítrio.5 Neste processo, há o reconhecimento de que a especia-
lização deveria ser acompanhada de uma compreensão mais profunda e não tão superficial,
tendo a abrangência da cultura e de seus elementos diversos. Da mesma forma que neste
período se reconheceu a estreita relação da Administração Pública com a Economia.
À medida que o sistema de produção e distribuição de bens econômicos domina a

configuração da cultura, outros aspectos – tais como os artísticos, religiosos, políticos, jurí-
dicos – da superestrutura social são determinados pelas formas básicas da atividade econô-
mica. A luta de classes é a chave de todo sistema social baseado na economia capitalista.
Em qualquer local e época a eficácia da administração pública é um determinante para a

solução de problemas econômicos.
Muñoz Amato (1971, p. 39) assegura que “todos os problemas de desenvolvimento

econômico podem ser solucionados quando a liderança política e a vontade pública são
forças vanguardeiras...”.
5
Arbítrio conceituado como sendo resolução dependente de sua vontade (Ferreira, 2000, p. 57). Em outras palavras, podemos dizer que
é o poder do homem de escolher suas ações.
20
Nesta perspectiva, as distinções referentes à política, à legislação, ao direito e à admi-
nistração judiciária não são suscetíveis de formulação em termos absolutos, uma vez que
todas essas fases do governo se entrelaçam em processos de interação, conforme ilustrado
na Figura 2. Cabe destacar que existem diferenças entre administração pública e adminis-
tração privada, sendo identificadas características fundamentais, como mostra o Quadro 3.
Administração Pública Administração Privada

Serve aos interesses gerais da sociedade Serve aos interesses de um indivíduo ou de um grupo
A autoridade política está vinculada à empresa e ao
Detém autoridade política suprema
contexto externo
Sua responsabilidade deve corresponder Sua responsabilidade deve corresponder ao objetivo
à natureza e à dimensão de seu poder organizacional e a equipe que a constitui.
Benefício social Benefícios de lucratividade e produtividade
Quadro 3: Características de diferenciação entre administração pública

e administração privada
Fonte: Construído com base em Muñoz Amato (1971)
Resumindo: o grande desafio da administração pública é harmonizar o princípio da
eficiência interna das instâncias públicas com o da utilidade social, no intuito de melhorar
as condições de vida do povo.
Para complementar os estudos e as contribuições de Pedro Amato Muñoz (1971), va-
mos agora conhecer o que Dwight Waldo (1971) afirmava sobre a administração pública em
nossa sociedade: “...é uma das tecnologias dentro da tecnologia e possui seu próprio siste-
ma de conceitos especial em sua prática e estudo” (p. 5).
Waldo (1971, p. 6) também salientava que não existe nenhuma boa ou exata definição
de administração pública, mas não deixou de apresentar suas percepções:
Administração pública é a organização e a gerência de homens e materiais para a consecução

dos propósitos de um governo.
Administração pública é a arte e a ciência da gerência aplicada aos negócios do Estado.
21
Da mesma forma, participou da discussão sobre administração pública como arte ou

como ciência. Conclui que a administração pública possui igualmente aspectos importan-
tes de ciência (estudo sistemático) e de arte (na prática).
O autor chama a atenção em sua obra para o fato de existir um duplo uso da expressão
administração pública: a) enquanto processo ou atividade, e b) enquanto estudo sistemático.
Sintetizando: o interesse principal do estudo da administração pública é o próprio homem, em
certos aspectos e conjuntos de relações; e de outra forma, grande parte do estudo sobre a maté-
ria é realizado por homens empenhados nas atividades e no processo de administração pública.
Apresenta outra conceituação de administração pública, considerando uma ação ra-

cional e calculada corretamente a fim de atingir determinados objetivos desejados:
É ação calculada para maximizar a realização de objetivos que são públicos por definição. Na
administração pública enquanto atividade há um conjunto contínuo dos meios para maximizar
os objetivos públicos, embora haja uma grande variação na compreensão de objetivo, no conhe-
cimento e no nível de abstração daqueles empenhados na atividade (Waldo, 1971, p. 9).
A racionalidade pode ser estabelecida numa operação mecânica ou mesmo numa pro-
fissão. O papel do administrador é relacionar essa racionalidade estabelecida com os objeti-
vos que busca de forma a maximizá-los.
Administração Pública é uma espécie pertencente ao gênero Administração, gênero esse que, por
sua vez, pertence a uma família que podemos chamar de ação humana cooperativa. A palavra
cooperativa é definida em termos de resultados: a ação humana é cooperativa se produzir efeitos
que estariam ausentes caso a cooperação não se efetuasse (p. 11).
Com esta concepção, é possível conceituar Administração como: “um tipo de esforço
humano cooperativo que possui alto grau de racionalidade” (p. 11), voltado para os objeti-
vos ou finalidades.
Para estudar Administração convém escolher perspectivas com características de orga-

nização e gerência. Fazendo uma analogia pode-se dizer que a organização é a anatomia e
a gerência, a fisiologia da Administração. Em outras palavras, a organização é a estrutura
e a gerência o funcionamento, porém são interdependentes e não se concebe uma sem a
outra em qualquer sistema administrativo existente.
22
“A organização é a estrutura das inter-relações pessoais, oficiais e habituais, em um
sistema administrativo” (p. 13). Em qualquer sistema administrativo, algumas pessoas dão
ordens às outras, objetivando a realização de determinadas atividades, quando não de to-
das, e essas ordens ou instruções são habitualmente seguidas por essas outras pessoas.
“A gerência é a ação que se propõe a conseguir cooperação racional em um sistema

administrativo” (p. 14).
O próprio autor indaga “o que é administração pública? Em que a administração

pública se diferencia da administração em geral, da espécie, do gênero?”. Para explicar,
começa definindo a palavra “público” em termos de palavras como “governo e Estado”; e

associando as expressões análise estrutural – funcional e cultural, que buscam padrões
básicos ou necessidades, desejos, disposições e expressões humanas em qualquer sociedade.
Qual é o conceito de “Público”? Público “é que as instituições e as atividades que

estão associadas com a identidade de um grupo, com a vida do grupo como um todo, possui
aspectos especiais coercitivos, simbólicos e cerimoniais” (p. 18).
Nas Ciências Sociais todo o complexo de crenças e maneiras de fazer coisas de uma
sociedade é expresso pela cultura. Crença é entendida como os sistemas de idéias encarados
com respeito às questões como religião, governo, Economia, Filosofia, arte e inter-relações
pessoais que formam um sistema, no sentido de que são dependentes umas das outras, de
tal modo que a mudança de uma promove uma cadeia de resultados em outras.
Administração é uma parte do complexo cultural; e não só se age sobre ela, ela tam-
bém age por si. “Uma organização administrativa tem um meio ambiente interno e outro
externo, que são, em grande parte, não-racionais, pelo menos no que concerne aos objeti-
vos formais da organização administrativa” (p. 24).
As pessoas ingressam em organizações administrativas trazendo consigo seu condiciona-

mento cultural, características pessoais e genética única, sendo consideradas membros de
instituições – famílias, igrejas, clubes, sindicatos. Dentro dessas organizações essas pessoas
formam grupos, equipes, amizades que ultrapassam as relações formais da organização ad-
ministrativa.
23
Para aprofundar os estudos da Administração e da administração pública é necessário
inserir a Teoria da Administração Pública na pauta, explicitando os fundamentos que orien-

tam a gestão pública, assim como os principais conceitos e princípios que diferenciam os
setores público e privado. É o que faremos a seguir.
Seção 3
Teoria da Administração Pública
Teorizar a administração pública significa explicar o que os autores dizem a respeito
dela e compreender a passagem para a gestão pública. Os estudos das Ciências Sociais
enfrentam o problema da vida humana em sociedade, que exige não apenas fórmulas descri-
tivas (o que é), mas juízos normativos (o que deveria ser).
A reforma na sociedade é conduzida pela orientação e educação da conduta dos
governantes e governados em direção aos valores éticos. Segundo Muñoz (1971), os princí-
pios de administração pública de que se dispunha em meados dos anos 60 (1962) nada mais
eram do que hipóteses, guias, que foram sendo adaptadas cuidadosamente às condições
culturais e psicológicas das relações humanas e aos propósitos da atividade administrativa.
Aos poucos os pesquisadores foram reconhecendo a importância da experimentação
nas Ciências Sociais pela diversidade de experiências que a vida humana põe em prática; e
novas formas de conduta, variações e relações diversas. O que realmente faltava nesta área
era a observação sistemática das experiências.
A administração pública, como já vimos anteriormente, é definida como “ciência que
serve para designar sistemas de pensamento e prática que incluem não somente proposições
descritivas, mas também normativas” (Haig James, 1962, p. 59), como é o caso das Ciências
Políticas, Ciências Humanísticas ou Ciências Sociais, quando estas envolvem considera-
ções éticas sobre os fins da vida humana.
24
O problema das Ciências Sociais não se compara à exatidão das respostas das Ciências
Naturais, que se preocupa em entender a natureza, ao passo que aqui requer análise,
não somente de como é a conduta humana, mas como deveria ser. Então, a prática da
administração pública é uma série contínua de decisões explícitas e implícitas, em al-
guns casos, por simples inconsciência ou omissão. O que conduz à compreensão de que
“a administração pública é essencialmente uma disciplina prática” (Haig James, 1962,
p. 61).
O objetivo da administração pública é “melhorar as práticas administrativas do gover-
no para, assim, melhor servir aos interesses públicos, aos ideais e às necessidades do povo”
(p. 61). Toda tomada de decisão administrativa tem de levar em conta e harmonizar elemen-
tos de ambas as classes. Daí a importância da comunicação entre a teoria e a prática.
Os práticos sem teoria não conseguem interpretar suas próprias experiências, nem, tampouco
explicá-las àqueles que cultivam a sistemática teórica. Inversamente, há estudiosos que não conhe-
cem as experiências práticas e, por esta razão, suas teorias carecem de base empírica (p. 61).
Reafirma-se, então, que a Administração não é ciência aplicada e sim ciência social e,
também arte, que exige grande habilidade, discernimento e força moral. “O trabalho admi-
nistrativo é arte, cultivando as sensibilidades e habilidades; estimulando a devoção aos pro-
pósitos; aviva-se a simpatia humana, que facilita à colaboração; e inspira-se a capacidade
criadora do homem” (p. 62).
É uma arte o trabalho com tintas ou argila, a combinação de sons na música, a combinação de
palavras e idéias na literatura, temos certamente o direito de incluir entre as belas-artes o traba-
lho que congrega em volta de um objetivo indivíduos e grupos em relações organizadas. É real-
mente uma das artes mais significativas a capacidade de obter a mais fértil colaboração num
mundo onde o esforço conjugado é a expressão típica de indivíduos que procuram viver produti-
vamente. E essa arte torna-se, no melhor sentido da palavra, uma empresa social de fundamental
importância pública (Haig James, 1962, p. 68).
Os problemas práticos da administração pública exigem a síntese e a unificação dos

ensinamentos dos estudos sociais: Antropologia Cultural, Sociologia, Psicologia Social.
Surgem, desta forma, os conceitos da nova teoria administrativa:
25
O estudo da administração deve ser feito mediante investigação dos fatores culturais, sociológi-
cos e psicológicos que determinam o comportamento dos indivíduos e grupos nas situações
administrativas, em contraste com orientação tradicional de caráter nitidamente prático e
normativista (p. 76).
Segundo o autor, o estudo da administração pública está submetido à tutela completa
do Direito Administrativo, o que acarreta uma distorção à área, que acaba adotando uma
exagerada orientação à burocracia e ao domínio do processo administrativo pela técnica e
pela lei.
Como já exploramos as percepções de administração pública, cabe agora entender o
que é gestão pública?
Gestão pública refere-se às funções da gerência pública nos negócios do governo;
mandato de administração. Vamos desmembrar as palavras (gestão e pública) para explicar
seu significado e, posteriormente, seus princípios de forma mais global.
Gestão está associada a uma determinada fase do mandato, portanto teria as mesmas
características da administração, porém válidas para um período de tempo determinado.
Pública porque trata de interesses coletivos. Assim sendo, a gestão pública é “a mesma
atividade administrativa vinculada à lei ou à norma técnica e à política, realizando funções
administrativas em um determinado período de tempo” (Santos, 2006, p. 12).
Ferreira (2000, p. 567) conceitua público como sendo “ relativo ou destinado ao povo,
à coletividade, ou ao governo de um país. Que é do uso de todos, ou se realiza em presença
de testemunhas. Conjunto de pessoas que assistem a um espetáculo, a uma reunião, etc.
(...)”.
Os fins da gestão pública têm um único objetivo: o bem comum da coletividade admi-
nistrada. Com base em Santos (2006, p. 13) foi possível conhecer os fundamentos nos quais
se baseiam os gestores públicos para atingir os objetivos perante a coletividade:
a) definição de papéis apropriados, na elaboração de diretrizes nos três poderes – Executivo,
Legislativo e Judiciário;
26
b) capacidade de incorporar as diretrizes adotadas a planos funcionais de operação;
c) habilidade por parte dos encarregados das operações para dirigir e coordenar estas opera-
ções a fim de que sejam cumpridos os planos.
A base que norteia a gestão pública está referendada no artigo 37 da Constituição da

República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, e complementada por Gasparini
(1995, apud Santos, 2006, p. 13) conforme Figura 3.
INDISPONIBILIDADE
CONTINUIDADE
IGUALDADE
PRINCÍPIOS
LEGALIDADE GESTÃO FINALIDADE
PÚBLICA
IMPESSOALIDADE PUBLICIDADE
MORALIDADE
Figura 3: Princípios da Administração Pública

Fonte: Elaborado com base em Santos (2006)
Observando a Figura 3 podemos perceber que os princípios possuem uma atuação

cíclica e contínua. A gestão pública em toda a sua atividade está condicionada à lei, sob
pena de invalidade do ato e responsabilização do seu autor (legalidade), que deve direcionar
suas ações, sem discriminação, a todos os cidadãos (impessoalidade).
Da mesma forma, deve obedecer aos princípios morais e de transparência, divulgando

obrigatoriamente os atos, contratos e outros documentos da administração pública para
conhecimento, controle e socialização do início de suas ações, para o que normalmente são
27
utilizados o Diário Oficial e jornais públicos ou privados. Jamais esquecendo que a finalida-
de da administração pública é o bem e o interesse coletivo dos cidadãos com igualdade

perante a lei, pensando-o de forma contínua para atender aos interesses públicos e dando
aos consumidores o direito de serem ressarcidos pelas empresas prestadoras de serviços pú-
blicos na falta ou inadequação dos serviços. O detentor da disponibilidade de bens e direitos
públicos é o Estado.
Nesse sentido, as delimitações de atuação dos gestores públicos podem ser classifica-
das em:
a) geográfica e legal: nacional, estadual, municipal, local e internacional;
b) funcional: gestão de recursos humanos, orçamentária, financeira, de materiais, etc.;
c) setorial: agricultura, pecuária, assistência social, ciência e tecnologia, comunicações,

cultura, defesa, desenvolvimento agrário, indústria e comércio exterior, educação, espor-
te, fazenda, justiça, meio ambiente, minas e energia, previdência social, relações exterio-
res, saúde, trabalho e emprego, transportes e turismo.
Quando se apresenta uma estrutura de governo e de Estado é pertinente compreender
a relação existente entre eles, vistos por Santos (2006) como sendo:
a) a estrutura: o conjunto de forças sociais e do mundo da produção (são as organizações);
b) os intelectuais: são os que fazem a ligação entre a estrutura e a superestrutura, sendo

classificados em: tradicionais – professores; e orgânicos – os representantes de categorias
de trabalhadores ou de empresários. São eles que acusam a reflexão, a crítica e a recons-

trução dos processos e das relações entre as organizações e os cidadãos, por intermédio
do conhecimento e da experiência, transferindo informação à sociedade, que gera a opi-

nião pública. A luta entre os intelectuais tradicionais e os orgânicos tem como objetivo o
controle da sociedade civil.
c) a opinião pública: faz a ligação entre a sociedade civil e política, modificando ou estabi-
lizando as relações entre tais partes.
28
Podemos considerar que as atividades de grupos de interesse exercem funções especí-

ficas no processo decisório de políticas, considerando forças e objetivos, sendo que em qual-
quer decisão na gestão pública a participação dos grupos de interesses na sociedade é ine-
rente ao processo decisório. Cabe ao Estado estabelecer, de forma constante, o equilíbrio de
forças de ambos os grupos – da sociedade civil e da política; é conceituado como governo
forte, quando há esta estabilidade e, em casos de desajustes, há um governo fraco.
E a relação entre governo e gestão pública? Você sabe como funciona e o que significa
para os objetivos governamentais, mecanismos de financiamento e alternativas de intervenção?
O governo, ao estabelecer seus mecanismos de gestão, definindo objetivos e metas,

está garantindo a execução destas últimas de forma planejada, voltada para sua atuação e
intervenção na sociedade, tais como: construção de estradas, iluminação pública, aquisi-
ção de remédios ou merenda escolar, fiscalização, compra de materiais e equipamentos,
gastos com pessoal, etc.
Para qualquer objetivo o governo pode intervir direta e/ou indiretamente, e com isso
altera os seus mecanismos de financiamento, com uma divisão de responsabilidades dos
tributos entre federal, estadual e municipal. Indiretamente, as intervenções implicam corte
ou ampliação de investimentos em empresas de petróleo, comunicação e energia; aumento
ou redução de gastos operacionais; privatização e/ou estatização, alterando custos e preços
no mercado de bens e serviços – estabelecendo novas regras de impostos, política fiscal,
índices de reajustes de tarifas e juros, políticas monetárias, política cambial. Diretamente, o
governo pode estabelecer preços mínimos e máximos, cotas ou tabelamento de preços.
Com base na explanação realizada percebemos que as funções básicas dos gestores
públicos e privados são praticamente idênticas. Talvez se possa afirmar que a gestão pública
tem limitações que não são usuais nas privadas, tais como a falta de recursos financeiros,
dependência excessiva de regras, regulamentos e normas que acabam engessando o sistema
e não permitindo a agilidade, a flexibilidade e a personalização do cliente.
Santos (2006) elaborou um quadro comparativo com as diferenças básicas entre admi-
nistração pública e privada, permitindo fazer uma reflexão das implicações práticas de
gerenciamento.
29
Aspecto Administração Pública Administração Privada
Político Funcionamento e resultados, bons ou Há autonomia decisória. O impacto

maus, têm impacto político. político é menor.
O processo decisório sofre fortes
intervenções políticas.
Econômico Orientada para o bem-estar social. Orientada para o lucro.

Output em grande parte não é Output mensurável.
mensurável. Organização competitiva.
Organizações não competitivas com o Rentabilidade vital para o crescimento e
mercado. sobrevivência.
Rentabilidade dispensável (custo-
benefício).
Organizacional Grandemente afetada e/ou dirigida por Tem controle mais amplo sobre ela
forças externas. mesma.
Objetivos econômicos e sociais. Objetivos predominantemente
Alto grau de interdependência entre as econômicos.
organizações. Maior autonomia em relação a outras
Órgãos com funções múltiplas e organizações.
concomitantes. Órgãos com funcionalidade específica e
Carência de bancos de dados. bem discriminada.
Gerência com grande rotatividade. Existência freqüente de bancos de
dados.
Gerentes não assumem riscos próprios.
Gerências mais estáveis.
Há riscos de perda de capital se houver
insucesso.
Obs: Para o funcionamento do setor público, outros aspectos relativos a recursos

humanos (admissão, demissão, número, remuneração, etc), compras e
contratações, obtenção de recursos financeiros, etc., têm leis específicas.
Quadro 4: Diferenças básicas entre Administração Pública e Administração Privada

Fonte: Santos (2006, p. 19).
Na seção 4 serão analisadas as influências da Teoria da Administração e da Teoria das

Organizações para a Administração Pública numa perspectiva de entender o eixo das abor-
dagens que as constituem enquanto fundamentações teóricas para a análise e construção
da gestão e das políticas públicas.
30
Seção 4
Influência das Teorias da Administração

e das Organizações na Administração Pública
É sempre bom lembrar que a evolução temática da área de administração pública vem
da explosão dos referenciais disciplinares de outras áreas do conhecimento, que no início
estiveram associados à Administração de Empresas e às Ciências Jurídicas, mas posterior-
mente incorporaram conceitos e referenciais da Ciência Política, Sociologia, Antropologia,
Economia, dentre outras, como já referido nas seções anteriores.
Entender a relação das Teorias da Administração com a área da administração públi-

ca significa compreender as preocupações da Teoria da Administração e da teoria das orga-
nizações; o que implica dizer que é “a ciência que permitiu que todas as demais ciências
pudessem transformar as descobertas, as invenções e as inovações em produtos e serviços”
(Chiavenato, 2006, p. 2) qualificados para satisfazer às necessidades dos cidadãos e da pró-
pria sociedade.
Nesse sentido é necessário que se tenha presente: “Todo e qualquer tipo de organiza-
ção precisa de Administração” (Chiavenato, 2006, p. 2). Vivemos num mundo constituído
de organizações, que por sua vez são sistemas de recursos estruturados com a finalidade de
alcançar determinados objetivos. Lembre-se de que a administração pública é um importan-
te segmento da Administração. Sendo assim, vamos a partir de agora conhecer as diferentes
abordagens, conceitos e teorias que fundamentaram o gerenciamento das necessidades co-
letivas de uma época.
Cabe salientar que a Teoria da Administração que fundamentou a administração pú-

blica teve sua origem na abordagem clássica, a qual teve como preocupação a produtivida-
de, dominante a partir da Revolução Industrial, e foi a partir do “livro de March e Simon”
(Motta, 2001) que se deu a transição da Teoria da Administração para a Teoria das Organi-
zações, ou seja, depois deste período houve uma “tentativa de estudar o sistema social em
que a administração se exerce, com vistas a sua maior eficiência, em face das determinações
estruturais e comportamentais” (2001, p. 11).
31
A Teoria das Organizações elucida como o aparato administrativo das empresas priva-
das, públicas e de prestação de serviços se molda para atender às necessidades latentes da

população, que busca a melhoria da qualidade dos produtos, serviços sociais e o desenvolvi-
mento da própria nação. Cabe destacar, entretanto, que a administração pública – cujos
princípios e características não devem ser confundidos com administração das empresas
privadas, evoluíram em três modelos básicos, como explica Chiavenato (2006):
1) Administração Pública Patrimonialista6 (APP): neste modelo, o aparelho do Estado funcio-
na como extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status

de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A Administração Patrimonialista
é marcada pela corrupção e nepotismo.
2) Administração Pública Burocrática (APB): surge na metade do século 19, na época do

Estado Liberal, como forma de abolir o modelo patrimonialista. Seus princípios orientadores
de desenvolvimento é a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a

impessoalidade, o formalismo, o poder racional-legal. São adotados controles rígidos a
serem aplicados na administração pública para verificar processos. O controle era a ga-
rantia do poder do Estado. Fase em que o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a
noção da sua missão básica – servir à comunidade.
A qualidade deste modelo (APB) é a efetividade no controle dos abusos. O Estado
nesse período limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e

a propriedade.
3) Administração Pública Gerencial (APG): emerge na metade do século 20 como resposta à

expansão das funções econômicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnológico e
à globalização da economia mundial.
6
O termo patrimonialista significa a incapacidade ou a relutância do príncipe em distinguir entre o patrimônio público e seus bens
privados (são interdependentes). O aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares,
servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas ou sinecuras (empregos rendosos que exigem pouco
ou nenhum trabalho de quem o exerce, e são distribuídos da forma mais adequada ao soberano). A res publica (“a coisa pública – os bens
públicos) não é diferenciada da res principis (patrimônio do príncipe ou do soberano). Fonte: <http://www.bresserpereira.org.br>.
Acesso em: 20 mar. 2008.
32
A administração pública tem como objetivo reduzir custos e aumentar a qualidade dos
serviços, tendo o cidadão como beneficiário.
A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos va-
lores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e desenvolvimento de uma
cultura gerencial nas organizações.
Para explicar a lógica da administração pública vamos considerar a influência impor-
tante da Sociologia Política de Max Weber, que resgata as contribuições do período da APB
– que originou os principais norteadores que emergiram a partir dos anos 30. Período em
que se vivenciava a aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado começava a
assumir papel decisivo, intervindo no setor produtivo de bens e serviços, e a emergência do
capitalismo moderno no país.
Tendo em vista as inadequações do modelo APB, a partir de 1930 a administração
burocrática sofreu sucessivas tentativas de reformas. Com a expansão das funções econômi-
cas e sociais do Estado constituiu-se um avanço e, até certo ponto, um rompimento com a
administração pública burocrática, que deixa de se concentrar nos processos para se con-
centrar nos resultados, e não avançando tanto como poderia em termos de profissionalização
da administração pública.
Em outras palavras, Chiavenato (2006, p. 121) leciona que a administração pública
deve “ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da
sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins)”.
Neste sentido, é fundamental acompanhar a evolução das teorias administrativas para per-
ceber que estas foram e são analisadas constantemente por pesquisadores, e interessados
na ciência, arte e profissão de Administração para resgatar suas contribuições e propor re-
novações que visassem, de certa forma, a contribuir para o aperfeiçoamento do mundo
organizacional.
Sendo assim, vamos apresentar a teoria administrativa e das organizações ao longo
da sua fase histórica, registrada por Chiavenato (2006, p. 322) como um marco de três perío-
dos distintos, a saber:
33
O período cartesiano e newtoniano da Administração. Foi a criação das bases teóricas da Admi-
nistração, iniciada por Tayol e Fayol, envolvendo principalmente a Administração Científica, a
Teoria Clássica e a Neoclássica. A influência predominante foi a física tradicional de Isaac
Newton e a metodologia científica de René Descartes. Foi um período que se iniciou no começo
do século XX até a década de 1960, aproximadamente, e no qual o pensamento linear e lógico
predominou na teoria administrativa. Foi um período de calmaria e de relativa permanência no
mundo das organizações.
O período sistêmico da administração – aconteceu com a influência da Teoria de Sistemas que

substituiu o reducionismo, o pensamento analítico e o mecanicismo pelo expansionismo, pensa-
mento sintético e teleologia, respectivamente, a partir da década de 1960. A abordagem sistêmica
trouxe uma nova concepção da Administração e a busca do equilíbrio na dinâmica organizacional
em sua interação com o ambiente externo. Teve sua maior influência no movimento do D.O e na
Teoria da Contingência. Foi um período de mudanças e de busca da adaptabilidade no mundo
das organizações.
O período atual da Administração. Está acontecendo graças à profunda influência das teorias do
caos 7 e da complexidade 8 na teoria administrativa. A mudança chegou para valer no mundo
organizacional.
Corroborando com a idéia de um resgate dos principais fatos, teorias, teóricos e carac-
terísticas de cada uma das abordagens, Moraes (2001, p. 6) apresenta a Figura 4.
7
Teoria do Caos trata dos processos, das relações e das lógicas dos sistemas – todo e conexões – sem o reducionismo clássico do estudo
de partes isoladas. Emerge também do conceito de complexidade a idéia de incerteza e indeterminismo. Rocha Neto, I. Gestão de
organizações: pensamento científico, inovação, ciência e tecnologia, auto-organização, complexidade e caos, ética e dimensão
humana. São Paulo: Atlas, 2003.
Os cálculos envolvendo a Teoria do Caos são utilizados para descrever e entender fenômenos meteorológicos, crescimento de
populações, variações no mercado financeiro e movimentos de placas tectônicas, entre outros. Uma das mais conhecidas bases da
teoria é o chamado “efeito borboleta”, teorizado pelo matemático Edward Lorenz, em 1963. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/
wiki/Teoria_do_caos>. Acesso em: 20 mar. 2008.
8
Rupturas produzidas pelos avanços que introduziram mais “complexidade” ao saber científico, tanto no que se refere a seus objetos
quanto em relação a seus métodos. Está vinculado à idéia de conectividade e finalidade – maior diversidade de elementos e conexões.
Surge a Teoria da Complexidade, como uma necessidade de integração e consolidação dos avanços obtidos pela forma sistêmica de
pensar. Em resumo, a idéia de complexidade envolve incerteza, indeterminação e subjetividade como critérios (Rocha Neto, 2003).
A obra do filósofo francês Edgar Morin traduz a idéia do que é a teoria da complexidade através de suas obras: A cabeça bem-feita:
repensar a reforma, reformar o pensamento (2003) e Introdução ao Pensamento Complexo (2005). Disponível em: <http://
pt.wikipedia.org/wiki/Edgar_Morin#Outra_obra_de_destaque>. Acesso em: 20 mar. 2008.
34
Burocrática
Figura 4: Evolução histórica da teoria administrativa

