Gestão Orçamentária e Financeira

CHQAO
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
GESTÃO DE GESTÃO DA
MATERIAL E TECNOLOGIA
PATRIMÔNIO DA INFORMAÇÃO
GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
QUALIDADE EM SERVIÇOS
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
FUNDAMENTOS PÚBLICA BRASILEIRA
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Coordenação Didático-Pedagógica
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa
Redação Pedagógica
Frieda Marti
Revisão
Alessandra Muylaert Archer
Projeto Gráfico Gestão orçamentária e financeira / coordenação didático-

Romulo Freitas pedagógica: Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica:
Frieda Marti ; revisão: Alessandra Muylaert Archer ; projeto gráfico:
Diagramação Romulo Freitas; coordenação de conteudistas: Fernando Velôzo Gomes
Luiza Serpa Pedrosa ; conteudista: Paulo Israel Lopes Pedrozo ; revisor técnico:
Luciano Rodrigues Pinto ; produção: Pontifícia Universidade Católica do
Coordenação de Conteudistas Rio de Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do]
Fernando Velôzo Gomes Pedrosa Exército Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.
Conteudista Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO.

Paulo Israel Lopes Pedrozo 90 p. : il. (color.) ; 21 cm.
Inclui bibliografia
Revisão Técnica
Luciano Rodriges Pinto 1. Finanças públicas – Brasil. 2. Responsabilidade fiscal – Brasil. 3.
Orçamento – Política governamental – Brasil. 4. Administração pública
– Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de Azevedo. II. Marti, Frieda. III.
Produção Pedrozo, Paulo Israel. IV. Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro Janeiro. Coordenação Central Educação a Distância. V. Brasil. Exército.
Escola de Instrução Especializada.
Realização
EsIE – Escola de Instrução Especializada CDD: 336.81
Exército Brasileiro
CHQAO
Gestão orçamentária e financeira

Unidade 1
Gestão Orçamentária e Financeira
APRESENTAÇÃO
O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO), con-
duzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os subtenentes
à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas para o Quadro
Auxiliar de Oficiais.
A disciplina Gestão Orçamentária e Financeira, iniciada nesta apostila,

possui carga horária total de 90 horas.
Os objetivos gerais desta disciplina são:
• Conhecer os marcos legais do orçamento público, bem como o proces-

so legislativo na formulação do orçamento;
• Conhecer as responsabilidades legais do gestor público;
• Compreender a gestão orçamentária e financeira no Exército Brasileiro.
Nesta apostila será apresentada a Unidade Didática I – Gestão Orçamen-

tária e Financeira, cujos objetivos , determinados pelo Planejamento de
Disciplina (PLADIS) , desenvolvido pela Seção de Ensino da Escola de Instrução
Especializada do Exército Brasileiro, (EsIE), estão especificados por capítulo.
Boa leitura!
conteudista
Paulo Israel Lopes Pedrozo é bacharel em Ciências Militares pela Academia

Militar das Agulhas Negras (AMAN). É pós-graduado em Aplicações Militares
pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO). Doutor em Ciências Mili-
tares pela Escola de Comando e Estado-Maior do Exército (ECEME). Possui o
MBA em Auditoria Governamental pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Atua
há trinta e três anos na área administrativa (ênfase em finanças, material e
pessoal). Comandou duas Organizações Militares: a primeira voltada para o
apoio logístico (ênfase em suprimento) e a segunda para o controle inter-
no (por cinco anos). Foi professor de custos na Faculdade Alberto Einstein
(FALBE), em Brasília, e professor in company em cursos de MBA na área de
controle externo, controladoria e administração pública. Atualmente, atua na
área de ensino.
Índice
1. Introdução 09
2. Finanças públicas 11
2.1 Definição de orçamento 12
2.2 Funções do orçamento 14
2.3 Princípios do orçamento 16
2.4 Evolução do orçamento 26
2.5 Ciclo orçamentário 30
2.6 A evolução do orçamento nas constituições federais 31
2.7 O orçamento na atual Constituição Federal 36
3. Planejamento e orçamento na CF e LRF 43
3.1 Sistema de Planejamento e Orçamento 43
3.2 Classificação funcional e por programa 48
3.3 Processo legislativo 54
4. Gestão orçamentária e financeira 59
4.1 Receita pública 59
4.2 Subvenções e transferências de recursos 64
4.3 Crédito público e endividamento 67
4.4 Responsabilidades do gestor 68
5. Gestão orçamentária e financeira no Exército Brasileiro 75
5.1 O Sistema de planejamento administrativo do Exército 76
5.2 Descentralização de crédito 80
5.3 Execução 80
5.4 Monitoramento, acompanhamento e revisão do orçamento 84
6. Bibliografia 87
1 INTRODUÇÃO
Olhe a sua volta. De onde vieram os recursos para a construção do seu quartel,
para a aquisição do mobiliário, dos equipamentos, alimentação e armamento?
De onde vêm os recursos para o pagamento do seu salário?
Nesta Unidade Didática serão apresentadas informações acerca das atividades

e dos processos relativos à Gestão Orçamentária e Financeira, desde seu mais
alto nível (poderes Executivo, Legislativo e Judiciário) até a sua Organização
Militar (OM), bem como as práticas de gestão que tem implicações para o seu
dia a dia na caserna.
9
gestão orçamentária e financeira - u1
2 Finanças públicas
Objetivos específicos
• Descrever os princípios do orçamento público;

• Explicar o ciclo orçamentário;
• Identificar os marcos legais do orçamento público.
Os recursos para os investimentos e para custeio de pessoal e bens do Exér-

cito Brasileiro tem origem a partir do orçamento público.
Os investimentos são os gastos relativos à aquisição, aprimo-

ramento ou reformulação de bens duráveis, ou seja, à constru-
ção de um aquartelamento e/ou à compra de material perma-
nente, por exemplo.
O custeio refere-se aos gastos com a manutenção dos bens

duráveis, à alimentação de pessoal, a folha de pagamento, etc.
O processo funciona mais ou menos como numa família. O orçamento é muito

semelhante ao que ocorre na economia doméstica. A boa economia domés-
tica determina que todos os meses, conhecendo-se a renda e prevendo-se as
despesas, se busque um ajustamento para que o mês termine e as contas não
fiquem no negativo e, caso haja algum saldo remanescente, esse já tenha um
destino de aplicação. Nesse caso, se trabalha com um orçamento.
Assim é o nosso país, que anualmente elabora seu orçamento estimando

suas receitas e fixando suas despesas, de forma que os recursos disponí-
veis sejam aplicados segundo as prioridades estabelecidas pelo Governo, em
função da sua política.
Nas sociedades organizadas, o sistema jurídico está estruturado para que os cida-
dãos – que são os destinatários das ações do Estado – não sejam surpreendidos
por medidas intempestivas tomadas pelo Governo. Este fato, por si só, justifica
11
a imprescindibilidade da existência do orçamento público, cujas origens se
confundem com o surgimento do Estado de Direito. Aliás, a questão de ordem
financeira do poder público foi a primeira área a ser atingida na passagem do
Estado Absoluto para o Estado de Direito.
A concepção de que os gastos dos governantes devem ser previamente auto-

rizados vem desde o longínquo ano de 1217, com a edição da Magna Charta
Libertatum, do Reino Unido: “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no
Reino, senão pelo seu conselho comum”.
O orçamento nasceu como instrumento de controle político do parlamento

sobre a coroa, e foi adotado pelos revolucionários franceses em 1789 e trans-
mitido às novas nações que se formavam do lado de cá do Atlântico e mesmo
pelo resto do mundo.
Novas necessidades, novos instrumentos da Administração Pública, novas téc-

nicas orçamentárias, entre outras inovações, levaram à evolução do orçamento
até os dias de hoje, a fim de que ele atingisse seus objetivos.
Antes de descrever como se deu a evolução do orçamento, serão abordados

alguns tópicos para ajudar a melhor entender o orçamento.
2.1 Definição de orçamento
Etimologicamente, a origem da palavra orçamento está vinculada ao termo

italiano orzare ou ao latino ordior, orsus sum, ordiri, que tem o significado de
calcular, planejar. Percebemos, então, que a ação de planejar está há muito
tempo ligada às ações orçamentárias.
Ainda não foi formulada uma definição de orçamento que não fosse objeto
de críticas, cuja maioria dos autores a aceitasse pacificamente. Isso porque as
opiniões são divergentes e o assunto continua aberto à discussão.
Assim, o orçamento pode ser conceituado de várias formas. Uma definição

simples seria que o orçamento é a fixação das despesas a realizar num exercí-
cio, que serão contrabalançadas com a previsão da necessária receita.
Essa definição destaca dois lados: as receitas a serem arrecadadas (suas origens)
e as despesas (as aplicações), sem nenhum compromisso em deixar transparen-
tes os motivos e os objetivos do gasto e sem entrar no mérito do que se faz.
12
O orçamento também pode ser definido como um instrumento para a ma-
terialização das ações do governo para que ele próprio possa funcionar e
assim alcançar os objetivos voltados para a sociedade.
Nesse ponto nasce a ideia de orçamento-programa com a finalidade de

estabelecer os propósitos, os objetivos e as metas inseridas em uma estrutura de
programas a realizar (fazendo a ligação entre o planejamento e as finanças) e
permitindo que os planos expressos em unidades de medida o sejam também em
termos quantitativos (moeda), possibilitando, assim, levá-los à execução prática.
Outra definição mais complexa seria a de principal documento para divulgação

das ações do governo junto à sociedade.
Cooperando com essa definição, a Lei de Responsabilidade Fiscal obriga

a publicação periódica e sistemática das informações sobre as receitas e as
despesas da instituição pública, para que o cidadão possa saber o que está
acontecendo e exercer sua cidadania na fiscalização do que o governo faz.
Na verdade, o orçamento é, antes de tudo, uma decisão de

governo ou um exercício de poder e, nesse sentido, não é so-
mente uma questão técnica, mas também política. Isto signi-
fica que todo orçamento público implica na determinação de
prioridades, relacionadas, por sua vez, com a capacidade de
intervenção e negociação de certos setores da sociedade ou
com opções do próprio governo local. O orçamento permite
a identificação dos recursos disponíveis, que serão aplicados
segundo as prioridades estabelecidas e afinadas com a política
adotada pelo gestor público.
A Diretoria de Gestão Orçamentária (DGO) define orçamento público como:
(...) instrumento de gestão de maior relevância e prova-

velmente o mais antigo da administração pública. É um
instrumento que os governos usam para organizar os
seus recursos financeiros. Partindo da intenção inicial de
controle, o orçamento público tem evoluído e vem incor-
porando novas instrumentalidades. No Brasil, reveste-se
13
de formalidades legais. É uma lei constitucionalmente
prevista que estima a receita e fixa a despesa para um
exercício. Por causa dessa rigidez, as despesas só pode-
rão ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao
orçamento (BRASIL, 2007).
Portanto, podemos concluir que uma definição de orçamento deve incluir as

seguintes premissas:
• Ser um instrumento de planejamento da ação do Governo;
• Incluir despesas fixadas e receitas previamente estimadas;
• Permitir a ação do Legislativo quanto à fixação das despesas e ser au-

torizada pelo Executivo a realizá-las; e incluir o prazo de um exercício
financeiro para essa realização.
2.2 Funções do orçamento
O orçamento possui várias funções, destacando-se:
• O controle político;
• A materialização das ações do governo;
• O planejamento;
• A divulgação das ações do governo, entre outras.
Cada uma dessas funções serão apresentadas em mais detalhes a seguir:
a) Controle político
A principal função do orçamento é permitir ao povo controlar as despesas do

governo. Assim, o orçamento se torna um importante instrumento limitador do
poder do governante. Como a criação ou o aumento de um tributo requer ante-
cedência, o orçamento permite ao cidadão identificar a destinação dos recursos
que o governo recolhe sob a forma de impostos e demais recolhimentos.
Além do controle do cidadão, o orçamento também serve como instrumento

de controle do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo, bem como do Poder
Executivo sobre suas próprias unidades integrantes.
14
b) Materialização das ações do governo
O orçamento tem a função de ser um instrumento de administração para ma-

terialização das ações do governo para que o próprio governo possa funcionar
e assim alcançar os objetivos voltados para a sociedade.
Aqui nasce a ideia de orçamento-programa, que permite estabelecer os

propósitos, os objetivos e as metas inseridas em uma estrutura de programas a
realizar. Por meio desses programas é possível expressar os planos em uni-
dades de medida (valores), permitindo levá-los à sua execução na prática.
Essa função aproxima o orçamento do planejamento e dos recursos financeiros.
c) Planejamento
Outra função do orçamento é a de planejamento, do ponto de vista adminis-

trativo, gerencial, contábil e financeiro.
A função de planejamento está ligada à técnica de orçamento por programas,

levando o orçamento a espelhar as políticas públicas, permitindo sua análise
pela finalidade dos gastos.
d) Divulgação das ações do governo
O orçamento público tem o caráter de ser um dos principais documentos para

divulgação das ações do governo junto à sociedade.
O orçamento, por meio desta função, permite, por exemplo, cumprir uma das
principais obrigações impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
que é a publicação periódica e sistemática das informações sobre as recei-
tas e as despesas da instituição pública, para que o cidadão possa saber o que
está acontecendo e exercer sua cidadania na fiscalização do que o governo faz.
Por meio desta função, o orçamento volta às suas origens de ser o principal
instrumento de controle social sobre o dinheiro público.
e) Outras funções
O orçamento materializa uma decisão de governo ou o exercício do poder,

tornando-se não somente uma ferramenta técnica, mas também política. Em
consequência, o orçamento público requer a determinação de prioridades
por parte do governo, além da negociação com certos setores da sociedade e
entre seus próprios entes.
15
O orçamento permite a identificação dos recursos disponíveis que serão apli-
cados segundo as prioridades estabelecidas e afinadas com a política adotada
pelo governo.
2.3 Princípios do orçamento
Uma das razões para o surgimento do orçamento público foi a de ser um

instrumento de controle das atividades financeiras do Governo. Sendo assim,
para que esse controle se faça de forma eficaz, é necessário que o orçamento
atenda a determinadas regras e princípios.
Os princípios do orçamento têm como objetivo estabelecer

regras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e
transparência aos processos de elaboração, execução e controle
do orçamento público. São válidos para os Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos (União, Es-
tados, Distrito Federal e Municípios) e regidos por normas con-
tidas na Constituição Federal e nas leis (esses dois compõem os
marcos legais do orçamento público), bem como pela doutrina.
Apesar de haver divergência na listagem, vamos apresentar e discutir 11 princí-

pios que estão previstos na legislação vigente.
2.3.1 Principio da legalidade
Para obter mais informações A Constituição em vigor – CF/88 – estabelece em seu artigo 5º, inciso II, que
sobre a Constituição Fede-
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
ral de 1988, acesse o site
<http://www.planalto.gov. virtude da lei”, e no caput do artigo 37, que institui este princípio na adminis-
br/ccivil_03/Constituicao/ tração pública:
Constituicao.htm.>
Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados e dos Muni-
cípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoali-
dade, publicidade e eficiência. (...)
16
O princípio da legalidade, que já constava na Constituição de
1891, determina que o orçamento seja uma lei, proposta pelo
Poder Executivo ao Poder Legislativo.
Dessa forma, o administrador dos recursos públicos passa a necessitar da auto-

rização do Congresso Nacional (representante do povo) para gastar o dinheiro
público. A discussão e aprovação das leis orçamentárias pelo Poder Legislativo
permitem conhecer previamente (e autorizar ou não) os gastos da Administra-
ção Pública.
2.3.2 Princípio da unidade ou totalidade
A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (Lei nº 4.320/64, Lei Complementar Para saber mais informações
de Finanças Públicas) institui as normas de direito financeiro e estabelece em sobre a Lei nº 4.320, de 17 de
março de 1964, acesse o site:
seu artigo 2º:
http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L4320.htm.
Art. 2°. A Lei do Orçamento conterá a discriminação da re-
ceita e despesa de forma a evidenciar a política econômica
financeira e o programa de trabalho do Governo, obedeci-
dos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
O princípio da unidade estabelece que o orçamento deve ser

uno. Ou seja, cada esfera de governo deve possuir apenas
um orçamento, fundamentado em uma única política orça-
mentária, estruturado uniformemente e para determinado
exercício financeiro.
O atendimento a esse princípio evita a existência de orçamentos paralelos den-

tro de cada ente federativo (União, Estados e Municípios), havendo somente
uma lei orçamentária para cada um deles.
A respeito desse princípio, a CF/88 estabelece:
Art. 165
[...]
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
17
Alguns autores defendem a I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União,
posição de que o Brasil aplica seus fundos, órgãos e entidades da administração direta
o princípio da totalidade ao
e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
invés do princípio da unida-
de, mas o Manual Técnico do Poder Público;
Orçamento (MTO) adota a
II - o orçamento de investimento das empresas em
posição de que os princípios
da unidade e da totalidade que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria
correspondem ao mesmo do capital social com direito a voto;
conceito.
Se desejar, você pode acessar o III - o orçamento da seguridade social, abrangendo
MTO em: <http://www.or- todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da adminis-
camentofederal.gov.br/infor- tração direta ou indireta, bem como os fundos e funda-
macoes-orcamentarias/ma-
ções instituídos e mantidos pelo Poder Público.
nual-tecnico/MTO_2013_4.
pdf >. [...]
2.3.3 Princípio da universalidade
Pelo artigo 2º da Lei nº 4.320/62 já citado, o orçamento deve conter todas as

receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta (artigo 165, § 5º, CF),
não devendo existir receitas ou despesas que fujam ao controle da atividade
econômica do Estado.
Os artigos 3º e 4º da Lei nº 4.320/64 constituem uma regra de centralização

das receitas e despesas visando o equilíbrio do próprio orçamento:
Art. 3°. A Lei do Orçamento compreenderá todas as recei-

tas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
Art 4. A Lei de Orçamento compreenderá todas as despe-

sas próprias dos órgãos do Governo e da administração
centralizada, ou que, por intermédio deles se devam
realizar, observado o disposto no artigo 2°.
O princípio da universalidade significa que todas as institui-

ções públicas devem estar incluídas no respectivo orçamento.
2.3.4 Princípio da anualidade ou periodicidade
O princípio da anualidade ou periodicidade estabelece um período limi-

tado de tempo para as estimativas de receita e de fixação da despesa (artigo
2º da Lei nº 4.320/64). Ou seja, o orçamento deve compreender o período
18
de um exercício, que corresponde ao ano fiscal. Esse período de vigência do
orçamento denomina-se exercício financeiro.
No Brasil, de acordo com o artigo 34 da Lei nº 4.320/64, o exercício financei- Os créditos especiais dizem
respeito a novas despesas.
ro coincide com o ano civil: 1º de janeiro a 31 de dezembro.
Os créditos extraordinários
tratam de despesas urgentes
Como a Constituição Federal prevê um orçamento anual, esse princípio é o e imprevisíveis (como para a
alicerce para a Lei Orçamentária Anual (LOA) que prevê as receitas e fixa as Defesa Civil em caso de en-
chentes, por exemplo), e os
despesas, conforme estudaremos mais adiante ao abordarmos os marcos legais.
créditos suplementares se
Entretanto, a própria Constituição apresenta a seguinte exceção a esse princípio: caracterizam por se constitu-
írem reforço de dotação.
Art. 167 [...]
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigên-

cia no exercício financeiro em que forem autorizados,
salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos
quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos
nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orça-
mento do exercício financeiro subsequente.
Os créditos adicionais de que trata o artigo 167, §2º, incluem

os créditos especiais, extraordinários e suplementares com os
quais o Exército Brasileiro é muitas vezes contemplado.
2.3.5 Princípio da exclusividade
Pelo princípio da exclusividade o orçamento deve conter apenas matéria orça-

mentária (previsão de receita e fixação de despesas) e não cuidar de assuntos
estranhos ao tema. Este princípio está fixado no artigo 165, § 8º, da CF/88:
Art 165.
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo es-

tranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se
incluindo na proibição a autorização para abertura de cré-
ditos suplementares e contratação de operações de crédito,
ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Duas exceções ao princípio da exclusividade são previstas pelo texto constitucional:
• A autorização para abertura de créditos suplementares;
• A contratação de operações de créditos, ainda que por antecipação da

receita – Antecipação da Receita Orçamentária (ARO).
19
2.3.6 Princípio do equilíbrio
O princípio do equilíbrio é previsto no artigo 167, incisos II, IV, V e artigo 166,
§ 3º, inciso II da CF/88:
Art. 167. São vedados:
[...]
II - a realização de despesas ou a assunção de obriga-

ções diretas que excedam os créditos orçamentários ou
adicionais;
[;;;]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fun-

do ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da
arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158
e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento
do ensino e para realização de atividades da administra-
ção tributária, como determinado, respectivamente, pelos
arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garan-
tias às operações de crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º
deste artigo;
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem

prévia autorização legislativa e sem indicação dos recur-
sos correspondentes;
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual,

às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos
créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do
Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
[...]
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual

ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser
aprovadas caso:
[...]
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas

os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que
incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
20
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados,