Fonte: Moraes (2001, p. 6)
35
O desdobramento da abordagem clássica remonta às conseqüências geradas pela Re-
volução Industrial e podem ser considerados dois elementos de análise que o consolidaram:
a) crescimento acelerado e desorganizado das empresas, ocasionando certa complexidade
na administração e exigindo uma abordagem científica que substituísse o empirismo e a

improvisação e atingisse o objetivo de aumento de produtividade;
b) necessidade de aumentar a eficiência e a competência das organizações, de forma a ga-
rantir um rendimento positivo de recursos que as garantissem perante a competitividade

e a concorrência acirrada entre as empresas. Como conseqüência, também é possível
perceber o surgimento da divisão de trabalho entre aqueles que pensam (gerentes) e os

que executam (trabalhadores) as tarefas, bem como duas vertentes dessa abordagem: a
Administração Científica e a Teoria Clássica, conforme mostra a Figura 5.
Administração Ênfase nas

Científica Taylor tarefas
Abordagem
Clássica da
Administração
Teoria Ênfase na
‘’’ Clássica Fayol estrutura
Figura 5: Desdobramento da abordagem clássica da Administração

Fonte: Chiavenato (2006, p. 4)
Foi no contexto da Revolução Industrial que surgiu, em
1900, a Administração Científica. Criada nos Estados Uni-

dos por Frederick Winslow Taylor (Filadélfia, Pensilvânia, EUA,
20 de março de 1856 – Filadélfia, Pensilvânia, EUA, 21 de março

de 1915), um engenheiro que “buscava melhorar a eficiência
do trabalhador fazendo uso do estudo de tempos e movimen-

tos e de um sistema de pagamento por peça produzida”
(Moraes, 2001, p. 3).
36
O livro intitulado “Os Princípios da Administração Cientí-
fica”, publicado em 1911, apresenta os estudos de Taylor sobre a

administração geral, que denominou Administração Científica ou
modelo taylorista, estando sua preocupação maior relacionada

às tarefas e caracterizando-se como uma escola tradicionalista.
Você já assistiu ao filme

Taylor é considerado o pai da Administração Científica. Em
Tempos Modernos, com
sua abordagem um dos principais pontos para o desenvolvimen- Charles Chaplin? Assista-o e
você vai entender as origens e
to da produção foi a questão da especialização do operário. Tan- as idéias centrais do Movimen-
to da Administração Científica.
to que o filme “Tempos Modernos,9 ” estrelado por Charles Chaplin,
Metrópolis, é outro filme
retrata muito bem esse aspecto, pois refletia o conceito de admi- indicado para o aprendizado da
Administração Científica.
nistração funcional, pelo qual a tarefa de supervisão era funda-
mental no controle dos aspectos do trabalho, ou seja, na organi-

zação racional do trabalho que era pensado numa lógica de sis-
tema fechado (não existia a concepção de influências externas),

mecânico, previsível e determinístico.
Para aprofundar seus estudos
nesta Unidade sugerimos a
leitura de HELOANI, R. Tempos
Cabe salientar que para Taylor “organização e administra- modernos: o contexto
socioeconômico gerador do
ção deveriam ser estudadas e tratadas cientificamente. A
Taylorismo. In: ______.
improvisão deveria dar lugar ao planejamento, e o empirismo, à Gestão e organização no
capitalismo globalizado. São
ciência” (Faria, 2002, p. 26). Paulo: Atlas, 2003. p. 24-40.
Você percebeu que a administração científica não enfatiza
a integração? Pois é, não enfatiza nem a integração e nem a co-

ordenação dos níveis mais altos da organização, como fazem as
teorias da burocracia e administrativa.
Quando falamos em racionalidade está implícita a idéia de
tratar o homem como “homo economicus” e a organização como

um espaço e um instrumento racional de produção.
9
Tempos e movimentos porque Taylor cronometrava o tempo de realização das atividades e todos os movimentos dos operários na
fábrica, com o objetivo de desenvolver um estudo das técnicas de racionalização do trabalho.
37
Cabe destacar que outros autores e pesquisadores contribuíram com as idéias de Taylor
em seus estudos e práticas administrativas. Vamos conhecer alguns deles?
a) Henry Ford (1863-1947)
Ford foi um dos responsáveis pelo grande salto qualitativo no desenvolvimento da

atual organização empresarial e também foi conhecido como o “pai” do carro popular. Suas
principais contribuições às funções gerenciais da época foram:
– invenção da linha de montagem móvel e mecanizada na indústria;
– impulsionou o consumo em massa, lançando os princípios para agilizar a produção nas
fábricas automobilísticas, diminuindo custos e tempos de fabricação;
– integração vertical e horizontal: respectivamente significa produção integrada, da maté-

ria-prima ao produto final acabado, e uma rede de distribuição;
– padronização: propiciava agilidade e redução de custos;
– controle altamente burocratizado;
– contribuiu para a especialização e a atenção aos direitos dos trabalhadores, tais como:
oito horas de trabalho diário, além de duplicar o valor do salário.
– economicidade: redução dos estoques e agilização na produção.
O movimento fordista foi importante para a indústria automobilística, assim como o

toyotismo10 e o volvismo.11
10
Toyotismo é um sistema japonês de gerenciamento do modelo da indústria automobilística do engenheiro japonês Eiji Toyoda e de seu
especialista em produção, Taichi Ohno, que devido aos nomes teve esta denominação. Neste sistema de produção, as mercadorias
deveriam ter um giro rápido, eliminando estoques e adotando o conceito de produção flexível. Desta forma foi que nasceu a mais
eficiente empresa automobilística – Toyota.
11
Volvismo: também se trata de um modelo de produção, que se assemelha a um cérebro e cria ao mesmo tempo: a) conectividade e
redundância; b) especialização e generalização. A organização é vista como um sistema de processamento de informações; um sistema
holográfico (consiste na reconstrução de ondas, o que possibilita uma espécie de fotografia inteira e tridimensional – Crema, 1989) e
com capacidade de auto-regulação. O objetivo do modelo é dotar a organização do máximo de flexibilidade e capacidade de inovação.
Deste modelo surgiu a empresa automobilística Volvo.
38
Se voltarmos à leitura da obra de Morgan (1996) vamos
nos deparar com o pensamento da autora para compreender a
organização e a administração a partir de metáforas que ajudam

Duas dicas de leitura para
a explicar o caráter complexo e paradoxal da vida organizacional: você:
WOOD JR., Thomaz. Fordismo,

toyotismo e volvismo. In:
a) Fordismo = máquina; b) Toyotismo = organismo; c) Volvismo ______. Mudança
organizacional. 4. ed. São
= cérebro.
Paulo: Atlas, 2004.
WOOD JR., Thomaz. Fordismo,

No sistema fordismo, a imagem das organizações vistas toyotismo e volvismo: os
caminhos da indústria em
como máquinas coloca as pessoas nesta mesma metáfora e mol- busca do tempo perdido.
Revista de Administração de
da o trabalho com princípios mecânicos; horários rígidos; rotinas Empresas, São Paulo, v. 32,
n.4, set./out. 1992.
predeterminadas; tarefas repetitivas; estreito controle e, findan-
do, o processo de produção manual.
O sistema Toyota de produção pode ser associado à metá-
fora do organismo, pois compreende as relações entre a organi-
zação e o meio, enfocando a sobrevivência, valorizando a inova-
ção e a busca pela harmonia entre estrutura, tecnologia e dimen-
sões humanas.
Já o sistema volvismo está mais vinculado à metáfora do
cérebro, porque chama a atenção para o processamento de infor-
mações, aprendizagem e inteligência, caracterizado pelo contex-
to organizacional com alto grau de flexibilidade e inovação.
Sendo assim podemos, a partir destes três “ismos” –
Fordismo, Toyotismo e Volvismo –, fornecer uma rápida visão do
processo de transformação da indústria automobilística e da ad-
ministração, que marcou as décadas de 50 a 70.
Vamos sugerir a leitura de dois artigos que tratam destas
temáticas para você aprofundar seus estudos, caso haja inte-
resse.
39
b) Frank Gilbreth (1868-1924) e Lilian Gilbreth (1878-1972)
Este casal fez grandes contribuições ao desenvolvimento dos sistemas administrati-
vos. Também foram contemporâneos de Taylor.
Frank seguiu uma trajetória semelhante, embora independente da de Taylor. Foi
aprendiz de pedreiro e aos 27 anos tornou-se superintendente-chefe da Whidden Company,
uma empresa de construção. Defensor de grande parte dos princípios da administração
científica, como a divisão do trabalho; seu objetivo era descobrir a melhor forma de traba-
lhar e eliminar os desperdícios, impulsionando a produtividade, por meio do estudo dos
movimentos e da fadiga, em que propôs princípios de economia: relativos ao uso do corpo
humano, ao arranjo material do local de trabalho, ao desempenho das ferramentas e do
equipamento.
Lilian, após casar-se com Frank, em 1904, mudou seus interesses acadêmicos para a
Psicologia e desenvolveu seus estudos acerca do homem na indústria para acompanhar o
trabalho do marido. Sua preocupação era com o ambiente e as oportunidades oferecidas aos
trabalhadores, aspectos essenciais para aprimorar a produtividade. O trabalho mais impor-
tante desenvolvido em suas pesquisas foi o estudo da fadiga humana, que visou a descobrir
uma maneira de realizar as atividades e aumentar a eficiência do operário.
c) Henry Gantt (1861-1919)
Gantt obteve reconhecimento atuando como engenheiro mecânico. Trabalhou com
Taylor (que na época era engenheiro-chefe de produção) na Midvale Steel Company, como
assistente no Departamento de Engenharia e posteriormente ambos foram trabalhar na
Bethlehem. Anos depois apresentou um trabalho no qual descreveu um método gráfico de
acompanhar os fluxos de produção, que ficou conhecido no mundo todo como Gráfico de
Gantt, a mais importante das técnicas de planejamento e controle. Também apresentou um
sistema de tarefa/bonificação.
Na Figura 6 vamos revelar as principais preocupações de Gantt para a realização do
trabalho eficiente.
40
TEMPO
REALIZAÇÃO DO GRÁFICO DE
TRABALHO CUSTO GANTT
PLANEJAMENTO
Figura 6: As contribuições de Gantt ao trabalho
Na verdade, a Figura 6 representa os elementos que controlam o desempenho atual de
um sistema em relação ao planejado, assim como o tempo e o custo. Esse sistema tem com-
provado a sua validade enquanto controle das atividades e projetos, de forma gráfica, atual-
mente adaptada para sistemas computacionais sofisticados.
Ao mesmo tempo na Europa, por volta de 1916, surgiu a Teoria Clássica da Adminis-
tração ou Gestão Administrativa, movimento liderado por Henri Fayol (Istambul, 29 de ju-
lho de 1841 – Paris, 19 de novembro de 1925). Ele foi um engenheiro de minas francês e um
dos teóricos clássicos da Ciência da Administração, sendo o fundador da Teoria Clássica da

Administração e autor de Administração Industrial e Geral, que defendia as seguintes idéias:
a) a organização deve ser visualizada como um todo;
b) deve-se enfocar a universalidade dos princípios, a serem aplicados às funções administra-

tivas em todas as formas de trabalho;
c) não existe nada rígido ou absoluto quando se trata de problemas de administração;
d) organizar significa arrumar a estrutura, material e humana, no empreendimento.
Fayol também era engenheiro e um administrador de cúpula, com

estilo esquemático e bem estruturado. Foi ele quem apresentou a famo-
sa divisão das funções do administrador em planejar, organizar, coor-
denar, comandar e controlar e os 14 princípios gerais da Administração
aplicáveis a todas as organizações.
41
Ferreira, Reis e Pereira (2002, p. 22-23) apresentam esses princípios sob a sua ótica
empresarial:
1. divisão do trabalho: especialização de toda a hierarquia da organização;
2. autoridade e responsabilidade: dar ordens e verificar se serão cumpridas;
3. unidade de comando: receber ordens de apenas um superior, evitando contra-ordem;
4. unidade de direção: execução de plano para grupos de atividades com os mesmos objetivos;
5. disciplina: normas de conduta e de trabalho; sua ausência leva ao caos;
6. prevalência de interesses gerais: estes devem se sobrepor aos interesses pessoais;
7. remuneração: suficiente para garantir o desempenho dos funcionários e da organização;
8. centralização: importante para a organização e autoridade;
9. hierarquia (cadeia escalar): respeito à autoridade fixa e estrutura hierárquica;
10. ordem: garantia da ordem material e social;
11. eqüidade: a justiça deve prevalecer no ambiente de trabalho, justificando a lealdade e a

devoção dos funcionários à empresa;
12. estabilidade dos funcionários: permite controlar a alta rotatividade;
13. iniciativa: capacidade de estabelecer um plano e cumpri-lo;
14. espírito de equipe: deve ser um trabalho conjunto, com interação da comunicação.
Além desses 14 princípios gerais expressos anteriormente, Fayol apresentou as fun-

ções administrativas que formam o processo administrativo (PA). A idéia de processo inclui
o aspecto dinâmico da relação entre os diferentes elementos do PA: planejamento, organi-

zação, comando, coordenação e controle – POCCC – que se transformou em PODC,12 que
equivale às áreas funções da gestão das organizações (Figura 7).
12
PODC – quando o comando e coordenação foram fundidos na direção.
42
NÍVEIS
Funções administrativas Áreas funções MAIS
ALTOS
ADMINISTRATIVO
PLANEJAR – PREVER TÉCNICAS

PROCESSO
ORGANIZAR Se COMERCIAIS
equivalem
COMANDAR FINANCEIRAS
COORDENAR CONTÁBEIS
MAIS
BAIXO
CONTROLAR DE SEGURANÇA
Figura 7: Concepções tradicionais de funções administrativas x áreas/funções

Fonte: Faria (2002, p. 40)
O conjunto de operações de toda organização chamadas áreas funções por Fayol,

pode ser dividido em seis grupos, a saber (Ferreira et al, 2005, p. 59-60):
a) função técnica: atividades relacionadas com a produção de bens e serviços, determinadas

pelo número, variedade e importância da função e as circunstâncias em que são executa-
das, o que exige certo equilíbrio com as demais;
b) função comercial: atividades relacionadas com a compra, a venda e a permuta de produ-

tos ou suprimentos. Fayol dizia que “saber comprar e vender é tão importante quanto
saber fabricar bem”, salientando a importância do conhecimento do mercado, do consu-
midor, dos concorrentes, dos fornecedores e das autoridades públicas relacionadas ao
estabelecimento das normas;
c) função financeira: atividade relacionada à captação e gestão de recursos financeiros que

exige um equilíbrio entre a possibilidade de acumulação de capital ou obtenção de crédito;
d) função de segurança: atividades relacionadas à proteção do patrimônio e de seus traba-

lhadores, contra roubos, incêndios, inundações, acidentes, greves. atentados;
e) função contábil: atividades relacionadas com os registros contábeis (contabilidade – “órgão

de visão”) e a produção de documentos como balanços e estatísticas que permitam prestar
informações claras, objetivas e precisas sobre a situação econômica da organização;
43
f) função administrativa: caberia a esta função a integração das outras cinco áreas/funções
organizacionais. A esta área destina-se a incumbência de formular um programa de ação
geral para a organização, de constituir o corpo social e coordenar os esforços das diversas
áreas e setores – tarefa da função administrativa.
O foco da abordagem Administração Clássica é interno e estrutural, ou seja, os princi-

pais teóricos focaram sua análise no aperfeiçoamento de regras e estruturas internas da
organização. Os estudiosos da época consideravam que o aperfeiçoamento dos sistemas
garantia por si só os resultados desejados. Seus pressupostos são caracterizados pela
racionalidade absoluta, em que houve uma separação do trabalho intelectual do braçal.
Agora que já conhecemos a Abordagem Clássica da Administração, vou lhe fazer uma
pergunta:
Você acha que existe diferença entre as funções administrativas e as funções

organizacionais? Pense, reflita e pesquise (se necessário).
É bem verdade que existe, sim, uma distinção no campo da gestão entre esses termos.
Pelo fato de vários autores empregarem essas expressões, vamos fornecer o conceito de fun-
ção administrativa x função organizacional.
As funções administrativas (planejar, organizar, dirigir e controlar) diferenciam-se das funções

organizacionais (marketing, operações, finanças, recursos humanos). A soma de todas as fun-
ções administrativas se constitui no processo de administração e infere-se que são aplicáveis a
qualquer das funções organizacionais. (...) da mesma forma que os elementos básicos constituin-
tes da organização estão intrinsecamente relacionados, naturalmente as funções administrati-
vas também estão (Pereira; Santos, 2001, p. 41).
Embora tenhamos muitas críticas às teorias de abordagem clássica, suas conclusões con-
tinuam sendo válidas e aplicáveis em muitas organizações. A intensidade da crítica, porém, está
vinculada à forma como os diferentes autores perceberam o trabalhador nesse período.
Nas palavras de Ferreira et al (2005, p. 62), “os trabalhadores eram vistos como um dos
diversos insumos produtivos, ao lado dos equipamentos, energia e matérias-primas”. Neste
sentido, Taylor o apelidou de “homem boi”, o trabalhador de grande força física e disposi-
ção, totalmente submisso ao controle de seu supervisor e às normas e regras impostas.
44
O próprio termo mão-de-obra revela a visão limitada das teorias administrativas e a
pouca ênfase aos aspectos sociais, políticos e ambientais envolvidos na gestão organizacional.
Com base nesta perspectiva, foi possível a proposição da metáfora “das organizações às
ilhas”, separadas da sociedade como um todo, caracterizadas como organizações que pos-
suem uma sistemática rígida, inflexível e conservadora.
Alguns seguidores de Fayol, durante as décadas de 20 e 30, acompanharam o seu

trabalho de forma a agregar as seguintes proposições, conforme Silva (2002):
a) Luther Gulick (1892-1983)
Nasceu no Japão e foi diretor do Instituto de Administração Pública, na Universidade

de Columbia. Integrou o Comitê de Gerenciamento Administrativo do presidente Roosevelt,
o qual tinha a finalidade de reformar e reorganizar a burocracia federal.
Retrabalhou os conceitos de Fayol e desenvolveu o POSDCORB, sua visão das fun-
ções administrativas: Planning (planejamento), Organizing (Organização), Staffing (asses-

soria), Directing (Direção), Coordination (coordenação), Reporting (informação) e Budgeting
(orçamentação). Gulick tinha uma visão da administração universal, a qual inicialmente foi
aplicada na administração governamental.
b) Lyndall F. Urwick (1891-1984)
Nasceu em Malvern, Inglaterra, serviu no exército (era coronel), na indústria, foi dire-
tor do Instituto Internacional de Administração de Genebra, e, em 1951, assumiu a presi-
dência da Urwick Orr Partners Ltda, uma empresa de consultores de Administração. Foi um
compilador e desenvolveu as idéias de Fayol, de Taylor e de Mary Follett.
Urwick deu ênfase a alguns princípios de organização da escola clássica, tais como o
princípio da especialização (um funcionário deve preencher uma só função, o que implica a
divisão especializada do trabalho); o princípio da autoridade (deve haver linha de autorida-
de clara, definida e reconhecida por todos os membros da organização), e o princípio da
amplitude administrativa (cada gerente ou chefe não deve ter mais do que cinco ou seis
subordinados) (p. 151).
45
c) James D. Mooney (1884-1957) e Alan C. Reiley (1869-1947)
Mooney foi presidente da General Motors Export Corporation, na qual iniciou suas
atividades em 1920; Reiley era um historiador que se transformou em executivo.
Propuseram-se a estabelecer princípios de eficiência organizacional que permitiriam o

alcance dos objetivos industriais de “lucro através do serviço” e constataram que as estrutu-
ras sólidas de organização baseavam-se num sistema de relações, superior – subordinado,
dispostas de forma hierarquizada – conceituada como princípio escalar.
A sua contribuição às teorias da Administração foi uma abordagem mecanicista ao
velho problema do “esforço humano para a realização de um determinado objetivo” (Silva,

2002, p. 152).
Para sintetizar e retomar os pontos principais das teorias que compõem a abordagem
clássica observe o Quadro 5.
ADMINISTRAÇÃO CIENTÍFICA ADMINISTRAÇÃO CLÁSSICA
PRECURSOR Frederick Taylor Henri Fayol
ORIGEM Chão de fábrica Gerência administrativa
ÊNFASE - adoção de métodos racionais - estrutura formal da empresa

e padronizados
- adoção de princípios
- máxima divisão de tarefas administrativos pelos altos escalões
ENFOQUE Produção Gerência
Quadro 5: Comparativo entre a Administração Científica x Clássica

Fonte: Ferreira; Reis; Pereira (2002 p. 25)
Levando em conta que vários autores citam a teoria transitiva, vamos, com base em
Andrade e Amboni (2007, p. 87), explicar o seu significado. A expressão teorias transitivas
designa um conjunto de autores (cujos nomes mais expressivos são Mary Parker Follett e
Chester Barnard) que fizeram a transição entre a Administração Científica, a Teoria Clássica
e a Escola de Relações Humanas, ou abordagem humanística. Esta teoria foi um marco de
transição ocorrido entre as teorias citadas, para, então, construir a base da abordagem
humanística; por isso também se justifica não constar na Figura 4, entre 1900 e 1930.
46
Na verdade, Follett (1868-1933) e Barnard (1886-1961) apresentaram contribuições
importantes ao pensamento administrativo, “antecipando a compreensão de como a organi-
zação formal e a as relações humanas poderiam ser integradas, introduzindo novos elementos
no campo das relações humanas e da estrutura organizacional” (Silva, 2002, p. 187).
Objetivamente, ambos mostram que a organização é um sistema social e que a produ-
ção é um sistema cooperativo, que depende da participação de todos os envolvidos no pro-
cesso.
Follett chamou a atenção para o papel da psicologia administrativa (reconciliar os
indivíduos e a organização) e da administração (compreender as pessoas, os grupos e a
comunidade em que está inserida a organização, o que significa dizer que foi a primeira
estudiosa a analisar a motivação humana, partindo dos valores individuais e sociais). Ela
modificou o conceito tradicional de liderança.
Defendia que a ênfase maior deve ser dada aos fatos e não às pessoas. “Incentivou os
contatos diretos nas relações interpessoais entre o superior e o subordinado, modificando o
princípio de coordenação” (Andrade; Amboni, 2007, p. 88), afirmando que esta poderia ser
obtida por meio de inter-relacionamento vertical e horizontal das pessoas que compõem a
estrutura organizacional.
Mary Follett tinha preocupação com o modo como as organizações resolviam os con-
flitos. Ela entendia que o “conflito é um fato da vida, e, em vez de ser escondido ou ignora-
do, deve ser reconhecido e usado a nosso favor; deve ser visto como a legítima expressão das
diferenças”, e usá-lo de forma construtiva (Andrade; Amboni, 2007, p. 89).
Você conseguiu compreender o conceito de conflito como algo construtivo?! Perceba
que o conflito não é visto por Follett como algo sempre negativo. Existe a possibilidade de
ser visualizado como algo que propõe aprendizado e construção.
Outra contribuição atribuída a Follett foi a antecipação, em “mais de um século, da
gestão participativa, os círculos de qualidade, as estruturas hierárquicas horizontais, as
noções de equipe como esforços sinérgicos e as soluções adaptativas às situações” (p. 89).
47
Apesar das contribuições positivas que Follett apresentou, suas idéias foram tão origi-
nais que levaram tempo para se popularizarem entre os estudiosos de Administração e se-
rem reconhecidas como mereciam. Da mesma forma, foi uma das três mulheres (juntamente
com Lilian Gilbreth e Joan Woodward) que abraçaram a causa da Administração no final
dos anos 60.
Já Barnard inspirou-se nos estudiosos da época e desenvolveu estudos na análise lógi-

ca da estrutura da organização e na aplicação de conceitos sociológicos na Administração,
ou seja, estudo das organizações como sistema social cooperativo, que exigem objetivos
construídos no coletivo.
Outra questão levantada pelos estudos de Barnard e que antecipa a Escola de Rela-
ções Humanas é a “concepção de que não são apenas os incentivos monetários que movem
o homem no trabalho” (p. 90).
Você consegue imaginar como os indivíduos se sentiam e se colocavam no espaço

organizacional nessa época?
Cabe destacar que quando Barnard menciona cooperação, está supondo não unica-
mente a ocorrência da cooperação entre as pessoas, mas a interação com outras variáveis
relacionadas com o ambiente da organização.
Da mesma forma, Barnard desenvolveu o conceito de autoridade, bem como definiu os

conceitos de estrutura (o indivíduo, o sistema cooperativo, a organização formal e informal)
e dinâmica (a vontade, a cooperação, a comunicação, a autoridade e o processo decisório)

da organização.
Ademais, postulou três funções que o executivo deveria realizar, em sua obra “As fun-
ções do executivo” (Silva, 2002, p. 194):
a) promover um sistema de comunicação;
b) promover a garantia dos esforços pessoais e
c) formular e definir objetivos da organização.
48
Agora vamos enfatizar o estudo da abordagem humanística, em que a teoria adminis-
trativa passa por uma revolução conceitual – a transferência da ênfase na tarefa e na estru-
tura para a ênfase nas pessoas que trabalham ou participam das organizações (Chiavenato,
2006). A preocupação com os aspectos técnicos e formais cede lugar para os aspectos psico-
lógicos e sociológicos.
Na década de 20 muitas transformações ocorreram no panorama social, econômico,
político e tecnológico. Após a crise de 29, que acirrou as preocupações com a eficiência
nas organizações e enfraqueceu o sindicalismo, surgiu, por volta da década de 30, a abor-
dagem humanística da Administração, amplamente aceita pelo fato de os EUA serem con-
siderados um país com características democráticas. Isso explica porque as idéias de Elton
Mayo influenciaram os estudos dos fatores psicológicos e sociais e a produtividade de
forma positiva.
Após o período de transição, já citado anteriormente, a abordagem humanística surge
com o aparecimento da Teoria de Relações Humanas (ou Escola Humanística da Adminis-
tração), nos Estados Unidos, a partir da década de 30, devido à onda de desemprego resul-
tante da crise de 29. Ela foi impulsionada pelos resultados da pesquisa desenvolvida na
Western Electric, uma fábrica de equipamentos telefônicos, em Hawthorne.
Para o desenvolvimento de tal abordagem, o desenvolvimento das Ciências Sociais,
notadamente a Psicologia do Trabalho, propiciou avanços significativos para a Adminis-
tração.
Foi decisiva a experiência realizada por George Elton Mayo (1880 – 1949) e seus cola-
boradores, entre 1927 e 1932, em uma fábrica de Chicago, com o objetivo inicial de conduzir
experimentos relacionados à luminosidade no ambiente de trabalho, com a eficiência dos
operários medida pela produção.
Andrade e Amboni (2007, p. 95), que recuperam os fatos ocorridos nesse período, afir-
mam que “a partir dos primeiros resultados, a pesquisa se estendeu ao estudo da fadiga, dos
acidentes de trabalho, à rotação de pessoal e ao efeito das condições físicas de trabalho
sobre a produtividade dos operários”.
49
A experiência de Hawthorne teve quatro fases ou experiências:
a) os estudos da iluminação;
b) os estudos da sala de teste de montagem de relés;
c) o programa de entrevistas;
d) os estudos da sala de observação de montagem de terminais.
Maiores detalhes da pesquisa você pode buscar nas referências bibliográficas fornecidas
no final desta unidade. Da mesma forma, o filme “A classe operária vai ao paraíso” permite
aprender sobre conceitos da teoria das relações humanas.
A escola nasceu da necessidade de corrigir a forte tendência à desumanização no trabalho, pela

aplicação de métodos excessivamente rigorosos, pautados em estudos científicos precisos pelos
quais os funcionários eram submetidos, sendo impedidos de dar a sua contribuição (Oliveira;
Silva, 2006, p. 80).
As conclusões decorrentes das experiências são:
a) o nível de produção não é determinado pela capacidade física do trabalhador, mas pela
integração social, ou seja, “o homem é um ser social que necessita de outros para dialo-
gar, trocar amor e carinho” (Andrade; Amboni, 2007, p. 97);
b) o comportamento do indivíduo está apoiado no grupo e condicionado a normas e padrões

sociais;
c) o surgimento de grupos informais13 demonstrou ser um fator determinante para o estabe-
lecimento de relações de confiança entre os companheiros de trabalho;
d) a interação social é importante, porque trabalhadores são seres humanos com sentimentos;
13
Grupos informais são aqueles que surgem naturalmente nas organizações por questões de amizade, identificação e objetivos comuns.
50
e) conteúdo e natureza do trabalho devem estar de acordo com as aptidões dos trabalhado-
res, para que estes não se sintam frustrados e desmotivados;
f) as emoções precisam ser consideradas no âmbito da organização.
Como você avalia estes pontos apresentados a partir de uma observação empírica?
Percebeu que estamos falando de uma prática que se transformou em teoria a partir da
observação para explicar ou compreender a realidade da organização, objeto de estudo? Na
verdade, foi esse conhecimento construído a partir da investigação da prática que funda-
mentou a teoria da Escola de Relações Humanas!
No entendimento de Motta e Vasconcellos (2002) as idéias centrais da Escola de Rela-

ções Humanas se resumem a três:
a) homem social: é um ser complexo, cujo comportamento precisa ir além do esquema sim-
ples e mecanicista, considerando o sistema social em que o trabalho deve ser visto como
processo coletivo e como uma atividade cooperativa; motivado a agir por necessidades
biológicas e psicossociais;
b) grupo informal: emerge dentro da organização quando as interações informais entre um
determinado número de indivíduos começam a se intensificar pelo inter-relacionamento

pessoal, de conduta e interesses pessoais;
c) participação nas decisões: a teoria RH estava preocupada com a relação entre a moral e
a produtividade, colocou na motivação a grande possibilidade de levar o indivíduo a
trabalhar para atingir os objetivos da organização formal, ou seja, poderia opinar sobre o
próprio trabalho, contribuindo para o seu aperfeiçoamento, bem como estaria sujeito a
um controle por resultados e não por supervisão cerrada.
Agora, vamos descobrir quem são os outros colaboradores de Elton Mayo no desen-
volvimento da Escola de Relações Humanas.
a) Oliver Sheldon: apresentou, em 1923, uma filosofia de administração enfatizando as res-

ponsabilidades sociais da empresa.
51
b) Alfred J Marrow: introduziu os métodos de pesquisa da Psicologia Aplicada à solução dos
problemas organizacionais, defendendo a criação de um ambiente de trabalho capaz de
atender às necessidades dos trabalhadores.
c) Ordway Tead: defendia a compreensão do comportamento administrativo a partir de co-
nhecimento da natureza humana.
d) Mary Parker Follett (1868-1933): autêntica precursora da Escola de Relações Humanas,
chamada de “profeta do gerenciamento” pelo fato de ter sustentado idéias muito à frente
do seu tempo em relação à gerência, em especial às formas de liderança e trabalho em
equipe. Seus escritos são anteriores aos estudos de Hawthorne. Sua preocupação acadê-
mica também tinha por objetivo os conflitos industriais e mostrou que a unidade da soci-
edade não se encontrava nos indivíduos, mas nos grupos sociais. Follett acreditava que
existem três formas de se lidar com o conflito: a dominação, a conciliação e a integração.
e) Roethlisberger e Dickson: pelo imenso legado descritivo das primeiras experiências dessa
escola. Ambos propuseram um modelo de organização como sistema social, contemplan-
do a eficiência técnica e a social.
f) Chester Barnard: sua contribuição foi o deslocamento da análise da organização formal
para os grupos informais. Da mesma forma enfatizou em sua obra as tensões entre o
indivíduo e a organização.
Assim como as demais abordagens e respectivas escolas, a Escola de Relações Huma-
nas também recebeu suas críticas:
a) o interesse da administração nos problemas de cooperação é conseqüência da especiali-
zação, mas a ciência de RH tem sido encarada como responsável pela justificativa ideo-
lógica da estrutura institucional vigente, desviando a atenção para o ajustamento da
estrutura individual;
b) o movimento de relações humanas veio resolver no plano teórico o problema do conflito
por meio de sua simples negação;
52
c) a natureza analítica. Tende a centrar-se em um campo muito pequeno de variáveis e a
estudá-las sem levar em conta as demais;
d) concepção de homem é uma concepção estreita – continua sendo passível e controlável
por meio de estímulos, um ser simples e previsível.
e) o mesmo tipo de lógica de análise que se refere à organização do trabalho presente na
Escola Clássica.
f) cria uma dualidade em sua análise: a organização formal e lógica x a organização infor-
mal e afetiva, que posteriormente são integradas em estruturas formais e informais da
organização;
g) a experiência de Hawthorne é limitada, pois não permite que seus resultados sejam gene-
ralizados para outras empresas do setor por possuírem culturas e histórias diferentes;
h) ênfase excessiva nos grupos informais e pouco foco no trabalho;
i) a participação dos funcionários nas decisões foi burlada pela empresa, no intuito de espio-
nar idéias e insatisfações do grupo funcional. Alguns autores estudados afirmam que
serviu como um lubrificante para reduzir a resistência à autoridade formal para atingir as
metas da organização;
j) não apresenta uma visão socioeconômica realista das relações empresa-funcionário e não
fornece critérios de gestão claros para a obtenção de resultados;
k) os estudos de Hawthorne sugeriam que “empregados felizes serão empregados produti-

vos”. Esta relação entre felicidade e satisfação, no trabalho, é infeliz, porque mostra uma
visão simplista da natureza do homem;
l) a teoria falhou em reconhecer o conflito como uma força criativa da sociedade; os estudio-
sos acreditavam que o conflito era ruim e devia ser minimizado. A ênfase era no alcance
da paz e da cooperação. O conflito existe e se adequadamente tratado pode trazer ajustes
e resultados mais eficazes.
53
Desta forma, mesmo com erros e distorções, e ainda que formando uma corrente de oposi-
ção à abordagem clássica, a teoria das Relações Humanas nos apresenta uma série de enfoques
novos, igualmente importantes, tanto quanto as contribuições de Taylor, Fayol e Weber.
Neste sentido, vamos conhecer a burocracia que se originou na Europa no início do

século 20, como alternativa às teorias conhecidas, dado que buscava a racionalização téc-
nica requerida para projetar e construir um sistema administrativo baseado no estudo dos
tipos de relacionamento humano necessário para expandir a produtividade. Surgiu na dé-
cada de 40 com o intuito de orientar o trabalho do administrador.
Max Weber (1864 – 1920) foi um dos fundadores da Sociologia moderna e estudou a
organização como um contexto social, influenciado pelas mudanças sociais, econômicas e
religiosas da época. O modelo burocrático surgiu como uma proposta de estrutura adminis-
trativa para organizações complexas, dotada de características próprias, eficiente na socie-
dade industrial emergente do século 19. Embora popularmente conhecida como sinônimo
de lentidão, irracionalidade e emperramento administrativo, como mostra o poema, sua ori-
gem e propósitos são bem distintos.
BUROCRATIZAÇÃO
De repente, ficou tudo inviável.
Papéis em abundância,
Muita gente esperando, filas, filas...
Carimbos, fichas, formulários, mais carimbos,
Parecer, instância superior, despachos.
Reuniões, reuniões e mais reuniões
Ruídos, murmúrios, boatos.
Está tudo difícil

O expediente que não anda.
O fantasma da improdutividade.
O cansaço.
A desesperança...
Figura 8: Poema Burocratização

Fonte: Matos (2004, p. 211)
54
O surgimento do modelo burocrático deve-se aos seguintes fatos:
a) fragilidade e parcialidade da Teoria Clássica e da Teoria das Relações Humanas;
b) necessidade de um modelo racional;
c) aumento do tamanho e da complexidade das organizações;
d) ao ressurgimento da Sociologia da burocracia, de Max Weber.
O que você deve estar se perguntando agora, contudo, é: O que é a teoria da burocracia?
Segundo Ferreira et al (2005, p. 65), “o advento da burocracia ocorreu com base na
evolução da sociedade, com o esgotamento da forma tradicional de autoridade”, com carac-
terísticas patriarcais e patrimonialistas, e a necessidade de um novo modelo institucional. A
esfera que primeiro necessitou e adotou o modelo foi a governamental, ou seja, teve influên-
cia fundamental no estudo da administração pública.
Na é poca havia necessi dade de criar um quadro de funci onários públicos
profissionalizados e designados para cargos nos quais o escopo de autoridade era bem defi-
nido e esteve na base da construção da sociedade burocrática.
No modelo em questão, passam a ”predominar as normas impessoais e a racionalidade
dos processos decisórios” (Ferreira et al, 2005, p. 65) e o poder está concentrado no cargo
e não na pessoa que o ocupa. As decisões são fundamentadas em critérios racionais e
objetivos.
Com o passar do tempo e o surgimento das grandes corporações, o modelo burocrático
passou a ser adotado pelas organizações privadas. Na organização burocrática, “a ordem
interna deve ser estabelecida de acordo com critérios técnicos, privilegiando a eficiência e a
qualidade” (p. 65).
Os pressupostos fundamentais da burocracia foram transpostos para o campo da Ad-
ministração, na forma de um modelo de gestão adotado pelas organizações em geral.
55
O objetivo do modelo burocrático é organizar detalhadamente e dirigir rigidamente as

atividades da organização, e com maior eficiência. As características da Escola Burocrática,
tendo como orientação Ferreira et al (2005), são:
a) separação entre propriedade e administração: existe a transferência de autoridade, possi-

bilitando que as organizações possam ser geridas por profissionais especializados, desig-
nados pelos proprietários;
b) instituição de normas para regulamentar cada procedimento administrativo ou operacional

da organização;
c) obediência restrita à hierarquia, devendo cada empregado limitar-se ao relacionamento

com seu chefe imediato no ambiente organizacional;
d) impessoalidade nas relações, excluindo a possibilidade de existir privilégios para determi-

nados grupos ou pessoas;
e) rotinas e procedimentos padronizados nas tarefas a serem executadas na esfera pública e

privada;
f) competência técnica e meritocracia, ou seja, o merecimento está vinculado à qualificação

técnica e capacidade, sendo a base para recompensas e promoções.
Agora que você conheceu as características do modelo burocrático, que organização

você lembrou que adota este modelo?
A partir do conceito de Muniz e Faria (2007, p. 56) é possível entender burocracia como
“um sistema social organizado mediante normas escritas, visando a racionalidade e à igual-
dade no tratamento do seu público”. Cabe destacar que a instabilidade das emoções e os
comportamentos aleatórios eram vistos como perniciosos ao bom desempenho organizacional.
Aos poucos as práticas informais foram aparecendo no cenário das organizações que
adotavam um modelo burocrático e nitidamente revelam uma distância enorme entre o mundo
da organização formal (da racionalidade e do cálculo) e da organização informal (relacio-
nado aos sentimentos e afetividade) que estavam constantemente produzindo disfunções,
por não seguir a lógica da eficiência prescrita pela “melhor maneira”.
56
Apesar de todas as ponderações e críticas à Escola Burocrática ou modelo weberiano,
“firmou-se como o modelo de gestão básico da maioria das organizações do século 20, pelo
fato de atender às diversas necessidades das empresas” (Ferreira et al, 2005, p. 68) da era
industrial.
Como todas as escolas, o modelo weberiano é alvo de críticas, identificadas pelos au-
tores estudados:
a) inflexibilidade: excesso de normas e de padronização de rotinas, rigidez hierárquica;
b) visão fragmentada: não permite a compreensão da organização como um todo, pela divi-
são de tarefas;
c) excessiva concentração das decisões na alta administração, gerando lentidão e, muitas
vezes, inadequação do processo decisório;
d) despersonalização do relacionamento: as relações ocorrem entre ocupantes de cargos e
não entre indivíduos, desestimulando os relacionamentos interpessoais e intergrupais
que tendem a surgir no âmbito organizacional. Muito presente a falta de sensibilidade
para os incidentes ou problemas pessoais;
e) descomprometimento dos membros da organização pela falta de autonomia e tendência a
não se sentirem responsáveis pelo trabalho realizado;
f) formalismo excessivo: só tem valor o que é instituído formalmente em normas e regula-
mentos;
g) substituição dos objetivos pelas normas estabelecidas, em vez de focar em resultados;
h) a proliferação de barreiras burocráticas favorece a disseminação da corrupção;
i) formação de corporativismos: pelo fato de se voltar para o cumprimento de sua missão, a
organização passa a se preocupar basicamente com seus próprios interesses; ademais, o
protecionismo dos colegas faz com os erros e atitudes desonestas não sejam descobertos.
57
Analisando a literatura, podemos perceber que o modelo
burocrático é inadequado diante da realidade contemporânea,
pois não vai ao encontro dos objetivos organizacionais exigidos

Mais uma dica de leitura
para você:
no novo contexto da gestão, que considera o todo organizacional.
SILVA, R. O. da. Teoria da
Administração. São Paulo: As exigências da gestão por inovação, satisfação dos clientes,
Pioneira Thomson Learning,
2002. p. 158-180. iniciativa própria e priorização do trabalho integrado e em equi-
pes limita a adoção do modelo burocrático.
Cabe destacar, porém, que apesar de todos os problemas e
críticas apontadas à burocracia, esta permanece sendo adotada
por muitas organizações de trabalho formal, em especial as em-
presas de grande porte. E justamente pelo fato de que as organi-
zações crescem em tamanho e complexidade foi necessário des-
cobrir um modelo de organização racional que abrangesse mui-
tas variáveis.
O enfoque proposto pela administração científica, teoria
administrativa (clássica) e a burocrática pertence à perspectiva
clássica; e nestas escolas as organizações têm sido vistas como
estruturas mecanicistas, embora se desenvolvam de maneira in-
dependente.
Após conhecer em que consiste a teoria da burocracia, pode-
mos afirmar que o estudo não se esgotou por aqui. Temos vários
outros modelos complementares ao de Weber para serem explora-
dos e que trouxeram contribuições importantes à Administração,
tais como: de Merton (que identificou as anomalias de funciona-
mento do processo de Weber), de Selzinck (estudou a delegação
de autoridade), de Gouldner (defende que existem diferentes graus
de burocratização).
58
Os filmes “O processo” e “Brazil” permitem aprender sobre os conceitos da teoria sobre
a burocracia.
Outra escola que você precisa conhecer é a escola ou abordagem comportamentalista,
também denominada de novas relações humanas ou behaviorista da Administração. Tem
origem num desdobramento da teoria das relações humanas como uma tentativa de conso-
lidar o enfoque das relações humanas nas teorias das organizações, na década de 50.
Considerando as falhas identificadas na abordagem da escola de relações humanas e
nas suas suposições citadas nas críticas, os defensores da escola comportamentalista adota-
ram uma orientação mais psicológica, com foco no ajustamento pessoal do trabalhador nas
organizações e nos efeitos dos relacionamentos intergrupais e estilos de liderança; ou seja,
o foco era o estudo dos indivíduos e grupos nas organizações.
A contribuição mais importante trazida para a escola comportamentalista partiu do
alemão Kurt Lewin (1890 – 1947), e se constituiu na passagem das relações humanas para
um novo movimento dedicado à Administração e à Psicologia industrial na década de 60.
Em 1935 ele lançou seu primeiro livro, “Teoria dinâmica da personalidade”, no qual desen-
volveu vários pontos da dinâmica de grupo. Lewin realizou estudos e conduziu experimen-
tos de grupo para medir a atmosfera da liderança (nos três estilos – autocrática, liberal e
democrática). Foi pioneiro nos estudos sobre a eficácia dos estilos gerenciais e defendeu o
sistema participativo como sendo o mais eficaz.
Silva (2002) re ve la que os e studi osos re laci onaram duas linhas dentro do
comportamentalismo, associadas a alguns autores:
a) ênfase no aspecto sociológico: Chester Barnard, Herbert Simon e Philip Selznick;
b) ênfase no aspecto psicológico: Elton Mayo, Chris Argyris e Amitai Etzioni.
Além destes, outros nomes importantes desenvolveram estudos que serão menciona-
dos mais adiante. Sendo assim:
59
o comportamentalismo pode ser definido como uma doutrina psico-sócio-filosófica, que visa
explicar os fenômenos sociais por meio do comportamento dos indivíduos e o estudo das causas
que influenciam tal comportamento (Silva, 2002, p. 220).
Isto significa o rompimento com os enfoques normativos e prescritivos das escolas

anteriores. O pesquisador de maior destaque nesta escola foi Herbert Alexander Simon (1916
– 2001), cuja meta principal foi tentar desenvolver uma ciência do comportamento humano
isenta da consideração de valores, sendo apresentado pelo sistema de decisão. A publica-
ção, em 1947, do seu livro O comportamento administrativo foi importante para impulsionar
a abordagem comportamental.
Outras figuras expoentes da escola comportamentalista são: Abraham Maslow e

Frederick Herzberg (teorias motivacionais), Douglas McGregor (teoria X e Y14), William Ouchi
(Teoria Z15) e Rensis Likert (estilos de administração e sistemas de administração).
Os estudos da escola comportamental desencadearam uma série de abordagens, tais

como: motivação, sistemas de administração, processo de tomada de decisão, comunicação,
liderança.
Assi sta o fi lme “Laranja me câni ca” para apre nde r os conce i tos da te ori a
comportamental.
A escola comportamentalista ressalta o “homem administrativo”, que procura a ma-
neira satisfatória e não a ótima ou a melhor maneira para fazer algo. Este se comporta
apenas com relação a um conjunto de dados característicos de determinada situação, po-
rém procura enfatizar os aspectos teóricos e os práticos; o ambiente interno e externo para a
análise das pesquisas; os aspectos da organização formal e informal; os aspectos cognitivos
e afetivos.
14
Teoria X e Y – procurou comparar dois estilos opostos e antagônicos de administrar, ou seja, de um lado, a concepção da teoria
tradicional (Teoria X) e, de outro, um estilo baseado nas concepções modernas a respeito do comportamento humano (Teoria Y). A
teoria X valoriza a abordagem clássica de administração e a teoria Y defende que administrar representa um processo de criar e
revitalizar oportunidades internas e externas para facilitar o alcance de objetivos (Andrade; Amboni, 2007, p. 126).
15
Teoria Z – é um modelo de administração participativa que proporcionou a base para todo o programa de administração orientado para
os recursos humanos das organizações.
60
Como o próprio Chiavenato (2006, p. 60) explica, a partir da teoria comportamental
um grupo de cientistas sociais e consultores de empresas desenvolveram uma nova aborda-

gem, considerada moderna, democrática e variada ao desenvolvimento planejado das orga-
nizações, a que se denominou Desenvolvimento Organizacional (D.O.).
Andrade e Amboni (2007, p. 157) conceituam D.O. como:
(...) uma resposta da organização às mudanças, que implica em mudanças de atitudes, compor-
tamentos e estrutura da organização, de tal maneira que esta possa se adaptar melhor às novas
conjunturas, mercados, tecnologias, problemas e desafios que estão surgindo na economia
globalizada.
O D.O. é um processo de mudança que envolve a organização como um todo e o seu
ambiente direto ou indireto. Ele não surgiu, como a maioria das outras escolas, do trabalho
de um único autor, mas de um conjunto de idéias e estudos que envolveram modelos de
diagnóstico e ação para a mudança planejada, trabalhando alterações estruturais,

tecnológicas e comportamentais na organização formal.
Alguns de seus representantes são: Warren G. Bennis; R. R. Blake; Edgard Schein;
Chris Argrys; Lawrence; Willian J. Reddin.
Há duas tendências que definem a priori a orientação a ser dada a um Programa de
Desenvolvimento Organizacional, na concepção de Ferreira, Reis e Pereira (2002):
a) orientação para os processos de relacionamento entre as pessoas e grupos dentro da orga-
nização (Bennis, Schein e Walton);
b) orientação para a necessidade de uma cultura organizacional adequada à consecução

dos objetivos de eficiência e lucros empresariais (Blake & Mouton) e para a necessidade
de organizar o trabalho e os relacionamentos humanos, em função de fatores intrínsecos

às tarefas e de fatores externos à organização (Lawrence & Lorsch).
Neste sentido, toda organização pode ser entendida e analisada sob três aspectos que
configuram a sua atividade empresarial (Ferreira; Reis; Pereira, 2002, p. 69):
61
• estrutura, que envolve a hierarquia administrativa, os sistemas e processos de trabalho

inte rno, o fluxo de comunicação e a defini ção da missão, obje tivos e políticas
organizacionais;
• tecnologia, constituída pelos sistemas operacionais adotados, equipamentos, engenharia

do processo e do produto, desenvolvimento de pesquisa, métodos de trabalho;
• comportamento, são os procedimentos adotados na administração de recursos humanos

da organização, os conhecimentos, habilidades e atitudes das pessoas que dela participam
e seu relacionamento interpessoal.
Os estágios de instituição do D.O. são apresentados na forma de um modelo que tem

o objetivo de diagnosticar e resolver problemas da organização de maneira holística (visão
do todo). Esse modelo é baseado na abordagem de Lewin & Schein e envolve uma seqüência
de três etapas:
• Descongelamento/diagnóstico – é a avaliação da situação e a descrição de uma adequada

estratégia de mudança. Significa tornar a mudança tão aparente que propicie uma redu-
ção da resistência a ela pela ajuda das pessoas que compreendem a necessidade para tal e
os benefícios obtidos com a mudança.
• A efetivação das mudanças desejadas no comportamento mediante a demonstração de

situações em que os novos valores e atitudes são mais adequados e apresentam melhores
resultados. Lewin afirmava que os valores e atitudes são aprendidos e internalizados pelos
indivíduos quando exigidos pelas situações. É a fase da intervenção.
• Recongelamento/acompanhamento – é uma tentativa sistemática de correção de uma de-

ficiência organizacional descoberta pelo diagnóstico e, por meio da intervenção, visa a
consolidar o novo padrão de comportamento, por meio de mecanismos de reforço apoiados
no resultado e benefícios obtidos com a mudança efetivada.
Tendo como base as informações apresentadas por Silva (2002), a realização do diag-
nóstico do Desenvolvimento Organizacional é uma tarefa difícil, porque deve ser realizada
tanto com as informações visíveis quanto com as “escondidas”. O autor faz uma analogia
da organização com um iceberg (Figura 9).
62
Aspectos visíveis:
• objetivos
• políticas
• tecnologia
• estrutura e autoridade
• canais de comunicação
• procedimentos e regras
• desempenho
Aspectos escondidos
• atitudes e opiniões
• valores
• sentimentos
• política e poder
• conflitos pessoais
• conflitos intergrupais
• problemas técnicos e de comportamento
Figura 9: O iceberg organizacional e os elementos de análise no diagnóstico

Fonte: Silva (2002, p. 414)
O objetivo de apresentar esta figura é exibir os elementos visíveis e invisíveis que são
observados na organização ao realizar o diagnóstico do D.O. em que o foco principal está
“em mudar as pessoas, a natureza e a qualidade de suas relações de trabalho” (Chiavenato,
2006, p. 61).
É importante salientar que neste processo se faz uma análise da cultura e do clima
organizacional, entendendo-se cultura como sendo um sistema de valores, crenças, normas
e hábitos compartilhados, que rege a interação dos elementos de uma organização (Silva,
2002), e clima organizacional como sendo uma atmosfera psicológica, resultante dos com-
portamentos, dos modelos de gestão e das políticas empresariais, refletida nos relaciona-
mentos interpessoais para conectar ao seu objetivo principal – a mudança planejada, pen-
sada e articulada.
A D.O. é uma alternativa democrática e participativa interessante para a renovação e
revitalização das organizações e que envolve o estudo do clima e da cultura organizacional.
63
Na seqüência apresenta-se a escola estruturalista, que surgiu em decorrência do declínio
do movimento das relações humanas, no final da década de 50. Surge então, a escola estrutu-
ralista, pelas seguintes razões, explicitadas por Andrade e Amboni (2007, p. 139):
a) oposição entre os aspectos formais e informais, valorizados pelas escolas anteriores;
b) necessidade de visualizar a organização como um todo, e não de forma compartimentada

e isolada, considerando seus aspectos internos e externos;
c) repercussão dos resultados dos estudiosos estruturalistas na compreensão das organiza-

ções como um todo integrado e complexo.
Teoria da Burocracia Ênfase na estrutura
Abordagem
Estruturalista
Teoria Estruturalista Ênfase na estrutura, nas
pessoas e no ambiente.
Figura 10: Desdobramento da abordagem estruturalista

Fonte: Chiavenato (2006, p. 37)
Embora tenhamos apresentado as razões do surgimento da escola estruturalista, você
deve estar se perguntando: O que é mesmo o estruturalismo?
Estruturalismo é uma modalidade de pensar e um método de análise praticado nas ciências do

século XX, especialmente nas áreas humanas (...). Os estruturalistas se preocupam com as rela-
ções e interconexões das partes na constituição e na compreensão do todo. O estruturalismo está
alicerçado na totalidade e na reciprocidade para facilitar o entendimento de que o todo é maior
que a simples soma das partes (Andrade; Amboni, 2007, p. 140).
O francês Claude Lévi-Strauss é um dos expoentes mais importantes da escola estru-

turalista, com sua apresentação de modelos abstratos representando a realidade empírica.
O fundador da escola, contudo, foi o sociólogo Amitai Etzioni (1967), que anunciou a ori-
gem da teoria estruturalista pela visão humanista, por visualizar a organização como uma
unidade social grande e complexa, na qual interagem muitos grupos sociais.
64
Tanto que Etzioni (1967) criou um esquema de classificação para organizações com
base na natureza do comportamento, como mostra o Quadro 6.
TIPO DE PODER CONTROLE ENVOLVIMENTO MOTIVAÇÃO