Municípios e Distrito Federal.
O princípio do equilíbrio determina que, em cada exercício

financeiro, o total das despesas orçamentárias fixadas na lei
orçamentária não deve ultrapassar a receita orçamentária pre-
vista. Portanto, o princípio do equilíbrio se constitui no único
meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais e do
consequente endividamento público.
Como o conceito de receita orçamentária, adotado pela Lei nº 4.320/64,

engloba os recursos financeiros obtidos por meio de operações de crédito
(desde que não sejam por Antecipação da Receita Orçamentária – ARO) este
equilíbrio pode ocultar déficits orçamentários, causando o aumento da
dívida pública.
Para tanto, a CF/88 prevê que a receita por operações de crédito não pode- O princípio do equilíbrio re-
rá exceder as despesas com capital constantes do orçamento: cebeu o nome de Regra de
Ouro, por evitar que a dívida
Art. 167. São vedados: pública cresça de forma mais
rápida que o endividamento
[... ] público.
III - a realização de operações de créditos que excedam o

montante das despesas de capital, ressalvadas as autori-
zadas mediante créditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por
maioria absoluta;
[...]
Caso o montante das operações de crédito seja superior às despesas de capital,

tais despesas orçamentárias deverão ser autorizadas mediante créditos suple-
mentares e especiais, aprovados por maioria absoluta do Congresso Nacional
(CN) – única situação em que isso ocorre na aprovação da lei orçamentária.
Essa preocupação consta também da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio

de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece:
Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada

da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio
21
público para o financiamento de despesa corrente, salvo
se destinada por lei aos regimes de previdência social,
geral e próprio dos servidores públicos.
2.3.7 Princípio da publicidade
O artigo 37 da CF/88 estabelece:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de

qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência (...)
O princípio da publicidade se aplica a todos os atos oficiais

do governo e se constitui base da atividade na Administração
Pública no regime democrático. Para a eficácia da sua valida-
de, o orçamento deve ser divulgado (publicado) por meio dos
veículos oficiais de comunicação/divulgação para conhecimen-
to, não só pelos representantes eleitos pelo povo, mas de toda
a sociedade.
Sobre este princípio, o capítulo IX, Seção I, artigo 48 da LRF prevê:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão

fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em
meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamen-
tos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resu-
mido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão
Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Portanto, cabe ao governo:
• Divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade;
• Publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal;
• Disponibilizar informações sobre a arrecadação da receita e a execução

da despesa, para qualquer cidadão.
No caso específico da União, a publicação deve ser feita pela imprensa oficial
no Diário Oficial da União (DOU).
22
2.3.8 Princípio da não afetação ou não vinculação das receitas
Este princípio veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou des-

pesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF/88. As exceções, todas com
amparo no texto constitucional, exigem que, para se vincular a receita de um
imposto, é necessário aprovação de uma emenda à Constituição.
A CF/88, em seu artigo 167, inciso IV prevê:
[...]

arts. 198, §2o, 212 e 37, XXII, e a prestação de garan-
previstas no art. 165, §8o, bem como o disposto no §4o
deste artigo (redação dada pela Emenda Constitucional
nº 42, de 19/12/2003);
[...]
§ 4º. É permitida a vinculação de receitas próprias gera-

das pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e
dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e
b, e II, para a prestação de garantia ou contra garantia à
União e para pagamento de débitos para com esta (inclu-
ído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993).
As exceções ao princípio da não afetação ou não vinculação são as seguintes:
• Repartição tributária de impostos (artigos 158 e 159 da CF/88);
• Destinação de recursos para ações e serviços públicos de saúde;
• Manutenção e desenvolvimento do ensino;
• Realização das atividades da administração tributária;
• Prestação de garantia às operações de crédito por Antecipação de Recei-

ta Orçamentária (ARO);
• Prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de

débitos para com esta.
23
O objetivo precípuo da não afetação ou não vinculação das re-
ceitas se concentra no recolhimento de todas as receitas num
caixa único do Tesouro (conta única).
2.3.9 Princípio da especificação
O princípio da especificação se fundamenta na Lei nº 4.320/64, artigo 5º:
Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações

globais destinadas a atender indiferentemente a despesas
de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências
ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e
seu parágrafo único.
O princípio da especificação veda a inclusão de dotações glo-

bais no orçamento, embora muitos defendam o contrário em
nome de uma flexibilidade administrativa, o que prejudica o
controle dos gastos públicos.
A própria Lei nº 4.320/64, em seu artigo 20 prevê exceções a este princípio:
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de

Orçamento segundo os projetos de obras e de outras
aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho

que, por sua natureza, não possam cumprir-se subor-
dinadamente às normas gerais de execução da despesa
poderão ser custeados por dotações globais, classificadas
entre as Despesas de Capital.
Nas exceções previstas nesse artigo, podem ser citadas as seguintes despesas:
• Algumas despesas das Forças Armadas que, em razão da preservação da

segurança nacional, não devem ser detalhadas;
• Despesas com o Programa de Proteção a Testemunha, que, por razões

óbvias, são atendidas por dotações globais;
• A Reserva de Contingência, prevista na Lei Complementar nº 101, de 4

de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – em seu
artigo 5º, inciso III, conforme se segue:
24
Art. 5º. O projeto de lei orçamentária anual, elaborado
de forma compatível com o plano plurianual, com a Lei
de Diretrizes Orçamentárias e com as normas desta Lei
Complementar:
[...]
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utili-

zação e montante, definido com base na receita corrente
líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias, destinada ao:
[...]
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e

eventos fiscais imprevistos.
O princípio da especificação se constitui num instrumento útil de transparência

do orçamento e facilita sobremaneira as ações de controle e fiscalização.
2.3.10 Princípio do orçamento bruto
Na Lei nº 4.320/64, o artigo 6º e seu § 1º preceituam o que segue:
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de

Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
§ 1º. As cotas de receitas que uma entidade pública

deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no
orçamento da entidade obrigada a transferência e, como
receita, no orçamento da que as deva receber [...]
O princípio do orçamento bruto determina que as receitas e

despesas sejam registradas na lei orçamentária por seus valo-
res totais e brutos, não devendo ocorrer quaisquer deduções
(compensações ou valores líquidos).
Caso se permitisse a apresentação de valores líquidos nas leis orçamentárias, a

transparência das contas públicas seria perdida.
2.3.11 Princípio do não estorno
A CF/88, artigo 167, inciso VI estabelece:
25
[...]
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferên-

cia de recursos de uma categoria de programação para
outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa; [...]
O princípio do não estorno prevê que a transposição, o rema-

nejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, necessita
de prévia autorização legislativa.
Seu objetivo é evitar que gastos aprovados pelo Poder Legislativo sejam al-
terados pelo administrador, o que tornaria inócua a função fiscalizadora do
Congresso Nacional.
2.4 A evolução do orçamento
A evolução conceitual do orçamento foi causada por novas teorias e novas tecno-
logias e o Brasil, seguindo as tendências mundiais, adotou algumas destas técni-
cas, que vem sendo gradualmente aperfeiçoadas no seu processo orçamentário.
a) O orçamento clássico ou tradicional
Antes do advento da Lei nº 4.320/64, o orçamento utilizado pelo Governo

Federal era o orçamento tradicional ou clássico.
O orçamento se constituía apenas num documento de previsão de receita e

de autorização de despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto e
distribuídas pelos diversos órgãos para o período de um ano.
Por não possuir uma preocupação com o atendimento das necessidades da coleti-
vidade e da administração, não se destacavam os objetivos econômicos e sociais.
A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato

dele não privilegiar um programa de trabalho e um conjunto
de objetivos a atingir.
26
O orçamento tradicional dotava um órgão qualquer com as dotações suficien-
tes para pagamento de pessoal; aquisição de material de consumo e perma-
nente; e realização de serviços de manutenção para o exercício financeiro.
Por não estar associado a um processo de planejamento e de programação,

os órgãos eram contemplados no orçamento pelo que gastavam no exercício
anterior e não em função do que se pretendia realizar.
A ênfase desse modelo de orçamento residia nos aspectos contábeis da gestão

e não existiam mecanismos de acompanhamento e medição da execução orça-
mentária, gestão e resultados.
Por não haver preocupação com a fixação de objetivos e me-

tas, o Orçamento Tradicional é uma mera peça contábil que dá
ênfase aos meios que o Poder Público utiliza em sua atuação.
b) O Orçamento de desempenho ou realizações
O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho ou de reali-

zações, em que a preocupação residia no resultado dos gastos e não com
o gasto em si: se buscava saber “as coisas que o governo faz e não as coisas
que o governo compra”, enfatizando as realizações do Governo em cada pro-
grama. Saber o que a Administração Pública compra tornou-se menos relevan-
te do que saber para que se destina a referida aquisição.
O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia,

ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma
característica essencial, que era a vinculação a um sistema de planejamento.
c) O orçamento–programa
O primeiro passo efetivo para uma reforma orçamentária foi o orçamento fun-
cional (tasksetting budget), criado nos Estados Unidos em 1912 pela Comissão
de Economia e Eficiência e coordenada pelo presidente daquele país, William
Howard Taft (conhecida como “Comissão Taft”) que exigiu um orçamento
nacional ao Executivo, visando a economia e eficiência no serviço público,
pela avaliação e autorização das despesas por funções. O que interessa-
va era o objetivo a realizar, o que se atingia no orçamento.
27
A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a
partir da edição da Lei nº 4.320/64. O Decreto-Lei nº 200, de 23 de fevereiro
de 1967 (DL nº 200/67), menciona o orçamento-programa como plano de
ação do Governo Federal.
O artigo 16 do DL nº 200/67 determinava:
Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-

-programa, que pormenorizará a etapa do programa plu-
rianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá
de roteiro à execução coordenada do programa anual.
A primeira lei orçamentária da União elaborada sob a forma programada foi a

de 1967. No ano anterior, o Poder Executivo havia elaborado duas leis orça-
mentárias: uma no formato tradicional e outra, a título de experiência, com
uma estrutura programática.
O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema

de Planejamento e aos objetivos que o governo pretende al-
cançar durante um período determinado de tempo e pode ser
definido como sendo um plano de trabalho expresso por um
conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos
necessários à sua execução.
Por ter uma preocupação primordial com a identificação dos custos dos pro-
gramas propostos para se alcançar os objetivos do Governo, o orçamento-pro-
grama não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, instrumento
de operacionalização das ações do Governo, viabilizando seus projetos,
atividades e operações especiais em consonância com os planos e diretri-
zes estabelecidos.
O orçamento-programa tem as seguintes vantagens:
• Melhor planejamento de trabalho;
• Maior precisão na elaboração dos orçamentos;
• Melhor determinação das responsabilidades;
• Maior oportunidade para redução dos custos;
• Maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo,

do Legislativo e da sociedade;
28
• Facilidade para identificação de duplicação de funções;
• Melhor controle da execução do programa;
• Identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação

em termos absolutos e relativos;
• Apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-

-relacionamento entre custos e programas (elo entre o planejamento e a
execução); e
• Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.
O quadro a seguir mostra uma comparação entre as características do orça-

mento tradicional e do orçamento-programa.
ORÇAMENTO TRADICIONAL ORÇAMENTO-PROGRAMA
É baseado em uma programa-

ção, permitindo interdependência e
conexão entre os diferentes programas
Não é baseado em uma programação.
do trabalho e o controle de custos dos
produtos oferecidos pelo governo à
sociedade.
Atribui recursos para o cumprimento

Aloca recursos segundo os objetos de de determinados objetivos e metas e
gasto (pessoal, material, serviços, etc.). não para um conjunto de compras e
pagamentos.
Leva os órgão públicos a pressionar a Permite o controle de custos dos

Administração superior em busca de produtos oferecidos pelo governo à
maiores recursos. sociedade.
Leva a Administração superior a efetu-

ar cortes indiscriminados no total dos
recursos solicitados, a fim de adequar Permite mobilizar recursos com razoá-
a despesa à estimativa de receita ou a vel antecedência.
superestimar as receitas, para atender
às pressões nas despesas.
Não incentiva a busca da economicida-

de por parte do administrador, já que Atribui responsabilidade ao adminis-
não possui mecanismos de controle de trador.
custos dos produtos oferecidos.
Quadro 1 - Comparação entre as principais características do Orçamento Tradicional versus o Orçamento-Programa.
29
2.5 Ciclo orçamentário
O orçamento público no Brasil obedece a um ciclo integrado como ilustrado

na figura a seguir:
Apresentação
da proposta
Acompanhamento
Projeto
e avaliação (controle
de Lei
externo e interno)
execução do PL
(arrecadação da apreciação, emendas,
receita e realização aprovação, sanção e
da despesa dentro publicação do PL
do ano civil)
Figura 1. Orçamento Público [ciclo integrado]
As etapas descritas podem ser agrupadas da seguinte forma:
• Elaboração;
• Estudo e aprovação;
• Sanção e promulgação;
• Execução;
• Controle e avaliação.
O ciclo orçamentário é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que vai des-

de a concepção do orçamento público (ano A-1) até sua apresentação final.
Em termos cronológicos, extrapola o exercício financeiro (1º de janeiro a 31 de

dezembro, conforme a Lei nº 4.320/64), tendo em vista os prazos instituídos
pela Constituição Federal (CF/88), pois começa antes do exercício financeiro e
termina após o seu encerramento. A fase de avaliação só poderá ocorrer após
a execução do orçamento.
30
As leis de que trata o ciclo orçamentário são as previstas na
Constituição Federal de 1988 (CF/88), a saber: a Lei de Diretri-
zes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, nesta ordem
(vide figura 2).
Plano Plurianual Planos nacionais,

PPA regionais e setoriais
Controle e avaliação da
Lei de diretrizes
execução orçamentária
orçamentarias - LDO
e financeira
Execução orçamentária Elaboração da proposta

e financeira orçamentária anual - LOA
Discussão, votação e aprovação da

Lei orçamentária anual.
Fonte: EME
Figura 2. Ciclo Integrado de Planejamento e Orçamento.
Cada uma das etapas do ciclo orçamentário serão abordadas nos itens a seguir.

nas constituições federais
No Brasil, o orçamento se reveste de formalidades legais, pois as ações de se

estimar a receita e fixar a despesa para um exercício (ano) se faz por meio de
leis previstas na Constituição Federal (CF) e em outras Leis Complemen-
tares. A este arcabouço legal que trata do orçamento chamamos de marcos
legais do orçamento.
31
A vinda do rei D. João VI ao Brasil permitiu ampliar a abertura dos portos brasi-
leiros. Com maiores impostos aduaneiros teve início o processo de organização
das finanças públicas, culminando com a criação, em 1808, do Erário Público
(o Tesouro) e do Regime de Contabilidade. A noção de orçamento começa
a surgir após a revolução pernambucana em 1817.
A primeira Constituição do Brasil, outorgada em 25 de março de 1824 por

Dom Pedro I, atribuía à Câmara dos Deputados a iniciativa das leis para insti-
tuir impostos (artigo 36, nº 1) e ao Executivo a competência para a elaboração
da proposta orçamentária, cuja aprovação caberia à Assembleia Geral (Câmara
dos Deputados e Senado).
No seu artigo 172 estabelecia que “o ministro da Fazenda, [...] apresentará

à Câmara dos Deputados anualmente, [...] o orçamento geral de todas as
despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e
rendas públicas”, o que foi considerado um avanço para a época, por prever a
elaboração do orçamento formal no Brasil.
Em razão disso, foi baixado em 14 de dezembro de 1827, um Decreto-Lei

considerado a primeira lei de orçamento no Brasil que, segundo alguns
autores, foi o causador de grandes conflitos em função de normas legais, defi-
ciência nos métodos de arrecadação e outras dificuldades de comunicação.
Porém, só no ano de 1830 tivemos o primeiro Orçamento Geral, votado para o

exercício financeiro de 1830 e 1831.
Com a segunda Constituição brasileira, promulgada em 24 de fevereiro de

1891 (logo após a proclamação da República) foram implantadas importantes
modificações na distribuição de competências para a elaboração, tramitação e
elaboração do orçamento.
A elaboração do orçamento de todos os poderes da Nova República passou a

ser função privativa do Congresso Nacional, o que, de fato, nunca ocorreu,
pois a Lei nº 30, de 8 de janeiro de 1892, que fixava as responsabilidades do
Presidente da República, estabelecia que a não apresentação da proposta de
orçamento constituía crime contra as leis orçamentárias. Tal fato trouxe um im-
passe entre os poderes, só superado pela decisão tomada no sentido de que o
Executivo apresentaria a proposta que, na prática, era concebida pelo ministro
da Fazenda, cabendo a deliberação ao Poder Legislativo.
32
Em 1922 foi aprovado pelo Congresso Nacional o Código de Contabilidade da
União, considerado à época uma evolução tecnológica nas finanças públicas,
ao imprimir novas normas técnicas que possibilitaram ordenar procedimentos
orçamentários.
Quatro anos depois (1926), por meio de uma reforma na Constituição, a com-
petência da elaboração da proposta orçamentária foi transferida para o Poder
Executivo, que, como já foi dito, já acontecia na prática.
Com a terceira Constituição da Nação, outorgada em 16 de julho de 1934,

o poder legislativo perdeu espaço e o Executivo voltou a reinar absoluto, a
quem cabia elaborar e decretar o orçamento.
Nesta nova Constituição, as questões de ordem orçamentária mereceram

destaque, ao serem classificadas em uma seção própria. A competência para
elaboração da proposta orçamentária era atribuída ao Presidente da República,
cabendo ao Legislativo a sua votação com auxílio do Tribunal de Contas.
A partir da instauração do regime autoritário (Estado Novo), que gerou a

quarta constituição brasileira, decretada em 10 de novembro de 1937, as
abordagens de ordem orçamentária também mereceram destaque, ao serem
tratadas em um capítulo especial com seis artigos. Segundo esses artigos, a
proposta do orçamento deveria ser formatada por um Departamento Adminis-
trativo a ser criado junto à Presidência da República. O orçamento passou a ser
elaborado e decretado pelo Presidente da República.
Em 1938, o regime do Estado Novo criou o Departamento de Administração

do Serviço Público (DASP), que iniciou o planejamento orçamentário no Brasil,
tendo como objetivo principal a organização anual da proposta orçamentária
de acordo com as instruções do Presidente da República.
A quinta constituição do Brasil foi promulgada em 18 de setembro de 1946,

logo após a redemocratização do País, e trouxe de volta o orçamento misto
(elaborado pelo Poder Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo). Essa Cons-
tituição, denominada “planejamentista”, criou planos setoriais e regionais, com
reflexo direto na monetarização do orçamento, ao estabelecer vinculações com a
receita. Até a próxima Constituição, os planos globais conteriam somente os ele-
mentos de despesa sem uma programação de objetivos, metas e recursos reais.
Em 17 de março de 1974, entrou em vigor a Lei nº 4.320/64, que “estatui Nor-

mas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
33
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”. Trata-se
de um relevante instrumento legal de apoio às práticas administrativas, ainda
em vigor.
Conforme abordado anteriormente, a Lei nº 4.320/64, tratou de matéria orça-

mentária já no seu artigo 2º, ao estabelecer que “a Lei de Orçamento conterá
a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômi-
co-financeira e o programa de trabalho do governo...”.
Por sua contribuição ao processo orçamentário em todos os

níveis de governo (Federal, Estadual, Municipal e do Distrito
Federal) a Lei nº 4.320/64 tem sido conhecida como Lei Básica
do Orçamento.
A sexta Constituição brasileira, outorgada em 24 de janeiro de 1967, reti-

rou prerrogativas do Poder Legislativo quanto à iniciativa de leis ou emendas
que criassem ou aumentassem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei
do orçamento.
Assim estabelecia seu artigo 65:
É de competência do Poder Executivo a iniciativa das leis

orçamentárias e das que abram créditos, fixem venci-
mentos e vantagens dos servidores públicos, concedam
subvenção ou auxílio ou de qualquer modo autorizem,
criam ou aumentam despesas.”
[...]
§ 1º - Não será objeto de deliberação a emenda de que

decorra aumento de despesa global ou de cada órgão,
projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu
montante, natureza e objetivo.
Naquele mesmo ano foi publicado o Decreto-Lei nº 200, de 25 de março

de 1967 (DL nº 200/67), que “dispõe sobre a organização da Administra-
ção Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras
providências”.
O DL nº 200/67, lembrado por ser a base para a elaboração de licitações até a

edição do Decreto-Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986 (DL nº 2.300/86),
34
promoveu a organização da administração federal e estabeleceu diretrizes para
a reforma administrativa e igualmente influencia o orçamento público.
Como influências sobre o orçamento, podemos citar os seguintes itens:
• A criação do Ministério do Planejamento e Coordenação Geral com a

competência de elaborar a programação orçamentária e a proposta
orçamentária anual;
• A consequente instituição da Subsecretaria de Orçamento e Finanças,

hoje Secretaria de Orçamento Federal, com a atribuição de órgão
central do sistema orçamentário;
• A determinação ao Ministério da Fazenda que se unificassem os recur-