ORGANIZAÇÃO PREDOMINANTE UTILIZADO
COERCITIVA:
Campos de Coerção, força
Negativa,
concentração; prisões, Coercitivo imposição, Alienado
punições
hospitais de doentes ameaça, medo
mentais, etc
UTILITÁRIA: Incentivos
Organizações industriais, econômicos,
Benefícios e
laboratórios de pesquisa, Remunerado interesse, Calculado
vantagens
atividades vantagem
comissionadas, etc. percebida
NORMATIVA:
Entidades religiosas, Moral, ética, fé,
Auto-
organizações de justiça, Normativo ideologia, Moral
expressão
advogados, associações crença
médicas, etc.
Quadro 6: Tipologia de Etzioni

Fonte: Andrade; Amboni (2007, p. 45)
Etzioni (apud Ribeiro, 2003, p. 97) relaciona “as mudanças do ambiente organizacional
às mudanças havidas na sociedade”. Sendo assim, podemos resgatar o que Ferreira, Reis e
Pereira (2002) afirmam sobre as características do estruturalismo:
a) submissão do indivíduo à socialização: o desejo de obter recompensas materiais e sociais
faz com que o indivíduo aceite desempenhar vários papéis sociais em seu trabalho;
b) conflitos entre os interesses dos funcionários e os objetivos da empresa;
c)a hierarquia é vista como negativa à comunicação dentro da empresa;
d) visto de uma forma global, os incentivos materiais e sociais são importantes para os tra-
balhadores.
Outros estruturalistas deram suas contribuições. Alguns representantes são:
65
a) Blau & Scott (1970), com o estudo das organizações formais focadas no grupo (o clima
estabelecido no grupo pode mudar as atitudes de seus membros, assim como a atitude
prevalecente no grupo pode alterar as atitudes de seus componentes, independentemen-
te de suas próprias atitudes individuais). Criaram um esquema de classificação para as
organizações, com base na natureza do comportamento, alicerçada no controle (dos que
têm o poder e sobre os quais ele é exercido): coercitivos, utilitários e normativos.
b) Thompson (1970) atribuiu ao modelo burocrático a falta de compreensão da organização
como um todo.
c) Perrow (1976), defendia a tese de que o ambiente da organização é influenciado pelas
outras instituições e pela sociedade em que se insere, por isso considerava importante a
incorporação da análise do ambiente ao elaborar os objetivos da organização.
Você percebeu que a escola estruturalista procurava integrar o formal e o informal,
mas ainda buscava encontrar o equilíbrio entre elas e sua interação com o ambiente? Nesse
sentido, cabe destacar que o estruturalismo preocupou-se com o todo e com o relaciona-
mento entre as partes na constituição deste todo.
Etzioni entendia que existiam apenas dois modos de conceber uma organização: racio-
nal (como um sistema fechado), ou natural (sistema aberto), e os estruturalistas passam a
utilizar a abordagem do sistema aberto, tendo como base o modelo natural da organização.
Da mesma forma, acreditam que os conflitos são os elementos gerados por mudanças e pelo
desenvolvimento organizacional.
Concluindo, podemos salientar que a escola estruturalista trata das teorias de transi-
ção e de sistemas, nas quais definiu-se o conceito de homem organizacional, ou seja, o
homem que desempenha papéis em diferentes organizações.
Já a escola sistêmica, ou abordagem sistêmica da Administração, trata de três esco-
las: cibernética e administração, teoria matemática da administração e a teoria de sistemas,
que serviram de ferramentas para o gestor tomar a decisão.
66
Assista ao filme Terra em transe (1967, Glauber Rocha) e conheça as disputas internas
pelo poder, que ocorrem no fictício país Eldorado, possibilitando reflexões sobre como a
entropia ocorre quando subsistemas não entram em equilíbrio.
A cibernética é uma ciência criada por Norbert Wiener entre os anos de 1943 e 1947,
justamente na época em que surgiu o primeiro computador de que se tem notícia, bem como
a teoria de sistemas. Esta abordagem tem por objetivo compreender os fenômenos naturais
e artificiais da vida, por meio dos processos de comunicação e controle, explicados a partir
da noção de informação.
A teoria matemática da administração é também conhecida como pesquisa operacional
e enfatiza o processo decisório, procurando tratá-lo de modo lógico e racional por meio da
abordagem quantitativa, buscando um ponto de vista estatístico e matemático, baseado na
mensuração.
A teoria da administração recebeu a contribuição da teoria da matemática sob a forma
de soluções de problemas. Também conhecida como Pesquisa Operacional (PO), que enfatiza
o processo decisório e o trata de modo logístico e racional por meio de uma abordagem
quantitativa, determinística e lógica. Surgiu no decorrer da 2ª Guerra Mundial, fez sucesso
no campo da estratégia militar e a partir de então, começou a ser utilizada em organizações
públicas e privadas.
A abordagem cibernética e teoria matemática de administração não serão aprofundadas
neste documento, pois temos como objetivo apresentar maiores informações sobre a teoria
de sistemas, que molda o mundo das organizações de uma forma mais intensa. Caso tenha
interesse em aprofundar seus estudos você pode obter mais informações nas referências bi-
bliográficas.
A teoria de sistemas ou teoria geral de sistemas (TGS) foi elaborada pelo biólogo
alemão Ludwi g Von Bertalannffy, por volta da década de 50, com caracterí sti ca
interdisciplinar, capaz de transcender a todas as ciências com princípios e modelos gerais.
Esta teoria é totalizante, posto que se baseia na compreensão da dependência recíproca de
todas as disciplinas e da necessidade de sua integração.
67
“A teoria geral de sistemas não busca solucionar problemas ou tentar soluções práti-
cas, mas sim produzir teorias e formulações conceituais que possam criar condições de apli-
cação na realidade empírica” (Andrade; Amboni, 2007, p. 172).
Afinal o que é sistema? Antes de explicar a fundo a teoria, é necessário ter a compreen-
são de que sistema é um todo organizado ou complexo; uma combinação de coisas ou par-
tes, formando um todo complexo, global e totalizante.
Os fundamentos da teoria, explicados por Faria (2002, p. 133), são:
a) existem sistemas dentro de sistemas;
b) os sistemas são abertos, e são muitas as interferências externas; as funções dependem da

estrutura do sistema, que é concebido como um conjunto de elementos que interagem e
se interligam, formando um todo organizado.
Como curiosidade, o termo sistema é parte das diversas ciências, em especial da Admi-
nistração. Vamos recuperar nas escolas já estudadas a forma como se apresentava:
– Escola científica – Taylor enfatizou o sistema homem-máquina;
– Escola de Relações Humanas – Mayo estabeleceu o sistema humano;
– Escola Comportamental – apresenta o sistema de decisões;
– Escola Estruturalista – concebeu a empresa como um sistema social.
Os tipos de sistemas quanto à:
a) constituição, são físicos (equipamentos, máquinas, componentes físicos – hardware16 ) e

abstratos (conceitos, planos, hipóteses e idéias – software17 );
b) natureza: aberto (relações com o ambiente) e fechado (sem considerar o ambiente), con-
forme Figura 11.
16
Hardware indica os componentes físicos do sistema em sua totalidade; sinônimo de “equipamento”.
17
Software indica o conjunto de programas e instruções, sinônimo de “manejo”.
68
Ambiente
Feedback
ENTRADAS TRANSFORMAÇÃO SAÍDAS
Matéria-prima Métodos e procedimentos

Informações Infra-estrutura física, Produtos e serviços
Tecnologia tecnológica, humana, de
Recursos financeiros e materiais
humanos
Feedback
Ambiente
Figura 11: Sistema organizacional

Fonte: Andrade; Amboni (2007, p. 176).
Os parâmetros dos sistemas são:
a) entrada ou insumo (input): partida do sistema;
b) processamento: é o tratamento da entrada que, depois de transformada, resulta nos produtos;
c) saída ou resultado (output);
d) retroação ou retroalimentação (feedback): é a comparação dos resultados com critérios

pré-estabelecidos; ambiente: é o meio que envolve o sistema, exteriormente.
Katz e Kahn foram os primeiros estudiosos a defender a causa da Teoria de Sistemas

Abertos nos estudos organizacionais. Escreveram o livro “A Psicologia Social das Organiza-
ções”, nos anos 60, apresentando uma primeira visão das organizações a partir de uma
perspectiva social, resultando no modelo de Katz e Kahn – importação – processamento –
exportação, e consolidando um modelo de sistema aberto e social.
69
O conceito de organização como um sistema sociotécnico dirige a atenção ao proces-

so de transformação de uma série de atividades e interações entre os fatores psicológicos e
sociais, humanos, estruturais e tecnológicos, por meio das quais a organização tenta alcan-
çar seus objetivos. Este estudo foi realizado pelo Instituto Tavistock de Relações Humanas,
e é conhecido como Sistema Sociotécnico de Tavistock, que representa igualmente uma
abordagem sistêmica calcada sobre dois subsistemas: o técnico e o social.
A visão do homem funcional presente na teoria sistêmica dentro das organizações, é a

decorrência principal da concepção da natureza humana quando diz respeito ao conjunto
de funções exercidas dentro de um sistema aberto.
1 – No início da década de 50, a teoria administrativa passou por um período de intensa

remodelação, que se refletiu na abordagem neoclássica, baseada nos fundamentos ex-
pressos por Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 178) como:
– a ênfase na prática da Administração;
– a reafirmação relativa dos postulados clássicos;
– a ênfase nos princípios gerais da Administração.
Em decorrência dessa abordagem administrativa ocorreu o surgimento da Administra-

ção Por Objetivos – APO – nas décadas de 60 e 70.
2 – O foco no “como” administrar passou para o “por quê” ou “para quê” administrar. O
trabalho passou de um fim em si mesmo para constituir um meio de obter resultados.
3 – Esta abordagem nada mais é do que a redenção da teoria clássica atualizada e

redimensionada à Administração. A teoria neoclássica deslocou a atenção das ativida-
des-meio para os objetivos (fins) ou finalidades da organização.
Passamos agora a abordar a Administração Por Objetivos (APO), conceituada como:
(...) uma tentativa de alinhar metas pessoais com estratégia do negócio, por meio do aumento da
comunicação e percepções compartilhadas entre a gerência e os subordinados, seja como indiví-
duos ou como um grupo, pela conciliação do conflito quando este existir (Silva, 2002, p. 432).
70
A APO dá atenção à conciliação dos objetivos dos colaboradores e da própria organi-
zação, de forma a contribuir com um estilo de Administração mais participativo e colaborativo.

Cabe ressaltar, porém, que a expressão “administração por objetivos” foi desenvolvida por
Peter Drucker, em 1954, quando lançou um livro sobre Administração Por Objetivos, sendo
considerado o pai da APO.
Silva (2002, p. 433) define Administração Por Objetivos como um “estilo ou sistema de
administração que relaciona as metas organizacionais com o desempenho e desenvolvimen-
to individual, por meio do envolvimento de todos os níveis administrativos”.
As fases do processo de Administração Por Objetivos são:
a) estabelecimento de metas e objetivos organizacionais, por escrito, para posterior acom-
panhamento;
b) desenvolvimento do plano e ação de forma participativa, incluindo o planejamento da
APO;
c) revisão periódica do desempenho, por meio de reuniões entre o gerente e seu pessoal, em
intervalos para confimação ou reavaliação e mesmo alteração dos objetivos;
d)avaliação de desempenho, após cada período de um ano de estabelecimento de metas/

objetivos, analisando o previsto/realizado.
Outra conclusão a que podemos chegar sobre este modelo é que ele se apóia nos prin-
cípios da teoria de sistemas e na teoria contingencial, que trabalharemos na seqüência.
Você então poderá fazer a sua análise desta afirmação.
Dando continuidade a nossa aprendizagem das teorias, vamos estudar a abordagem

contingencial, surgida em 1972, que é uma das mais recentes teorias administrativas e
marca um passo além da administração sistêmica. Suas origens remontam a uma série de
pesquisas que estudaram a relação da organização com e dentro do seu ambiente. Seu
objetivo básico era aplicar os conceitos das principais teorias administrativas em situações
gerenciais concretas.
71
Esta abordagem enfatiza que nada é definitivo nas organizações, “tudo é relativo,
tudo depende”, ou seja, procura explicar que nada é absoluto nos princípios da organiza-
ções, uma vez que estas precisam ser sistematicamente ajustadas às condições ambientais.
Oliveira e Silva (2006) relacionam as pesquisas que contribuíram para a abordagem:
a) Alfred Chandler (1918), fez um estudo comparativo entre quatro grandes empresas ame-
ricanas – Du Pont, General Motors, Standard Oil Co. e Sears Roebuck & Co. –, no qual
demonstra que a estrutura organizacional delas foi continuamente adequada e ajustada
a sua estratégia. Para Chandler, a estrutura organizacional pode ser definida como o
design da organização.
b) Tom Burns e Stalker pesquisaram 20 indústrias inglesas para verificar a relação existen-
te entre as práticas administrativas e o ambiente externo. Descobriram os diferentes
processos administrativos adotadas por elas, classificando-os como sistema mecânico e
orgânico.
c) Joan Woodward (1916), socióloga industrial, organizou uma pesquisa para saber se os
princípios de Administração propostos pelas diversas teorias administrativas se relacio-
navam com o êxito do negócio, quando postos em prática.
d) Paul Lawrence e Jay Lorsch preocuparam-se com as características que as empresas deve-
riam ter para enfrentar com eficiência as diferentes condições externas, tecnológicas e de
mercado. À medida que os sistemas crescem de tamanho, dividem-se em partes e o funciona-
mento dessas partes separadas tem de ser integrado para que o sistema inteiro funcione
adequadamente.
Os precursores, após a realização das pesquisas, concluíram que os resultados eram
diferentes porque as situações eram diferentes, ou seja, estavam calcadas na incerteza. Da
mesma forma, a estrutura e o funcionamento da organização são contingentes à situação
externa, indicando suas oportunidades ou restrições à gestão. Esta teoria explica que existe
uma relação funcional entre as condições do ambiente e as técnicas administrativas apro-
priadas para consolidar os objetivos da organização.
72
A fundamentação da abordagem contingencial centra-se na teoria dos sistemas, pen-
sando um sistema aberto, que possui uma relação funcional entre as condições do ambiente
e as técnicas administrativas, apropriadas para o alcance eficaz dos objetivos da organiza-
ção. Em outras palavras, as organizações precisam ser sistematicamente ajustadas às con-
dições ambientais, como já foi salientado anteriormente.
Esta abordagem apresenta ênfase em tecnologia e desencadeada a partir de 90, valo-
rizada muito mais pela sua incorporação como ferramenta de gestão importante na estrutu-
ra administrativa flexível.
Segundo Ferreira, Reis e Pereira (2002), a teoria contingencial é entendida mais como
uma visão de mundo do que como um modelo em si, pelo fato de ter sempre um continuum
entre teorias posicionadas em extremos opostos.
Com a Teoria Contingencial, novos desenhos organizacionais estão sendo implementados pelas
organizações, justamente para poderem tirar proveito das tendências relevantes apontadas para
o século XXI, bem como para acompanharem as transformações paradigmáticas, as metáforas
e os ciclos de vida.
O modelo contingencial propõe uma grande síntese do pensamento administrativo,
fundamentando-se na complexidade do ambiente em que atuam as diversas organizações,
na tecnologia que empregam para desenvolver suas atividades e, ainda, na incorporação do
conceito de incerteza.
Se tiver oportunidade, assista ao filme Rashomon (1950, Akira Kurosawa), que lhe
propiciará a apresentação de uma análise situacional e a consciência de que a compreen-
são do contexto é importante para se ter uma percepção de mundo e da realidade vivida.
Como observa Neto (2001, p. 118), “cada uma das teorias administrativas até agora
estudadas apresenta uma diferente abordagem para a administração das organizações e
reflete os fenômenos históricos, sociais, culturais e econômicos de sua época”. Sendo assim,
nas últimas décadas novos modelos de gestão apresentam-se como alternativas à Adminis-
tração num mundo que se globaliza e apresenta novas tendências.
73
As novas propostas emergentes de modelos de gestão que se configuram a partir dos
séculos 20 e 21 são apresentadas sucintamente no Quadro 7.
MODELO FIGURA ÉPOCA FUNDAMENTO
Este modelo surgiu como uma ferramenta para

enfrentar os desafios do ambiente turbulento, tanto
do ponto de vista político como social ou econômico e
compartilha com a APO a preocupação com as
Administração Décadas de 60 contínuas mudanças do ambiente externo da
Igor Ansoff
Estratégica a 80 organização. Exigiu novas competências e culturas
gerenciais, capazes de traduzir o pensamento em
ação estratégica. Sua proposta requer a definição da
finalidade, objetivo, missão e estratégia da
organização.
Significa administrar de forma participativa18 e

compartilhar das decisões que afetam a organização
em seu ambiente interno e externo. A meta é
construir uma organização com maior interface entre
Administração Início dos anos
os agentes interdependentes. Neste modelo há a
Participativa 70
predominância da liderança, disciplina e autonomia
por parte dos funcionários. Sua efetivação envolve
mudanças em três dimensões da organização:
comportamental, estrutural e interfaces.
Nasceu para resolver o problema da uniformidade e

padronização. A base de sua filosofia é o cliente em
primeiro lugar. Teve quatro períodos: a era da
inspeção, a era do controle estatístico, a era da
qualidade total e a era da qualidade assegurada.
Administração Edwards Início século
Deming descreveu 14 princípios que sustentaram a
da Qualidade Deming 20
filosofia voltada para a administração da qualidade.
Também divulgou uma ferramenta de melhoria
contínua conhecida como ciclo Deming ou ciclo
PDSA (Planejar, Fazer, Estudar resultados, Agir). Em
1961 surge o TQC – Controle de Qualidade Total.
Considerada uma versão melhorada das técnicas e

proposições ocidentais sobre a administração,
tornando-se um modelo universal na sustentação da
competitividade em uma economia globalizada. Pode
ser classificada como um modelo de gestão
embasado na participação direta dos funcionários.
Início século Surgiu com a filosofia de permanente busca de
Administração Taiichi 20 até aprox. conhecimento e tecnologias avançadas de produção:
Japonesa Ohno metade dos – Just-in-Time – que visa a sincronizar o fluxo da
anos 70 produção, dos fornecedores aos clientes, objetivando
reduzir ao mínimo o tempo de fabricação e o volume
dos estoques; kanban – envolve o sistema de
informação visual, que aciona e controla a produção
eliminando os desperdícios e tendo uma produção
enxuta; kaizen – busca de melhoria contínua em
todos os aspectos.
18
Indicação de leitura: Motta, Paulo R. Participação na gerência: uma perspectiva comparada. Revista de Administração Pública, 15
(4): 4-33, out./dez.1981.
74
Envolve aspectos culturais, psicológicos, econômicos

e tecnológicos; está relacionada à satisfação da
necessidade por meio da capacidade de inovação
como um instrumento específico e integrado ao
espírito empreendedor. Fundamentada em dois
Administração
aspectos: estratégia – dar foco no que a organização
Empreendedora
faz, e a cultura – indicando como fazer, o que se
deve e o que não se deve fazer – estabelecida pela
vivência, mediante valores, atitudes, procedimentos e
práticas, visando a aumentar a capacidade
competitiva.
Constitui um modelo de reengenharia. Visa a integrar

todas as inovações de modelos de Administração,
desenvolvidas ao longo do tempo, como o
Willian
Primeira processamento de informações em tempo real
Administração Davidow e
década do permitido pelo avanço tecnológico e pela crescente
Virtual Michael
século 21 valorização do potencial humano. A Administração
Malone
Virtual advém de organização em que seu domínio
está na informação em tempo real e na confiança dos
relacionamentos.
Tratou a organização social como sistema de

Donald aprendizagem, sendo este modelo constituído de
Schon estrutura, tecnologia e teoria. No âmbito das
Administração
organizações, o conhecimento pode ser explicito e
do Peter Década de 70
tácito. Senge diz que o aprendizado é resultado da
Conhecimento Senge
convergência de cinco disciplinas – domínio pessoal,
modelos mentais, visão compartilhada, aprendizagem
de equipes e pensamento sistêmico.
A gestão holística preocupa-se com a interação da

Jan
organização como um todo e não com a soma das
Administração Christian
partes isoladas e para isso depende em especial das
Holística Smuts e
pessoas que organizam o trabalho sob a forma de
Crema
células autogerenciadas.
É o repensar fundamental e a reestruturação radical

dos processos empresariais que visam alcançar
drásticas melhorias em indicadores críticos e
contemporâneos de desempenho, tais como: custos,
Hammer e qualidade, atendimento e velocidade. Significa um
Reengenharia Década de 80
Champy recomeçar de novo, uma recriação do sistema
administrativo da organização, de modo a promover a
forma como o trabalho é realizado. Seus princípios
são expressos nas palavras: fundamental, radical,
drástica, processos.
É uma forma de gerir organizações: de um lado,

organizações eficientes (produtivas), eficazes (que
atinjam de forma sistemática e continuada os
Geraldo
Readministração Década de 90 resultados planejados) e efetivas (que levem em
Caravantes
consideração sua responsabilidade pública, cultivem
a ética em seu desempenho) e, de outro, indivíduos
satisfeitos e recompensados com e pelo que fazem.
Quadro 7: Novos modelos de gestão

Fonte: Construído com base em Freitas (1999);Caravantes; Panno; Kloeckner (2005); Oliveira; Silva (2006)
75
O estudo dos novos modelos apresentados, no quadro anterior, poderão ser

aprofundados com base das referências bibliográficas. Os conceitos embutidos em cada uma
dessas abordagens, teorias e escolas, são as percepções dos autores estudados, porém pode-
mos abranger uma gama maior de pesquisas, de forma que podem ser combinadas entre si
para gerar uma estratégia de atuação customizada para cada tipo de organização.
Analisando as concepções apresentadas podemos afirmar que a Teoria da Administra-

ção e a Teoria Organizacional trouxeram significativas contribuições para a humanidade
como um todo. As técnicas administrativas e as metodologias de gestão têm produzido mu-
danças nas condições de trabalho e qualidade de vida das pessoas.
Da mesma forma que tem repercutido na Administração, também se tem percebido

mobilizações nas políticas públicas, como uma preocupação para ter participação mais ati-
va e promoção de ações que visem à melhoria das condições de vida da comunidade.
Isso resulta que a Administração, entendida atualmente como a área dos estudos
organizacionais, tem contatado progressivamente com a administração pública no sentido
de ampliar sua “compreensão de fenômenos em face da diversidade de práticas administra-
tivas que permeia o tecido social na atualidade e tem na sua base teórica, uma reflexão
comum: a burocracia” (Carvalho; Andrade, 2006, p. 1).
Com o propósito de entender uma parte do tecido social do Estado apresenta-se na

Unidade 2 como está organizado o Estado brasileiro e como se dá a gestão do nosso país em
termos de estruturação, posto que a dimensão política e de ações serão discutidas nos de-
mais componentes curriculares do seu curso.
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Vargas, 1971.
78
Unidade 2
Organização do Estado Brasileiro
Dada a complexidade da empresa nação brasileira, forneceremos a seguir uma síntese
das principais características da estrutura de cada um dos poderes da República, de maneira

a despertar o interesse e levar à compreensão dos desafios do gestor, que busca constante-
mente otimizar os esforços e, à luz da Administração, encontrar soluções para os problemas

da nação brasileira e oferecer à sociedade melhores condições e qualidade de vida.
Nesta unidade você vai ter a visão do que são as três esferas de poder da União, que
são independentes e harmônicos entre si. A República Federativa do Brasil é formada pela
união indissociável dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios.
Sendo assim, a Unidade será dividida em três seções:
Seção 1 – Poder Executivo
Seção 2 – Poder Legislativo
Seção 3 – Poder Judiciário
Poderes Executivo Legislativo Judiciário
Federal Presidente da República Congresso Nacional Juízes e tribunais
Estadual Governador Assembléia Legislativa e Juízes e tribunais

Deputados Estaduais
Municipal Prefeito Câmara de Vereadores Juízes e tribunais
Quadro 8: Organização do Estado Brasileiro nas três instâncias de poder

Fonte: Muniz; Faria (2007)
79
Vamos imaginar que estamos no Palácio do
Planalto, 1 em Brasília/DF, e, queremos conhecer,

entender e aprender a estrutura da esfera federal.
Vamos lá!!
Seção 1
Poder Executivo
Segundo Muniz e Faria (2007), na esfera federal há três poderes, conforme expresso
no Quadro 8. Vamos tratar nesta seção do poder Executivo, o qual se define como sendo o
autêntico exercício de administração pública.
O poder Executivo Federal é exercido pelo presidente da República e pelo vice-presi-
dente, ambos auxiliados por uma equipe de governo formada pelos ministros de Estado e
secretários de Estado.
Atualmente está no comando da Presidência da República

Luiz Inácio Lula da Silva, em seu segundo mandato (1º mandato –
2002-2005; 2º mandato 2006-2009). O mandato do presidente da

República é de quatro anos e tem início em 1º de janeiro do ano
seguinte ao da sua eleição. É permitida a reeleição por um único

período; para ser candidato à Presidência é obrigatório ser brasilei-
ro nato e ter no mínimo 35 anos.
1
Curiosidade: Palácio do Planalto é o nome não-oficial do Palácio dos Despachos. É o local onde está localizado o gabinete do
presidente do Brasil. O prédio também abriga a Casa Civil, a Secretaria-Geral e o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da
República. É a sede do Poder Executivo do Governo Federal brasileiro. O edifício está localizado na Praça dos Três Poderes, em Brasília,
tendo sido projetado por Oscar Niemeyer. O Palácio do Planalto faz parte do projeto do Plano Piloto da cidade e foi um dos primeiros
edifícios construídos na capital. A construção do Palácio do Planalto começou em 10 de julho de 1958 e obedeceu a projeto
arquitetônico elaborado por Oscar Niemeyer em 1956. A obra foi concluída a tempo de tornar o Palácio o centro das festividades da
inauguração da nova Capital, em 21 de abril de 1960. Até então a Presidência da República funcionava em uma construção provisória
de madeira conhecida popularmente como Palácio do Catetinho, inaugurada em 31 de outubro de 1956, nos arredores de Brasília.
Disponível em: <http://pt.wikipedia.org>. Acesso em: 24 mar. 2008.
80
A Vice-Presidência é exercida por José Alencar Gomes da Sil-
va, também em seu segundo mandato (1º mandato – 2002-2005;

2º mandato, 2006-2009). A Constituição Federal define como atri-
buições do vice-presidente da República a substituição do presi-

dente, no caso de impedimento (licença, doença, férias) ou nos
casos em que o cargo se torne vago.
Deve, também, auxiliar o presidente sempre que por ele convocado para missões espe-
ciais. Para ser vice-presidente é necessário ser brasileiro nato e ter idade mínima de 35 anos.
Sua eleição se realiza simultaneamente com a do presidente, e ambos tomam posse em
sessão do Congresso Nacional, prestando compromisso de manter, defender e cumprir a