sos movimentados pelo Tesouro Nacional, através de seu caixa junto ao
agente financeiro da União, com o objetivo de obter maior economia
operacional e racionalizar a execução da programação financeira de
desembolso (Caixa Único do Tesouro);
• A elaboração de um “orçamento-programa que pormenorizará a eta-

pa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que
servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”, conforme
determinado no artigo 16.
A Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, manteve os disposi-

tivos sobre o orçamento constantes da Constituição de 1967.
Em 5 de outubro de 1988, o País recebeu sua sétima Carta Magna. A Cons-

tituição em vigor (CF/88) atribuiu ao processo orçamentário uma seção espe-
cial e à parte.
Em atendimento à própria CF/88, em 2000 foi criada a Lei de Responsabili-

dade Fiscal, que introduziu inovações na administração das finanças públicas,
instituindo mecanismos de transparência fiscal e controle social dos
gastos públicos, passando a integrar a legislação orçamentária.
A LRF trouxe a necessidade de incorporar metas de resultado fiscal, além de

ressaltar o descompasso provável entre receitas e despesas, de modo a equi-
librar o orçamento em tempo hábil para não prejudicar o desempenho do
governo nas esferas federal, estadual e municipal.
Como exemplos da influência da LRF no sistema orçamentário, podemos apontar:
35
Art 8º. Até trinta dias após a publicação dos orçamentos,
nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentá-
rias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art.
4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação finan-
ceira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Por este dispositivo legal, os Poderes e o Ministério Público são obrigados, até
30 (trinta) dias após a sanção e publicação da Lei Orçamentária Anual (LOA),
a estabelecer suas programações financeiras e seus cronogramas anuais de
desembolso mensal, seguindo as regras estabelecidas nas leis de diretrizes
orçamentárias anuais.
A LRF atribui à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) a responsabilidade de

tratar de outras matérias como:
• O estabelecimento de metas fiscais;
• A fixação de critérios para limitação de empenho e movimentação

financeira;
• A publicação da avaliação financeira e atuarial dos regimes geral de

previdência social e próprio dos servidores civis e militares;
• A avaliação financeira do fundo de amparo ao trabalhador e projeções

de longo prazo dos benefícios da Lei do Orçamento Anual (LOA);
• A margem de expansão das despesas obrigatórias de natureza continu-

ada;
• A avaliação dos riscos fiscais.
2.7 O orçamento na atual Constituição Federal
O texto constitucional promulgado em 1988 trouxe inovações significativas na

sistemática de elaboração e de apreciação dos instrumentos que compõem o
chamado “modelo orçamentário”. O principal arcabouço legal do processo de
planejamento e de orçamento está inscrito nos artigos 165 a 169 da CF/88.
O artigo 165, incisos I, II e III estabelecem três documentos interdependentes:
• O Plano Plurianual (PPA);
• As diretrizes orçamentárias;
• Os orçamentos anuais.
36
A preocupação central dos Constituintes de 88, ao aprovar essas normas, foi
vincular os processos de planejamento ao de orçamento.
Merece destaque a determinação no seu artigo 165, § 4º:
Art. 165. [...]
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e

setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em
consonância com o plano plurianual e apreciados pelo
Congresso Nacional.
Adicionalmente, o artigo 167, § 1º, estabelece:
Art. 167. [...]
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um

exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclu-
são no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
A CF/88 promoveu mudanças substanciais na prática orçamentária, que deram

maior democratização às políticas públicas e uma participação mais ampla do
Poder Legislativo no estabelecimento da programação econômico-financeira
do Estado.
Na prática, a CF/88 resgatou as prerrogativas do Congresso Nacional de criar

despesas e emendar a proposta orçamentária do Executivo, bem como
recuperou os assuntos referentes aos orçamentos das entidades descentraliza-
das para a área de decisão do Poder Legislativo.
Em seus artigos 165 a 169, a CF/88 atribui responsabilidade ao Poder Execu-

tivo pelo sistema de planejamento e orçamento, conferindo-lhe a iniciativa
dos seguintes Projetos de Lei:
• Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPA);
• Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO);
• Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA).
2.7.1 O Plano Plurianual
O Plano Plurianual (PPA) é uma lei ordinária, editada a cada quatro anos e
segundo dispõe o artigo 165, § 1º, do texto constitucional:
37
Art 165. [...]
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá,

de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos progra-
mas de duração continuada.
O Plano Plurianual é o instrumento básico de planejamento

das ações do governo federal de caráter mais estratégico, po-
lítico e de longo prazo. Por evidenciar o programa de trabalho
do Governo, definir prioridades e enfatizar as políticas, as di-
retrizes e as ações programadas no longo prazo, bem como os
respectivos objetivos a serem alcançados, faz a ligação entre
prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
É papel do PPA, além de declarar as escolhas do Governo e da sociedade, indi-

car os meios para a implementação das políticas públicas, bem como orientar
taticamente a ação do Estado para a consecução dos objetivos pretendidos.
Sua validade é de quatro anos e sua execução inicia no 2º ano do mandato

presidencial e termina no fim do primeiro ano do mandato presidencial subse-
quente. A vigência do atual Plano Plurianual vai de 2012 a 2015.
A elaboração do Projeto de Lei do Plano Plurianual se inicia no Poder Executivo,

sendo coordenado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Ges-
tão (MPOG). Esse projeto deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de
agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e tem validade para um
período de quatro exercícios financeiros.
O Plano Plurianual (PPA) veio substituir o antigo Orçamento Plurianual de Inves-

timentos, que abrangia apenas três exercícios. O PPA apresenta, além do valor
das despesas de capital (construção de edificações públicas, estradas etc.), as
metas físicas a serem atingidas por tipo de programa e ação, bem como lista
as despesas de duração continuada (benefícios previdenciários), condicionando
toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo.
O Projeto de Lei é apreciado conjuntamente pelas duas Casas do Congresso

Nacional – Senado Federal e Câmara dos Deputados – cabendo à Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização examinar e emitir parecer
38
sobre os referidos projetos, igualmente em sessão conjunta das duas Casas
(discussão, votação e aprovação). Posteriormente, se aprovado, o PL é enviado
ao Poder Executivo para sanção presidencial.
Este ritual é comum aos Projetos de Lei, cabendo ao Executivo sancionar e pro-
mulgar a Lei, podendo propor vetos ao texto aprovado pelo Legislativo. Caso
haja vetos por parte do Presidente da República, o Congresso Nacional terá 30
(trinta) dias para apreciá-los, podendo torná-los sem efeito, caso seja esta a
decisão da maioria dos congressistas.
2.7.2 A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é o instrumento norteador da Lei Orça-

mentária Anual. Instituída originalmente pela Constituição de 1988, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias é uma lei ordinária, com validade para apenas um
exercício, e tem por finalidade estabelecer, de forma antecipada, as metas (di-
retrizes) e as prioridades de gastos da administração pública federal e orien-
tar a elaboração da Lei Orçamentária Anual para o ano seguinte (ano A).
O § 2º do artigo 165 do texto constitucional estabelece:
Art 165
[...]
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as

metas e prioridades da administração pública federal, in-
cluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária
e estabelecerá a política de aplicação das agências finan-
ceiras de fomento.
Uma das suas principais funções é estabelecer os parâmetros necessários à

alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do
possível, a realização das metas e objetivos contemplados no Plano Plurianual.
É papel da Lei de Diretrizes Orçamentárias ajustar as ações de

governo previstas no Plano Plurianual às reais possibilidades
de caixa do Tesouro Nacional e selecionar dentre os programas
incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do
orçamento subsequente.
39
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) contém:
• As prioridades e metas da administração pública;
• A estrutura e organização dos orçamentos;
• As diretrizes e parâmetros para elaboração e execução dos Orçamentos

(PIB, inflação, resultado primário, câmbio, petróleo, etc.);
• A dívida pública;
• As despesas com pessoal;
• As aplicações das agências de fomento;
• As alterações na legislação tributária.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Diretrizes Orça-

mentárias passou também a conter dois anexos de extrema importância para
orientar o governo e a sociedade sobre a condução da política fiscal. São eles:
• O anexo de metas fiscais, no qual são estabelecidos os resultados pri-

mários esperados para os próximos exercícios e que dão uma dimensão
da austeridade dessa política;
• O anexo de riscos fiscais, no qual são enumerados os chamados pas-

sivos contingentes, ou seja, aquelas dívidas que ainda não estão contabi-
lizadas como tal, mas que, por decisão judicial, poderão vir a aumentar
a dívida pública.
A elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias se inicia no Poder

Executivo e o Projeto de Lei é encaminhado ao Legislativo até 15 de abril de
cada ano.
Cabe ao Congresso Nacional aprová-lo até 17 de julho. Caso isso não ocorra,
o primeiro período da sessão legislativa – que vai de 15 de fevereiro a 30 de
julho – não pode ser encerrado.
O Executivo deve sancionar e promulgar a Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO), podendo propor vetos ao texto aprovado pelo Legislativo, cabendo a
esse último aprovar ou rejeitar os vetos propostos pelo Executivo.
2.7.3 Lei Orçamentária Anual (LOA)
Já foi visto que a Lei Orçamentária da União estima receitas e fixa as des-
pesas para um exercício financeiro (§ 5º do artigo 165 da CF/88). De um lado,
permite avaliar as fontes de recursos públicos no universo dos contribuintes e,
40
de outro, permite identificar quem são os beneficiários desses recursos. Ne-
nhuma despesa pública pode ser executada fora do orçamento, mas nem tudo
é feito pelo governo federal. As ações dos governos estaduais e municipais
devem estar registradas nas leis orçamentárias dos Estados e municípios.
A Lei Orçamentária Anual é igualmente uma lei ordinária com validade para
cada exercício fiscal. De acordo com o § 5º do artigo 165 da CF/88, a LOA
deve conter três orçamentos:
• Orçamento fiscal e o orçamento da seguridade social - envolvem A Lei Orçamentária Anual é

chamada também de Lei de
toda a programação de gastos dos três Poderes, seus fundos, autarquias
Meios, porque disponibiliza
e fundações, abrangendo toda a administração pública, direta e indire- os meios necessários para o
ta. Listam todas as receitas que se espera arrecadar e todas as despesas desempenho da função pú-
blica.
da União, a saber: os destinados à manutenção da máquina pública, os
desembolsos com saúde, educação, defesa, portos, estadas, folha de
pessoal, benefícios previdenciários, juros da dívida, etc.
• Orçamento de investimento das empresas estatais - contém a pre-

visão de investimentos das entidades em que a União, direta ou indireta-
mente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
A figura a seguir ilustra a relação entre os marcos legais do orçamento pú-

blico, lembrando que as Leis Orçamentárias de Finanças Públicas nele constan-
tes são a Lei nº 4.320/64 e o Decreto-Lei nº 200/67.
Constituição
Federal
Leis Complementares LRF

de finanças públicas
PPA LDO LOA
Figura 3. Relação entre os Marcos Legais do Orçamento Público
Até o momento foram apresentadas importantes características e diferenças

entre o PPA, LDO e LOA, que podem ser resumidas da seguinte forma:
41
O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anu-
al não são estanques, ao contrário, atuam de forma integrada, por meio
das seguintes ações:
• O PPA estabelece o planejamento de longo prazo, utilizando-se de

programas e ações de governo (lembre-se: quatro anos);
• A LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anu-

almente as ações e programas a serem executados por meio de pro-
jetos, atividades (que veremos mais a frente) e operações especiais;
• A LDO estabelece a ligação entre o PPA e a LOA, destacando do PPA

os investimentos e gastos prioritários que deverão compor a LOA e defi-
nir as regras e normas que orientam a elaboração da LOA que irá vigorar
no exercício seguinte ao da edição da LDO.
Os marcos legais do orçamento público são:
• A Constituição Federal (CF/88);
• O Plano Plurianual;
• A Lei de Diretrizes Orçamentárias;
• A Lei Orçamentária Anual;
• A Lei nº 4.320/64;
• O DL nº 200/67;
• A LRF.
42
3 Planejamento e orçamento na Constituição
Federal e Lei de Responsabilidade Fiscal
• Identificar os diversos componentes do sistema de planejamento orça-

mentário;
• Definir programas, projetos e atividades;
• Descrever o processo legislativo na formulação do orçamento.
A elaboração de forma equilibrada da Lei Orçamentária Anual se constitui num

processo complexo, por envolver os mais diversos interesses com o limite possí-
vel, que é a previsão das receitas a serem arrecadadas.
Serão apresentados a seguir os diversos componentes do sistema do planeja-

mento orçamentário, sua estrutura e atribuições.
3.1 Sistema de Planejamento e Orçamento
O sistema de planejamento e orçamento da União envolve vários dos seus ór-

gãos, com diferentes responsabilidades e atribuições e cumprindo um calendá-
rio fixado anualmente em consonância com a Constituição Federal e os demais
marcos do orçamento.
3.1.1 Órgãos do Sistema Federal
Como se pretende apresentar apenas o sistema de planejamento e orçamento

do Exército, o texto a seguir fará apenas referência ao Sistema Federal, uma
vez que os Estados, Municípios e o Distrito Federal possuem seus orçamentos e
os órgãos específicos que compõem os seus respectivos sistemas.
A seguir serão descritos os órgãos e unidades federais de planejamento e ges-

tão do orçamento e suas respectivas funções e atribuições.
43
a) Órgão central
O órgão central do sistema orçamentário federal é a Secretaria de Orçamento

Federal (SOF), pertencente ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Ges-
tão (MPOG).
Entre as diversas atribuições da Secretaria de Orçamento da União, destacam-se:
• Preparar instruções e supervisionar a elaboração da Lei de Diretrizes

Orçamentárias e da proposta orçamentária da União;
• Definir as diretrizes gerais para o sistema orçamentário federal;
• Orientar e coordenar as atividades dos órgãos setoriais;
• Fixar os parâmetros e as referenciais monetárias para a apresentação das

propostas orçamentárias setoriais;
• Analisar, validar e consolidar as propostas orçamentárias dos órgãos

setoriais e preparar a proposta da União;
• Estabelecer as classificações orçamentárias da receita e da despesa;
• Elaborar o programa de trabalho da União;
• Acompanhar o cumprimento do programa de trabalho e realizar a ava-

liação físico-financeira dos projetos e atividades;
• Disciplinar os critérios da execução orçamentária e
• Realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao

aperfeiçoamento do processo orçamentário federal.
A Secretaria de Orçamento Federal tem por missão racionalizar

o processo de alocação de recursos, zelando pelo equilíbrio
das contas públicas, com foco em resultados para a sociedade.
b) Órgãos setoriais
Os órgãos setoriais do sistema orçamentário federal são as Subsecretarias de

Planejamento e Orçamento dos Ministérios civis e os órgãos equivalentes nos
Comandos Militares.
O Ministério da Defesa (MD) é o órgão setorial que representa as Forças

Armadas no âmbito do orçamento federal e desempenha o papel de articu-
lador no âmbito ministerial, atuando verticalmente no processo decisório e
integrando os produtos gerados no nível subsetorial, coordenado pelas Unida-
des Orçamentárias (UO).
44
Da atuação do Ministério da Defesa no processo de elaboração do orçamento,
destacamos as ações descritas a seguir:
• Estabelecer diretrizes setoriais para a elaboração da proposta orçamen-

tária;
• Fixar, de acordo com as prioridades setoriais, os referenciais monetários

para apresentação das propostas orçamentárias das unidades orçamen-
tárias;
• Definir instruções e normas de procedimentos a serem observados no

âmbito do Ministério durante o processo de elaboração da proposta
orçamentária;
• Coordenar o processo de elaboração da proposta orçamentária no âmbi-

to do órgão setorial;
• Analisar e validar as propostas orçamentárias provenientes das Unidades

Orçamentárias;
• Consolidar e formalizar a proposta orçamentária do Ministério da Defesa.
c) Unidade Orçamentária (UO)
A Unidade Orçamentária é definida pelo artigo 14 da Lei nº 4.320/64 da se-

guinte forma:
Art 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento

de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição
a que serão consignadas dotações próprias.
A Instrução Normativa do Departamento do Tesouro Nacional (IN/DTN) nº 10, de

2 de outubro de 1991, instituiu o Manual de Despesa da União (MDU), que dis-
ciplina as ações inerentes à gestão orçamentária e financeira, consubstanciando
as disposições da Lei nº 4.320/64, do Decreto-Lei nº 200/67 e demais legislações
complementares reguladoras da matéria; define Unidade Orçamentária como:
A repartição da administração direta que o orçamento da

união ou, mais especificamente, o QDD, consigna dota-
ções específicas para a realização de seus programas de
trabalho e sobre os quais essa repartição exerce o poder
de disposição (IN/DTN nº 10, de 02 de outubro de 1991).
As Unidades Orçamentárias são responsáveis pela apresentação da progra-

mação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação e subtítulo e
possuem sob sua responsabilidade uma parcela do orçamento do Governo.
45
A Unidade Orçamentária desempenha o papel de coordena-
dora do processo de elaboração da proposta orçamentária no
seu âmbito de atuação, integrando e articulando o trabalho
das suas Unidades Administrativas (UA), tendo em vista a con-
sistência da programação do órgão.
Sua atuação no processo orçamentário compreende as seguintes ações:
• Estabelecimento de diretrizes no âmbito da Unidade Orçamentária para

elaboração da proposta e alterações orçamentárias;
• Estudos de adequação da estrutura programática;
• Formalização, ao órgão setorial, da proposta de alteração da estrutura

programática sob a responsabilidade de suas unidades administrativas;
• Coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das infor-

mações constantes do cadastro de ações orçamentárias;
• Fixação dos referenciais monetários para apresentação das propostas

orçamentárias e dos limites de movimentação de empenho e de paga-
mento de suas respectivas Unidades Administrativas (UA);
• Análise e validação das propostas orçamentárias das Unidades Adminis-

trativas (UA);
• Consolidação e formalização de sua proposta orçamentária.
As Unidades Orçamentárias do Exército são as seguintes:
• Comando do Exército (UO 52.121);
• Fundo do Exército (UO 52.921);
• Indústria de Material Bélico (UO 52.221);
• Fundação Osório (52.222).
d) Unidade Gestora Responsável (UGR)
As Unidades Gestoras Responsáveis do Exército são os Órgãos de Direção Seto-

rial (ODS).
No Comando do Exército existem nove UGR. São elas:
• Departamento de Ciência e Tecnologia (DCT);
• Departamento de Engenharia e Construção (DEC);
46
As Unidades Gestoras Responsáveis têm a responsabilidade
de distribuir às suas Unidades Gestoras (UG) diretamente
subordinadas os créditos que foram alocados pelas Unidades
Orçamentárias.
• Departamento de Educação e Cultura do Exército (DECEx);
• Comando Logístico (COLOG);
• Departamento-Geral do Pessoal (DGP);
• Estado-Maior do Exército (EME);
• Gabinete do Comandante do Exército (Gab Cmt Ex);
• Comando de Operações Terrestres (COTer);
• Diretoria de Gestão Orçamentária (DGO).
Cabe à Unidade Gestora Responsável realizar parte do orça-

mento por ela descentralizada. Por exemplo: o DECEx também
é uma OM e portanto, como UG, tem suas despesas próprias.
RAE
e) Unidade Administrativa (UA)
A Unidade Administrativa é um segmento da administração direta não con-

templada nominalmente no orçamento e que depende de destaques ou
provisões para executar seu plano de trabalho. É estruturada para realizar atos
de administração própria e possui competência para realizar atos de gestão de
bens da União. Pode possuir autonomia ou semiautonomia administrativa.
A Unidade Administrativa possui pessoal, patrimônio e competências próprias. A título de exemplo: as des-
Não é preciso ter um orçamento para se dizer que uma unidade é administrativa. pesas relacionadas a esse
curso estão sendo custeadas
por meio de créditos da UO
Na intranet da Diretoria de Gestão Orçamentária (DGO), que pode ser acessa- Comando do Exército, que
da em sua Organização Militar, pode se encontrar a relação das Unidades que foram alocados para a UGR
possuem autonomia administrativa plena e as semiautônomas. DECEx e que, por sua vez,
distribuiu os créditos neces-
sários à UG EsIE, responsável
f) Unidade Gestora (UG) ou Unidade Gestora Executora (UGE) pelo CHQAO.
A Unidade Gestora é cadastrada no Sistema Integrado de Administração Finan-

ceira do Governo Federal (SIAFI), e possui a sua disposição orçamento próprio, a
quem cabe a execução orçamentária e financeira da despesa propriamente dita.
47
Para obter mais informações Pode-se dizer que a Unidade Gestora tem acumuladas as características da
sobre o SIAFI consulte o Ma-
Unidade Administrativa, mas precisa estar cadastrada no SIAFI.
nual do SIAFI (Elaboração e
Execução Orçamentária), dis-
ponível em <http://manual- O Regulamento de Administração do Exército (RAE ou R3), ainda em vigor, prevê:
siafi.tesouro.fazenda.gov.br/
• Em seu §1º do artigo 23, que o Comandante da Organização Militar
pdf/020000/020300/
020301>. (Cmt OM), “no exercício da direção integral das atividades administrati-
vas da Unidade Administrativa denomina-se Agente Diretor (AD)”;
• No §2º do mesmo artigo, o Cmt OM “se intitulará Ordenador de Despe-

sas (OD), quando na função específica da direção exclusiva das ativida-
des de administração orçamentária e financeira” (na prática uma UG).
O Agente Diretor diz respeito à Unidade Administrativa (UA) e

o Ordenador de Despesas à Unidade Gestora.
O Decreto-Lei nº 200/67 em seu §1º do artigo 80 se refere ao Ordenador de