Constituição, observar as leis, promover o bem geral do povo brasileiro, resguardar a União,
a integridade e a independência do Brasil.
Em países com sistema presidencialista, a exemplo do Brasil, o poder Executivo é exer-

cido pelo presidente, que acumula as funções de Chefe de Estado e de Governo. Como Chefe
de Governo, a função presidencial corresponde à representação interna, na gerência dos

negócios internos, tanto os de natureza política (participação no processo legislativo) quanto
os de natureza administrativa. O objetivo do poder Executivo “é governar e administrar o

país dentro das normas constitucionais e infraconstitucionais estabelecidas” (Muniz; Faria,
2007, p. 331).
O poder Executivo é regulado pela Constituição Federal nos seus artigos 76 (O poder
Executivo é exercido pelo presidente da República, auxiliado pelos ministros de Estado) e

91 (O Conselho de Defesa Nacional é órgão de consulta do presidente da República nos
assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrático, e dele

participam como membros natos: I – o vice-presidente da República; II – o presidente da
Câmara dos Deputados; III – o presidente do Senado Federal; IV – o ministro da Justiça; V –

o ministro de Estado da Defesa; VI – o ministro das Relações Exteriores; VII – o ministro do
Planejamento; VIII – os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. § 1º –

Compete ao Conselho de Defesa Nacional: I – opinar nas hipóteses de declaração de guerra
e de celebração da paz, nos termos desta Constituição; II – opinar sobre a decretação do

estado de defesa, do estado de sítio e da intervenção federal; III – propor os critérios e condi-
81
ções de utilização de áreas indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre
seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservação e
a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo; IV – estudar, propor e acompanhar o
desenvolvimento de iniciativas necessárias a garantir a independência nacional e a defesa

do Estado democrático. § 2º – A lei regulará a organização e o funcionamento do Conselho
de Defesa Nacional). Atualmente, no Brasil, o poder Executivo é integrado por 23 Ministé-

rios,2 que respondem diretamente ao presidente da República.
Os ministros de Estado têm a função de elaborar e executar políticas públicas nas

respectivas áreas de atuação. São encarregados, ainda, de estabelecer estratégias, diretrizes
e prioridades na aplicação dos recursos públicos. São auxiliares diretos do presidente da

República, por ele escolhidos entre os brasileiros maiores de 21 anos e no exercício dos
direitos políticos.
Salienta-se que dentre os Ministérios e autarquias, o mais antigo é o da Justiça, cria-

do em 3/7/1822 pelo Príncipe Regente D. Pedro, com o nome de Secretaria de Estado de
Negócios da Justiça. Os Ministérios3 constituídos atualmente são:
1. Agricultura, Pecuária e Abastecimento
2. Cidades
3. Ciência e Tecnologia
4. Comunicações
5. Cultura
6. Defesa
7. Desenvolvimento Agrário
8. Desenvolvimento Social e Combate à Fome
9. Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
10. Educação
11. Esportes
2
O número de ministros e secretários é estabelecido a critério do presidente da República.
3
Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/governo_federal/estrutura/ministerios/>. Acesso em: 24 mar. 2008.
82
12. Fazenda
13. Integração Nacional
14. Justiça
15. Meio Ambiente
16. Minas e Energia
17. Planejamento, Orçamento e Gestão
18. Previdência Social
19. Relações Exteriores
20. Saúde
21. Trabalho e Emprego
22. Transportes
23. Turismo
Segundo Muniz e Faria (2007, p. 331-332), a estrutura dos órgãos federais é constituída
da seguinte forma:
1. Palácio do Planalto – edifício-sede do poder Executivo:
- Presidência da República
- Vice-Presidência da República
- Casa Civil
- Secretaria-Geral
- Secretaria de Relações Institucionais
- Gabinete de Segurança Institucional
- Secretaria de Imprensa e Porta-voz
- Núcleo de Assuntos Estratégicos (NAE)
- Advocacia-Geral da União
- Controladoria-Geral da União
- Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca
- Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial
- Secretaria Especial dos Direitos Humanos
83
- Subsecretaria de Comunicação Institucional da Secretaria-Geral
- Comissão de Ética Pública
- Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea).
2. Palácio da Alvorada – residência oficial do presidente da República
3. Palácio do Jaburu – residência oficial do vice-presidente
4. Os Ministérios e o edifício-sede: há envolvimento jurídico e administrativo das autarquias,

empresas públicas, empresas de economia mista e fundações, que interagem no espaço
físico chamados edifícios-sede, em que se encontram localizados os diversos Ministérios

do governo.
5. Secretarias de Estado e o edifício-sede.
Existem também as Agências Reguladoras, que fazem parte da estrutura do governo
federal e são responsáveis pela prestação de serviços essenciais à população. Foram criadas
com o intuito de fiscalizar a prestação de serviços públicos praticados pela iniciativa priva-
da (energia eletrica, telefonia, combustível, assistência à saúde) e controlar a qualidade na

prestação do serviço, estabelecendo regras para o setor e garantindo a segurança dos inves-
tidores.
Atualmente existem 12 agências reguladoras, criadas em dezembro de 1996 e setem-
bro de 2001, mas nem todas realizam atividades de fiscalização. Com atuação efetiva tem-
se: a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), a Agência Nacional do Petróleo (ANP),
a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e a Agência Nacional de Saúde Suplemen-

tar (ANS). As agências reguladoras existentes são:
1. Agência de Desenvolvimento da Amazônia
2. Agência de Desenvolvimento do Nordeste
3. Agência Espacial Brasileira
4. Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel)
5. Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS)
84
6. Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel)
7. Agência Nacional de Transportes Aquaviários
8. Agência Nacional de Transportes Terrestres
9. Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa)
10. Agência Nacional De Águas (ANA)
11. Agência Nacional do Cinema (Ancine)
12. Agência Nacional do Petróleo (ANP)
Continuando nossa viagem imaginária, vamos agora conhecer a estrutura do poder

Executivo Estadual, de cada Estado brasileiro, sabendo que existe uma estrutura padrão a
todos eles, estabelecida pela Constituição Federal de 1988, e as leis estaduais distintas dos
27 Estados brasileiros.
Figura 12: Divisão Política Brasileira

Fonte: <http://www.suapesquisa.com/
mapas/mp-brasil.jpg>.
Acesso em: 8 mar. 2008.
85
O poder Executivo Estadual, encarregado da administração de cada um dos Estados
brasileiros está sob a chefia do governador, auxiliado pelo vice-governador e pelos secretários
de Estado.
O mandato de cada governador é de quatro anos, podendo ser reeleito por mais um
mandato. A estrutura dos governos das Unidades Federativas se assemelha à federal, respei-
tando as Constituições estaduais, aprovadas pelas Assembléias Legislativas.
1. Palácio do Governo da Unidade Federativa
- Governador e vice-governador
2. Residência oficial do governador da Unidade Federativa
3. Secretarias de Estado das Unidades Federativas
4. Secretarias de Estado das Unidades Federativas são compostas por: empresas estatais,
fundações e autarquias.
Vamos conhecer também a estrutura do poder Executivo Municipal, que de acordo
com a Constituição Federal é a menor unidade político-administrativa, com autonomia e
autoridade sobre sua organização, administração e arrecadação de impostos.
O poder Executivo Municipal é exercido pelo prefeito, com o auxílio do vice-prefeito e
dos secretários municipais, que têm mandatos de quatro anos. Aos prefeitos cabe adminis-
trar os serviços públicos de âmbito municipal nas áreas de saúde, educação, transporte e
cultura.
Atualmente o Brasil possui 5.564 municípios e uma população total de 183.987.2914
habitantes, distribuídos nas regiões da seguinte forma:
4
Fonte: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/contagem2007/default.shtm>. Censo do IBGE de 1º de abril de 2007.
86
Região Habitantes
Norte 14.623.316
Nordeste 51 534 406
Sudeste 77 873 120
Sul 26 733 595
Centro-Oeste 13 222 854
Fonte: IBGE, Contagem da População 2007.

Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao.>
Acesso em: 24. mar. 2008.
Segundo dados do IBGE 2007, o Estado mais populoso do Brasil é São Paulo com
39.827.570 habitantes; em segundo lugar, o Estado de Minas Gerais, com 19.273.506 habi-
tantes e em terceiro o Estado do Rio de Janeiro, com 15.420.375 habitantes.
A estrutura dos órgãos municipais é assim constituída:
1. Prefeituras
- Prefeito e vice-prefeito
2. Administração regional
3. Secretarias Municipais
As Secretarias Municipais possuem envolvimento com empresas estatais; fundações e

autarquias.
Cabe lembrar que o poder Executivo do Distrito Federal é exercido pelo governador do
Estado, auxiliado pelos secretários de Governo. O Distrito Federal é uma unidade atípica da
Federação, que, por limitação constitucional, não pode ser dividida em municípios, mas
organiza-se em regiões administrativas, com vistas à descentralização administrativa, à uti-
lização racional de recursos para o desenvolvimento socioeconômico e à melhoria da quali-

dade de vida.
87
O Distrito Federal rege-se por Lei Orgânica, peculiar aos municípios, e não por uma
Constituição Estadual. O poder Legislativo do Distrito Federal é exercido pela Câmara

Distrital, com 24 deputados distritais eleitos.
Nos municípios, o poder Legislativo é exercido pela Câmara de Vereadores e, nos Esta-
dos, pela Assembléia Legislativa. As Polícias Civil e Militar, o Corpo de Bombeiros Militar e
o poder Judiciário do Distrito Federal são mantidos pela União.
A estrutura dos órgãos do Distrito Federal são:
1. Palácio do Governo do Distrito Federal
- Governador e vice-governador
2. Residência oficial do governador de Brasília
3. Secretarias do Estado do Distrito Federal
Que abrigam:
- empresas estatais
- fundações
- autarquias
Seção 2
Poder Legislativo
As funções típicas do poder Legislativo são legislar (elaboração de normas jurídicas) e

fiscalizar (fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do po-
der Executivo). As funções atípicas constituem-se em administrar (quando o Legislativo
88
dispõe sobre sua organização e operacionalidade interna, provimento de cargos, promoções
de seus servidores) e julgar (por exemplo, no julgamento do presidente da República por

crime de responsabilidade).
O poder Legislativo federal é exercido pelo Congresso Nacional, composto pela Câma-
ra dos Deputados e pelo Senado Federal, e por isso, chamado de bicameral. Diferente do
poder Legislativo estadual, distrital e municipal, em que é organizado em uma única esfera
e por isso chamado unicameral.
Sua missão é elaborar, revogar, alterar e emendar as leis e também, por expressa auto-
rização constitucional, tem a função do poder constituinte de 2º grau (poder reformador),

além das expressas na Constituição.
O Congresso Nacional reúne-se anualmente em Brasília, de 15 de fevereiro a 30 de

junho e de 1º de agosto a 15 de dezembro, para a realização das sessões legislativas. Seus
representantes eleitos têm mandatos de quatro anos e são chamados congressistas ou parla-
mentares (senadores e deputados).
O Senado Federal representa as unidades da Federação. Os senadores são eleitos por

voto direto e secreto, pelo sistema majoritário em único turno. São três senadores por Esta-
do, somando 81, com mandato de oito anos. A representação de cada Estado e do Distrito
Federal será renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por um ou dois terços do
Senado Federal. Atualmente a eleição para senador ocorre junto com as eleições para a
Presidência da República, governador de Estados, deputados federais e estaduais, dois anos
após as eleições municipais.
A Câmara dos Deputados é constituída proporcionalmente à população para um período

de quatro anos. Atualmente temos 513 deputados,5 sendo distribuídos por Estado conforme
ilustra a Figura 13.
5
Fonte: <http://www2.camara.gov.br/deputados/arquivo>. Acesso em: 24 mar. 2008.
89
Figura 13: Número de deputados por Estado

Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/conheca>. Acesso em: 20 mar. 2008
Os parlamentares têm remuneração idêntica (deputados e senadores), respeitando o
teto constitucional e com tratamento comum quanto ao pagamento de tributos.
Você conhece quais são as prerrogativas (privilégios) dos parlamentares? Então,
com base em Muniz e Faria (2007) vamos informar a você quais são elas. As prerrogativas
que visam a garantir a independência do poder Legislativo e permitem aos parlamentares
serem, de certa forma, privilegiados, são:
a) inviolabilidade: não podem ser responsabilizados penalmente por suas opiniões, palavras
e votos no exercício do mandato;
b) o parlamentar não poderá ser preso, salvo em fragrante de crime inafiançável;
c) imunidade processual: não pode ser processado criminalmente sem prévia licença da res-
pectiva Casa (artigo 53, § 3º, in fine – Os deputados e senadores são invioláveis, civil e
penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. § 3º Recebida a denúncia
contra o senador ou deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribu-
nal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela
representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar
o andamento da ação);
90
d) exclusão do parlamentar por obrigatoriedade de testemunhar sobre informações que ob-
tenha inerentes ao exercício da função, bem como de não revelar sua fonte (artigo 53, §
6º – [...] § 6º. Os deputados e senadores não serão obrigados a testemunhar sobre infor-
mações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas

que lhes confiaram ou deles receberam informações);
e) imunidade à incorporação às Forças Armadas, e mesmo militares, ainda que em tempo de

guerra, dependerão de prévia licença da respectiva Casa (artigo 53, § 7º – [...] § 7º A
incorporação às Forças Armadas de deputados e senadores, embora militares e ainda que

em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva).
Caso o parlamentar se licencie para o exercício de cargo executivo, perderá suas prer-
rogativas constitucionais.
O poder Legislativo estadual é exercido pela Assembléia Legislativa, constituída de
deputados estaduais, que são os representantes eleitos pelo povo em eleição direta, por voto
secreto, para um mandato de quatro anos. O número de deputados eleitos é proporcional à
população do Estado a que estão adscritos.
O poder Legislativo municipal compete às Câmaras de Vereadores, cujas eleições são
realizadas a cada quatro anos, concomitantemente às eleições para prefeito, também por
eleição direta e voto secreto.
Seção 3
Poder Judiciário
O poder Judiciário tem função jurisdicional, ou seja, é um verdadeiro guardião da
Constituição, com finalidade de preservar os princípios da legalidade e igualdade, tendo em

vista aplicar a lei ao caso concreto. Além das funções típicas, o poder Judiciário tem funções
atípicas, de natureza administrativa (Artigo 96, I, F – Artigo 96. Compete privativamente: I
91
– aos tribunais: [...] f) conceder licença, férias e outros afastamentos a seus membros e aos
juízes e servidores que lhes forem imediatamente vinculados;), promovendo concessão de
férias aos seus membros e serventuários e provendo cargos de juízes de carreira nas respec-
tivas jurisdições; além disso, outra função atípica é a adição de normas regimentais (Artigo
96. Compete privativamente: I – aos tribunais: a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus
regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais
das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos
jurisdicionais e administrativos;), elaborando regimentos internos, dispondo sobre compe-
tências e funcionamento de órgãos jurisdicionais e administrativos.
A regulamentação do poder Judiciário está prevista na Constituição Federal, nos arti-

gos 96 a 126.
Os órgãos judiciários brasileiros exercem dois papéis:
1. Do ponto de vista histórico, exercem a função jurisdicional, também chamada jurisdição.

Trata-se da obrigação e da prerrogativa de compor os conflitos de interesses em cada caso
concreto, por meio de um processo judicial, com a aplicação de normas gerais e abstratas;
2. Do ponto de vista jurídico, exercem o controle da constitucionalidade. Tendo em vista

que as normas jurídicas só são válidas se estiverem de acordo com a Constituição Fede-
ral, a ordem jurídica brasileira estabeleceu um método para evitar que atos legislativos e
administrativos contrariem regras ou princípios constitucionais.
A Constituição Federal adota, para o controle da constitucionalidade, um sistema

difuso (todos os órgãos do poder Judiciário podem exercê-lo e suas decisões a esse respeito
são válidas apenas para o caso concreto que apreciam), embora reconheça um sistema con-
centrado em alguns casos (os ocupantes de certos cargos públicos detêm a prerrogativa de
argüir a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, federal ou estadual, perante o Su-
premo Tribunal Federal, por meio de ação direta de inconstitucionalidade; nesse caso, a
decisão favorável desconsidera a lei ou ato normativo em tese).
Os órgãos judiciários brasileiros podem ser classificados quanto: 1) ao número de

julgadores (órgãos singulares e colegiados); 2) à matéria (órgãos da Justiça Comum e da
Justiça Especial), 3) do ponto de vista federativo (órgãos estaduais e federais).
92
Um Tribunal Regional Federal é órgão colegiado, enquanto que um juiz federal é con-
siderado órgão singular. Da mesma maneira, o Tribunal de Justiça de um Estado é órgão

colegiado, sendo o juiz de Direito um órgão singular.
Os Tribunais e juízes estaduais, os Tribunais Regionais Federais e os juízes federais

são considerados órgãos de Justiça Comum.
Já o Tribunal Superior do Trabalho, Tribunal Superior Eleitoral e Superior Tribunal
Militar formam a Justiça Especializada, e julgam matéria de sua área de competência: tra-
balhista, eleitoral ou militar.
Eles recebem, respectivamente, recursos dos tribunais inferiores (Tribunais Regionais

do Trabalho e Tribunais Regionais Eleitorais) e da Auditoria Militar. Na primeira instância
há os juízes monocráticos (chamados de juízes de Direito, na Justiça organizada pelos Esta-

dos; juízes federais, eleitorais e do trabalho, na Justiça Federal, Eleitoral e do Trabalho, e
juízes Auditores, na Justiça Militar).
Os seguintes órgãos do poder Judiciário brasileiro exercem a função jurisdicional:
1. Supremo Tribunal Federal (STF)
2. Conselho Nacional de Justiça
3. Superior Tribunal de Justiça (STJ)
4. Tribunais Regionais Federais e juízes federais (TRs)
a. Tribunais e juízes do Trabalho
b. Tribunais e juízes Eleitorais
c. Tribunais e juízes Militares
d. Tribunais e juízes dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios
Com base nas informações disponíveis no site <http://pt.wikipedia.org/wiki/

Poder_Judici%C3%A1rio_do_Brasil>, vamos descrever as competências de cada uma das
funções jurisdicionais e como estão constituídas no Brasil.
93
a) Supremo Tribunal Federal (STF)
É considerado o “guardião6 ” da Constituição Federal. Compete-lhe, dentre outras ta-
refas, julgar as causas em que esteja em jogo uma alegada violação da Constituição Fede-
ral, o que ele faz ao apreciar uma ação direta de inconstitucionalidade ou um recurso con-
tra decisão que, alegadamente, violou o dispositivo da Constituição.
O STF compõe-se de 11 ministros, aprovados pelo Senado Federal e nomeados pelo
presidente da República, dentre cidadãos brasileiros natos, com mais de 35 anos e menos de
65 anos de idade, de notável saber jurídico e de reputação ilibada.
b) Conselho Nacional de Justiça
O Conselho Nacional de Justiça foi criado pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de
dezembro de 2004, com a função de controlar a atuação administrativa e financeira dos
órgãos do poder Judiciário brasileiro. Também é encarregado da supervisão do desempenho
funcional dos juízes.
c) Superior Tribunal da Justiça (STJ)
Considerado o “guardião” da uniformidade da interpretação das leis federais. De-
sempenha esta tarefa ao julgar as causas, decididas pelos Tribunais Regionais Federais
(TRFs) ou pelos Tribunais dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, que contrariem
lei federal ou dêem à lei federal interpretação divergente da que lhe haja atribuído outro
Tribunal.
O STJ compõe-se de 33 ministros, nomeados pelo presidente da República (depois de
aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal) dentre juízes, desembargadores,
advogados e membros do Ministério Público, com base em sistema previsto na Constituição
Federal.
6
Guardião é aquele que guarda, preserva (Ferreira, 2000, p. 357).
94
d) Justiça Federal
São órgãos da Justiça Federal os Tribunais Regionais Federais (TRFs) e os juízes fede-
rais. A Justiça Federal julga, dentre outras, as causas em que forem parte a União, autarquia
ou empresa pública federal. Dentre outros assuntos de sua competência, os TRFs decidem
em grau de recurso as causas apreciadas em primeira instância pelos juízes federais.
e) Justiça do Trabalho
Os órgãos da Justiça do Trabalho são o Tribunal Superior do Trabalho7 (TST), os Tri-

bunais Regionais do Trabalho (TRTs) e os juízes do Trabalho. Compete-lhes julgar as causas
oriundas das relações de trabalho.
Os juízes do Trabalho formam a primeira instância da Justiça do Trabalho e suas deci-
sões são apreciadas em grau de recurso pelos TRTs. O TST, dentre outras atribuições, zela
pela uniformidade das decisões da Justiça do Trabalho.
A Justiça do Trabalho conta com 24 TRTs, e segundo a nova redação do artigo 112 da
Constituição Federal, “A lei criará Varas da Justiça do Trabalho, podendo, nas Comarcas
não abrangidas por sua jurisdição, atribuí-las aos juízes de Direito, com recurso para o
respectivo Tribunal Regional do Trabalho”.
Em 31 de dezembro de 2004 sua competência foi ampliada, passando a processar e
julgar toda e qualquer causa decorrente das relações de trabalho, o que inclui os litígios
envolvendo os sindicatos de trabalhadores, sindicatos de empregadores, análise das penali-
dades administrativas impostas pelos órgãos do governo incumbidos da fiscalização do tra-

balho e direito de greve. Recebe anualmente cerca de 2,4 milhões de processos trabalhistas.
Composição de cada TRT, segundo o artigo 670 da CLT:
1ª Região (Rio de Janeiro) 54 juízes;
2ª Região (São Paulo) 64 juízes;
7
Tribunal Superior do Trabalho <http://www.tst.gov.br/>.
95
3ª Região (Minas Gerais) 36 juízes;
4ª Região (Rio Grande do Sul) 36 juízes;
5ª Região (Bahia) 29 juízes;
6ª Região (Pernambuco)18 juízes;
7ª Região (Ceará) 8 juízes;
8ª Região (Pará) 23 juízes;
9ª Região (Paraná) 28 juízes;
10ª Região (Distrito Federal) 17 juízes;
11ª Região (Amazonas) 8 juízes;
12ª Região (Santa Catarina) 18 juízes;
13ª Região (Paraíba) 8 juízes;
14ª Região (Rondônia) 8 juízes;
15ª Região (Campinas/SP), 36 juízes;
16ª Região (Maranhão) 8 juízes;
17ª Região (Espírito Santo) 8 juízes;
18ª Região (Goiás) 8 juízes;
19ª Região (Alagoas) 8 juízes;
20ª Região (Sergipe) 8 juízes;
21ª Região (Rio Grande do Norte) 8 juízes;
22ª Região (Piauí) 8 juízes;
23ª Região (Mato Grosso) 8 juízes;
24ª Região (Mato Grosso do Sul) 8 juízes.
f) Justiça Eleitoral
São órgãos da Justiça Eleitoral o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), os Tribunais Regio-
nais Eleitorais (TREs), os juízes Eleitorais e as Juntas Eleitorais. Competes-lhe julgar as

causas relativas à legislação eleitoral. Os TREs decidem em grau de recurso as causas apre-
ciadas em primeira instância pelos juízes Eleitorais. O TSE, dentre outras atribuições, zela
pela uniformidade das decisões da Justiça Eleitoral.
96
A Justiça Eleitoral desempenha, ademais, um papel administrativo, de organização e
normatização das eleições no Brasil. A composição da Justiça Eleitoral é sui generis (única
em seu gênero), pois seus integrantes são escolhidos dentre juízes de outros órgãos judiciais
brasileiros (inclusive estaduais) e servem por tempo determinado.
g) Justiça Militar
A Justiça Militar compõe-se do Superior Tribunal Militar (STM) e dos Tribunais e
juízes militares, com competência para julgar os crimes militares definidos em lei.
No Brasil, a Constituição Federal organizou a Justiça Militar tanto nos Estados quanto
na União. A Justiça Militar Estadual existe nos 26 Estados-membros da Federação e no
Distrito Federal, sendo constituída em primeira instância pelo juiz de Direito e pelos Conse-
lhos de Justiça, Especial e Permanente, presididos pelo juiz de Direito. Em segunda instân-
cia, nos Estados de Minas Gerais, São Paulo e Rio Grande do Sul, pelos Tribunais de Justiça
Militar e nos demais Estados pelos Tribunais de Justiça.
h) Justiça Estadual
A Constituição Federal determina que os Estados organizem a sua Justiça Estadual,
observando os princípios constitucionais federais. Como regra geral, a Justiça Estadual com-
põe-se de duas instâncias, o Tribunal de Justiça (TJ) e os juízes estaduais.
Os Tribunais de Justiça dos Estados possuem competências definidas na Constituição
Federal, bem como na Lei de Organização Judiciária dos Estados. Basicamente, o Tribunal
da Justiça (TJ) tem a competência de, em segundo grau, revisar as decisões dos juízes e, em
primeiro grau, julgar determinadas ações em favor de determinadas pessoas.
A Constituição Federal determina que os Estados instituam a representação de
inconstitucionalidade de leis e atos normativos estaduais ou municipais ante a Constitui-
ção Estadual (artigo 125, §2º), geralmente apreciada pelo Tribunal de Justiça. É facultado
aos Estados criar a Justiça Militar Estadual, com competência sobre a Polícia Militar
Estadual.
97
Os integrantes dos TJs são chamados desembargadores. Os juízes estaduais são os
chamados juízes de Direito.
h) Princípios e garantias da magistratura
Para poder desempenhar as suas funções com isenção, o poder Judiciário dispõe de
princípios e garantias previstos na Constituição Federal, tais como ingresso na carreira de
juiz por meio de concurso público, publicidade dos atos judiciais, vitaliciedade,
inamovibilidade, irredutibilidade do subsídio, proibição de exercício de outra função e proi-

bição de exercício de atividade político-partidária.
Após conhecermos como se dá a gestão pública em nosso país, nas três esferas de
poder – Executivo, Legislativo e Judiciário da União, dos Estados e dos municípios propõe-
se que cada estudante busque pesquisar na sua região ou cidade quem são as figuras que
têm assumido esses papéis e como estes estão desempenhando sua missão de guardião da
ordem e do progresso em favor da população em nosso país.
A partir da compreensão das esferas de poder do país, vamos agora na Unidade 3
situar você na história da administração pública brasileira, de forma sucinta, em forma cro-
nológica dos fatos.
REFERÊNCIAS
FERREIRA, A. B. de H. Miniaurélio século XXI: o minidicionário da língua portuguesa. 4.

ed. Rev. Ampl. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2000.
MUNIZ, A. J. de O.; FARIA, H. A. Teoria geral da Administração: noções básicas. 5. ed. São
Paulo: Atlas, 2007.
http://www.brasil.gov.br
http://www.google.com.br
http://www.wikipedia.org
http://www.ibge.gov.br
http://www.tst.gov.br
98
Unidade 3
Evolução da Administração Pública no Brasil
Nesta terceira Unidade analisaremos a evolução da administração pública no Brasil,
relacionada com os aspectos do campo da Administração, de forma a salientar fatos e decisões

que foram tomadas desde a colonização e que exigiram a aplicação das teorias da Administra-
ção, desde a Administração Científica até os novos paradigmas de gestão, que por sua vez
exigem um repensar constante dessas teorias em razão da necessidade de as instituições bus-
carem a adaptabilidade e flexibilidade típicas da era da globalização em que vivemos.
Tendo por base o discurso de Muniz e Faria (2007, p. 338) de que a “Administração
como ciência é capaz de ajudar os novos administradores públicos e aqueles que trabalham
direta ou indiretamente no governo federal nos seus vários campos de o poder e nos gover-
nos estaduais, locais ou municipais” para que o país possa alcançar o desenvolvimento
necessário e promover o bem-estar da população, vamos a partir da linha da História
construída rever os fatos que marcaram a evolução administrativa no Brasil.
22 de abril – descobrimento do Brasil – por meio de uma carta Pero Vaz de

Caminha relatou os fatos da chegada ao Brasil ao rei de Portugal – Dom
Manuel.
Melhor administração – processo de colonização com o açúcar – Brasil foi
1500
dividido em capitanias hereditárias – criadas por D. João III – administração
centralizada pelo Capitão-Mor ou Donatário – nomeados pelo rei com Carta
Doação e Carta Floral. A sociedade estava dividida em classe alta (senhores
de engenho – com poderes políticos e econômicos), média, formada por tra-
balhadores livres e funcionários públicos, e baixa, formada pelos escravos.
Primeiro Governador Geral do Brasil – governa as capitanias – primeiro

1549 esboço do poder público no Brasil. Primeiros governadores gerais eram res-
ponsáveis pelas tarefas administrativas e militares por um prazo de três
anos.
99
Surgimento das Câmaras Municipais (CMs) – constituídas por ricos pro-

prietários que definiam os rumos políticos das vilas e cidades. As CMs eram
responsáveis pela coleta de impostos e de regular o exercício de profissões e
ofícios; regulavam o comércio; cuidavam da preservação do patrimônio
público; criavam e gerencivam prisões, e envolviam os três campos da ad-
ministração pública: Executivo, Legislativo e Judiciário. O povo não parti-
cipava da vida pública.
Descoberta do ouro e início da exploração das minas nas regiões auríferas

e conseqüente surgimento do desenvolvimento urbano e cultural nestas
regiões.
1709
Criada a Capitania de São Paulo e Minas de Ouro que deram origem a um
mosaico cultural de portugueses, paulistas, negros, índios e outros imi-
grantes.
O esgotamento das minas fez recrudescer a ação da Coroa sobre a provín-

cia. A metrópole não seguia critérios definidos, ora cobrava o quinto, ora
cobrava fintas (imposto representado por uma cota comum), ora usando o
1750
sistema de capitação (cobrança anual de 17 gramas de ouro para cada
minerador). Era comum na época tentar driblar o fisco.
Ficou famosa a figura do “Santo do Pau Oco”, no qual as pessoas escondiam
ouro, pedras e outros metais e minerais valiosos.
Desenvolveram-se pequenas fundições de metais e a tecelagem.