Despesas como “toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão
de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio”. Entre-
tanto, essas ações não podem ser executadas pelo Agente Diretor de uma
Unidade Administrativa devido às características da UA (não possuir autonomia
administrativa plena).
3.2 Classificação funcional e por programa
Para obter mais informa- Durante a fase de execução do orçamento, duas categorias de classificação
ções sobre o R3, visite o
(funcional e por programa) assumem fundamental importância, pois definem
site <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/decre- o objeto e o motivo da despesa.
to/1990-1994/D98820.
htm>. Entretanto, antes dessas classificações serem apresentadas, é importante fazer
uma breve introdução sobre a classificação institucional na União, pois
reflete as estruturas organizacional e administrativa, assim como compreende
dois níveis hierárquicos: o órgão orçamentário e a unidade orçamentária.
O código da classificação institucional é composto de cinco dígitos, sendo

os dois primeiros reservados à identificação do órgão e os demais dizem
respeito à UO.
48
Veja o exemplo a seguir:
Órgão Orçamentário Unidade Orçamentária
1º 2º 3º 4º 5º
5 2 1 2 1
Ministério da Defesa Comando do Exército
Fonte: EME
Quadro 2. Classificação institucional
3.2.1 Classificação funcional
A classificação funcional da despesa é formada por funções e subfunções

e busca responder basicamente à indagação “em que” área de ação governa-
mental a despesa será realizada.
Cada atividade, projeto e operação especial identificará a função e a subfunção

as quais se vinculam.
De acordo com a legislação em vigor, que implantou o Plano Avança Brasil

em 2000, a atual classificação funcional foi instituída pela Portaria nº 42, de
14 de abril de 1999, do então Ministério de Orçamento e Gestão (MOG), e é
composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como
agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nos três níveis
de Governo.
Trata-se de uma classificação independente dos programas e de aplicação co-

mum e obrigatória, no âmbito dos municípios, dos Estados, do Distrito Federal
e da União, o que permite a consolidação nacional dos gastos do setor público.
A classificação funcional é representada por cinco dígitos, sendo os dois

primeiros relativos às funções e os três últimos às subfunções. Na base
de dados do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), sob a
gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, existem dois cam-
pos correspondentes à classificação funcional, como ilustrado a seguir:
49
Função Subfunção
1º 1º 1º 1º 1º
0 5 1 5 3
Defesa Nacional Defesa Terrestre
Fonte: EME
No quadro 3. Classificação Funcional
As atribuições e características distintas de cada campo serão apresentadas a

seguir.
a) Função
A função 5, apresentada no A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas
quadro 4, representa a Defesa áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do
Nacional.
órgão que guarda relação com os respectivos Ministérios, como, por exemplo,
Cultura, Educação, Saúde e Defesa.
b) Subfunção
A subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à

função e deve evidenciar cada área da atuação governamental por meio da
identificação da natureza das ações.
As ações devem estar sempre conectadas às subfunções que representam sua

área específica, conforme o exemplo a seguir, em que os trabalhos de engenha-
ria (ação) dizem repeito a assistência comunitária (subfunção) no cumprimento
das missões “Mão Amiga” que o Exército realiza, como ilustrado abaixo:
Órgão 52 Defesa Nacional
Função 5 Defesa Terrestre
Subfunção 244 Assistência Comunitária
Ação 20PX Cooperação com obras de infraestrutura
Quadro 4 - Subfunção e Ação – Fonte: EME
50
3.2.2 Classificação por programas ou estrutura programática
A classificação por programas da despesa responde à indagação “para

que” os recursos são alocados e determina “qual é a finalidade” dos recur-
sos que serão alocados.
a) Programa
Toda ação do governo está estruturada em programas orientados para a reali-

zação dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano Plurianual,
ou seja, quatro anos.
O Projeto de Lei do Plano Plurianual 2012–2015 foi elaborado com base em

diretrizes oriundas do programa de governo. Entre essas diretrizes, destaca-
-se a visão estratégica, que indica em termos gerais o país almejado em um
horizonte de longo prazo e estabelece ainda, os macrodesafios para o alcance
dessa nova realidade de país.
Com base nessas diretrizes, o Plano Plurianual 2012–2015 foi constituído de

Programas Temáticos e de Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao
Estado, como descritos a seguir:
• Programas temáticos - Retratam no Plano Plurianual a agenda de go-

verno organizada pelos temas das políticas públicas e orienta a ação go-
vernamental. O programa temático se desdobra em objetivos e iniciativas.
• Programas de gestão, manutenção e serviços ao Estado - são ins-

trumentos do Plano que classificam um conjunto de ações destinadas
ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem
como as ações não tratadas nos programas temáticos por meio de
suas iniciativas.
Na base de dados do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, o cam-

po que identifica o programa contém quatro dígitos, como pode ser observa-
do a seguir.
1º 2º 3º 4º
2 0 5 8
Política Nacional de Defesa

Exemplo de Programa – Fonte: EME
Quadro 5 - Identificação de Programa
51
b) Ação
A ação representa uma operação da qual resultam produtos (bens ou serviços)

que contribuem para atender o objetivo de um programa. Incluem-se também
no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros en-
tes da federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subven-
ções, auxílios, contribuições, entre outros, e os financiamentos.
Na base do sistema, a ação é identificada por um código alfanumérico de oito

dígitos, conforme o exemplo a seguir:
1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º
Numérico Alfanumérico Numérico
1 3 D B 0 0 0 1
Ação: aquisição de Sistemas de Artilharia

Subtítulo: Nacional
Antiaérea
Fonte: EME
Quadro 6 - Identificação de ação
O primeiro dígito do código identifica o tipo de ação:
1º dígito Tipo de Ação
1, 3, 5 ou 7 Projeto
2, 4, 6 ou 8 Atividade
0 Tipo de Ação
Fonte: EME
Quadro 7. Tipo de ação
O quadro abaixo ilustra exemplos de códigos utilizados para programa, fun-

ção, subfunção e grupo de despesa.
Órgão: 52000 – Ministério da Defesa
Unidade: 52121 – Comando do Exército
Programa
0089 Previdência de Inativos e Pensionistas da União
2058 Política Nacional de Defesa
52
Função
05 Defesa Nacional
09 Previdência Social
28 Encargos Especiais
Subfunção
126 Tecnologia da Informação
131 Comunicação Social
153 Defesa Terrestre
183 Informação e Inteligência
302 Assistência Hospitalar e Ambulatorial
306 Alimentação e Nutrição
572 Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia
999 Reserva de Contingência
Grupo de Despesa
1 Pessoal
3 Outras Despesas Correntes
4 Investimentos
Fonte: EME
Quadro 8 - Exemplos de códigos orçamentários
c) Atividade
A atividade é o instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo

de um programa e envolve um conjunto de operações que se realizam de
modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço
necessário à manutenção da ação de Governo. Por exemplo, a ação 20PZ
significa: Aquisição de Meios Blindados.
d) Projeto
O projeto é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objeti-

vo de um programa e envolvendo um conjunto de operações, limitadas no
53
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o
aperfeiçoamento da ação de governo. Por exemplo, a ação 1P3DB significa:
Aquisição de Sistemas de Artilharia Antiaérea.
e) Operações especiais
São despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiço-

amento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram
contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Código Tipo Título Existentes no EB
Cumprimento de
09001 Operações Especiais x
Sentenças Judiciais
Fonte: EME
Quadro 9 - UO 52121 Comando do Exército
3.3 Processo legislativo
A seguir será descrito, mesmo que de forma sucinta, o processo ao qual o or-
çamento da União é submetido, desde sua elaboração no Executivo, passando
pelo Legislativo e voltando ao primeiro para fins de promulgação e publicação.
3.3.1 Iniciativa
Conforme já visto no tópico sobre Orçamento na Constituição Federal, o

artigo 165 da Constituição Federal (CF/88) define que as Leis do Plano Pluria-
nual, das Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual são de iniciativa do
Poder Executivo. De acordo com a Constituição, a apresentação dos Projetos
de Lei (PLPPA, PLDO e PLOA) das citadas leis cabe ao Chefe do Poder Executivo.
Os juristas classificam a lei orçamentária como de iniciativa vinculada, pois

apesar da iniciativa ser do Chefe do Poder Executivo, este está obrigado a
fazê-la dentro do prazo determinado em legislação.
3.3.2 Prazos
De conformidade com o que já foi estudado, o quadro a seguir facilita a visua-

lização dos prazos de tramitação da matéria orçamentária:
54
Envio pelo Executivo ao Devolução pelo
Projeto
Legislativo Legislativo
22 de dezembro – até o encer-

31 de agosto – quatro meses
ramento do segundo período
PPA antes do primeiro exercício
de sessão legislativa do exercício
financeiro do mandato.
em que foi encaminhado.
15 de abril – oito meses e meio 17 de julho – até o encerra-

LDO antes do encerramento do mento do primeiro período da
exercício financeiro. sessão legislativa.
31 de agosto – quatro meses 22 de dezembro – até o encer-

LOA antes do encerramento do exer- ramento da sessão legislativa
cício financeiro do ano anterior. em que foi recebido
Quadro 10 - Prazos de tramitação do PPA, LDO e LOA
3.3.3 Caso de não-envio e não-devolução dos projetos
Se o Executivo não remeter o projeto orçamentário no prazo ao Legislativo,

este último examinará a Lei do Orçamento do exercício vigente como se fosse a
proposta que deixou de ser enviada.
Este procedimento está previsto no artigo 32 da Lei nº 4.320/64:
Art 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo

fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Muni-
cípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a
Lei de Orçamento vigente.
No caso oposto, a doutrina aplica o princípio de simetria, isto é, se o Execu-

tivo não receber do chefe do Legislativo, até 31 de dezembro, o projeto de
lei aprovado, para fins de sanção, o Executivo promulga a lei tal como a enviou
ao Legislativo, ignorando emendas aprovadas ou em discussão.
3.3.4 Apreciação pelo Legislativo
Os projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao

orçamento anual e aos créditos adicionais recebidos no prazo pelo Legis-
lativo serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, conforme o
artigo 166 da CF/88.
55
Esta fase destinada ao debate em plenário é conhecida também como fase de
discussão e é dividida nas seguintes etapas:
• Proposição de emendas;
• Voto do relator;
• Redação final;
• Votação em plenário.
3.3.5 Apresentação de emendas
As emendas são apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públi-

cos e Fiscalização do Congresso Nacional – também conhecida como Comissão
Mista – pelo plenário das duas casas, conforme prevê o artigo 167 da CF/88.
A aprovação do Projeto de Lei do Orçamento Anual, bem como as emendas

que o modificam, para serem aprovados devem atender aos seguintes quesitos:
• Ser compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orça-

mentárias; indicar os recursos necessários.
3.3.6 Apreciação do processo legislativo comum
O processo legislativo orçamentário é considerado um processo legislativo es-

pecial. Porém naquilo que não o contraria, o processo legislativo especial (arti-
go 166 da CF/88) segue como se fora um processo legislativo comum, definido
no artigo 66 da CF/88 e, como tal, passa pelas etapas descritas a seguir.
a) Sanção
A sanção é regulada pelo artigo 66 da CF/88:
Art 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação

enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que,
aquiescendo, o sancionará.
b) Veto
Caso o Presidente da República não esteja de acordo com o projeto de lei

aprovado pelo Legislativo, poderá vetá-lo, total ou parcialmente, de acordo
com os § 1º a 6º do artigo 66 a seguir transcritos:
Art 66.
[...]
56
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto,
no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao in-
teresse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo
de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e
comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presi-
dente do Senado Federal os motivos do veto.
§ 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de

artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
§ 3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do

Presidente da República importará sanção.
§ 4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro

de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo
ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputa-
dos e Senadores, em escrutínio secreto.
§ 5º - Se o veto não for mantido, será o projeto enviado,

para promulgação, ao Presidente da República.
§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no

§ 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão
imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua
votação final.
[...]
c) Promulgação
A promulgação consiste no atestado da existência de uma lei. Trata-se de um

ato declaratório que demonstra que a lei é executável. Quando o Presidente da
República concorda com um projeto de lei, ele o promulga, faltando apenas
ser publicada para que a lei tenha eficácia e se torne obrigatória.
d) Publicação
A diferença entre a promulgação e a publicação é que com a promulgação a

lei existia, mas seu cumprimento não era obrigatório e após a publicação não
se pode alegar seu desconhecimento.
Apesar da lei estar acabada, para que se torne executável e

obrigatória, necessita ser publicada na Imprensa Oficial – o
Diário Oficial da União (DOU). A publicação é o atestado de
conhecimento de que uma nova lei está em vigor.
57
4 Gestão orçamentária e financeira
• Definir receita pública;

• Definir crédito público e endividamento;
• Identificar as responsabilidades legais do gestor público.
No presente tópico serão apresentados os tipos e a classificação das receitas

públicas; os tipos de subvenções; o conceito de crédito público e de endivi-
damento; e as responsabilidades do gestor à luz da legislação federal e do
Exército para permitir o esclarecimento sobre a forma como o orçamento e as
finanças são geridos no âmbito do Exército.
4.1 Receita pública
Receita é todo o recebimento ou ingresso de recursos arrecadados pela enti-

dade com o fim de ser aplicados em gastos operacionais ou administrativos.
Em termos de Administração Pública, receita é todo recurso obtido pelo

Estado para atender as receitas públicas.
Os recursos que o Estado arrecada e que são incorporados ao

patrimônio público são chamados de receitas orçamentárias e
os recursos que representam apenas entradas compensatórias
são receitas extraorçamentárias.
O conhecimento dos aspectos relacionados à receita no âmbito do Exército, em

face à Lei de Responsabilidade Fiscal é de suma importância, pois contribui para
que o Alto Comando do Exército elabore as necessidades da Força, no que
tange às receitas próprias e consequentemente, à elaboração do orçamento.
59
A matéria pertinente à receita é disciplinada pela Lei nº 4.320/64, em seus
artigos 3º, 9º, 11, 35 e 57, conforme a seguir:
Art 3º. A Lei de Orçamentos compreenderá todas as

receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas
em lei.
[...]
CAPÍTULO II
Da Receita
Art. 9º. Tributo e a receita derivada instituída pelas enti-

dades de direito público, compreendendo os impostos,
as taxas e contribuições nos termos da Constituição e das
leis vigentes em matéria financeira, destinado-se o seu
produto ao custeio de atividades gerais ou específicas
exercidas por essas entidades.
[... ]
Art 11. A receita classificar-se-á nas seguintes categorias

econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
[...]
Art 37. As despesas de exercícios encerrados, para as

quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio,
com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham
processado na época própria, bem como os Restos a
Pagar com prescrição interrompida e os compromissos re-
conhecidos após o encerramento do exercício correspon-
dente poderão ser pagos à conta de dotação específica
consignada no orçamento, discriminada por elementos,
obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.
[...]
Art 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do arti-

go 3º desta lei serão classificadas como receita orçamen-
tária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arreca-
dadas, inclusive as provenientes de operações de crédito,
ainda que não previstas no Orçamento.
Em sentido amplo, receitas públicas são ingressos de recursos financeiros nos

cofres do Estado, que se desdobram em receitas orçamentárias, quando
60
representam disponibilidades de recursos financeiros para o erário, e em ingres-
sos extraorçamentários, quando representam apenas entradas compensatórias.
Em sentido estrito, são públicas apenas as receitas orçamentárias.
4.1.1 Receitas orçamentárias
Receitas orçamentárias são aquelas que, por força do princípio da universalida-

de, estão previstas na Lei Orçamentária Anual, ingressam durante o exercício,
integrando o patrimônio e constituem fonte de recursos para fazer frente às
despesas orçamentárias, a fim de viabilizar a execução das políticas públicas.
Nesse contexto, embora haja obrigatoriedade da Lei de Orçamento Anual

registrar a previsão de arrecadação das receitas, a mera ausência formal desse
registro não lhes retira o caráter orçamentário, haja vista o artigo 57 da Lei nº
4.320/64 classificar como receita orçamentária toda receita arrecadada que
represente ingresso financeiro orçamentário, inclusive a proveniente de opera-
ções de crédito.
São exemplos de receitas orçamentárias: as receitas correntes (tributária, ser-

viços, dívida ativa etc.) e de capital (alienação de bens, operações de crédito,
amortização de empréstimos concedidos etc.)
As receitas orçamentárias se classificam quanto:
• À natureza;
• Ao indicador de resultado primário;
• À fonte/destinação de recursos.
• As classificações das receitas orçamentárias serão descritas a seguir.
a) Classificação por natureza da despesa
O §1º do artigo 8º da Lei nº 4.320/64 define que os itens da discriminação

da receita, mencionados no artigo 11 daquela Lei serão identificados por
números de código decimal. Convencionou-se denominar esse código de
natureza da receita.
A classificação da receita por natureza é utilizada por todos

os entes da Federação e visa identificar a origem do recurso
segundo o fato gerador (acontecimento real que ocasionou o
ingresso da receita nos cofres públicos).
61
Assim, a natureza da receita representa o menor nível de detalhamento das
informações orçamentárias sobre as receitas públicas, por isso, contêm as
informações necessárias para as devidas alocações no orçamento.
A fim de possibilitar a identificação detalhada dos recursos que ingressam nos

cofres públicos, essa classificação é formada por um código numérico de 8
dígitos que se subdivide em seis níveis:
• Categoria econômica (1º dígito);
• Origem (2º dígito);
• Espécie (3º dígito);
• Rubrica (4º dígito);
• Alínea (5º e 6º dígitos);
• Subalínea (7º e 8º dígitos).
A figura a seguir ilustra um exemplo dessa identificação detalhada. Quando

o Imposto de Renda Pessoa Física é recolhido dos militares, aloca-se a receita
pública correspondente na natureza da receita código “1112.04.10”.
Categoria
Econômica
Origem
Espécie
Rúbrica
Alinea
Subalinea
1 1 1 2 04 10
Pessoas Físicas
Impostos sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
Impostos sobre o Patrimônio e a Renda
Impostos
Receita Tributária
Receita Corrente
Fonte: EME
Figura 4 - Modelo de classificação
Como pode ser observado do nível de detalhamento apresentado, a classifi-

cação por natureza é a de nível mais analítico da receita; por isso, auxilia na
elaboração de análises econômico-financeiras sobre a atuação estatal.
62
b) Classificação por categoria econômica
Quanto à categoria econômica, os §§ 1º e 2º do artigo 11 da Lei nº 4.320/64

classificam as receitas orçamentárias em receitas correntes (Código 1) e receitas
de capital (Código 2):
• Receitas correntes - recursos recebidos de pessoas de direito público

ou privado, destinados aos gastos correntes ou de consumo. Arreca-
dadas dentro do exercício, aumentando as disponibilidades financeiras
do Estado, em geral com efeito positivo sobre o Patrimônio Líquido,
e constituindo instrumento para financiar os objetivos definidos nos
programas e ações correspondentes às políticas públicas. De acordo com
o §1º do artigo 11 da Lei nº 4.320/64, classificam-se como correntes as
receitas provenientes de tributos, de contribuições, da exploração do pa-
trimônio estatal (patrimonial), da exploração de atividades econômicas
(agropecuária, industrial e de serviços), de recursos financeiros recebidos
de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a
atender despesas classificáveis em despesas correntes (transferências
correntes) e demais receitas que não se enquadram nos itens anteriores
(outras receitas correntes).
• Receitas de capital - destinadas à aplicação e cobertura das despesas

com investimentos. As receitas de capital aumentam as disponibili-
dades financeiras do Estado, mas, diferente das receitas correntes, não
provocam efeito sobre o patrimônio líquido.
De acordo com o §2º do artigo 11 da Lei nº 4.320/64, com redação

dada pelo Decreto-Lei nº 1.939, de 20 de maio de 1982, as receitas de
capital são as provenientes tanto da realização de recursos financeiros
oriundos da constituição de dívidas e da conversão em espécie, de bens
e direitos, quanto os recursos recebidos de outras pessoas de direito
público ou privado e destinados a atender despesas classificáveis em
despesas de capital.
c) Classificação quanto à origem
A origem é o detalhamento das categorias econômicas, receitas correntes e

receitas de capital, com vistas a identificar a procedência das receitas no mo-
mento em que ingressam nos cofres públicos.
Os códigos da origem para as receitas correntes e de capital, de acordo com o

§4º do artigo 11 da Lei nº 4.320/64, estão ilustrados no quadro a seguir:
63
Categoria Econômica (1º dígito) Origem (2º dígito)
Cod Descrição Cod Descrição
1 Receita tributária
2 Receita de contribuições
3 Receita patrimonial
1 RECEITAS CORRENTES 4 Receita agropecuária
7 Correntes (Intraorçamentárias) 5 Receita industrial
6 Receita de serviços
7 Transferências correntes
9 Outras receitas correntes
1 Operações de crédito
2 Alienação de bens
2 RECEITAS DE CAPITAL
3 Amortização de empréstimos
8 Capital (Intraorçamentárias)
4 Transferências de capital
5 Outras Receitas de capital
Fonte: SOF
Quadro 11 - Códigos de origem para receitas correntes e de capital
4.2 Subvenções e transferências de recursos
Recursos arrecadados pela União são aplicados nos Estados e Municípios, e

recursos arrecadados pelos Estados são aplicados nos Municípios, pois é no
Município que o cidadão vive.
Existem mecanismos próprios que obedecem à legislação e que operacionali-

zam essa engrenagem de movimentação de recursos.
São exemplos desta movimentação:
• Convênios e contratos de repasse;
• Transferências automáticas;
64
• Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos
Municípios (FPM);
• Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério (FUNDEF);
• Recursos referentes aos royalties do petróleo, e outros.
Esses mecanismos serão apresentados e discutidos a seguir.
4.2.1 Subvenções
Subvenções são transferências de recursos da União para os Estados ou Municí-

pios ou dos Estados a Municípios, visando a suplementação das despesas com
prestação de serviços essenciais de assistência médica, social, educacional, etc.
podendo ser feitas às empresas públicas. Podem ser sociais e econômicas.
a) Subvenções sociais
As subvenções sociais são destinadas a instituições públicas ou privadas de

caráter educacional ou cultural, sem finalidade lucrativa, representando uma
suplementação de recursos à iniciativa privada exclusivamente em assuntos
de natureza social.
As subvenções sociais são disciplinadas pelo artigo 16 da Lei nº 4.320/64:
Art 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilida-

des financeiras a concessão de subvenções sociais visará
a prestação de serviços essenciais de assistência social,
médica e educacional, sempre que a suplementação de
recursos de origem privada aplicados a esses objetivos,
revelar-se mais econômica.
A subvenção deve ser uma exceção, pois a regra seria a União, o Estado ou o
Município cumprirem essas ações (social, médica e educacional) diretamente.
b) Subvenções econômicas
As subvenções econômicas são as que se destinam a empresas públicas

ou privadas de caráter industrial, agrícola ou pastoril com o objetivo de
cobrir déficits de manutenção de empresas pertencentes à Administração
Pública indireta.
65
O artigo 18 da Lei nº 4.320/64 rege essa matéria:
Art 18. A cobertura dos déficits de manutenção das

empresas públicas, de natureza autárquica ou não, far-
-se-á mediante subvenções econômicas expressamente
incluídas nas despesas correntes do orçamento da União,
do Estado, do Município ou do Distrito Federal.
Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como

subvenções econômicas:
a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os

preços de mercado e os preços de revenda, pelo Governo,
de gêneros alimentícios ou outros materiais;
b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações

a produtores de determinados gêneros ou materiais.
Ao enfatizar em seu texto “empresas públicas, de natureza autárquica ou

não”, a intenção do legislador era não se restringir ao conceito de empresa
pública constante no Decreto-Lei nº 200/67, mas estendê-lo a todas as enti-
dades públicas pertencentes à administração indireta.
O artigo 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal prevê:
Art 26. A destinação de recursos para, direta ou indireta-

mente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits
de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específi-
ca, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes
orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus
créditos adicionais.
Observa-se que a destinação de recursos para cobrir (de forma direta ou indi-
reta) as necessidades de pessoas jurídicas ou físicas deve cumprir os seguin-
tes requisitos:
• Ser autorizada por lei específica;
• Atender às condições previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
• Estar prevista na Lei Orçamentária Anual ou em seus créditos adicionais.
4.2.2 Transferências voluntárias
Define-se transferência voluntária como a entrega de recursos correntes

ou de capital a outro ente da Federação a título de cooperação, auxílio ou
66
assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional,
legal ou destinados ao Sistema Único de Saúde (SUS), conforme o artigo
25 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Para que ocorram transferências voluntárias da União para Estados e Municí-

pios, deve-se observar a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei de Responsabi-
lidade Fiscal.
4.3 Crédito público e endividamento
O crédito público é uma das formas que o Estado utiliza para obter recur-
sos, mas, por outro lado, gera o endividamento.
Crédito público é a faculdade comumente praticada pelos entes públicos

de tomar dinheiro emprestado para fazer receita pública. Para contrair um
empréstimo, o ente público deve gozar de confiança no mercado.
Os investidores estrangeiros analisam o grau de confiabilidade do governo

honrar seus compromissos pelo chamado “Risco País” e, atualmente, pela
taxa Selic (Sistema Especial de Liquidação e de Custódia), estipulada pelo Co-
mitê de Política Monetária do Banco Central.
Os recursos auferidos por empréstimo têm as seguintes características:
• Sua devolução no futuro;
• São acrescidos de juros e demais encargos;
• Geram um passivo (dívida).
O endividamento também é chamado de dívida pública. O

endividamento consiste na dívida contraída pelo governo
com o objetivo de financiar gastos não cobertos com a arre-
cadação de impostos.
O endividamento é composto de:
• Empréstimos captados no mercado interno e externo, inclusive me-

diante oferecimento de títulos ao público em geral;
• Concessão de garantias e avais, que potencialmente podem gerar

endividamento.
67
4.4 Responsabilidades do gestor
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de

2000) contribui sobremaneira para a transparência e responsabilidade no setor
público. Naquele mesmo ano foi publicada a Lei nº 10.028, de 19 de outu-
bro de 2000, que estabeleceu e tipificou as infrações administrativas e os
crimes que possam ser cometidos por agentes públicos.
A Lei nº 10.028/2000 muito contribuiu com o cumprimento da Lei de Res-

ponsabilidade Fiscal pelos gestores públicos por tipificar tais crimes, pois as
penas são rígidas, como, por exemplo, a perda do cargo e a inabilitação para o
exercício da função pública por um período de oito anos.
O artigo 5º da Lei nº 10.028/2000 tipificou, com fulcro na Lei de Responsabili-

dade Fiscal, as seguintes infrações administrativas:
Art 5º. Constitui infração administrativa contra as leis de

finanças públicas:
I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo

e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal, nos
prazos e condições estabelecidos em lei;
II – propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não

contenha as metas fiscais na forma da lei;
III – deixar de expedir ato determinando limitação de em-

penho e movimentação financeira, nos casos e condições
estabelecidos em lei;
IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos

prazos da lei, a execução de medida para a redução do
montante da despesa total com pessoal que houver exce-
dido a repartição por Poder do limite máximo.
§ 1º A infração prevista neste artigo é punida com multa

de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente
que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua
responsabilidade pessoal.
§ 2º A infração a que se refere este artigo será proces-

sada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a
fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa
jurídica de direito público envolvida.
68
O cometimento destas infrações administrativas por parte do gestor público é
passível de punição com 30% dos seus vencimentos anuais (responsabilidade
pessoal), e serão processadas e julgadas pelo Tribunal de Contas da União – no
caso de agente público da União – com o objetivo de fiscalização contábil,
orçamentária e financeira da entidade pública envolvida.
Além deste caráter administrativo, o gestor público que tiver cometido infração
administrativa contra as normas de finanças públicas poderá ser penalizado,
de forma cumulativa, sobre os mesmos fatos, por cometimento de ato de
improbidade administrativa tipificada na Lei de Improbidade Adminis-
trativa – Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 – em seus artigos 10 e 11:
Art 5º. Constitui ato de improbidade administrativa que

causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, do-
losa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens
ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e
notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a in-

corporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou
jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º
desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou

jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencio-
nadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formali-
dades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente

despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assis-
tências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei,
sem observância das formalidades legais e regulamenta-
res aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação

de bem integrante do patrimônio de qualquer das entida-
des referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de
serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação

de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;
69
VI - realizar operação financeira sem observância das
normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insufi-
ciente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a

observância das formalidades legais ou regulamentares
aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispen-

sá-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não

autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou

renda, bem como no que diz respeito à conservação do
patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das

normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a
sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se

enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço parti-

cular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de
qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei,
bem como o trabalho de servidor público, empregados
ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha

por objeto a prestação de serviços públicos por meio da
gestão associada sem observar as formalidades previstas
na lei;
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem

suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem obser-
var as formalidades previstas na lei.
Seção III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Aten-
tam Contra os Princípios da Administração Pública
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa

que atenta contra os princípios da administração pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de hones-
tidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às institui-
ções, e notadamente:
70
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamen-
to ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de

ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em

razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a

fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de

terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de
medida política ou econômica capaz de afetar o preço de
mercadoria, bem ou serviço.
Além das infrações administrativas, é importante que os crimes de res-

ponsabilidade e os crimes contra as finanças públicas sejam aqui abor-
dados e discutidos.
a) Crimes de responsabilidade
A Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, definiu os crimes de responsabilidade e

regulou o respectivo processo de julgamento dos seguintes gestores públicos:
• Presidente da República e Ministros de Estado;
• Ministros do Supremo Tribunal Federal;
• Procurador-Geral da República;
• Governadores e Secretários de Estado.
O artigo 3º da Lei nº 10.028/00 promoveu alterações na Lei nº 1.079/50,

aumentando o rol de infrações e as hierarquias dos gestores públicos; das
hipóteses de perda do cargo e regulando o processo de julgamento dos crimes
de responsabilidade contra a Lei Orçamentária Anual.
b) Crimes de finanças públicas
Quanto aos crimes contra as finanças públicas, a Lei nº 10.028/00 acrescen-

tou mais quatro crimes aos previstos pela Lei nº 1.079/50 – crimes contra a Lei
Orçamentária Anual – além de mais oito idênticos aos definidos como crimes
funcionais dos prefeitos, de que trata o artigo 1º do Decreto-lei nº 201/67.
71
Em relação a gestores públicos, no que se refere à Administração Militar, a
identificação dos agentes da administração (diretos e indiretos) é encontra-
da no Regulamento de Administração do Exército, já citado, e constam do seu
artigo 21:
• Agente Diretor (lembre-se da Unidade Administrativa);
• Ordenador de Despesas (Unidade Gestora);
• Fiscal Administrativo;
• Encarregado do Setor de Pessoal;
• Encarregado do Setor de Contabilidade (Contador);
• Encarregado do Setor de Finanças (Tesoureiro);
• Encarregado do Setor de Material (Almoxarife);
• Encarregado do Setor de Aprovisionamento (Aprovisionador);
• Comandante de Subunidade;
• Chefe de Serviços;
• Oficiais em Geral;
• Oficial de Dia;
• Subtenente;
• Encarregados de Depósitos, de Oficinas ou de Material;
• Qualquer pessoa física a que se tenha atribuído competência para exer-

cer atividade administrativa de acordo com a legislação em vigor.
A Secretaria de Economia e Finanças (SEF) possui em seu site uma importante

ferramenta para uma boa gestão: Os Dez Preceitos para os Agentes da Ad-
ministração, ilustrados no quadro 14, que é uma excelente orientação para o
gestor militar de recursos ou patrimônio.
72
I – Planejar e executar o planejado.
II – Cumprir a legislação.
III – Segregar as funções e individualizar senhas.
IV – Contabilizar, medir, avaliar e agir.
V – Priorizar a conformidade dos registros de gestão.
VI – Cumprir as rotinas de fiscalização e controle.
VII – Manter estreita ligação com a ICFEx de vinculação e atender às diligências.
VIII – Capacitar, orientar, motivar, valorizar o comprometimento e elogiar.
IX – Responsabilizar, permitindo a ampla defesa e o contraditório.
X – Administrar com ética, transparência e efetividade.
Quadro 12 – Os Dez Preceitos para os Agentes da Administração
73
5 Gestão orçamentária e
financeira no Exército Brasileiro
• Descrever a metodologia da gestão orçamentária e financeira do Exér-

cito Brasileiro.
• Reconhecer o papel dos órgãos setoriais no processo de formulação do
orçamento.
• Explicar o mecanismo de descentralização de crédito.
• Descrever os mecanismos empregados pelo Exército para monitora-
mento, avaliação e revisão do orçamento.
Apesar de conhecida, a Estrutura Organizacional do Exército é apresentada

na figura abaixo a fim de facilitar a visualização do posicionamento dos órgãos
envolvidos no planejamento, elaboração e execução do orçamento do Exército.
Orçamento do Exército
Estrutura Organizacional do Exército
COMANDANTE
GaB SGEx CIEx CCom SEx CCIEx CJEx EME
DGP DECEX DEC COLOG DCT SEF COTER
CMA CMNE CMS CMSE CML CMP CMO
RM DE
Bda
Fonte: EME
Figura 5 - Estrutura organizacional do Exército
75
5.1 O sistema de planejamento administrativo
do Exército
O planejamento orçamentário no Exército Brasileiro cabe à 6ª Subchefia do

Estado-Maior do Exército (6ª SCh EME) e é operacionalizado pelo Sistema de
Planejamento Administrativo do Exército (SIPAEx).
Como parte do Sistema de Planejamento Estratégico do Exército, o Sistema de

Planejamento Administrativo do Exército (SIPLEx), tem por objetivo estabelecer
as prioridades e abrigar os planos que traduzem em ações as necessidades da
instituição, tanto as oriundas do planejamento estratégico, no que tange ao
processo de transformação do Exército, quanto as decorrentes do funciona-
mento das Organizações Militares.
Assim, as Necessidades Gerais do Exército, em termos de recursos orçamen-

tários, poderão ser detalhadas em bases físicas e financeiras. Nesse sentido, o
planejamento do Exército poderá ser quantificado a fim de realizar a capta-
ção da proposta orçamentária do Exército para a composição do Orçamento
Geral da União.
O Sistema de Planejamento Administrativo do Exército tem o seguinte conjun-

to de finalidades:
• Favorecer a gestão estratégica dos projetos do Sistema de Planejamento

do Exército (SIPLEx);
• Traduzir as necessidades do Exército em ações fisicamente quantificáveis

e passíveis de avaliação objetiva;
• Tornar mais eficaz e eficiente a administração do Exército por meio de

um processo formal e sistemático;
• Proporcionar, pela antecipação de necessidades, a continuidade adminis-

trativa;
• Auxiliar a tomada de decisão, fornecendo informações sobre as implica-

ções físicas e financeiras dos atos da administração;
• Compatibilizar as necessidades do Exército com as disponibilidades de

recursos financeiros pela definição de prioridades, pelo estabelecimento
de objetivos e pela definição dos meios.
76
5.1.1 O Sistema de Informações Gerenciais – Módulo Planejamento
No sentido de racionalizar e otimizar a gestão de recursos das unidades orça-

mentárias do Exército e aprimorar os processos de captação de necessidades e
de elaboração do orçamento incorporados ao Sistema de Economia e Finanças
foi desenvolvido pelo Estado-Maior do Exército (EME) o Sistema de Informa-
ções Gerenciais e Acompanhamento Orçamentário – Módulo Planeja-
mento (SIGA – Plj).
O Sistema de Informações Gerenciais e Acompanhamento

Orçamentário (SIGA) foi concebido para atender às caracte-
rísticas da nova estrutura de Planejamento e Orçamento: a
orientação por resultados, a desburocratização, o uso com-
partilhado de informações e o enfoque prospectivo.
O Sistema de Informações Gerenciais e Acompanhamento Orçamentário –

Módulo Planejamento (SIGA – Plj) é uma ferramenta de integração das infor-
mações relativas ao planejamento, orçamento e gestão do conjunto das ações
e dos programas com participação do Exército Brasileiro e de interface com os
sistemas externos e internos.
O objetivo desse Sistema é prover aos diversos escalões um fluxo de infor-

mações gerenciais atualizado, com vistas ao apoio à tomada de decisão e ao
acompanhamento da implementação e dos resultados obtidos, tanto pelas
ações de investimento dos Planos Estratégicos do Sistema de Planejamento do
Exército, bem como pelo atendimento das necessidades de custeio das Organi-
zações Militares e dos Órgãos de Apoio Setoriais.
Neste sentido, o Sistema de Informações Gerenciais e Acompanhamento Orça-

mentário – Módulo Planejamento – fornece os meios necessários para planejar,
acompanhar, avaliar e controlar a execução do orçamento do Exército Brasilei-
ro por meio de informações atualizadas.
O Sistema de Informações Gerenciais e Acompanhamento Orçamentário - Mó-

dulo Planejamento - é uma ferramenta informatizada que incorpora e integra
duas vertentes principais de planejamento:
• O planejamento estratégico - derivado do Sistema de Planejamento

do Exército. Aqui são definidos os investimentos de vulto, que visam
77
preparar o Exército para desempenhar sua missão em face dos cenários
vislumbrados no futuro;
• O planejamento administrativo do Exército - atualizado anualmen-

te por intermédio da definição das necessidades das Organizações Mili-
tares, das Regiões Militares e sua consolidação nos Planos Setoriais pelos
Órgãos de Direção Setoriais e seus Órgãos de Apoio Setoriais, aproprian-
do-se das informações consolidadas pelas antigas Fichas Modelo 18 e
Modelo 20. Trata-se do levantamento das necessidades correntes para a
manutenção dos meios existentes nas Organizações Militares, incluindo
as necessidades de custeio e os pequenos investimentos necessários ao
seu dia a dia. Englobam também as necessidades levantadas pelos Ór-
gãos de Apoio Setoriais e outras necessidades de administração centrali-
zada (como alimentação de pessoal, combustível e fardamento).
O SIGA integra essas duas vertentes, sintetizando-as nas Necessidades Gerais

do Exército (NGE), onde estarão listadas todas as demandas da Instituição que
possam ser atendidas no horizonte temporal de curto prazo (quatro anos),
ainda sem levar em consideração a limitação de recursos orçamentários.
Essas necessidades já são levantadas em sintonia com o Plano Plurianual do

Governo Federal – também de caráter quadrienal – e seus diversos Programas,
visando à coerência orçamentária.
As Necessidades Gerais do Exército também levam em consideração

as diretrizes do Ministério da Defesa para a organização da Pré-proposta
Orçamentária.
A Pré-proposta do Exército corresponde às informações do primeiro ano das

Necessidades Gerais do Exército, podendo servir como referência para o início das
negociações de limites orçamentários com a área econômica do Governo Federal.
A partir desse ponto, em função das limitações orçamentárias determinadas

por órgãos da administração federal – Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão e a Lei de Diretrizes Orçamentárias – o sistema pré-organiza a pro-
posta orçamentária do Exército.
Inicialmente, é elaborada a Proposta Inicial do Orçamento Anual do Exér-

cito (PIOAEx), condicionada pelos volumes orçamentários das séries históricas e
de outras variáveis de planejamento (como, por exemplo, o efetivo a ser incorpo-
rado no ano em questão, o conhecimento prévio da participação do Exército em
missões subsidiárias, compromissos assumidos para o exercício seguinte etc.).
78
Na figura a seguir é possível visualizar o processo de elaboração do orçamen-
to do Exército, com destaque para o processamento das Necessidades Gerais
do Exército (NGE) na elaboração da Proposta Inicial do Orçamento Anual do
Exército (PIOAEx).
Elaboração do ANO (A-1)