A Coroa baixa decreto proibindo a instalação e extinguindo as manufatu-
1785
ras existentes. Um promissor crescimento industrial é interrompido. A po-
pulação teve de optar pela agricultura e pela pecuária.
A Coroa pretendia instituir a Derrama em 1789, uma forma de cobrar de

todos os trabalhadores uma cota de ouro que garantisse os seus ganhos,
independente de quanto isto iria pesar no bolso de todos. Esta foi a gota
d’água para que um grupo de homens se rebelasse contra os governadores
1789
fanfarrões e os desmandos da metrópole.
O povo queria liberdade, conhecimento, igualdade. Queria a independên-
cia do Brasil e a criação da República, influenciado pelo pensamento filo-
sófico da Europa e pela recente Revolução Francesa.
100
Na época, os defensores do domínio português preferiram difamar o movi-

mento e a maior parte dos integrantes do movimento foi condenada ao
exílio.
1792 Somente o alferes Joaquim José da Silva Xavier, o Tiradentes, foi condena-
do à forca, sendo executado no Rio de Janeiro em 1792.Tiradentes profeti-
zou que em dez, vinte ou cem anos não haveria como evitar o ideal de
liberdade. Ele estava certo: o Brasil se tornaria independente em 1822 e o
Estado de Minas Gerais foi importante para este acontecimento histórico.
Minas Gerais era considerado o Estado mais populoso do país, com forte
1800 organização político-administrativa.

Surge a primeira estrada com características modernas do país – “União e
Indústria” –, ligando Juiz de Fora a Petrópolis, no Estado do Rio de Janeiro.
Em 7 de setembro – Independência do Brasil proclamada por D. Pedro I –

decorrente da decadência do sistema colonial, marcado pela Inconfidência
Mineira, Revolução Pernambucana e Revolta dos Alfaiates, com manifes-
1822
tações de idéias liberais que avançavam no campo político mundial.
No dia 12 de outubro, D. Pedro foi proclamado imperador do Brasil, com a
cerimônia de coroação sendo realizada em 1º de dezembro de 1822.
Neste ano foi elaborado o anteprojeto da Constituição de 1824 que limita-

va os direitos políticos do povo, estabelecendo que somente os cidadãos
com renda superior ao valor de 150 alqueires de mandioca teriam acesso
aos direitos políticos, ou seja, o povo não votava e nem poderia ser votado.
A Constituição de 1824 estabelece a forma indireta de eleições primárias e
para poder votar o eleitor tinha de comprovar renda anual superior a cem
mil réis por bens de raiz, indústria, comércio ou empregos. Para poder votar
1824
nos cargos de deputados e senadores, o eleitor deveria possuir renda supe-
rior ao dobro da necessária às eleições primárias.
Para ser candidato ao cargo de deputado, entretanto, o cidadão brasileiro
deveria ter renda líquida anual superior a quatrocentos mil réis por bens de
raiz, indústria, comércio ou emprego. Era apresentada uma lista tríplice de
senadores eleitos, da qual o imperador escolhia e nomeava um terço, os
quais passavam a ter seus cargos em caráter vitalício.
101
Competia ao poder Judiciário a responsabilidade pela manutenção da or-

dem e a aplicação das leis, e a característica mais importante do sistema
era a nomeação dos magistrados feita diretamente pelo imperador.
A CONSTITUIÇÃO DE 1824 centralizava a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
Em 7 de abril Dom Pedro I, o imperador, abdicou do trono do Brasil, pois

estava aborrecido com as lutas entre os partidos políticos brasileiros, pas-
sando a Coroa a seu filho D. Pedro de Alcântara, que na época contava 5
anos de idade.
De volta a Portugal, D. Pedro I reconquistou o trono, do qual seu irmão D.
Miguel havia se apoderado violentamente. Morreu devido à tuberculose em
24/9/1834 (no mesmo palácio de Queluz, onde havia nascido havia 36 anos).
Pelo fato de Pedro II ter 5 anos na época em que herdou o Brasil, a Consti-
tuição de 1824 previa que, na hipótese de não haver um descendente real
apto a governar o Império, o Brasil seria comandado por uma regência de
1831 três autoridades, conhecido como período regencial.
Ao assumir com 15 anos de idade, Dom Pedro II conseguiu criar uma má-
quina eficiente para a direção do Brasil, baseada na troca de favores (como
construção de ferrovias, açudes, aquisição de maquinários, etc.) em troca
da estabilidade que necessitava para se manter no poder. Assim, Dom Pedro
II conseguiu, nos primeiros anos de seu governo, lidar com um Brasil está-
vel e, sob certo ponto de vista, próspero.
A Regência Trina Provisória foi convocada em 17/7/1831 e tinha um repre-
sentante de cada uma das três grandes vertentes políticas no país:
a) os liberais (Senador Campos Vergueiro), b) os conservadores (Carneiro
de Campo) e os militares (General Francisco de Lima e Silva, o Chico Re-
gência). A eles caberia a realização de eleições para a escolha da Regência
Trina Permanente, com mandato de três anos.
Ministro da Justiça Padre Diogo Feijó conseguiu influência política suficiente

para criar o Ato Adicional, que fazia da Regência Trina uma Regência Una
– ou seja, um só regente. Ele foi eleito como Regente Uno em eleições de-
1834
mocráticas.
O Regente Feijó se mostrou democrático, pois criou Assembléias Legislativas
provinciais para dar maior autonomia às províncias brasileiras. Além disso,
ele deu à cidade do Rio de Janeiro o status de município neutro, mas não
102
conseguiu controlar as revoltas populares, e foi afastado. Em seu lugar

ficou Pedro de Araújo Lima, marquês de Olinda. Foi em sua regência que o
golpe da Maioridade foi dado.
Início da Guerra dos Farrapos ou Revolução Farroupilha, considerada uma

revolução ou guerra regional de caráter republicano contra o governo im-
1835 perial do Brasil, a então província de São Pedro do Rio Grande do Sul, e
que resultou na declaração de independência da província como Estado
republicano, dando origem à República Rio-Grandense. Foi de 1935 até
1845 e é considerado o conflito armado mais duradouro.
O segundo reinado imperial é um período na História do Brasil que com-

preende 58 anos, se computado o período regencial (1831-1840).
O período iniciou-se em 23/7/1840, com a declaração de maioridade de D.
1840 Pedro II, e teve o seu término em 15/11/1889, quando o império foi derru-
bado pela Proclamação da República.
D. Pedro II decretou que o imperador não possuía mais os dois poderes, e
sim apenas o Moderador.
Assinatura do Tratado de Poncho Verde e nomeação do barão de Caxias,

1845 Luis Alves de Lima e Silva, conhecido como Duque de Caxias “Pacificador
do Brasil”, que recebeu o título de Conde.
O imperador criou o Conselho de Ministros, órgão que aconselharia o im-

perador a dirigir o Brasil, meio espelhado no parlamentarismo britânico. A
hierarquia do parlamentarismo clássico britânico e o parlamentarismo bra-
sileiro, no entanto, era invertida, daí o nome “parlamentarismo às aves-
sas”.
Também foi criado o cargo de presidente do Conselho de Ministros (primei-
1847
ro-ministro), pelo decreto 523 de 20 de julho, e que existiu até a Proclama-
ção da República. O primeiro ministro seria o chefe do Ministério, encarre-
gado de organizar o Gabinete do Governo. Assim, o imperador, em vez de
nomear todos os ministros, passou a nomear somente o presidente do Con-
selho, e este escolhia os demais membros do Ministério, retirando um ele-
mento de desgaste político do imperador, sem que este tivesse diminuída
sua autoridade. Desta forma começou o parlamentarismo imperial brasileiro.
103
O processo de profissionalização das funções públicas atuava num estado

patrimonial, era lentamente ocupado em diferentes setores e níveis hierár-
quicos por novos profissionais, dotados de competência intelectual e ga-
rantia jurídica para o exercício de suas funções. Esse processo de
burocratização do Estado, que não se concluiu até a Revolução de 30, não
se fez sem recuos e soluções, reflexos das condições estruturais – sociais,
1850 econômicas, mentais, da sociedade brasileira.
Extinção do tráfego negreiro pela Lei Eusébio de Queiroz, que proibia essa
prática no Brasil e provocou a campanha abolicionista.
Revogação da Lei de Proibição das Manufaturas, que repercutiu na meca-
nização da indústria e pagamento de salários. Assim, a indústria brasileira
come ça efeti vamente com os inve sti mentos fe i tos pelos grande s
escravagistas.
Solidificação do Exército e da Marinha, culminando na Guerra do Paraguai

em 1870, e mudanças profundas na situação social, como a gradativa li-
berdade dos escravos negros e o incentivo à imigração para a força de tra-
balho brasileira.
A estrutura econômica no Brasil passou por grandes mudanças, que se
refletiram nas relações sociais e políticas existentes. Progressivamente a
mão-de-obra escrava negra foi perdendo espaço para o trabalho assalaria-
do imigrante nas lavouras agrícolas brasileiras.
O café foi se consolidando como principal produto brasileiro para exportação,
representando 56% da pauta de exportações, provocando uma onda de cresci-
1870 mento econômico como nunca havia aparecido no Brasil independente.
A imigração européia colaborou com a urbanização da sociedade brasileira, so-
bretudo na região Sudeste, assim como a criação de bancos comerciais no país.
Junto com o assalariamento da mão-de-obra, surge um incipiente merca-
do interno para bens de consumo popular no país, o que acabou por levar
ao aparecimento das primeiras unidades industriais no Brasil.
Investimentos públicos imperiais em infra-estrutura, principalmente em fer-
rovias e estradas na região central do país (São Paulo, Rio de Janeiro e
Minas Gerais), foram determinantes para o surgimento das primeiras in-
dústrias no país.
Em suma, o capitalismo se instalava nas estruturas socioeconômicas bra-
sileiras, superando o antigo sistema mercantil-escravista.
104
O Império tentou amenizar a pressão interna e externa, assinando a lei (as “leis
1871 para inglês ver”) do Ventre Livre (1871), que consistia em que os filhos de escra-
vos são considerados livres, devendo os proprietários criá-los até os 8 anos.
Na Amazônia inicia-se o extrativismo da borracha, que viria a consolidar o

1879 ciclo da borracha e garantir mais um episódio da expansão das terras bra-
sileiras.
1880 O café representava 61% das exportações brasileiras.
O Império tentou amenizar a pressão interna e externa, assinando a Lei

1885 (mais uma das “leis para inglês ver ”) do Sexagenário, que consistia em
libertar o escravo quando completasse 65 anos.
A filha do Imperador e herdeira do trono, Princesa Isabel, assinou, em 13

de maio de 1888, a Lei Áurea, que declarava extinta a escravidão no Brasil
e revogava qualquer outra lei que dissesse o contrário.
1888
A assinatura da lei foi o golpe de misericórdia para o próprio Império, pois
o único grupo que apoiava o regime imperial, a elite nordestina, ficou con-
tra o Imperador e abandonou a política de favores. Essa foi uma causa
fortíssima para a queda do Império.
Proclamada a República pelo marechal Deodoro da Fonseca, constituiu-se

o Governo Provisório da República dos Estados Unidos do Brasil, que assu-
me com poderes ditatoriais. Instaurado um governo republicano federalista
e conversão das províncias em Estados da Federação, com maior autono-
mia administrativa.
D. Pedro II foi obrigado a embarcar para a Europa com a família no dia 17
1889
de novembro, na calada da noite, a fim de não gerar revolta popular.
Minas Gerais passa a ser a segunda economia do país, atrás apenas do
Estado de São Paulo.
Sete anos depois foi inaugurada a nova capital de Minas Gerais e a primei-
ra cidade planejada do Brasil: Belo Horizonte.
A Bandeira Nacional foi criada em 19 de novembro, quatro dias depois da
proclamação da República. Ela foi projetada por Raimundo Teixeira Men-
105
des e Miguel Lemos. O desenho foi feito por Décio Vilares e a inspiração
veio da bandeira do Império, desenhada pelo pintor francês Jean-Baptiste
Debret, com o círculo azul com a frase positivista “Ordem e Progresso” no
lugar da coroa imperial.
As quatro cores da Bandeira Nacional têm um significado: o verde simbo-
liza nossas matas, o amarelo é o ouro (representando as riquezas nacio-
nais) e o branco é a paz. O círculo azul representa o céu do Rio de Janeiro
com a constelação do Cruzeiro do Sul, às 8h30 de 15 de novembro de 1889,
data da Proclamação da República.
As Armas Nacionais (ou Brasão Nacional) representam a glória, a honra e a
nobreza do Brasil e foram criadas na mesma data. O uso das armas é obriga-
tório nos edifícios-sede dos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário)
dos governos federal, estaduais e municipais, além dos quartéis militares e
policiais e em todos os papéis oficiais de âmbito federal (publicações, convi-
tes etc.). As armas são formadas por um escudo redondo sobre uma estrela
de cinco pontas e uma espada. Também há, no centro, o Cruzeiro do Sul. Há
um ramo de café à esquerda e um de fumo à direita. A data que aparece nas
armas, como você deve saber, é a da proclamação da República.
Instituído também o Selo Nacional, que é a autenticação dos documentos
oficiais. Seu uso é obrigatório em qualquer ato do governo e em diplomas e
certificados escolares.
Neste ano foi instituído o voto, que ainda tinha restrições, pois não era
direito de todos. Menores de 21 anos, mulheres, analfabetos, mendigos,
soldados rasos, indígenas e integrantes do clero estavam impedidos de vo-
tar. As fraudes eram comuns. As cédulas podiam ser manuscritas ou im-
pressas em jornais. O eleitor devia recortá-las, colocá-las em um envelope e
depositá-las na urna.
1890 Em 15/9/1890 foi eleita a Assembléia Constitucional.
Em 24 de fevereiro a Assembléia Constituinte foi transformada em Con-

gresso Nacional, e elegeu o primeiro presidente de forma direta. O voto
direto para presidente e vice-presidente apareceu pela primeira vez na Cons-
1891 tituição Republicana de 1891.
Prudente de Morais foi o primeiro a ser eleito dessa forma. Foi após esse período
que se instalou a chamada política do café-com-leite, em que o governo era
ocupado alternadamente por representantes de São Paulo e Minas Gerais.
106
A CF deste ano, em seu artigo 73, expõe sobre o acesso aos cargos públicos
civis e militares.
O Decreto do Poder Legislativo nº 23, de 30/10/1891, refere-se à distribuição
dos serviços da administração pública, relacionando os ministérios, as ações
e prerrogativas de cada uma, surgindo o FUNCIONALISMO PÚBLICO.
No período de 1890 a 1900 ocorre o deslocamento das áreas agrícolas do Nor-

deste para o Centro-sul; e o café tornou-se o principal produto agrícola do país.
Gradativamente o trabalho escravo foi substituído pelo trabalho assalaria-
1900 do do imigrante europeu (italianos e alemães), com o surgimento de indús-
trias alimentícias, de vestuário e de madeira.
Nas cidades desenvolveram-se os serviços urbanos de iluminação das ruas,
bondes, ferrovias, bancos, teatros e outros.
Criado o Território Federal do Acre, atual Estado do Acre, cuja área foi
1903
adquirida da Bolívia por 2 milhões de libras esterlinas.
Foi organizada em São Paulo a primeira greve geral da história do Brasil,

1917 provocada pelo descontentamento dos operários com as condições de tra-
balho às quais eram submetidos.
No final da década de 20 o Estado institui o voto secreto, exemplo de de-

mocracia ainda não adotado no país. Muitos políticos de renome e presi-
dentes saíram das montanhas para governar os rumos do Brasil. Diga-se de
1920
passagem: Minas Gerais é o Estado que mais presidentes deu ao Brasil.
A partir do final da década de 20 Henry Ford, o pioneiro da indústria ameri-
cana de automóveis, empreendeu o cultivo de seringais na Amazônia crian-
do, em 1927, a cidade de Fordlândia e posteriormente (1934) Belterra, no
Oeste do Pará, especialmente para este fim, com técnicas de cultivo e cui-
dados especiais, mas a iniciativa não logrou êxito, uma vez que a planta-
ção foi atacada por uma praga.
A queda da Bolsa de Valores de Nova York contaminou o mundo, provo-

1929 cando a suspensão dos créditos internacionais para o Brasil.
107
Getúlio Vargas é eleito em outubro de 1930, pelo voto indireto.

1930 O voto passou a ser secreto, após a criação do Tribunal Superior Eleitoral e
dos Tribunais Regionais Eleitorais.
Foi instituída uma nova legislação eleitoral e as mulheres conquistaram o

1932
direito ao voto.
Constituição de 1934, promulgada em 16/07/1934 pela Assembléia Nacio-

nal Constituinte, foi redigida “para organizar um regime democrático, que
assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social e
econômico”, segundo o próprio preâmbulo. Teve duração de apenas três
anos, mas vigorou oficialmente apenas um ano (suspensa pela Lei de Se-
gurança Nacional). O cumprimento à risca de seus princípios, porém, nunca
ocorreu. Ainda assim, ela foi importante por institucionalizar a reforma
da organização político-social brasileira — não com a exclusão das oli-
1934 garquias rurais, mas com a inclusão dos militares, classe média urbana e
industriais no jogo de poder e a inserção da legislação trabalhista, que
originou a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT).
A CF de 1934 estabeleceu o ORÇAMENTO, cuja responsabilidade era do
presidente da República; o Ministério Público e a manutenção do Tribunal
de Contas; Justiça Eleitoral independente, o voto secreto para maiores de
18 anos, para as mulheres, mas não para analfabetos.
O funcionalismo público foi regulamentado pelos artigos 168 a 173. Em
seu artigo 170 fala sobre a forma de ingresso do funcionalismo público,
estabelecendo exame de sanidade e concurso de provas e títulos (sistema
de mérito, quem sabe mais e melhor).
No final deste ano, após o golpe militar, Getúlio Vargas instituiu o Estado
Novo, uma ditadura que se prolongou até 1945. Durante oito anos o brasi-
leiro não foi às urnas uma única vez. O Congresso foi fechado e o período,
marcado pelo centralismo político.
1937
A Constituição de 1937, outorgada pelo presidente Getúlio Vargas em 10/
11/1937, mesmo dia em que instaura a ditadura do Estado Novo, é a quar-
ta Consti tui ção do Brasil e a te rcei ra da Repúbli ca de conte údo
pretensamente democrático. Conhecida como Polaca, por ter sido baseada
na Constituição autoritária da Polônia. Foi redigida pelo jurista Francisco
108
Campos, ministro da Justiça do novo regime, e obteve a aprovação prévia

de Vargas e do ministro da Guerra, general Eurico Gaspar Dutra. A princi-
pal característica dessa Constituição era a enorme concentração de pode-
res nas mãos do chefe do Executivo. Seu conteúdo era fortemente
centralizador, ficando a cargo do presidente da República a nomeação das
autoridades estaduais, os interventores. A esses, por sua vez, cabia nomear
as autoridades municipais.
Em novembro, criou-se o Parlamento Nacional para que junto com o Con-
selho de Economia Nacional e o presidente da República fizessem as fun-
ções do Legislativo.
30/7/1938, pelo Decreto-lei nº 579, criou-se o Departamento Administra-

tivo do Serviço Público (Dasp), que foi responsável pela reforma da Admi-
1938 nistração Pública. O plano de classificação e cargos instituído era basea-
do no sistema de mérito e auxiliou na instituição e no aperfeiçoamento do
planejamento como ferramenta essencial do orçamento público.
Vargas criou empresas estatais com a finalidade de intervir na economia,

como a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), situada na cidade de Vol-
ta Redonda, na região do Vale do Paraíba, no sul do Estado do Rio de
1941
Janeiro, tendo suas minas de minério de ferro e outros minerais na região
de Congonhas e Arcos, ambas cidades do Estado de Minas Gerais, e tam-
bém de carvão na região de Siderópolis, no Estado de Santa Catarina, cria-
da pela assinatura do Decreto Lei em 30/1/1941 e fundada em 9/4/1941.
A Companhia Vale o Rio Doce (CVRD), uma empresa estatal fundada du-
rante o governo de Getúlio Vargas, para o que obteve o beneplácito dos
1942 Estados Unidos e da Inglaterra num tratado chamado de Acordos de Wa-
shington. Durante 64 anos, a maior empresa de mineração diversificada
das Américas e a segunda maior do mundo.
Getúlio Vargas é deposto. Ocorre a reorganização partidária e a convoca-

ção de eleições. Em dezembro desse ano o general Eurico Gaspar Dutra
1945
(1946 – 1950) foi eleito com 54,2% dos votos. Foram utilizadas cédulas
eleitorais impressas com o nome de apenas um candidato, que eram distri-
buídas pelos próprios partidos.
109
1946 Constituição de 1946 foi promulgada em 18/9/1946. Instalada em

2/2/1946 uma nova Assembléia Constituinte, com dispositivos básicos re-
gulados pela carta:
a) igualdade de todos perante a lei;
b) liberdade de manifestação de pensamento, sem censura, a não ser em
espetáculos e diversões públicas;
c) inviolabilidade do sigilo de correspondência;
d) liberdade de consciência, de crença e de exercício de cultos religiosos;
e) liberdade de associação para fins lícitos;
f) inviolabilidade da casa como asilo do indivíduo;
g) prisão só em flagrante delito ou por ordem escrita de autoridade compe-
tente e a garantia ampla de defesa do acusado.
h) conferindo poderes distintos para o Executivo, o Legislativo e o Judiciário.
Foi durante a vigência desta Constituição que ocorreu o Golpe Militar de
1964, durante a presidência de João Goulart. A partir de então, a Carta-
Magna passou a receber uma série de emendas, descaracterizando-a. Ten-
do sido suspensa por seis meses pelo Ato Institucional Número Um, foi
definitivamente extinta pela promulgação da Constituição de 1967, pro-
posta oficialmente pela emissão do Ato Institucional nº 4.
A Constituição Brasileira de 1946, bastante avançada para a época, foi
notadamente um avanço da democracia e das liberdades individuais do
cidadão. A Carta seguinte significou um retrocesso nos direitos civis e po-
líticos.
Por meio do ato das disposições transitórias da CF de 1946 foram extintos
os territórios do Iguaçu e de Ponta Porã em 18/9, tendo sido reintegrados
aos Estados que outrora abrangiam suas áreas, em decorrência de articu-
lações engendradas pelos políticos paranaenses no âmbito da Assembléia
Nacional Constituinte.
Getúlio Vargas é reeleito pelo voto popular. Baseou sua campanha na defe-
sa da industrialização e na necessidade de ampliar a legislação trabalhis-
1950
ta, porém não chegou a completar seu mandato. Neste período, inúmeras
transformações político-sociais ocorreram no Brasil.
110
Em 24/8 Getúlio Vargas se suicidou, e o Brasil foi presidido, primeiramente,

1954 pelo seu vice-presidente Café Filho; depois por Carlos Luz, presidente da
Câmara dos Deputados, e Nereu Ramos, presidente do Senado.
A Justiça Eleitoral encarregou-se de produzir as cédulas para as eleições.