Orçamento
Necessidades NGE
Gerais do
Exército PIOAEx
A Proposta Inicial do Orçamento Anual POAEx

do Exército estabelece:
PLOA
- Limite de planejamento para cada
UOUGR, para aproximação da realidade Emendas
orçamentária (trabalho interno no EB);
LOA
-Montante de recursos das AÇÕES FINAL-
ISTÍCAS, que será destinado a atender o ANO (A)
PIOAEx
planejamento Estratégico do Exercito.
Fonte: EME
Figura 6 - Elaboração do orçamento no Exército
Em seguida, em função dos limites reais recebidos do Ministério da Defesa, é

produzida a Proposta do Orçamento Anual do Exército (POAEx), ajustan-
do-se os valores da Proposta Inicial do Orçamento Anual do Exército.
O Estado-Maior do Exército, ao receber da Secretaria de Coordenação e Or-

ganização Institucional do Ministério da Defesa (SEORI/MD) o limite definitivo
para a elaboração da proposta orçamentária anual, propõe ao Comandante
do Exército (Cmt Ex) a distribuição dos montantes a serem alocados entre as
Unidades Orçamentárias e Órgãos de Direção Setorial do Exército.
Por fim, após análise pelo Estado-Maior do Exército e da Secretaria de Economia

e Finanças, a Proposta de Orçamento Anual do Exército (POAEx), elaborada pelas
Unidades Orçamentárias e Órgãos de Direção Setorial, é enviada ao Governo Fe-
deral, por intermédio do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento
(SIOP), sob a gestão do Ministério do Orçamento, Planejamento e Gestão.
79
Em seguida, a Proposta de Orçamento Anual do Exército passa por retificações
pelo Governo Federal, vindo a integrar o Projeto de Lei Orçamentária (PLOA)
que será remetido e passa a tramitar no Congresso Nacional.
Aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo Presidente da República,

o Projeto torna-se Lei Orçamentária, podendo então ser executado.
5.2 Descentralização de crédito
Conforme abordado anteriormente, a descentralização de crédito consiste na

transferência do poder de utilizar créditos orçamentários de uma Unidade
Gestora Responsável para uma Unidade Gestora subordinada.
A descentralização de crédito pode ser externa ou interna. Ambas as formas da

descentralização de crédito no Sistema Integrado de Administração Financeira
do Governo Federal são realizadas por meio de Nota de Movimentação de
Crédito.
São operações descentralizadoras de crédito:
• A provisão (movimentação interna, ou seja, transferência de créditos

dentro do mesmo Ministério);
• O destaque (movimentação externa, ou seja, créditos oriundos de ou-

tros Ministérios).
5.3 Execução
A Lei Orçamentária Anual permite que os recursos nela previstos sejam aplica-
dos com vistas ao alcance dos objetivos e metas definidos na fase de progra-
mação. A partir de sua aprovação, começa a fase de execução dos orçamentos.
A execução dos orçamentos requer uma série de providências de natureza orça-

mentária e financeira. Pode-se dizer que essas providências são atos de maior ou
menor formalidade que ocorrem durante a execução orçamentária e financeira.
A execução orçamentária pode ser entendida como a utilização

dos créditos consignados no orçamento e a execução financeira
representa a utilização dos recursos financeiros, visando atender
a realização das ações orçamentárias atribuídas a cada unidade.
80
Em termos de técnica orçamentária, as expressões crédito e recurso têm
significados diferentes. Crédito designa o lado orçamentário, representan-
do a dotação ou autorização de gasto, enquanto o recurso refere-se ao lado
financeiro, indicando dinheiro, numerário ou saldo financeiro.
O Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP),

o Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do
Governo Federal (SIGPLAN) e o Sistema Integrado de Admi-
nistração Financeira (SIAFI) são os principais instrumentos de
administração orçamentária e financeira da União que ofe-
recem suporte aos órgãos centrais, setoriais e executores da
gestão pública, tornando possível a efetivação do processo
de contabilidade da União.
Ligados ao sistema encontram-se todos os órgãos da administração direta, au-

tarquias, fundações, empresas públicas, sociedade de economia mista e órgãos
dos poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União.
As informações obtidas dos referidos sistemas subsidiam o balanço geral da

União e os relatórios de execução do orçamento e de administração financeira,
que compõem a demonstração das contas apresentadas ao Congresso Nacio-
nal pelo Presidente da República, em conformidade com a Constituição.
Após a publicação da Lei Orçamentária Anual e observadas as normas de

execução estabelecidas para o exercício, tem-se início o processo da execução
orçamentária.
Nesta altura (após a publicação da Lei Orçamentária Anual), o Executivo, com

base em novas estimativas de receitas, por meio do Decreto de Programa-
ção Orçamentária e Financeira (Decreto de contingenciamento) define os
Limites de Movimentação e Empenho e os Limites de Pagamento.
Os valores dos Limites de Movimentação e Empenho (LME) são normalmente

maiores do que os Limites de Pagamento (LP) e a diferença entre ambos cor-
responde aos Restos a Pagar, como pode ser observado na figura abaixo.
81
Orçamentos do Exército
LIMITES
Contingenciamento
Restos a Pagar
Limite de Limite de
Movimento Pagamento
Fonte: EME
Figura 7 - Limites do orçamento do Exército
Cumpre observar que não são submetidas ao Limite de Emissão de Empe-

nho (LME), conforme previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Os artigos 32,60 e 61 do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para

2014 (PLDO/2014) – PL nº 2, de 2013, do Congresso Nacional listam des-
pesas que dizem respeito aos militares e que não estão sujeitas ao Limite de
Emissão de Empenho:
“ANEXO III
DESPESAS QUE NÃO SERÃO OBJETO DE LIMITAÇÃO

DE EMPENHO
32. Benefícios aos servidores civis e militares, empregados

e seus dependentes relativos ao auxílio-alimentação ou
refeição, à assistência pré-escolar, à assistência médica e
odontológica, nesta incluídos os exames periódicos, e aos
auxílios transporte, funeral e natalidade;
[...]
60. Fardamento dos Militares das Forças Armadas

(alínea “h” do inciso IV do art. 50 da Lei no 6.880, de
09/12/1980, art. 2º da Medida Provisória no 2.215-10,
de 31/08/2001, e arts. 61 a 64 do Decreto no 4.307, de
82
18/07/2002) e dos ex-Territórios (alínea “d” do inciso I
do art. 2º combinado com o art. 65 da Lei nº 10.486, de
04/07/2002); e
61. Movimentação de Militares das Forças Armadas

(alíneas “b” e “c” do inciso I do art. 2º combinado com
o inciso X e alínea “a” do inciso XI do art. 3º da Medida
Provisória nº 2.215-10, de 31/08/2001) e dos ex-Territó-
rios (alíneas “b” e “c” do inciso I do art. 2º combinado
com o art. 65 da Lei nº 10.486, de 04/07/2002).
Não ficam sujeitos ao contingenciamento e, portanto, na situação em

tela, a limitação dos 1/12 não se aplica a:
• Auxílio alimentação; o termo “refeição” no texto legal diz respeito a

“Alimentação de Militares em Rancho” – os recursos que custeiam a
alimentação de pessoal: Quantitativo de Subsistência (QS) e Quantitativo
de Rancho (QR);
• Assistência pré-escolar;
• Assistência médica e odontológica diz respeito aos recursos do Fator de

Custo (FC) e do Fundo de Saúde do Exército (FuSEx);
• Auxílios transporte, funeral e natalidade;
• O fardamento a que se refere o texto é o destinado a aquisição para os

cabos e soldados;
• Recursos para movimentação.
A SOF envia arquivo contendo as informações orçamentárias para a Secreta-

ria do Tesouro Nacional (STN), que providencia seu lançamento no SIAFI, por
intermédio da geração automática do documento Nota de Dotação (ND),
provisionando as UO com os recursos, que por sua vez, os repassa para as Uni-
dades Gestoras Responsáveis (UGR) e que os descentralizará para as Unidades
Gestoras Executoras (UGE), liberando o processo para emissão de empenhos e
realização de contratações.
O Quadro de Detalhamento da Despesa é o instrumento que delineia, opera-

cionalmente, as atividades, projetos e operações especiais, constantes da LOA,
especificando os elementos de despesas e seus respectivos desdobramentos.
A partir daí os créditos orçamentários são descentralizados como, por exem-

plo, os referentes ao Programa de Apoio Administrativo, da Ação 2000
83
– Administração da Unidade, provavelmente o mais conhecido de todos os
créditos orçamentários militares, pois se destina exclusivamente ao atendimento
das necessidades da vida administrativa interna (atividade-meio) do dia a dia
das Organizações Militares (OM) do Comando do Exército, no país e no exterior.
5.4 Monitoramento, acompanhamento

e revisão do orçamento
A sistemática de execução A última fase do Ciclo Orçamentário – o Controle – se caracteriza pelo moni-
dessas despesas está descrita
toramento, acompanhamento e avaliação da fase de execução.
no Manual de Orientações
aos Agentes da Adminis-
tração, expedido pela DGO Segundo a legislação em vigor, o controle será interno quando realizado pelo
anualmente, e que pode próprio órgão e externo, quando efetuado pelo Poder Legislativo, auxiliado
ser acessado em <http://
tecnicamente pelo Tribunal de Contas da União, visando dar maior transpa-
www.8icfex.eb.mil.br/pdf/
orientacoes%202012/Orien- rência aos atos praticados pelos gestores públicos.
tacoes%20aos%20Agen-
tes%20-%20%20SGS.pdf >. Nos últimos anos o Tribunal de Contas da União vem implantando ações de
controle mais proativas, muitas vezes sobre atos ainda não realizados, não se
limitando aos processos de despesas já realizadas (como a Tomada de Contas
Anual – TCA – por exemplo), o que vem permitindo a identificação de possíveis
falhas na execução da despesa a tempo de corrigi-las.
As mudanças que podem ser observadas no Tribunal de Contas da União, com

destaque para a análise da gestão, são reflexos da “Declaração de Lima sobre
Preceitos de Auditoria” – documento final do IX Congresso da Organização
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), realizado em
Lima, Peru, em 1977.
O propósito da avaliação deve ser o de contribuir positivamente para a qua-

lidade da elaboração de uma nova proposta orçamentária, reiniciando,
assim, o ciclo do orçamento.
A Lei nº 4.320/64, em seu artigo 75, assim deliberou sobre esta fase do
orçamento:
Art 75. O controle da execução orçamentária compreen-

derá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação

da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a
extinção de direitos e obrigações;
84
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração,
responsáveis por bens e valores públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso

em termos monetários e em termos de realização de
obras e prestação de serviços.
A Constituição Federal (CF/88), em seu artigo 70, caput e § único e artigo 74,
determinou às entidades governamentais a sua organização, a fim de preservar
os seus patrimônios:
Art 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentá-

ria, operacional e patrimonial da União e das entidades
da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções
e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física

ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
[...]
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário

manterão, de forma integrada, sistema de controle inter-
no com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano

plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto

à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração
federal, bem como da aplicação de recursos públicos por
entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e

garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão

institucional.
85
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade,
dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob
pena de responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou

sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denun-
ciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da União.
No que se refere ao Exército Brasileiro, o controle interno é exercido pelas

seguintes Unidades:
• Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa (CISET/MD);
• Centro de Controle Interno do Exército (CCIEx);
• Inspetorias de Contabilidade e Finanças do Exército (ICFEx), num

total de oito, situadas em todo o território nacional.
Apesar do Ministério da Defesa possuir Secretaria de Controle Interno com

ascendência sobre as três Forças (Marinha, Exército e Aeronáutica) as normas,
orientações, legislação, etc. expedidas pela Controladoria Geral da União
(CGU) são aplicáveis ao Ministério e ao Exército.
86
6 Bibliografia
Referências Bibliográficas
BRASIL. Decreto no 98.820, de 12 de janeiro de 1990. Regulamento de Ad-

ministração do Exército (R 3). Brasília. 1990.
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a

organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras providências. Brasília. 1967.
BRASIL. Exército Brasileiro. Diretoria de Gestão Orçamentária. Apostila de

Apoio à Elaboração e Execução do Orçamento do Comando do Exército.
Brasília. 2007.
BRASIL. Exército Brasileiro. Estado-Maior do Exército. Caderno de Orientação

Técnica do Orçamento do Exército. Brasília. 2012.
BRASIL. Lei nº 4320, de 17 de março de 1064. Estatui Normas Gerais de

Direito Financeiro para a elaboração dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Brasília. 1964.
Bibliografia complementar
LIMA, Paulo Daniel Barreto. A Excelência em Gestão Pública: A Trajetória

e a Estratégia do GESPÚBLICA. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007.
MAXIMIANO, Antonio César Amaru. Teoria Geral da Administração. São

Paulo: Atlas, 2007.
PEREIRA, José M. Manual de Gestão Publica Contemporânea. São Paulo:

Atlas, 2007.
87
CCEAD – Coordenação Central de Educação a Distância
Coordenação Geral
Gilda Helena Bernardino de Campos
Coordenação de Avaliação e Acompanhamento

Gianna Oliveira Bogossian Roque
Coordenação de Criação e Desenvolvimento

Claudio Perpetuo
Coordenação de Design Didático

Sergio Botelho do Amaral
Coordenação de Material Didático

Stella Maria Peixoto de Azevedo Pedrosa
Coordenação de Tecnologia da Informação

Renato Araujo
Gerente de Projetos
José Ricardo Basílio
Equipe CCEAD
Alexander Arturo Mera
Ana Luiza Portes
Angela de Araújo Souza
Camila Welikson
Ciléia Fiorotti
Clara Ishikawa
Eduardo Felipe dos Santos Pereira
Eduardo Quental
Frieda Marti
Gabriel Bezerra Neves
Gleilcelene Neri de Brito
Igor de Oliveira Martins
Joel dos Santos Furtado
Luiza Serpa
Luiz Claudio Galvão de Andrade
Luiz Guilherme Roland
Maria Letícia Correia Meliga
Neide Gutman
Romulo Freitas
Ronnald Machado
Simone Bernardo de Castro
Tito Ricardo de Almeida Tortori
Vivianne Elguezabal
EXÉRCITO BRASILEIRO
CHQAO
GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Frieda Marti
Revisão


Inclui bibliografia
Revisão Técnica
Realização
CHQAO

Unidade 2
Economia do Setor Público
APRESENTAÇÃO
O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO),
conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os
subtenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas
para o Quadro Auxiliar de Oficiais.
A disciplina Gestão Orçamentária e Financeira possui carga horária

total de 90 horas.
• Conhecer os marcos legais do orçamento público e o processo legisla-

tivo na formulação do orçamento.
• Conhecer as responsabilidades legais do gestor público.
Nesta apostila será apresentada a Unidade Didática II – Economia do

Setor Público, cujos objetivos determinados pelo Planejamento de Disci-
plina (PLADIS) e desenvolvido pela Seção de Ensino da Escola de Instrução
Especializada do Exército Brasileiro (EsIE), estão especificados por capítulo.
Boa leitura!
conteudista

área de ensino.
Índice
1. Papel do Governo Federal no crescimento 09

do setor público e na economia
1.1 Atribuições econômicas do Governo 09
para o crescimento do Setor Público
1.2 Participação do Estado na Economia 19
2. Receitas e despesas públicas, política fiscal 21
e estabilidade econômica
2.1 Receitas públicas 21
2.2 DESPESAS PúblicaS 23
2.3 Política fiscal e estabilidade econômica 31
3. Bibliografia 33
1 Papel do Governo Federal no crescimento
• Analisar as atribuições econômicas do Governo, durante décadas, para

o crescimento do setor público na atualidade;
• Identificar a participação do Estado na economia.
Os Oficiais do Quadro Auxiliar de Oficiais muitas vezes se tornam Agentes

da Administração, trabalhando em um dos Setores da Administração da
sua Unidade como, por exemplo, o de Aprovisionamento, Aquisições ou de
Finanças.
Para desempenhar as atribuições estabelecidas pelo Regulamento de Adminis-

tração do Exército (RAE ou R/3), um Oficial do Quadro Auxiliar de Oficiais (Of
QAO) necessita conhecer os reflexos da política econômica do Governo Federal
para o Exército Brasileiro (EB) e para o dia a dia das Organizações Militares
(OM), quer seja em uma Unidade Administrativa (UA) - mesmo sem autonomia
administrativa plena - ou em uma Unidade Gestora (UG).
O conteúdo desta Unidade buscou discutir e contextualizar aspectos relaciona-

dos ao cotidiano de um Agente da Administração.
1.1 Atribuições econômicas do Governo

para o crescimento do setor público
As consequências das atribuições econômicas do Governo, durante décadas,

contribuíram para o crescimento do setor público, na atualidade.
O Governo é formado pelo conjunto de poderes e Órgãos Constitucionais

responsáveis pela função política do Estado. Isso nos leva a considerar que a
autoridade e o poder de direção que possui levam a uma melhor compre-
ensão da sua esfera de atuação.
9
A administração pública brasileira, que muitas vezes se confunde com o
próprio Governo, tem incorporado os conceitos da chamada administração
pública gerencial, que reúne várias diretrizes inovadoras.
Ao se avaliar o comportamento do Governo nos últimos cem anos, percebe-

mos que o Brasil passou por três reformas administrativas, com intervalos de
mais ou menos trinta anos.
Essas reformas se caracterizaram por formas de administração pública distin-

tas, classificadas como patrimonialista, burocrática e gerencial.
1.1.1 Administração pública patrimonialista no Brasil
Uma das características da administração patrimonialista é que o gestor

não faz distinção entre o público e o privado.
A administração patrimonialista foi praticada pelos Estados absolutistas,

quando os governantes lançavam mão de suas rendas pessoais e do governo
de forma indistinta. Como o próprio nome desta forma de administrar indica,
o Estado se torna patrimônio do monarca.
Os Estados absolutistas praticavam a administração patrimonialista, pois o

monarca lançava mão dos recursos do governo e de suas rendas pessoais. O
Estado se misturava com o patrimônio pessoal do governante, sendo essa a
origem do nome patrimonialista.
Vigente até o final do século XIX, a administração pública patrimonialista se

caracterizou pelo nepotismo, o que levava à corrupção. O patrimônio público
e o privado eram confundidos e os governantes administravam o patrimônio
público como se fosse uma extensão do seu patrimônio particular. Na prática,
o Estado era propriedade do Rei.
Quando não há diferenciação entre o público e o privado

(ambos se confundem), diz-se que a administração é patri-
monialista.
Algumas características da administração pública patrimonialista foram:
• A corrupção e o nepotismo, como, por exemplo, o protecionismo e o

coronelismo.
10
• O desaparecimento da separação entre o patrimônio público e o privado.
• Os cargos na administração pública são considerados como prebendas

conferidas individualmente e posteriormente renovadas. Na prática, o
quadro administrativo é constituído de dependentes pessoais do gover-
nante (familiares ou agregados, amigos, pessoas ligadas a ele por meio
de vínculos de fidelidade e troca de favores), como por exemplo, as
capitanias hereditárias.
• O status de nobreza real atribuído aos servidores.
1.1.2 Administração pública burocrática no Brasil
A distinção entre o patrimônio público e o privado só veio com o surgimen-

to do capitalismo e da democracia que protegeram o patrimônio público da
privatização do Estado.
O surgimento da administração pública burocrática teve como

seu principal teórico Max Weber. Ele defendia que toda orga-
nização deveria buscar a racionalidade, adequando os meios
aos fins a que se pretende, a fim de se alcançar a máxima
eficiência, bem como combater o nepotismo e a corrupção.
Suas principais características são:
• As normas e regulamentos legais e racionais;
• A hierarquia da autoridade;
• As comunicações formais;
• O foco na meritocracia e competência técnica;
• A profissionalização dos agentes da administração;
• As relações impessoais;
• A divisão do trabalho.
No Brasil, a forma de administração burocrática teve como destaque a cria-

ção, nos anos 30, pelo governo de Getúlio Vargas (1930-1945), de um órgão
encarregado da condução dos assuntos relativos à administração do Estado: o
Departamento Administrativo de Serviços Públicos (DASP).
11
O DASP tinha como objetivo reorganizar a Administração Pública federal e
minimizar a ineficiência do funcionalismo público federal. O DASP passou a
cuidar de todos os assuntos administrativos do governo, tais como o funcio-
nalismo público (política de pessoal e salarial, profissionalização da carreira),
legislação e outras ações que tinham por meta reorganizar a administração
pública federal e minimizar a ineficiência do funcionalismo público federal.
Destacam-se, entre suas realizações, as mudanças no trabalho, principalmente

a forma de ingresso, carreira e organização das repartições públicas.
1.1.3 Administração pública gerencial no Brasil
A administração pública gerencial se contrapôs ao modelo burocrático.