1955
E para diminuir as fraudes, começou a ser exigida a foto no título eleitoral.
Juscelino Kubitschek de Oliveira (1956 – 1961) – conhecido como JK, e João

Goulart, eleitos presidente e vice, respectivamente. Foi o último presidente
da República a assumir o cargo no Palácio do Catete em 31/1/1956. A ação
administrativa consistia em introduzir o Brasil em um modernismo estrutu-
ral, com o lema “50 anos em 5”. A política desenvolvimentista do governo
estava baseada no Plano Nacional de Desenvolvimento chamado Plano de
Metas (energia, transporte, alimentação, indústria de base, educação e cons-
trução de Brasília). Os recursos para os empreendimentos foram trazidos do
1956
exterior, o que fez crescer a dívida externa e, crescer em menor grau a dívida
interna, com a emissão de papel-moeda, medida inflacionária.
Durante todo o seu governo o Brasil viveu um período de desenvolvimento
econômico e estabilidade política. Os anos de seu governo são lembrados
como “Os Anos Dourados”
Para ampliar o mercado interno, financiou a instalação da indústria auto-
mobilística e da indústria naval, a expansão da indústria pesada, a cons-
trução de usinas siderúrgicas e de grande usinas hidrelétricas, como Furnas
e Três Marias, abriu as rodovias transregionais e aumentou a produção de
petróleo da Petrobras.
Criação da Sudene (Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste),

1959
em 15/12/1959, por JK, para integrar a região ao mercado nacional.
Em maio, um mês após a inauguração de Brasília, Juscelino conseguiu

que o Brasil obtivesse do FMI um empréstimo de 47,7 milhões de dólares
1960
para financiar o seu plano industrial — sobretudo a indústria automobilís-
tica em São Paulo.
111
Jânio Quadros vence as eleições presidenciais para a sucessão de JK, po-

rém renuncia em 25/8/1961. Sua administração foi marcada pela adoção
do regime parlamentarista para que pudesse tomar posse. Nos oito meses
de gestão tomou medidas como “proibição do uso de biquínis nas praias”,
condenou o episódio da Baía dos Porcos e a interferência norte-americana
que provocou o isolamento de Cuba. Em 18/8/1961 Jânio condecorou o
ministro da Indústria de Cuba, Ernesto Che Guevara, com a Ordem Nacio-
nal do Cruzeiro do Sul. Também rompeu com o partido que o elegeu, a
UDN. Sua política restringia o crédito e congelava salários; houve descon-
tentamento do movimento popular e empresarial.
1961 Seu mandato foi marcado pelo confronto entre diferentes políticas econô-
micas para o Brasil, conflitos sociais e greves urbanas e rurais.
A Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria e o Pacto de
Unidade e Ação, de caráter intersindical, convocaram uma greve reivindi-
cando melhoria das condições de trabalho e a formação de um ministério
nacionalista e democrático.
Foi esse movimento que conquistou o 13º salário para os trabalhadores
urbanos. Os trabalhadores rurais realizaram, no mesmo ano, o 1º Congres-
so Nacional de Lavradores e Trabalhadores Agrícolas, em Belo Horizonte,
Minas Gerais. O Congresso exigiu reforma agrária e CLT (Consolidação
das Leis Trabalhistas) para os trabalhadores rurais.
João Goulart, conhecido popularmente como Jango, foi presidente de 1961
a 1964. Assumiu a presidência em 7/9/1961.
Com a aprovação do Estatuto do Trabalhador Rural, muitas ligas campo-

1962
nesas se transformaram em sindicatos rurais.
Em 6/1/1963 realizou-se um plebiscito para referendar o novo regime: 80%

dos eleitores optaram pela restauração do presidencialismo. Introduziu o
nacionalismo reformista instituído pelo Plano Trienal de Desenvolvimento
Econômico e Social, os quais destacam as reformas de base: agrária, edu-
1963 cacional, eleitoral e tributária.
O plano foi elaborado pelo ministro do Planejamento, Celso Furtado, e
tinha por objetivo manter as taxas de crescimento da economia e reduzir a
inflação. Essas condições, exigidas pelo FMI, seriam indispensáveis para a
obtenção de novos empréstimos, para a renegociação da dívida externa e
para a elevação do nível de investimento.
112
O Plano Trienal foi abandonado em meados de 1963, mas o presidente

continuou a adotar medidas de caráter nacionalista: limitou a remessa de
capital para o exterior, nacionalizou empresas de comunicação e decidiu
rever as concessões para exploração de minérios. As retaliações estrangei-
ras foram rápidas: governo e empresas privadas norte-americanas cortaram
o crédito para o Brasil e interromperam a negociação da dívida externa.
Instaurado o golpe de Estado e deposto o presidente João Goulart. Marca

o início dos governos militares
O golpe impediu a manifestação mais legítima de cidadania, ao proibir o
voto direto para presidente da República e representantes de outros cargos
majoritários, como governador, prefeito e senador. Apenas deputados fede-
rais, estaduais e vereadores eram escolhidos pelas urnas.
O regime que destituiu o presidente João Goulart fechou emissoras de rá-
dio e televisão, e a censura tornou-se prática comum.
Lei nº 4.320/64 estabelece a padronização para criação, elaboração e con-
trole dos orçamentos e a apresentação dos relatórios contábeis que seriam
analisados no momento das prestações de contas dos gestores de recursos
públicos.
Juscelino ambicionava concorrer novamente à Presidência da República
1964 em 1965, projeto abortado pelo golpe militar de 1964. Acusado de corrupção,
teve os direitos políticos cassados em 1964.
O Ato Institucional nº 1 de 9/4/1964, permitia ao Executivo Federal o di-
reito de cassar os mandatos parlamentares, suspender direitos políticos,
modificar a Constituição e decretar estado de sítio. O Congresso elegeu
para a presidência da República o marechal Humberto de Alencar Castelo
Branco, que assumiu o governo em 15/4/1964.
Em seu governo, instituiu o Programa de Ação Econômica do Governo
(PAEG), com o objetivo de combater a inflação e a retomada do crescimen-
to econômico pelo aumento de investimentos advindos do capital estran-
geiro e da redução de salários dos trabalhadores. Foi criado o FGTS (Fun-
do de Garantia do Tempo de Serviço) e com o dinheiro do Fundo, surgiu o
Banco Nacional de Habitação (BNH), que servia para financiar constru-
ções de residências. Também foi aprovado em sua gestão o Estatuto da
Terra, que definia os tipos de propriedade, o módulo rural, direcionando
para uma efetiva reforma agrária.
113
Em 27 de outubro o presidente Castelo Branco edita o Ato Institucional AI-

2, que estabelece uma eleição indireta para a Presidência da República, trans-
formando o Congresso em Colégio Eleitoral. O Ato Institucional nº 2 tam-
1965 bém permitiu ao presidente cassar os mandatos e direitos políticos e extin-
guir todos os partidos políticos existentes, criando apenas dois: Aliança Re-
novadora Nacional (Arena) e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB).
No dia 6/12/1966 foi publicado o projeto de Constituição redigido por Carlos

Medeiros Silva, ministro da Justiça, e por Francisco Campos.
Em 5/2/1966 o governo baixou o AI – 3: as eleições para governadores e
municípios considerados de segurança nacional passariam a ser indiretas.
Em novembro, Castelo Branco fechou o Congresso Nacional e iniciou uma
nova onda de cassações.
Como houve protestos por parte da oposição e da Arena, em 7/12/1966 o
governo editou o AI-4, convocando o Congresso Nacional de 12/12/1966 a
24/1/1967 para discutir e votar a nova Constituição. Enquanto isso o go-
verno poderia legislar com Decretos-Leis sobre segurança nacional, admi-
nistração e finanças.
O Congresso Nacional foi reaberto com poderes constituintes. Instituiu

uma nova Lei da Imprensa e a Lei de Segurança Nacional.
Constituição de 1967 foi votada em 24/01/1967 e entrou em vigor no dia 15/3/
1967. Foi elaborada pelo Congresso Nacional, a que o Ato Institucional nº 4
atribuiu função de poder constituinte originário (“ilimitado e soberano”).
O Congresso Nacional, transformado em Assembléia Nacional Constituin-
te e já com os membros da oposição afastados, elaborou, sob pressão dos
militares, uma Carta Constitucional semi-outorgada que buscou legalizar
1967 e institucionalizar o regime militar conseqüente da Revolução de 1964.
No dia 24/1/1967 foi aprovada, sem grandes alterações, a nova Constitui-
ção, que incorporava as medidas já estabelecidas pelos Atos Institucionais
e Complementares. Em 15/3/1967 o governo divulgou o Decreto-Lei 314,
que estabelecia a Lei de Segurança Nacional.
A necessidade da elaboração de nova Constituição com todos os atos
institucionais e complementares incorporados, foi para que houvesse a re-
forma administrativa brasileira e a formalização legislativa, pois a Consti-
tuição de 18/9/1946 estava conflitando desde 1964 com os atos e a
normatividade constitucional, denominada institucional.
114
A Constituição de 1967 foi a sexta do Brasil e a quinta da República. Bus-

cou institucionalizar e legalizar o regime militar, aumentando a influência
do poder Executivo sobre o Legislativo e Judiciário e criando, desta forma,
uma hierarquia constitucional centralizadora. As emendas constitucionais
que eram atribuições do poder Legislativo, com o aval do poder Executivo
e Judiciário, passaram a ser iniciativas únicas e exclusivas dos que exerciam
o poder Executivo, ficando os demais relegados a meros espectadores das
aprovações dos pacotes, como seriam posteriormente nominadas as emen-
das e legislações baixadas pelo presidente da República.
O presidente Costa e Silva decreta o Ato Institucional nº 5, ou simples-

mente AI-5, que entrou em vigor em 13/12/1968, dando plenos poderes ao
1968
governo. O Congresso foi fechado e diversos parlamentares tiveram seus
direitos cassados. Este ato vigorou até 31/12/1978.
Em 1º/2/1969 foi criado o AI-6, que fez retornar a composição do Supremo

Tribunal Federal a 11 ministros, alterando-lhe, inclusive, parte da compe-
tência. Também foi ampliada a competência do Superior Tribunal Militar
estendendo-a a civis, nos crimes contra a segurança nacional.
Em 26/2/1969 foi criado o AI-7, que em defesa dos princípios da Revolu-
ção, limitou a remuneração dos deputados estaduais e cancelou as elei-
ções parciais para cargos executivos ou legislativos da União, dos Estados,
dos Territórios e dos municípios.
Em 2/4/1969, adviria o AI-8, mandando estender a Reforma Administrati-
va, nos moldes da federal, às demais áreas governamentais.
1969 Em 25/4/1969 foi editado o AI-9, tratando de matéria vinculada à reforma agrária.
Em 16/5/1969 saiu o AI-10, que tratou das sanções revolucionárias.
Em 11/8/1969 saiu o AI-11, que tratou da eleição de prefeitos e vice-prefei-
tos, suspensas em virtude do AI-7. O AI-12, de 31/8/1969, estabeleceu que
durante a enfermidade do presidente, suas funções seriam exercidas pelos
ministros da Marinha, do Exercito e da Aeronáutica, alegando compro-
misso com as Forças Armadas e evitando, desta forma, que os militares
assumissem a Vice-Presidência.
Em 5/9/1969 foi instituído o AI-13, com a pena de banimento do território
nacional ao brasileiro que, comprovadamente, se tornar inconveniente,
nocivo ou perigoso à segurança nacional; e o AI-14 de 5/9/1969 alterava o
11 do artigo 150 da Constituição que tratava da descrição do texto do AI-13.
115
Neste mesmo ano assume a Presidência Emílio Garrastazu Médici, até 1974.
Segundo a história, teria apoiado perseguições e torturas a todos os que fos-
sem contrários aos ideais do regime militar. O ministro da Fazenda, Delfim
Neto, comandou um crescimento da economia brasileira, pautando no cres-
cimento da produção industrial e das exportações e acentuado uso de em-
préstimos externos; época conhecida como do Milagre Brasileiro. Tentou pôr
em prática o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), que apresentava
como diretriz o modelo brasileiro de organizar o Estado e moldar as institui-
ções, visando à transformação do Brasil em uma sociedade capitalista.
O Hino Nacional do Brasil tem letra de Joaquim Osório Duque Estrada

(1870 – 1927) e música de Francisco Manuel da Silva (1795 – 1865). Foi
1971
oficializado pela Lei nº 5.700, de 1º de setembro de 1971, publicada no
Diário Oficial (suplemento) de 2 de setembro de 1971.
Foram restauradas as eleições diretas para senador e prefeito, exceto para

as capitais.
Os militares continuavam interferindo no processo eleitoral. Uma das arti-
manhas utilizadas pelo regime era a sublegenda. O partido que recorria à
1972 sublegenda podia apresentar até três nomes para disputar o cargo. Os vo-
tos dos três candidatos eram somados e, se a sublegenda vencesse nas ur-
nas, o mais votado assumia o posto, mesmo que tivesse obtido menos votos
do que seu adversário. Deu estruturação aos interesses políticos da Arena
e foi utilizado até no Regime Democrático, em 1986.
Crise internacional do petróleo, que afetou o desenvolvimento industrial e

1973 aumentou o desemprego. Diante do quadro, o presidente Geisel propôs um
projeto de abertura política lenta, gradual e segura.
Assume o governo o general Ernesto Geisel até 1979, que decretou a subs-
tituição das importações, a elevação das exportações e o aumento do con-
sumo interno, com eixos condutores no Plano Nacional de Desenvolvi-
1974 mento II (PND II), com o objetivo de inserir o Brasil no rol de países desen-
volvidos.
Neste ano foi criado o Ministério da Previdência Social.
Crescimento do Movimento Democrático Brasileiro (MDB) nas urnas.
116
Na tentativa de calar a oposição, o governo baixou o decreto apelidado de

Lei Falcão, em referência ao ministro da Justiça, Armando Falcão. Na pro-
paganda eleitoral foram permitidas apenas fotos dos candidatos e a voz de
1976
um locutor anunciando seu currículo.
Em 24/6/1976 o governo promulgou a Lei Falcão, que impedia o debate po-
lítico nos meios de comunicação, particularmente no rádio e na televisão.
O governo decreta uma série de normas autoritárias, entre elas de que um

terço dos membros do Senado deveria ser escolhido pelo presidente da Re-
1977 pública, o que dá origem aos senadores biônicos de 1978.
Em outubro é extinto o AI-5 e demais atos constitucionais, marcando o
início da ABERTURA POLÍTICA.
Para o Senado, o governo editou o que ficou conhecido como Pacote de

Abril, que foi outra artimanha, uma intervenção mais forte. Cada Estado
na eleição de 78 elegeu apenas dois senadores (eram três): um eleito dire-
tamente e outro, indiretamente. De que maneira? Eleito pela Assembléia
1978 Legislativa de cada Estado. Como a Arena era o partido majoritário, seus
senadores foram eleitos em praticamente todos os Estados, com exceção
da Guanabara, onde o MDB era o partido majoritário. A população apeli-
dou os eleitos pelas Assembléias Legislativas de senadores biônicos. O MDB,
liderado pelo deputado Ulysses Guimarães, saiu vitorioso nas eleições, ob-
tendo 57% dos votos.
João Baptista de Oliveira Figueiredo foi o último presidente do regime mi-

litar (ocorrido entre 1964 e 1985). Sua eleição foi via indireta, escolhido
pelo partido da Arena e seu mandato foi de 1979 a 1985. Promoveu a lenta
1979 transição do poder político para os civis e jurou fazer “deste país uma de-
mocracia”. No seu governo, concedeu anistia ampla e irrestrita, e voltaram
ao Brasil os exilados do regime militar. Também se realizaram as primeiras
eleições diretas para governador de Estado desde 1965. O governo extin-
guiu o bipartidarismo.
Uma emenda constitucional prorroga os mandatos dos vereadores e prefei-

1980 tos e adia por dois anos as eleições para Câmara Federal e Senado, governos
estaduais, prefeituras, Assembléias estaduais e Câmaras de Vereadores.
117
Apesar do crescimento das oposições, o regime militar mantém o controle

sobre o processo de transição para a democracia. Um ano antes das elei-
ções, marcadas para 15 de novembro de 1982, o governo proíbe as coliga-
1982
ções partidárias e estabelece a vinculação de voto: o eleitor só poderia vo-
tar em candidatos de um mesmo partido. O pleito deste ano sinalizava o
fim do autoritarismo.
As oposições lançam a campanha Diretas Já! por eleições diretas para pre-
1983 sidente da República, no entanto a emenda parlamentar não foi aprovada
pelo Congresso Nacional.
O povo foi às ruas exigir a volta das eleições diretas para presidente.
Ulysses Guimarães foi uma das principais lideranças da campanha e tor-
nou-se um dos maiores opositores ao regime militar, passando a ser chama-
do de Senhor Diretas.
1984 Apesar da pressão popular, a proposta de emenda à Constituição que resti-
tuía o voto direto, de autoria do deputado Dante de Oliveira, foi rejeitada.
A emenda das Diretas não foi aprovada naquele período porque não era
conveniente para importantes lideranças, não apenas militares. As lide-
ranças civis temiam a ascensão do populismo.
O período conhecido como Nova República trouxe avanços importantes:

a) uma emenda constitucional restabeleceu eleições diretas para a Presi-
dência e para as prefeituras das cidades consideradas como área de segu-
rança nacional pelo regime militar; b) a emenda concedeu direito de voto
aos maiores de 16 anos e, pela primeira vez, os analfabetos também passa-
ram a votar; c) emenda de 10 de maio extinguiu a fidelidade partidária e
flexibilizou as exigências para o registro de novos partidos, o que permitiu
a legalização do PCdoB e do PCB.
1985
Tancredo Neves é eleito por eleição indireta (colégio eleitoral) em 15/1/
1985. Uma emenda constitucional restabeleceu eleições diretas para todos
os níveis. A emenda também concedeu direito de voto aos maiores de 16
anos e analfabetos. Apesar de indireta, sua escolha entusiasmou a maioria
dos brasi le i ros, marcando o fi m do re gime mi litar e o i níci o da
redemocratização do país. Com a morte de Tancredo, em 21/4, logo após
sua eleição, a Presidência foi ocupada pelo vice, José Sarney, que era um
dos principais líderes da Arena, partido que apoiava o regime militar.
118
Em 31/7 foi instalada a Comissão Geral do Plano de Reforma Administrati-

va, que trabalhou até fevereiro de 1986, quando lançou o Plano Cruzado,
o qual extinguiu o cruzeiro e instituiu uma nova moeda – o cruzado. Este
plano estipulou o fim da correção monetária e congelou os salários e os
preços de mercadorias. No primeiro ano do governo Sarney a inflação che-
gou a 255%.
A redemocratização foi marcada pela máquina do Estado inchada e
1986 ineficiente, enorme dívida externa e inflação sem controle.
O brasileiro voltou às urnas para eleger governadores, senadores e deputa-
dos federais, com o PMDB alcançando uma vitória arrasadora, pois elegeu
22 governadores, 77% dos senadores e 53% dos deputados federais.
O Congresso eleito ganhou poderes constitucionais e, sob a presidência de
Ulysses Guimarães, começou a elaborar a nova Constituição.
O Decreto nº 93.211 extingiu o Dasp, criando a Secretaria de Administra-
ção Pública da Presidência e instituiu o Cadastro Nacional de Pessoal Civil.
1987 Instalada a Assembléia Constituinte em 1º/2/1987.
Na tentativa de conter a inflação, o governo lançou o Plano Cruzado, que

mudou a moeda e congelou os preços e os salários.
Em outubro, foi promulgada a nova e sétima Constituição (CF), lei funda-
mental e suprema do Brasil, servindo de parâmetro de validade a todas as
demais espécies normativas, situando-se no topo da pirâmide normativa.
É a sétima a reger o Brasil desde a sua Independência e que estabelece
eleições diretas em dois turnos para a Presidência, os governos estaduais e
as prefeituras com mais de 200.000 eleitores e prevê ainda mandato de
quatro anos para presidente. A nova Constituição também previu uma maior
1988 responsabilidade fiscal e ampliou os poderes do Congresso Nacional.
A CF trouxe ainda avanços, como o voto facultativo aos analfabetos e aos
jovens a partir dos 16 anos; a garantia dos direitos humanos contra a arbi-
trariedade do Estado; a proibição da tortura; o fim da censura; a igualdade
de direitos entre homens e mulheres e transformou o racismo em crime.
Pela primeira vez uma Constituição brasileira define a função social da
propriedade privada urbana, prevendo a existência de instrumentos urba-
nísticos que, interferindo no direito de propriedade (que a partir de agora
não mais seria considerado inviolável), teria por objetivo romper com a
lógica da especulação imobiliária.
119
Em 15 de novembro e 17 de dezembro, no primeiro e segundo turnos, res-

pectivamente, o brasileiro, por eleições diretas, escolheu o seu presidente
da República. O país consolidava de vez a democracia.
A eleição foi a mais concorrida da história da República, com 24 candida-
tos, entre eles Ulysses Guimarães, Paulo Maluf, Mário Covas, Fernando
Collor de Mello e Luiz Inácio Lula da Silva. O período foi marcado por
1989
grandes comícios, e o horário eleitoral, segundo os historiadores, foi o mais
importante na formação de opinião dos eleitores.
Collor venceu o segundo turno das eleições com mais de 35 milhões de
votos. Sua campanha foi marcada pela preocupação em combater o funci-
onalismo público, por terem altos salários e serem considerados “marajás”.
Seu governo foi marcado pelo confisco do saldo das cadernetas de poupan-
ça, das contas-correntes e demais investimentos.
Collor iniciou em 15/3 o seu governo, desencadeando medidas drásticas

para combater a hiperinflação que assolava o país. Adotou o Plano Collor,
1990 que bloqueou as contas e aplicações financeiras nos bancos, confiscou
cerca de 80% do dinheiro que circulava no país, provocando impacto social.
Em seu governo foi instaurada a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)
para averiguar eventuais irregularidades.
Além do descontentamento da população, o governo foi abalado por uma

série de escândalos e denúncias de corrupção envolvendo o próprio presi-
dente, que provocaram a abertura de um processo de impeachment, que
aconteceu em 22/9/1992. Collor, após dois anos de gestão, foi condenado
1992
pela sociedade, pelo Congresso e pela Justiça.
Em 2/10/1992 assumiu a Presidência da República o vice Itamar Franco,
que encontrou desafios de ordem socioeconômica, tais como a persistência
da inflação, recessão econômica e problemas sociais.
Marcado pelo plebiscito que levou mais de 67 milhões de eleitores às urnas

para decidir a forma e o sistema de governo. A monarquia e o parlamenta-
rismo foram descartados pela maioria da população, que votou pela manu-
1993 tenção da República e do presidencialismo.
Privatização da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) no Programa
Nacional de Desestatização levado a cabo pelo governo federal durante os
mandatos de Fernando Collor e Itamar Franco.
120
O debate sobre amplas reformas econômicas e sociais eram constantes nas

campanhas eleitorais deste ano, quando foi aprovada a emenda que redu-
ziu o mandato presidencial de cinco para quatro anos.
O senador e ex-ministro da Fazenda do governo Itamar Franco, Fernando
Henrique Cardoso, participou da disputa eleitoral como idealizador do Plano
Real, que tinha o objetivo de conter a inflação e estabilizar a economia e,
ainda, como defensor de reformas constitucionais.
1994 Em 1º/7/1994 entrou em vigor, pela tutela do Ministro da Fazenda,
Fernando Henrique Cardoso, uma nova moeda, o real. Ação que levou o
ministro a ser o sucessor de Itamar Franco nas eleições seguintes. Sua cam-
panha eleitoral tratava de assuntos reformuladores, entre eles a reforma da
Previdência, a reforma administrativa, a privatização das empresas públi-
cas e uma abertura econômica.
A reforma da Previdência aconteceu via emenda constitucional, caracteriza-
da pela imposição de uma contribuição sobre os rendimentos de aposenta-
dos do setor público e maior regulação do sistema previdenciário nacional.
Foram utilizadas urnas eletrônicas pela primeira vez nas eleições munici-
pais.
Marca o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso que instituiu o
1996 Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRE). Pela Lei nº 9.276, de 9/5/
1996, é instituído o Plano Plurianual (PPA), abrangendo o período de 1996
a 1999 e prevendo a construção de um Estado moderno e eficiente, redu-
ção dos desequilíbrios espaciais e sociais e inserção competitiva e moderni-
zação produtiva.
Foi introduzida uma emenda constitucional que possibilitava a reeleição

do poder Executivo federal, estadual e municipal; o que levou o presidente
Fernando Henrique Cardoso novamente ao poder, bem como privatizações
de serviços antes exclusivos da administração pública. A legislação vem
1997 sendo melhorada no sentido de conter abuso por parte do dirigente que
esteja à frente de uma administração.
O fim de seu primeiro mandato é marcado por uma crise no setor energético,
que ficou conhecida como “apagão”. A crise ocorreu por falta de planeja-
mento e ausência de investimentos em geração e distribuição de energia e
foi agravada pela escassez de chuvas. Com isso o nível de água dos reserva-
121
tórios das hidrelétricas baixou e os brasileiros foram obrigados a racionar

energia. A crise acabou afetando a economia e consequentemente provo-
cou uma grande queda na popularidade de FHC.
A Companhia Vale do Rio Doce, hoje apenas Vale, a maior empresa brasi-
leira do ramo da mineração, foi privatizada no dia 6/5/1997 durante o go-
verno de FHC – com financiamento subsidiado, disponibilizado aos com-
pradores pelo BNDES. É hoje uma empresa privada, de capital aberto, com
sede na cidade do Rio de Janeiro, e ações negociadas na Bolsa de Valores
de São Paulo (Bovespa) e na Bolsa de Valores de Nova York (Nyse), inte-
grando o Dow Jones Sector Titans Composite Index.
Entra em vigor um código de trânsito mais rigoroso para diminuir o núme-

1998
ro de acidentes nas rodovias.
No início do segundo mandato de FHC uma forte desvalorização da moe-

da provocada por crises financeiras internacionais (México, Rússia e Ásia)
leva o Brasil a uma grave crise financeira que, para ser controlada, teve
como conseqüência um aumento dos juros, o que levou aos juros reais
mais altos de a história e a um aumento enorme na dívida interna. No
governo FHC foi construído o gasoduto Brasil-Bolívia. Foi criado o Fundo
de Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef), que garante mais
recursos para o Ensino Fundamental.
1999 FHC foi o primeiro civil eleito pelo voto direto que conseguiu terminar o
mandato de presidente desde Juscelino Kubitschek e, até aquele momento,
o segundo presidente brasileiro que governou por mais tempo, depois de
Getúlio Vargas.
FHC fez uma reforma na Previdência Social e evitou conceder aumento de
salários aos servidores públicos.
Foi adotada a terceirização de serviços e de empregos públicos em áreas
consideradas não-essenciais. Foram aprovadas leis mais duras sobre cri-
mes contra o sistema financeiro e uma lei criminalizando a tortura policial.
Foram utilizadas urnas eletrônicas pela primeira vez nas eleições nacio-
nais em todo o país, propiciando mais confiabilidade ao processo eleitoral,
2000 agilidade na apuração, reduzindo significativamente ou praticamente eli-
minando as fraudes. O sistema brasileiro é considerado um dos mais avan-
çados do mundo.
122
Entrou em vigor a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF de 4/5/2000), que

se caracteriza pelo rigor exigido na execução do orçamento público. A lei
limita o endividamento dos Estados e municípios e os gastos com funcio-
nalismo público.
Entra em vigor a Lei nº 11.440 de 18/1/2000 referente à Responsabilidade
Social.
A definição e regulamentação dos instrumentos urbanísticos se deram com

2001
a promulgação do Estatuto da Cidades, ocorrido neste ano.
Em 27/10/2002 Lula foi eleito presidente do Brasil, derrotando o candidato

apoiado por Fernando Henrique Cardoso, o ex-ministro da Saúde e então
senador pelo Estado de São Paulo José Serra, do PSDB. No seu discurso de
posse, Lula afirmou: “E eu, que durante tantas vezes fui acusado de não
ter um diploma superior, ganho o meu primeiro diploma, o diploma de pre-
sidente da República do meu país.”
2002
Voto impresso, adotado de forma experimental no Distrito Federal e em
Sergipe. O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) para as eleições daquele ano
estabeleceu a verticalização das coligações partidárias, que obrigava os
partidos a repetirem nos Estados as alianças firmadas em âmbito federal,
possibilitando ao eleitor identificar as ideologias de cada partido e escolher
melhor pelo programa de governo.
O Programa Fome Zero foi a principal plataforma eleitoral de Luiz Inácio
Lula da Silva, que pregava a eliminação da fome no Brasil.
Assume o governo Luiz Inácio da Silva, tendo como compromisso do seu

Plano de Gestão instituir um modelo de desenvolvimento eqüitativo e com
inclusão social.
Nas organizações do poder Executivo Federal o plano de gestão pública
prevê: redução do déficit institucional; redefinição de estratégias; recom-
2003
posição de força do trabalho; reconfiguração das estruturas e processos e o
redimensionamento de recursos com bases mais eficientes e direcionadas
para resultados.
As relações políticas do governo Lula com a oposição e a mídia foram con-
turbadas. Eleito presidente com uma bancada minoritária, formada pelo
PT, PSB, PCB, PCdoB e PL, Lula partiu para a cooptação de partidos mais
123
à direita do espectro político brasileiro. Conseguiu apoio do PP, PTB e par-

cela do PMDB, à custa de dividir com estes o poder. Após dois anos de
governo mantendo maioria no Congresso, o que facilitava a aprovação de
projetos de interesse do Executivo, uma disputa interna de poder entre os
partidos aliados (PT, PSB, PCdoB, PL, PP, PTB) resultou no “escândalo do
mensalão”.
Promoveu o incentivo às exportações, à diversificação dos investimentos
feitos pelo BNDES, estimulou o microcrédito e ampliou os investimentos
na agricultura familiar por meio do Programa Nacional da Agricultura
Familiar (Pronaf).
Criação da Lei de Responsabilidade Social (Lei nº 11.440 de 18/1/2000).
Dispõe sobre a responsabilidade social das sociedades empresárias e dá
outras providências, bem como o Conselho Nacional de Responsabilidade
Social, que será o órgão regulador e fiscalizador.
No Plano Plurianual (PPA) são previstas estratégias a longo prazo, tais

como: inclusão social e desconcentração de renda com crescimento do pro-
duto e do emprego, desenvolvimento ambientalmente sustentável, redutor
das disparidades regionais, dinamizando pelo mercado de consumo de
massa, por investimentos e pela elevação da produtividade, e viabilizando
pela expansão competitiva das atividades que superam vulnerabilidades
externas. As cinco dimensões da estratégia: social, econômica, regional,
ambiental e democrática.
Um programa social bastante conhecido do governo Lula é o Bolsa Famí-
lia, criado pelo Decreto Nº 5.209, de 17/09/2004. Sua finalidade era a trans-
2004 ferência direta de renda, do governo, para famílias pobres (renda mensal
por pessoa entre R$ 60,01 e R$ 120,00) e em extrema miséria (renda men-
sal por pessoa de até R$ 60,00). O Programa, no entanto, foi uma
reformulação e ampliação do programa Bolsa-Escola, do governo FHC, e
recebe muitas críticas de diversos setores da sociedade. A principal crítica é
de que o Bolsa Família, apesar de distribuir dinheiro entre a população
mais carente, não melhora o nível de vida dos beneficiados pelo programa.
Em dezembro foi publicada a NBR 16001, estabelecendo que a política e os
objetivos da organização devem atender aos requisitos legais e promover o
desenvolvimento humano, o bem-estar social, a cidadania e o desenvolvi-
mento sustentável, de forma transparente com a sociedade e considerando a
percepção das partes interessadas – a Lei da Responsabilidade Social.
124
Após denúncias do então deputado do PTB Roberto Jefferson, envolvido

em esquema de propina na Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos,
ocorre enorme desarranjo político entre o poder Executivo e sua base, au-
mentado o grau de ataque dos partidos de oposição
Essa crise desdobrou-se em outras, que geraram certa paralisia no governo
federal, inclusive com a queda de ministros e a cassação de deputados.
Nesse período, compreendido entre abril e dezembro, o índice de aprova-
ção do governo Lula atingiu o seu mais baixo percentual desde o começo
de seu mandato.
Também houve a demissão dos ministros José Dirceu, Benedita da Silva,
Luiz Gushiken, por suspeitas de envolvimento em casos de corrupção ou
2005
prevaricação.
Durante esta gestão a liquidação do pagamento das dívidas com o FMI foi
antecipada, fato criticado por economistas por se tratar de dívida com ju-
ros baixos, mas que resultaram em melhor prestígio internacional e maior
atenção do mercado financeiro para investir no Brasil.
Criado o Programa Universidade para Todos (ProUni) pela MP nº 213/2004
e institucionalizado pela Lei nº 11.096, de 13/1/2005. Destaca-se como o
maior programa de bolsas de estudo da história da educação brasileira,
possibilitando o acesso de milhares de jovens à educação e estimulando o
processo de inclusão social.
O governo também investiu na criação de nove novas universidades públi-
cas federais, interiorizando o acesso à educação pública gratuita.
Em janeiro, com o desgaste do poder Legislativo (em meio a absolvições de

congressistas envolvidos no mesmo esquema, julgados por seus pares por
envolvimento em episódios de improbidade), Lula consegue reagir, desvia-
se dos escândalos e volta a ter altos índices de popularidade. O caso da
venda de um dossiê para petistas em São Paulo, contendo informações so-
bre supostas irregularidades na gestão de José Serra no Ministério da Saú-
2006
de, a menos de dois meses do primeiro turno das eleições de 2006, não
diminuiu os índices de popularidade do presidente.
Em 29/10/2006 Lula é reeleito no segundo turno, vencendo o ex-governa-
dor do Estado de São Paulo Geraldo Alckmin, do PSDB, com mais de 60%
dos votos válidos. Após esta eleição, Lula divulgou sua intenção de fazer
um governo de coalizão, ampliando assim sua fraca base aliada. O PMDB
passa a integrar a estrutura ministerial do governo.
125
Em seu segundo mandato, Lula conta com apoio de uma coalizão de 12

partidos (PT, PMDB, PRB, PCdoB, PSB, PP, PR, PTB, PV, PDT, PSC e PAN),
cujos presidentes ou líderes têm assento no Conselho Político, que se reúne
periodicamente (normalmente a cada semana) com Lula. Além disso,
PTdoB, PMN e PHS também fazem parte da base de apoio do governo no
Congresso, totalizando 15 partidos governistas.
Na área econômica a gestão do governo Lula é caracterizada pela estabili-

dade e uma balança comercial superavitária, além de incremento na gera-
ção de empregos. O endividamento interno cresceu, diminuindo, todavia a
proporção da dívida sobre o Produto Interno Bruto. Concomitantemente, a
dívida externa teve uma queda.
Na área de políticas fiscal e monetária, o governo de Lula caracterizou-se
por realizar uma política econômica conservadora. Críticos apontam que o
superávit do governo é alcançado por meio do corte de investimentos, ao
mesmo tempo em que houve aumento de gastos em instrumentos de trans-
ferência de renda como a Bolsa Família, salário-mínimo e o aumento no
déficit da Previdência.
Em 22/1/2007 foi lançado o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC),
um conjunto de medidas que visa à aceleração do ritmo de crescimento da
economia brasileira, com previsão de investimentos de mais de 500 bilhões
2007
de reais para os quatro anos do segundo mandato do presidente, além de
uma série de mudanças administrativas e legislativas.
A partir do mês de janeiro sai de cena o Fundef e entra o Fundo de Manu-
tenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), que assim como
seu antecessor, se caracteriza como um Fundo de natureza contábil, for-
mado por recursos dos próprios estados e municípios, além de uma parcela
de recursos federais, cuja finalidade é promover o financiamento da Edu-
cação Básica pública brasileira,
Em 24/4/2007 foi lançado o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE)
pelo Ministério da Educação, que estabelece o objetivo de nivelar a educa-
ção brasileira com a dos países desenvolvidos até 2021 e prevê medidas até
2010 (entre elas a criação de um índice para medir a qualidade do ensino e
de um piso salarial para os professores de escolas públicas).
Em 7/5/2007 ocorreu a criação da Secretaria Nacional dos Portos.
Em 15/5/2007 Lula concedeu sua segunda entrevista coletiva formal desde que
assumiu a Presidência da República e a primeira de seu segundo mandato.
126
No início deste ano iniciou-se uma nova crise: a crise do uso de cartões
corpora tiv os 1 . Denúncias de irregularidades sobre o uso de cartões
corporativos começaram a aparecer. As denúncias levaram à demissão da
ministra da Promoção da Igualdade Racial, Matilde Ribeiro, que foi a re-
cordista de gastos com o cartão em 2007. O ministro dos Esportes, Orlando
Silva, devolveu aos cofres públicos mais de R$ 30 mil, evitando uma demis-
2008 são.
Pelo Decreto de 10/3/2008 o governo Lula convoca a I Conferência Nacio-
nal de Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais, que será realiza-
da no período de 6 a 8 de junho, presidida pelo secretário de Direitos Hu-
manos Paulo Vannuchi. O objetivo da conferência é discutir os “Direitos
Humanos e Políticas Públicas: o caminho para garantir a cidadania de
gays, lésbicas, bissexuais, travestis e transexuais”.
Fonte:Construído com base em Muniz e Faria (2007)

e http://www.idasbrasil.com.br/idasbrasil/geral/port/falando.asp> Acesso em: 20 mar. 2008.
http://pt.wikipedia.org/wiki/Segundo_reinado
http://www.tre-ro.gov.br/eleitordofuturo/administrador/home/docs/
ConhecaahistoriadovotonoBrasil.doc
http://pt.wikipedia.org/wiki/Luiz_In%C3%A1cio_Lula_da_Silva
Após este resgate histórico que teve como objetivo situá-lo na própria história do que
vivenciamos enquanto cidadãos em termos de gestão do país, sintetizamos que a administração

pública enquanto área teve três grandes períodos, os quais Pacheco (2003) assim classifica:
a) administração pública como ciência administrativa (1967 – 1979);
b) administração pública como ciência política (1980-1989);
c) administração pública como administração pública (a partir 1990), que vem evoluindo e
se constituindo num campo autônomo de conhecimento, superando a dicotomia público

– privado.
1
Tal problemática torna-se tão polêmica que inclusive acaba sendo transposta para a opinião pública brasileira por meio da inserção no
enredo da novela global “Duas Caras”.
127
Tendo por base as pesquisas científicas apresentadas nos encontros anuais da Anpad,
pode-se acrescentar que a partir de 2001 a área de administração pública se subdividiu em
“Gestão Pública e Governança” e “Políticas Públicas”.
Nessa perspectiva, ao analisar a década de 90, Bresser Pereira (1998, apud Muniz;
Faria, 2007, p. 353) afirma:
Na década de 80, logo após a crise de endividamento internacional, o tema que prendeu mais
atenção dos formuladores de políticas públicas em todo o mundo foi o ajuste estrutural, ou seja,
o ajuste fiscal e as reformas orientadas para o mercado. Nos anos 90 a ênfase, além do ajuste
estrutural, deslocou-se para a reforma do Estado, mais particularmente para a reforma da admi-
nistração pública. Quando nos anos 90 é verificada a inviabilidade da proposta de um Estado
mínimo, estas reformas revelaram a necessidade de reconstrução do Estado para que este pudes-
se realizar suas tarefas clássicas de garantia de propriedade e contratos, mas também o papel de
garantidor dos direitos sociais e de promotor da competitividade do restante do país.
Sendo assim, há um apelo da população para o governo brasileiro investir em capital

humano, que significa propiciar a todos educação, saúde, formação técnica e profissional,
capacitação e emprego, bem como investimento em ciência e tecnologia, reforma fiscal e
previdenciária, para que o cidadão possa enfrentar os desafios da nova era globalizada,
competitiva e cada vez mais repleta de problemas econômicos e sociais regionais e locais
que circunscrevem à atuação do poder do Estado (Muniz; Faria, 2007).
Além da evolução histórica da Administração e a centralidade na escola burocrática, é

fundamental conhecer os novos paradigmas da racionalidade da Administração Pública que
dão sustentação à atual discussão da área e oportunizam uma nova concepção de gestão –
a emancipadora, conforme será apresentado na Unidade 4.
REFERÊNCIAS
MUNIZ, A. J. de O.; FARIA, H. A. Teoria geral da Administração: noções básicas. 5. ed. Rev
ampl. São Paulo: Atlas, 2007.
PACHECO, R. S. Administração pública nas revistas especializadas – Brasil, 1995-2002.

RAE – Revista de Administração de Empresas, vol. 43, n. 4, out./dez. 2003.
128
Unidade 4
Novos Paradigmas da Racionalidade

na Administração Pública
Esta Unidade tem como meta estabelecer um paralelo com a Unidade 2 – Organização
do Estado Brasileiro – para entender a dinâmica da Teoria da Administração no Brasil, as
referências importantes na História do nosso país sobre a gestão em termos de evolução,
heranças, rupturas e exemplos concretos.
Inicialmente nos perguntamos: O que é paradigma? Com base na Wikipédia afirma-se que:
É a representação do padrão de modelos a serem seguidos. É um pressuposto filosófico matriz,

ou seja, uma teoria, um conhecimento que origina o estudo de um campo científico; uma realiza-
ção científica com métodos e valores que são concebidos como modelo; uma referência inicial
como base de modelo para estudos e pesquisas.
Assim, podemos afirmar que paradigma é uma forma de ver o mundo; um padrão. Ele
informa às pessoas como analisar e interpretar fatos, eventos ou determinadas situações
(Araújo, 2001, p. 45). Agora que já sabemos o que significa paradigma, vamos avançar na
discussão dos novos paradigmas da Administração.
Nogueira (2007, p. 251) apresenta as características e as origens do paradigma brasileiro

de gestão em três importantes períodos históricos (que podem ser recuperados no Quadro 7).
a) o colonial escravista (1500 – 1889);
b) o liberal excludente (1889 – 1930);
c) a modernização conservadora (após 1930).
Como o próprio autor afirma a década de 80, apesar de ter sido considerada a “década
perdida”, também foi um período em que tivemos um aprendizado no campo da gestão e do
conflito. Nesse período tivemos mudanças na realidade das relações de trabalho, com a
129
adoção de paradigmas comportamentais e de participação. Da mesma forma na década de

90, quando o Brasil vivenciou em alguns setores os programas de qualidade, produtividade
e competitividade no contexto da abertura do mercado, do avanço tecnológico e das mu-
danças globais no padrão de gestão.
No século 21, porém, “os desafios da gestão do Brasil continuam e intensificam-se

com o debate sobre as transformações organizacionais impulsionadas pela globalização do
paradigma da reestruturação flexível e o impacto no cenário brasileiro” (Nogueira, 2007, p.
251).
A partir da percepção de que existem novos paradigmas da racionalidade no mundo

da gestão e que compõem a teoria, em termos de um específico modo de raciocínio, apare-
cem as contribuições dos diferentes tipos de racionalidade, centradas na racionalidade fun-
cional ou instrumental e na racionalidade substantiva. A partir de 1981 também se inte-
gra a essas a nova abordagem da racionalidade comunicativa como um paradigma no
estudo da ação racional com relação aos fins dentro das organizações que busca dar luz à
concepção da gestão emancipadora.
O grande desafio era não perder de vista as preocupações com as questões humanas.
Garcia (1980), nesse sentido, definia a “teoria das organizações como sendo a internalização
ingênua ou inconsciente do paradigma funcional, o que explica, sem dúvida, aqueles pa-
drões distorcidos de linguagem e de conceituação” (p. 8) que refletiam um mundo de explo-
ração, desespero e sofrimento nas organizações, que precisavam ser revistos de forma a se
adotar um paradigma mais humano.
O conceito de Administração como “sendo o processo de conseguir coisas através de

pessoas” (p. 8) apresentava a conotação expressa anteriormente de exploração, o que fez
com que se empreendesse um diagnóstico organizacional no qual os requisitos funcionais
fossem claramente subordinados a certos valores humanos ou, pelo menos, estivessem arti-
culados a um conjunto de princípios éticos.
Para que isto acontecesse efetivamente foi necessário ver os participantes de uma
organização como seres humanos autodeterminados, capazes, portanto conscientes e de-
terminados à participarem da transformação do mundo em que vivem. O segundo passo
130
foi encontrar uma definição de Administração que atendesse ao critério de autodetermi-
nação. A terceira etapa consistiu em criar recursos estratégicos ou instrumentos de auto-
determinação que se revelassem bases de apoio para a viabilização de uma administração
emancipadora.
Assim, definiu-se um novo conceito de Administração:
como a descoberta e implementação de recursos estratégicos a serem mobilizados pelos partici-

pantes de uma organização. Neste sentido, administração é entendida como o processo social de
revelação e realização de um curso de ação estratégica, seja ao nível macrossocial, seja ao nível
organizacional. Administrar é, portanto, tomar decisões críticas em relação a possíveis cursos de
ação, isto é, decidir entre possibilidades objetivas emergentes (...) “administrar é definir ” (Garcia,
1980, p. 9).
A Administração começa a pensar em processos que permitiriam às pessoas mover-se
de um estado do “ser ” para um estado de “ser mais” (emancipador, criativo e autogerido),
conciliando os conceitos de Paulo Freire e o papel do processo de conscientização. A verda-
deira conscientização não pode existir sem uma operação criadora sobre a realidade, ou
seja, sem uma atividade de ação-reflexão, constante e dinâmica.
Os processos de conscientização implicam a noção de consciência-mundo, o que sig-
nificaria fazer o que as pessoas são capazes de fazer porque sua consciência lhes permite
fazer. Tudo isso seria a superação de um diagnóstico de organizações apoiado num modelo
de gestão baseado no funcionalismo, operacionalismo ou empirismo abstrato. A aplicação
dos métodos de conscientização nas diversas organizações é chamada de “crítica institucional
e criatividade coletiva” (Garcia, 1980, p. 10).
Para aqueles que não conhecem os conceitos elaborados por Paulo Freire, que também
embasam os novos paradigmas da Administração, é importante entender que eles represen-
tam compromisso com a pedagogia e manci padora que promove um processo de
conscientização que deve ser, ao mesmo tempo, um ato de criação, capaz de gerar outros
atos de criação, e um veículo educacional no qual as pessoas não são tratadas como seres
passivos ou meros objetos (como ocorria na administração funcionalista).
131
Um diagnóstico emancipador trata os “membros de uma
organização como seres autodeterminados, isto é, sujeitos capa-
zes de criticamente desenvolverem suas próprias atividades e seus

A seguir algumas obras de métodos de trabalho” (Garcia, 1980, p. 11). Com base no mesmo
Paulo Freire que sugerimos
para leitura: autor, o diagnóstico organizacional que visasse à transformação
FREIRE, P. Educação como
emancipadora deveria considerar a seguinte pauta de princípios
prática da liberdade. Rio de
Janeiro: Editora Paz e Terra, éticos:
1967.
FREIRE, P. Pedagogia do
oprimido. Rio de Janeiro: a) questionamento constante de seu próprio modo de existência,
Editora Paz e Terra, 1970.
presença e tipos de intervenção;
FREIRE, P. Pedagogia da
autonomia. São Paulo: Editora
Paz e Terra, 1997.
b) consideração das formas de vida humana associada ao con-
FREIRE, P. Educação e
atualidade brasileira. São teúdo político-social;
Paulo: Cortez Editora, 2001.
c) ser um catalisador no processo de auxiliar organizações e gru-
pos humanos a confrontarem a totalidade e a complexidade
de seus problemas e um elemento de apoio para o enriqueci-
mento das capacidades estratégicas de instituições engajadas
na busca de soluções criativas;
d) adotar um método de análise (filosofia) que trate as organiza-
ções como entidades de valor neutro;
e) rejeitar as práticas de ajuste de indivíduos ou grupos a siste-
mas ou organizações, de retificar condutas pessoais rotulados
como transgressoras, por grupos dominantes, de trabalhar ape-
nas ao nível das técnicas e dos métodos (doutrina tecnocrática);
f) re pe li r ce rtas ve rsõe s fa lsi fi cadas e anglo -saxãs de
conscientização, que só servem para promover a regressão de
complexas realidades políticas a simples problemas psicológi-
cos ou pessoais;
132
g) opor-se à idéia de analisar as organizações como um “indiví-

duo de fora”, evitando envolver-se em problemas reais;
h) preocupar-se em não incentivar processos de transformação Se você deseja saber

mais sobre o tema estudado
que acabem por causar um “vácuo institucional” e assumido
nesta Unidade, boas dicas
por uma estrutura de poder dotado de força alienante; de leitura são:
CARAVANTES, G. R; PANNO, C.
C.; KLOECKNER, M. C. Gestão
i) rejeitar a prática do radicalismo verbal, em que se tem a pretensão estratégica de resultados.
de mudar o status quo de uma organização ou criar novas formas Porto Alegre: Editora Age,
2004.
de vida humana associadas ao emprego de slogans ou chavões;
Artigo sobre Gestão por
resultados no site:
<http://www.fesp.rj.gov.br/
j) valorizar a autodiagnose, a auto-avaliação e a autogestão, ob- fesp_2007/viafesp/
jetivamente situadas na esfera da liberdade que nos permite re- pagina01numero01.pdf>.
Ensaio Investigação
jeitar condições mutiladoras e, por meio do papel crítico da cons-
Emancipadora Crítica: poder e
ciência do homem, agir como seres humanos autodeterminados; participação, a resistência
crítica em Teoria Organizacional
no Brasil. Disponível em:
k) definir claramente de quem é o cliente? O refúgio da vida aca- <http://www.fgvsp.br/
iberoamerican/Papers/
dêmica pode auxiliar na compreensão do apoio aos processos 0098_Investigacao%20
Emancipadora.pdf>.
e atividades administrativas essenciais.
Artigo Um estudo comparado
sobre gestão emancipadora
Sendo assim, tendo como fundamento os princípios éticos, em organizações comunitárias:
a comparação Bahia (Brasil) e
o diagnóstico emancipador é uma abordagem multidisciplinar que Québec (Canadá).
Disponível em:
se apóia na ciência política e em todas as demais áreas que pro-
<http://www.mestradoadm.
piciem o aperfeiçoamento dos princípios e a compreensão das unifacs.br/revista/PDFs/
Revista%20GP%206.pdf>.
estruturas globais, dos sistemas de valores e crenças, dos concei-
Artigo Terceiro Setor à Luz da
tos integradores, do processo cognitivo de comunicação chama- Teoria Crítica: Racionalidades
da Gestão de ONGs, de
do dialógico de reconhecimento e transformação criadora da rea- Francisco Antonio Barbosa
Vidal, Maria Vilma C. Moreira
lidade, que requer um pensamento crítico.
Faria e Denise Pires Bastos
Costa. Disponível em:
<http://www.rits.org.br/rets/
Em síntese, os membros de uma organização consciente-
download/centro_estudos_
mente apreenderiam as estruturas fundamentais de uma socie- 300307.pdf>.
dade nacional e seriam capazes de “transformar estreiteza em

profundidade” (Garcia, 1980, p. 24), baseados na consciência
humana e na sua capacidade para transformar o estatuto exis-
tencial das pessoas.
133
Esta Unidade apenas uma pequena inserção da discussão dos novos paradigmas da
racionalidade na administração pública, mas que precisam, sem dúvida, ser aprofundados
com base em outros referenciais e concepções do que seja a racionalidade para os cidadãos
que compõem a base de preocupação da administração pública. Para tanto, recomenda-se a
leitura das obras indicadas nas referências.
REFERÊNCIAS
ARAÚJO, Luis Cesar G. de. Tecnologias de gestão organizacional. São Paulo: Atlas, 2001.
CARAVANTES, G. R. O ser total: talentos humanos para o novo milênio. Porto Alegre: AGE,
2000.
GARCIA, R. M. A base de uma administração autodeterminada: o diagnóstico emancipador.

RAE – Revista de Administração de Empresas, v. 20, n. 2, p. 7-17, 1980.
NOGUEIRA, A. M. Teoria geral da Administração para o século XXI. São Paulo: Ática, 2007.
TENÓRIO, F. G. Flexibilização organizacional: mito ou realidade? 2. ed. Rio de Janeiro:

Editora FGV, 2002a.
TENÓRIO, F. G. Tem razão a Administração? Ensaios de teoria organizacional e Gestão

Social. Ijuí: Ed. Unijuí, 2002b.
134

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TEORIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – UNIJUÍ

Coleção Educação a Distância

Ijuí, Rio Grande do Sul, Brasil

S586 Silva, Marivane da.

CONHECENDO A PROFESSORA .................................................................................................

UNIDADE 1 – CONCEPÇÕES E TEORIAS ................................................................................ 5

Seção 1 – Administração ................................................................................................................. 7

Seção 2 – Administração Pública .................................................................................................. 8

Seção 3 – Teoria da Administração Pública ...............................................................................24

Seção 4 – Influência das Teorias da Administração

e das Organizações na Administração Pública .......................................................31

UNIDADE 2 – ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO ................................................79

Seção 1 – Poder Executivo ...........................................................................................................80

Seção 2 – Poder Legislativo ..........................................................................................................88

Seção 3– Poder Judiciário .............................................................................................................91

UNIDADE 3 – EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL .......................99

UNIDADE 4 – NOVOS PARADIGMAS DA RACIONALIDADE

REFERÊNCIAS ........................................................................................................................... 134

Tenho 33 anos, moro em Ijuí desde 1989, quando conclui o

primeiro grau e cursei o segundo grau na Escola Estadual de 2º

Grau Ruy Barbosa, nesta cidade. Minha trajetória acadêmica na

Unijuí iniciou-se em 1993, quando ingressei na Graduação em

Em 1994 fui contratada na função de técnico-administrati-

vo e de apoio no Departamento de Estudos da Administração da

Unijuí, com atuação na área administrativa.

Em 1998 senti vontade de continuar meus estudos e conhe-

cer uma proposta diferenciada de Pós-Graduação. Resolvida a co-

nhecer outro Estado do país, cursei uma especialização na moda-

lidade a distância na Universidade Federal de Lavras – Ufla/MG –

, na qual obtive o título de especialista em Gerenciamento de Micro

e Pequenas Empresas. Considero-me uma apaixonada pela profis-

são e pela academia.

A partir de 2000 comecei a participar do Conselho Regional

de Administração – CRA/RS –, como forma de integrar a academia

Sou professora colaboradora horista da Unijuí desde 2002,

com atuação nas áreas de Práticas Organizacionais e Teorias da

Recentemente obtive o título de mestre em Desenvolvimento

pela Unijuí (2007). A dissertação intitula-se “O egresso como par-

Além da docência, exerço função administrativa na Secretaria dos

Sou “prata da casa na casa”, ou seja, nesta instituição de

dizer que sou feliz e realizada nas minhas escolhas.

Espero poder contribuir para a construção do seu conheci-

tração não é sinônimo de administração pública. Que a administração é gênero e adminis-

concepções relativas à administração, vamos ampliar o estudo para a teoria da administra-

ção pública e a influência das diversas teorias na administração pública.

Sendo assim, essa unidade será dividida em quatro seções:

Seção 2 – Administração Pública

Seção 3 – Teorias na Administração Pública

Seção 4 – Influência das Teorias da Administração e das Organizações na Administração

Vamos iniciar, portanto, buscando entender a concepção de administração em seu

tas, invenções e inovações em produtos e serviços disponíveis para a sociedade.

Administração é um processo que busca a dinamização dos fatores de produção1 de

Tendo em conta que administração é um processo de tomada de decisão sobre estraté-

Sendo assim, pergunta-se:

Quem necessita de administração?

O que são processos e processo administrativo? Quem administra? O que significa o

Quais são os setores econômicos que exigem ação?

Qual a interface entre a Administração e a administração pública?

Bem, são vários os questionamentos, mas vamos tentar

auxiliá-lo na descoberta das respostas que possam prover a sua

a) O que se administra? Implica definir um objeto a ser adminis-