Seu principal fundamento é que as ações e decisões são orientadas para os
resultados. A reforma do Estado se tornou o tema central na década de 90
em todo o mundo, tendo em vista o processo de globalização em curso.
Apesar de ser inspirada na administração empresarial, a administração públi-

ca gerencial não pode ser confundida com a empresarial, pois enquanto esta
depende dos pagamentos pelo fornecimento de bens e serviços, a receita da
administração gerencial é oriunda da cobrança de tributos [impostos, taxas e
contribuições] compulsórios.
A administração pública gerencial visa a inserção e o aperfeiço-

amento da máquina administrativa voltada para a gestão. Ao
invés do controle burocrático, busca-se a avaliação inicialmente
dos processos e, posteriormente, dos resultados.
No Brasil, a reforma do Estado chegou ao seu auge na grande crise econômi-

ca em 1990 (hiperinflação). Antes desse período, na década de 60, houve a
institucionalização de dois relevantes instrumentos legais de apoio às práticas
administrativas em vigor atualmente.
Estes dois instrumentos, apresentados na Unidade anterior, são:
• A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (Lei nº 4.320/64), que

instituiu as Normas Gerais de Direito Financeiro, Orçamento e Balanços
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
• A Lei nº 4.401, de novembro de 1964 (Lei nº 4.401/64), que instituiu

as Licitações Públicas no Brasil, substituindo o princípio da concorrência
12
previsto no artigo 70 da Lei n° 4.320, institucionalizando as chamadas
modalidades licitatórias utilizadas ainda hoje: Concorrência, Tomada de
Preços, Convite, Concurso e Leilão. É importante ressaltar que mais uma
modalidade licitatória foi criada nos últimos anos: o Pregão.
O grande responsável pela transição do modelo denominado burocrático para

o gerencial foi o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 (Decre-
to-Lei nº 200/67), principal instrumento de amparo legal aos procedimentos
administrativos dessa reforma, por possuir como foco os seguintes aspectos:
O planejamento;
• A coordenação e a descentralização administrativa;
• A delegação de poderes;
• O controle.
O planejamento é o primeiro princípio fundamental a ser obedecido

pelas atividades da Administração Pública (inciso I, do artigo 6º, do Decreto-Lei
nº 200/67).
Em seu artigo 7º, o Decreto-Lei nº 200/67, estabelece:
Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento

que vise a promover o desenvolvimento econômico-social
do País e a segurança nacional, norteando-se segundo
planos e programas elaborados, na forma do Título III, e
compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes
instrumentos básicos:
a) plano geral de governo;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração

plurianual;
c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembolso.
A coordenação e a descentralização administrativa são, respectivamente,

o segundo e o terceiro princípios fundamentais a serem obedecidos pelas
atividades da Administração Pública (incisos II e III, do artigo 6º, do Decreto-Lei
nº 200/67).
Quanto à coordenação, em seu artigo 8º e 9º, o Decreto-Lei nº 200/67

estabelece:
13
Art. 8º As atividades da Administração Federal e, especial-
mente, a execução dos planos e programas de governo,
serão objeto de permanente coordenação.
§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da

administração, mediante a atuação das chefias individu-
ais, a realização sistemática de reuniões com a partici-
pação das chefias subordinadas e a instituição e funcio-
namento de comissões de coordenação em cada nível
administrativo.
§ 2º No nível superior da Administração Federal, a coor-

denação será assegurada através de reuniões do Minis-
tério, reuniões de Ministros de Estado responsáveis por
áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a
um dos Ministros de Estado (art. 36), funcionamento das
Secretarias Gerais (art. 23, § 1º) e coordenação central
dos sistemas de atividades auxiliares (art. 31).
§ 3º Quando submetidos ao Presidente da República, os

assuntos deverão ter sido previamente coordenados com
todos os setores neles interessados, inclusive no que res-
peita aos aspectos administrativos pertinentes, através de
consultas e entendimentos, de modo a sempre compre-
enderem soluções integradas e que se harmonizem com
a política geral e setorial do Governo. Idêntico procedi-
mento será adotado nos demais níveis da Administração
Federal, antes da submissão dos assuntos à decisão da
autoridade competente.
Art. 9º Os órgãos que operam na mesma área geográfica

serão submetidos à coordenação com o objetivo de asse-
gurar a programação e execução integrada dos serviços
federais.
Parágrafo único. Quando ficar demonstrada a inviabili-

dade de celebração de convênio (alínea b do § 1º do art.
10) com os órgãos estaduais e municipais que exerçam
atividades idênticas, os órgãos federais buscarão com eles
coordenar-se, para evitar dispersão de esforços e de inves-
timentos na mesma área geográfica.
Para a descentralização administrativa, em seu artigo 10, o Decreto-Lei nº

200/67 prevê:
14
Art. 10. A execução das atividades da Administração
Federal deverá ser amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três

planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distin-

guindo-se claramente o nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federa-

das, quando estejam devidamente aparelhadas e median-
te convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, me-

diante contratos ou concessões.
§ 2° Em cada órgão da Administração Federal, os serviços

que compõem a estrutura central de direção devem per-
manecer liberados das rotinas de execução e das tarefas
de mera formalização de atos administrativos, para que
possam concentrar-se nas atividades de planejamento,
supervisão, coordenação e contrôle.
§ 3º A Administração casuística, assim entendida a deci-

são de casos individuais, compete, em princípio, ao nível
de execução, especialmente aos serviços de natureza lo-
cal, que estão em contato com os fatos e com o público.
§ 4º Compete à estrutura central de direção o estabeleci-

mento das normas, critérios, programas e princípios, que
os serviços responsáveis pela execução são obrigados a
respeitar na solução dos casos individuais e no desempe-
nho de suas atribuições.
§ 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade

ou inconveniência, a execução de programas federais de
caráter nitidamente local deverá ser delegada, no todo ou
em parte, mediante convênio, aos órgãos estaduais ou
municipais incumbidos de serviços correspondentes.
§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas

conservarão a autoridade normativa e exercerão contro-
le e fiscalização indispensáveis sobre a execução local,
condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumpri-
mento dos programas e convênios.
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planeja-

mento, coordenação, supervisão e controle e com o obje-
15
tivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina
administrativa, a Administração procurará desobrigar-se
da realização material de tarefas executivas, recorrendo,
sempre que possível, à execução indireta, mediante con-
trato, desde que exista, na área, iniciativa privada sufi-
cientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os
encargos de execução.
§ 8º A aplicação desse critério está condicionada, em

qualquer caso, aos ditames do interesse público e às
conveniências da segurança nacional.
A delegação de poderes está expressa no seu artigo 11, a seguir transcrito:
Art. 11. A delegação de competência será utilizada como

instrumento de descentralização administrativa, com o
objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às
decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas
ou problemas a atender.
Art. 12. É facultado ao Presidente da República, aos Mi-

nistros de Estado e, em geral, às autoridades da Adminis-
tração Federal delegar competência para a prática de atos
administrativos, conforme se dispuser em regulamento.
Parágrafo único. O ato de delegação indicará com preci-

são a autoridade delegante, a autoridade delegada e as
atribuições objeto de delegação.
E, por último, o controle está explícito nos artigos 13 e 14:
Art. 13 O controle das atividades da Administração Fe-

deral deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os
órgãos, compreendendo, particularmente:
a) o controle, pela chefia competente, da execução dos

programas e da observância das normas que governam a
atividade específica do órgão controlado;
b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da

observância das normas gerais que regulam o exercício
das atividades auxiliares;
c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da

guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do siste-
ma de contabilidade e auditoria.
16
Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado me-
diante simplificação de processos e supressão de contro-
les que se evidenciarem como puramente formais ou cujo
custo seja evidentemente superior ao risco.
O Decreto-Lei nº 201, da mesma data (Decreto-Lei nº 201/67), pre-

viu penalidades para as irregularidades cometidas pelo descumprimento dos
preceitos constantes no Decreto-Lei nº 200/67 (cumpre ressaltar que os dois
Decretos ainda se encontram em vigor).
As medidas introduzidas por esses marcos legais foram aperfeiçoadas ao longo

dos anos por meio de programas que visavam a desburocratização do mode-
lo, culminando com a reforma administrativa do Estado, no governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso, sob responsabilidade do Ministério da
Administração e Reforma do Estado (MARE) e com o amparo legal da Emenda
Constitucional nº 19/98, e, mais tarde, com outros dois instrumentos:
• O Plano Plurianual do Governo Federal (PPA) batizado de “Avança

Brasil”;
• A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), fundamentada pela Lei Com-

plementar nº 101, de 4 de maio de 2000;
• A Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000 (Lei nº 10.028/2000),

que definiu as penalidades e tipificou os crimes fiscais para os casos de
descumprimento dos novos dispositivos definidos.
No Brasil, as atribuições econômicas do Governo são conduzidas pelo Minis-

tério da Fazenda, que trata de assuntos como:
• moeda;
• crédito;
• instituições financeiras;
• capitalização;
• poupança popular;
• seguros privados;
• previdência privada aberta;
• política, administração, fiscalização e arrecadação tributária federal des-

tinada à previdência social;
• administração financeira e contabilidade pública;
17
• administração das dívidas públicas, interna e externa;
• negociações econômicas e financeiras com governos, organismos multi-

laterais e agências governamentais;
• preços em geral e tarifas públicas e administradas;
• outras correlatas.
Desde 1808, quando da presença da coroa de Portugal no Brasil colônia, o

Ministério da Fazenda foi criado inicialmente com o nome de Erário Régio,
com a finalidade de centralizar todos os negócios pertencentes à arrecadação,
distribuição e administração da Real Fazenda.
Passando por diversas transformações estruturais, com a reforma adminis-

trativa do Estado em 1967, o Erário Régio passou a ser denominado de
Ministério da Fazenda, com uma estrutura e atribuições bem semelhantes as
de hoje. Entre suas atribuições estão:
• A formulação e execução da política econômica nacional;
• A administração do patrimônio imobiliário do país (administração fazen-

dária da União);
• A arrecadação (administração fiscal federal) e controle do dinheiro per-

tencente aos cofres públicos da União (Tesouro).
O Ministério é subdividido em Secretarias, como, por exemplo, a do Tesouro

Nacional e da Receita Federal.
Outra forma do Governo exercer suas atribuições econômicas é por meio do

Banco Central do Brasil. Totalmente independente, a missão do Banco
Central é assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda e garantir
um sistema financeiro sólido e eficaz. O Banco Central é o órgão executor da
política monetária, cambial e creditícia, possuindo assim elevada influência na
economia pública e privada.
Pode-se dizer que os instrumentos que permitiram a implantação da Adminis-

tração Pública gerencial no Brasil foram:
• O Decreto-Lei nº 200/67, como marco inicial da sua implantação;
• A implantação do Ministério da Desburocratização e do Programa

Nacional de Desburocratização – 1979–1981;
• A Constituição Federal de 1988 (considerada pelo Ministro Bresser

Pereira como um retrocesso burocrático à administração gerencial);
18
• O Plano Diretor da Reforma do Estado – Ministério da Adminis-
tração e Reforma do Estado (MARE) de 1995.
1.2 Participação do Estado na Economia
Desde o Século XIX verificam-se influências do Estado na Economia, ocorrendo

de forma cíclica, ora numa fase de crescimento, ora em momentos de crise, o
que explica sua expansão em alguns momentos e retração em outros.
Segundo vários autores, a participação do Estado, a fim de contribuir para o

aumento dos investimentos na Economia se dá sob as seguintes formas:
• Concessão de subsídios ao setor privado;
• Financiamento de investimentos do setor privado em setores estratégicos;
• Investimento em setores de infraestrutura;
• Fonte de demanda para o setor privado.
Por intermédio de financiamentos públicos do Banco Nacional de Desenvol-

vimento Econômico e Social (BNDES), da Caixa Econômica Federal (CEF) e do
Banco do Brasil, por exemplo, como agentes de financeiros oficiais de fomen-
to, o Governo promove o desenvolvimento da Economia com investimentos
públicos. As origens desses recursos são tributos e títulos de dívida pública
adquiridos por pessoas jurídicas e/ou físicas.
O Estado intervém na Economia, por intermédio do seu poder normativo,

elaborando leis como, por exemplo, a de proteção ao consumidor, tributárias e
de combate ao abuso do poder econômico.
As funções desempenhadas pela administração pública levam-na a adotar

poderes a fim de bem desempenhá-las. Um deles é o poder regulamentar para
criar normas para determinadas situações.
Os chefes do Executivo, por exemplo, possuem o poder de explicar e detalhar

uma lei para que a mesma seja corretamente executada, bem como expedir
um decreto sobre matéria de sua competência, mas que ainda não tenha sido
objeto de uma lei.
Outro exemplo é o poder normativo das agências reguladoras sobre rescisão

contratual ou a revogação da permissão.
19
A intervenção econômica promovida pelo Governo tem as funções:
• Alocativa - coordenando o ajuste na alocação de recursos;
• Distributiva - buscando o equilíbrio da distribuição da renda e da riqueza;
• Estabilizadora - garantindo a estabilidade da Economia.
A finalidade da função alocativa do Governo é assegurar a alocação mais

eficiente ao desenvolvimento do país, por meio do oferecimento de determi-
nados bens e serviços desejados e necessários para a sociedade. A intervenção
do governo no sistema de preços, por meio de mecanismos políticos, a fim
de promover ajustes, pode ser considerada um exemplo de tal função. Outra
forma de exercê-la é destinar recursos de forma prioritária para áreas estratégi-
cas com a finalidade de assegurar o desenvolvimento de um setor como o de
petróleo e gás ou de segurança nacional.
Os principais motivadores da função distributiva são as desigualdades na

distribuição da riqueza. Na prática, trata-se de fatores econômicos e sociais,
tais como oportunidade educacional, mobilidade social, legislação, políticas
econômicas, etc. Como exemplo, podemos citar o sistema de tributos e trans-
ferências (programas de auxílio, bolsas etc.), por produzirem resultados mais
satisfatórios para a redistribuição da riqueza.
A principal diferença da função estabilizadora das funções alocativa e dis-

tributiva é não possuir a destinação de recursos como seu principal objetivo,
mas a manutenção da estabilidade econômica.
Seu principal exemplo é a utilização de instrumentos de política macroeconô-

mica a fim de alavancar os níveis de emprego, minimizar a inflação e manter o
equilíbrio da balança de pagamentos.
20
2 Receitas e despesas públicas, política
fiscal e estabilidade econômica
• Identificar as receitas e despesas públicas;

• Identificar as despesas públicas;
• Relacionar a política fiscal com a estabilidade econômica.
2.1 Receitas públicas
Na primeira Unidade didática o tema receitas públicas foi abordado de acordo

com a Lei nº 4.320/64 e seus artigos 3º, 9º, 11, 35 e 57.
Receita é todo o recebimento ou ingresso de recursos arre-

cadados pela entidade com o fim de aplicá-los em gastos
operacionais ou administrativos.
As receitas públicas podem ser classificadas sob vários aspectos, como, por
exemplo, quanto à natureza (incorporação ou não ao patrimônio público) e
quanto à categoria (se destinadas a custeio ou investimento).
2.1.1 Classificação das receitas públicas quanto à natureza
Quanto à natureza, as receitas públicas podem ser classificadas em:
a) Receitas orçamentárias
São receitas que incluem os recursos arrecadados pelo Estado e incorporados

ao patrimônio público, que constam da Lei Orçamentária Anual (LOA) sob
rubricas próprias. São exemplos de receitas orçamentárias: tributos, contribui-
ções, serviços, alienação de bens, etc.
21
b) Receitas extra-orçamentárias
Representam apenas entradas compensatórias, ingressos financeiros temporá-

rios e transitórios por não pertencerem ao Erário e não estarem previstas na Lei
Orçamentária Anual, como os recursos arrecadados, pertencentes a terceiros
que devem ser restituídos no futuro. São exemplos de receitas extra-orçamentá-
rias: depósitos em garantia, cauções em dinheiro, salários não reclamados, etc.
2.1.2 Classificação das receitas públicas quanto à categoria
Quanto à categoria, as receitas públicas podem ser classificadas em:
a) Receitas correntes
Compreendem as recebidas de pessoa de direito público ou privado para aten-

der às despesas classificáveis como correntes (custeio).
São exemplos de receitas correntes:
• Impostos - obrigação genérica exigida pelo Estado para atender suas

necessidades como, por exemplo, o Imposto de Renda;
• Taxas - cobrada como uma contra prestação de um serviço público

prestado ou colocado à disposição do contribuinte;
• Contribuições de melhoria - ônus imposto ao contribuinte por qualquer

vantagem econômica, como, por exemplo, a valorização de um imóvel.
b) Receitas de capital
São destinadas à aplicação e cobertura das despesas classificáveis como des-

pesas de capital (investimentos). São exemplos de receitas de capital: recursos
financeiros provenientes de dívidas, superávit do orçamento corrente, opera-
ções de crédito e alienação de bens.
2.1.3 Outras classificações das receitas públicas
As receitas ainda podem ser classificadas quanto ao poder de tributar, à afeta-

ção patrimonial, à regularidade e à coercitividade.
22
2.2 Despesas públicas
Em termos de Orçamento, Receitas e Despesas correspondem a uma realidade:

são como se fossem os lados de uma mesma moeda.
Despesa pode ser definida como o conjunto de dispêndios

do Estado ou de outra pessoa de direito público para saldar
despesas fixadas na Lei Orçamentária Anual com o objetivo de
realização e funcionamento dos serviços públicos.
A principal característica da despesa pública é a de que deve ser sempre ante-

cedida de previsão orçamentária, que fará a fixação do total de despesas.
É importante ressaltar que a Constituição Federal e a Lei de

Responsabilidade Fiscal proíbem a realização de despesas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais.
Vale lembrar que nem todo desembolso de recursos representa uma despesa
pública. Existem desembolsos que representam meras saídas de recursos dos
cofres públicos, como será visto em seguida.
As despesas públicas podem ser classificadas, igualmente, sob vários aspectos.
2.2.1 Classificação das despesas públicas quanto à natureza
Quanto à natureza, as despesas públicas podem ser classificadas como:
a) Despesas orçamentárias
São as especificadas e fixadas na Lei Orçamentária Anual (LOA) e/ou na Lei de

Créditos Adicionais (conforme prevista na Lei nº 4.320/64) e são oriundas dos
créditos orçamentários.
Quando da sua execução, as despesas orçamentárias obedecem às fases de em-

penho, liquidação e pagamento, conforme será estudado mais a frente. As
despesas orçamentárias são divididas nos seguintes grandes grupos econômicos:
• Despesas correntes – despesas com pessoal e encargos, juros e encar-

gos das dívidas internas e externas e outras despesas correntes;
23
• Despesas de capital – investimentos, inversões financeiras, amortiza-
ção da dívida interna e externa e outras despesas de capital.
b) Despesas extra-orçamentárias
São as saídas oriundas das receitas extra-orçamentárias, não constam da Lei Or-
çamentária Anual (LOA) ou em créditos orçamentários. São exemplos: restituição
de depósitos, restituição de cauções, pagamentos de Restos a Pagar e outras.
2.2.2 Classificação das despesas públicas quanto à categoria econômica
A classificação quanto à categoria econômica da despesa pública permite a ava-

liação do impacto das ações governamentais na Economia como um todo. De
acordo com a Lei nº 4.320/64, artigo12, a despesa orçamentária se classifica em:
a) Despesas correntes
São todas aquelas que o Governo realiza de forma contínua por delas depen-
der para sua manutenção permanente.
Caso as despesas correntes venham a faltar, certamente de-

correrão prejuízos a curto, médio e longo prazos, seja para o
próprio Governo, pois não haverá sua contraprestação direta
de bens e serviços, indispensáveis para seu funcionamento,
assim como para a coletividade que perderá o oferecimento
de um bem e/ou a prestação de um serviço público colocados
a sua disposição para utilização efetiva ou em potencial.
As despesas correntes estão presentes no dia a dia da população e se cons-

tituem no universo dos gastos do Governo, por serem imprescindíveis à sua
sobrevivência e/ou à prestação dos serviços públicos.
São exemplos de despesas correntes:
Despesas de custeio - destinadas à manutenção dos serviços criados ante-

riormente, como, por exemplo, aquisição de material de consumo, pagamento
a serviços de terceiros, conservação de bens móveis, pagamento de pessoal e
encargos, etc.
24
Transferências correntes - despesas que não correspondem a uma contrapres-
tação direta de um bem e serviço, como, por exemplo, transferências de assistên-
cia e providência social, juros da dívida pública, pagamento de salário-família, etc.
b) Despesas de capital
Dizem respeito a investimento no âmbito do Governo, realizadas de forma

direta ou indireta, para aquisição ou construção de bens de capital, alterando
o patrimônio público, tais como, por exemplo, a construção de um Quartel ou
estrada, a aquisição de veículos ou de computadores, etc.
São exemplos de despesas de capital: os investimentos, que podem ser con-

ceituados como o capital aplicado pelo Governo em meios de produção para
aumentar a capacidade produtiva, a melhoria da qualidade de vida da popu-
lação, como, por exemplo, a construção de estradas, pontes, portos, escolas e
saneamento básico, sem ter como objetivo apenas o lucro financeiro.
2.2.3 Outras classificações
As despesas ainda podem ser classificadas quanto à competência institucional,

à afetação patrimonial e à regularidade.
2.2.4 Estágios da despesa
Como abordado na primeira etapa desta disciplina, a Unidade Gestora possui

a sua disposição orçamento próprio, a quem cabe a execução orçamentária e
financeira da despesa propriamente dita.
Essa execução financeira, de conformidade com a Lei nº 4.320/64, se desenvol-

ve em três estágios: empenho, liquidação e pagamento. Embora a dou-
trina considere a fixação mais um estágio, anterior aos três, para o presente,
serão abordados apenas os três estágios estabelecidos na Lei.
a) O empenho
Estabelecido pelo artigo 58 da Lei nº 4320/64, é o “ato emanado de autorida-

de competente que cria, para o Estado, obrigação de pagamento”. O empe-
nho é emitido previamente e está restrito ao limite do crédito orçamentário.
O artigo 49 da Lei nº 4.320/64 estabelece que “o empenho da despesa não
poderá exceder o limite dos créditos concedidos”. Cabe ainda observar que o
artigo 60 da mesma lei veda a realização de despesa sem prévio empenho.
25
Conforme o texto legal citado acima, para cada ato será emitida sempre uma
Nota de Empenho (NE), que deverá seguir as seguintes etapas:
• Autorização - consiste na manifestação ou despacho do Ordenador de

Despesas;
• Indicação da modalidade licitatória, sua dispensa ou inexigibilidade;
• Formalização comprovada da emissão da Nota de Empenho e dedução

do seu valor do saldo de crédito.
À semelhança de todos os documentos na administração pública federal, a

NE será emitida no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal (SIAFI).
O empenho pode ser:
• Ordinário - montante conhecido e pagamento de uma só vez.
• Global - montante conhecido e pagamento parcelado, como, por

exemplo, para obras de vulto, salários, etc.;
• Por estimativa - despesa não previamente identificável, como a conta

de luz, por exemplo.
b) A liquidação
Conforme o artigo 63 da Lei nº 4.320/64, a liquidação corresponde na veri-

ficação do direito adquirido pelo credor, baseado nos títulos e documentos
comprobatórios do respectivo crédito.
Para haver a liquidação, é necessário ter a Nota de Empenho

e a Nota Fiscal ou Fatura, a fim de permitir à Administração
comprovar que o credor cumpriu todas as obrigações constan-
tes do empenho.
c) O pagamento
Considerado o terceiro estágio da despesa, o pagamento consiste na entrega

ao credor dos recursos equivalentes à dívida liquidada, mediante Ordem Ban-
cária, após despacho exarado pelo Ordenador de Despesas para tal.
26
2.2.5 Restos a pagar, despesas de exercícios anteriores, suprimento
de fundos e diárias
De conformidade com o artigo 36 da Lei nº 4.320/64, Restos a Pagar são as

despesas não pagas dentro do exercício financeiro (até 31 de dezembro).
Em termos de contabilização, se uma despesa foi empenhada no ano A e paga

no ano seguinte A+1, sempre deverá ser contabilizada como pertencente ao
exercício do empenho – A.
Os Restos a Pagar são classificados como:
• Processados - despesas que já foram liquidadas (o credor entregou

o material ou prestou o serviço), tendo, em consequência, o direito ao
pagamento (percorreu os estágios de empenho e liquidação, restando
pendente, apenas, o estágio do pagamento).
• Não processados - decorrentes de despesas não liquidadas ou aquelas

que dependem do fornecimento do material ou prestação do serviço
(decorrentes de despesas empenhadas e não liquidadas, restando pen-
dente, portanto, os estágios de liquidação e pagamento).
Assim, o artigo 37 da Lei nº 4.320/64 define exercícios anteriores:
Art. 37. As despesas de exercícios anteriores encerrados,

para as quais o orçamento respectivo consignava crédito
próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se
tenham processado na época própria, bem como os restos
a pagar com prescrição interrompida e os compromissos
reconhecidos após o encerramento do exercício corres-
pondente, poderão ser pagos à conta de dotação específi-
ca consignada no orçamento, discriminada por elementos,
obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.
São as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercício finan-

ceiro anterior àquele em que ocorreu o pagamento (deve ser contabilizada
no exercício em que foi empenhada).
A Instrução Normativa da Delegacia do Tesouro Nacional (IN/DTN) nº 10/91

assim define exercícios anteriores: “Os compromissos decorrentes de obriga-
ção de pagamento criada em virtude de lei e reconhecidos após o encerramen-
to do exercício”.
27
Como exemplo, é possível supor a promoção de um militar em data retroativa
(promoção por ressarcimento de preterição): a contar de agosto do ano ante-
rior e estamos no mês julho do corrente ano. As despesas referentes aos meses
de agosto a dezembro do ano anterior irão à conta de despesas anteriores e
as relativas aos meses de janeiro a julho do presente exercício no elemento de
despesa próprio (exercício corrente).
A Controladoria-Geral da União (CGU) define Suprimento de Fundos (SF)

conforme a seguir:
Trata-se de adiantamento concedido a servidor, a critério

e sob a responsabilidade do Ordenador de Despesas, com
prazo certo para aplicação e comprovação dos gastos. O
Suprimento de Fundos é uma autorização de execução
orçamentária e financeira por uma forma diferente da
normal, tendo como meio de pagamento o Cartão de Pa-
gamento do Governo Federal (CPGF), sempre precedido de
empenho na dotação orçamentária específica e natureza
de despesa própria, com a finalidade de efetuar despesas
que, pela sua excepcionalidade, não possam se subordinar
ao processo normal de aplicação, isto é, não seja possível
o empenho direto ao fornecedor ou prestador, na forma
da Lei nº 4.320/64, precedido de licitação ou sua dispen-
sa, em conformidade com a Lei nº 8.666/93.
A Controladoria-Geral da União (CGU) é o órgão do Governo

Federal responsável por assistir direta e imediatamente ao
Presidente da República quanto aos assuntos que, no âmbito
do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio
público e ao incremento da transparência da gestão, por meio
das atividades de controle interno, auditoria pública, correi-
ção, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.
A CGU também deve exercer, como órgão central, a supervisão técnica dos ór-
gãos que compõem o Sistema de Controle Interno e do Sistema de Correição e
das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando a orientação
normativa necessária (Portal da Controladoria-Geral da União).
São exemplos de situação que a despesa seria realizada por meio de Suprimen-
to de Fundos (SF) e, consequentemente, por intermédio do Cartão de Paga-
mentos do Governo Federal (CPGF):
28
• Atender a despesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços espe- No Portal da Controladoria-
-Geral da União, podem ser
ciais, que exijam pronto pagamento (excluída nesse caso a possibilidade
encontradas inúmeras infor-
de uso do Cartão para o pagamento de bilhetes de passagens e diárias a mações úteis: <www.cgu.
servidores); gov.br>
• Quando a despesa tiver que ser feita em caráter sigiloso, conforme se

classificar em regulamento; ou seja, os órgãos e entidades que executa-
rem despesas sigilosas deverão possuir regramento próprio para tal.
O Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF) é emitido em nome da

Unidade Gestora (UG) e identifica o portador.
As despesas realizadas por meio de Suprimento de Fundos (SF) devem ser

comprovadas. Os documentos comprobatórios devem ser emitidos em nome
da Unidade Gestora (UG) e a nota fiscal deve ser exigida todas as vezes que a
operação estiver sujeita à tributação.
Entre as várias situações em que não poderá ser concedido suprimento de

fundos destacam-se:
• A responsável por dois suprimentos;
• A responsável por suprimento de fundos que não tenha prestado contas

de sua aplicação no prazo previsto;
• O servidor declarado em alcance ou que esteja respondendo a inquérito

administrativo.
O servidor que se afastar da sede em caráter eventual e transitório para outro Se desejar obter mais infor-
mações sobre os conceitos
ponto do território nacional em razão da exigência do serviço fará jus à pas-
básicos e definições de termos
sagem e à diária, para cobrir despesas de estadas em hotéis, alimentação e aqui apresentados e discuti-
locomoção urbana. dos, consulte o documento
disponível em: <http://por-
tal2.tcu.gov.br/portal/page/
O servidor fará jus a diárias correspondentes aos dias de deslocamento e so-
portal/TCU/comunidades/
mente à metade do valor da diária nos seguintes casos: gestao_orcamentaria/progra-
macao_orcamentaria/Concei-
• Quando o afastamento não exigir pernoite fora da sede; tos%20B%C3%A1sicos.doc>
• No retorno à sede;
• Quando for fornecido alojamento ou outra forma de pousada em imóvel

próprio da Fazenda Pública.
29
2.2.6 Pagamento de pessoal
A atividade de pagamento de pessoal é uma despesa do Exército Brasileiro

que se avulta de importância. De todo o orçamento do Exército, cerca de 87%
(oitenta e sete por cento) se destina ao pagamento de pessoal, incluindo o
pessoal da ativa, os inativos e pensionistas – o que, por si só, justifica incluir
este assunto ao falarmos de despesas.
O pagamento de pessoal é feito de forma centralizada pelo Centro de Paga-

mento do Exército (CPEx), utilizando a tecnologia da informação. Ao mesmo
tempo que o pagamento é centralizado no CPEx, é feito de forma descentra-
lizada pelas UG.
O Exército se vale de três sistemas para executar o pagamento de pessoal:
• O Sistema Automático de Pagamento de Pessoal (SIAPPES) para o

pessoal da ativa;
• O Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos

(SIAPE) para o pessoal civil;
• O Sistema de Retribuição no Exterior (SRE) para os militares em

serviço no exterior.
Em 2012 foi criado o Sistema Automático de Pagamento de Pessoal

(SIPPES), que substituirá o SIAPPES. O SIPPES encontra-se atualmente em
manutenção.
É importante ressaltar a integração entre os sistemas corporativos de pessoal

do Exército. Um dos principais objetivos do Sistema de Cadastramento de
Pessoal do Exército (SiCaPEx) é “fornecer informações de pessoal necessá-
rias ao processamento do Sistema de Pagamento do Exército”.
A principal ferramenta de controle interno na atividade de pagamento de

pessoal que o OD da UG dispõe é o Exame de Pagamento, regulado pela
Portaria nº 008-SEF, de 6 maio de 2008, e possui as seguintes características,
por controle e segurança:
• A escolha dos examinados é uma atribuição indelegável do OD;
• Todos os militares e civis da UG devem ter seu pagamento examinado

pelo menos uma vez por ano;
• Os militares e civis que trabalham na geração de direitos – pertencem

ao Setor de Pagamento de Pessoal – devem ter seu pagamento examina-
do pelo menos duas vezes ao ano;
30
• Após a apresentação do relatório do exame ao OD, este deverá exarar
um despacho contendo as medidas para correção das falhas e irre-
gularidades apuradas.
As fontes de consulta para a atividade de pessoal são a intranet da SEF, onde

poderão ser encontrados todos os pareceres jurídicos da área de pagamento
e a intranet do CPEx, que disponibiliza o manual do usuário, as Notas
Informativas (NI) e vídeos explicativos.
2.3 Política fiscal e estabilidade econômica
Como já vimos, as despesas tem que ser compatíveis com a receita, obede-
cendo ao constante dos marcos legais do orçamento. Ou seja, o Governo não
pode gastar mais do que arrecada.
Política fiscal é o conjunto de ações que o Governo realiza

para a ajustar seus níveis de gastos, assim monitorando e in-
fluenciando a economia de um país.
Diz-se que a política fiscal está irmanada à Política Monetária porque ambas
buscam influenciar a economia. A política econômica busca agir frente aos
gastos do próprio Governo enquanto a Política Monetária irá modificar o
comportamento da moeda. O exemplo apresentado é o de política cambial e o
órgão que realiza Leilões é o BACEN. O Ministério da Fazenda como presidente
da Comitê Monetário Nacional, estabelece normas e políticas monetárias de
níveis de liquidez da economia que o BACEN irá operacionalizar.
Vale ressaltar que somente o BACEN emite moeda.
Sendo assim, pode-se dizer que a forma de imprimir uma eficiente política
fiscal se faz por meio de uma efetiva arrecadação de impostos e sua aplicação
da forma mais racional e eficaz possível.
Quanto maior for a carga de impostos ditada pela política fiscal do governo,
menor será a renda disponível para a população em geral, inibindo o consumo.
31
3 Bibliografia
Referências bibliográficas


BRASIL. Decreto no 98.820, de 12 de janeiro de 1990. Regulamento de Ad-

ministração do Exército (R 3). Brasília. 1990.
BRASIL. Ministério do Exército. Secretaria de Economia e Finanças. Conversão

de Saldos dos Títulos do Patrimônio, apurados em 31 de dezembro de
1988 para o novo plano de contas da União. Brasília. S. D.
BRASIL. Ministério do Exército. Instruções Reguladoras do Sistema de

Administração Financeira, Contabilidade e Auditoria do Ministério do
Exército. Portaria Nº 003 / SEF, de 17 jan 89 (IR 12-15). Brasília. 1989.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Tesouro Nacional. Manual do SIAFI. Brasília. 2012.
GIAMBIAGI, Fábio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas. Rio de Janeiro: 2011.
33
Coordenação Geral


Claudio Perpetuo



Renato Araujo
Gerente de Projetos
Equipe CCEAD
Ana Luiza Portes
Camila Welikson
Ciléia Fiorotti
Clara Ishikawa
Eduardo Quental
Frieda Marti
Luiza Serpa
Neide Gutman
Romulo Freitas
Ronnald Machado
Vivianne Elguezabal
CHQAO
GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Frieda Marti
Revisão


Inclui bibliografia
Revisão Técnica
Realização
CHQAO

Unidade 3
Orçamento Público
APRESENTAÇÃO

total de 90 horas.

Nesta apostila será apresentada a Unidade Didática III – Orçamento

Público, cujos objetivos determinados pelo Planejamento de Disciplina
(PLADIS) e desenvolvido pela Seção de Ensino da Escola de Instrução Espe-
cializada do Exército Brasileiro (EsIE), estão especificados por capítulo.
Boa leitura!
conteudista

área de ensino.
Índice
1. Papel do Governo Federal no crescimento 09

1.1 Atribuições econômicas do Governo 10
para o crescimento do Setor Público
1.2 Participação do Estado na Economia 14
2. Receitas e despesas públicas, política fiscal 17
e estabilidade econômica
2.1 Receitas públicas 17
2.2 DESPESAS PúblicaS 21
2.3 Política fiscal e estabilidade econômica 30
3. Bibliografia 33
1 Plano Plurianual do Governo Federal e
leis que regem a administração pública
• Identificar o Plano Plurianual do Governo.

• Identificar a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A administração pública federal – seus processos de planejamento e orçamen-

to – assumiram, a partir do exercício de 2000, uma feição especial, particular-
mente com a nova concepção do Estado, promovida pela publicação da Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de
2000) e da experiência acumulada nessa área.
Cumprindo a tradição das Constituições anteriores, a Constituição Federal

de 1988 (CF/88) dedicou boa parte do seu texto à matéria orçamentária,
como é possível observar pelas definições detalhadas de instrumentos de pla-
nejamento e orçamento.
Em seu artigo 165, a Seção chamada Dos Orçamentos ocupou-se dos proces-
sos de planejamento e orçamento, por meio da definição de três instrumentos
de iniciativa do Poder Executivo, a saber:
• O Plano Plurianual (PPA);
• A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
• A Lei Orçamentária Anual (LOA).
O Plano Plurianual (PPA) – que também se constitui uma lei – e a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) fazem parte do chamado marco legal do orçamento. O
PPA e a LDO serão apresentados e discutidos a seguir.
9
1.1 Plano Plurianual (PPA)
No Manual Técnico do Or- O PPA é o instrumento que detalha a programação do governo por um pe-
çamento, disponível em
ríodo de quatro anos. Definido pela Constituição Federal (CF/88) permite ao
<http://www.orcamentofe-
deral.gov.br/informacoes-or- governo detalhar sua atuação.
camentarias/manual-tecnico/
MTO_2013_4.pdf>, é possí- O parágrafo 1° do artigo 165 da CF/88 estabelece que:
vel encontrar a tabela e o fluxo
do PPA 2013 (p. 70 e 71). A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos progra-
mas de duração continuada.
Para entender perfeitamente o que um texto constitucional representa, não há

melhor forma do que descobrir a intenção do legislador, ao inseri-lo na Carta
Magna. Sendo assim, serão apresentados os termos e respectivos significa-
dos do texto constitucional descrito anteriormente, o que será facilitado, pois
alguns já foram discutidos na Unidade Didática (UD) 1.
São eles:
• “Forma regionalizada” – diz respeito às cinco regiões geográficas do

país (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul).
• “Diretrizes” – compreendem as orientações gerais que determinam o

rumo a ser seguido a fim de que se alcance os objetivos desejados.
• “Objetivos” – são resultados que se pretendem alcançar por intermédio

das ações do governo (por exemplo: a melhoria do transporte público).
• “Metas” – medida, quantificação física dos objetivos a serem seguidos

a fim de que os objetivos sejam alcançados.
• “Despesas de capital” - Dizem respeito a investimentos no âmbito

do Governo, realizados de forma direta ou indireta para aquisição ou
construção de bens de capital, alterando o patrimônio público, como,
por exemplo, a construção de um Quartel ou uma estrada; a aquisição
de veículos ou computadores; etc.
• “Outras delas decorrentes” (despesas correntes de custeio): são as

destinadas à manutenção dos serviços criados anteriormente, como,
por exemplo, aquisição de material de consumo; pagamento por servi-
ços de terceiros; conservação de bens móveis; pagamento de pessoal
e encargos; etc.
10
• “Programas” – as ações do Governo estão estruturadas em programas
orientados para a consecução dos objetivos preestabelecidos para
um período pelo PPA (exemplo: o Programa de Inclusão Digital).
• “Duração continuada” – trata-se dos programas que ultrapassam um

exercício financeiro, normalmente por envolverem obras que possuem o
prazo de conclusão superior a um ano.
O elemento central do PPA são os Programas, uma vez que

cada Programa articula um conjunto de ações visando a con-
cretização do objetivo nele estabelecido.
A Ação é instrumento de programação que contribui para atender ao objetivo

de um programa, podendo ser orçamentária ou não-orçamentária, sendo a
orçamentária classificada conforme a sua natureza, em:
• Projeto – instrumento de programação para alcançar o objetivo de um

programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo,
das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfei-
çoamento da ação de governo;
• Atividade – instrumento de programação para alcançar o objetivo de O Manual Técnico do Or-

çamento, disponível em
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam
<http://www.orcamentofe-
de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessá- deral.gov.br/informacoes-or-
rio à manutenção da ação de governo. camentarias/manual-tecnico/
MTO_2013_4.pdf>, apresen-
• Operação especial – despesa que não contribui para a manutenção, ta exemplos, figuras e tabelas
sobre operações especiais e
expansão ou aperfeiçoamento das ações do governo federal, das quais
sobre Atividade (p.37 a 39).
não resulta um produto, e não gera contraprestação direta sob a forma
de bens ou serviços.
Normalmente, um Projeto, depois de concluído, se torna uma Atividade.
O Plano Plurianual é o instrumento básico de planejamento das ações do

Governo Federal de caráter mais estratégico, político e de longo prazo, por
evidenciar o programa de trabalho do Governo, definir prioridades e enfatizar
as políticas, as diretrizes e as ações programadas no longo prazo, bem como
os respectivos objetivos a serem alcançados.
O PPA também faz a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orça-
mentária Anual (LOA) que, como seu próprio nome indica, refere-se apenas a
um exercício.
11
É papel do PPA:
• Declarar as escolhas do Governo e da sociedade;
• Indicar os meios para a implementação das políticas públicas;
• Orientar taticamente a ação do Estado para a consecução dos objetivos

pretendidos.
O PPA inclui:
• O valor das despesas de capital como, por exemplo, a construção de

edificações públicas, estradas, etc.
• As metas físicas a serem atingidas por tipo de programa e ação e
• A lista das despesas de duração continuada (benefícios previden-

ciários), condicionando toda a programação do orçamento ao planeja-
mento de longo prazo.
Segundo o Manual de Elaboração do PPA do Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão – Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico, os
principais objetivos do PPA são:
• Definir com clareza as metas e prioridades da administração, bem como

os resultados esperados;
• Organizar em Programas as ações de que resulte oferta de bens ou servi-

ços que atendam demandas da sociedade;
• Estabelecer a necessária relação entre os Programas a serem desenvolvi-

dos e a orientação estratégica de governo;
• Nortear a alocação de recursos nos orçamentos anuais, compatível com

as metas e recursos do Plano;
• Facilitar o gerenciamento das ações do governo, atribuindo responsabili-

dade pelo monitoramento destas ações e pelos resultados obtidos;
• Integrar as ações desenvolvidas pela União, Estado e governo local;
• Estimular parcerias com entidades privadas, na busca de fontes alternati-

vas para o financiamento dos programas;
• Explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e gastos do

governo;
• Dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos.
12
A vigência do PPA é de quatro anos, tendo como início o segundo exercício
financeiro do mandato presidencial e terminando no primeiro ano do mandato
subsequente.
O PPA veio substituir o antigo Orçamento Plurianual de Investimentos, que

abrangia apenas três exercícios.
A CF/88, em seu artigo 167, parágrafo 1° estabelece que:
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exer-

cício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no
plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob
pena de crime de responsabilidade.
Conforme o texto constitucional ao qual nos referimos (artigo 165, § 1°), o PPA
é instituído por uma Lei, a Lei do Plano Plurianual, necessitando, para tanto,
de um Projeto de Lei: o Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPPA).
Como já foi abordado na Unidade 1, a CF/88 realizou mudanças substanciais

no que se refere ao orçamento, promovendo uma maior democratização às
políticas públicas e conferiu uma participação mais ampla ao Poder Legislativo
no estabelecimento da programação econômico-financeira do Estado.
Na prática, a CF/88 resgatou as prerrogativas do Congresso Nacional –

Senado Federal e Câmara dos Deputados – de criar despesas e emendar a
proposta orçamentária do Executivo.
Em seus artigos 165 a 169, a CF/88 atribui responsabilidade ao Poder Execu-

tivo pelo sistema de planejamento e orçamento, conferindo-lhe a iniciativa
dos seguintes Projetos de Lei (PL):
• Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPPA);
• Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO);
• Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA).
A elaboração do PLPPA se inicia no Poder Executivo, sob coordenação do Mi-

nistério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP).
O prazo para o Poder Executivo enviar o PLPPA ao Congresso Nacional é de até

31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e, como já
foi dito, tem validade para um período de quatro exercícios financeiros.
13
Para obter mais informações O Projeto de Lei é apreciado conjuntamente pelas duas Casas do Congresso
sobre a elaboração do PPA,
Nacional – Senado Federal e Câmara dos Deputados – cabendo à Comissão
consulte o documento em
<http://www.planejamento. Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) examinar e emitir
gov.br/secretarias/upload/ parecer sobre os referidos projetos, em sessão conjunta das duas Casas, para
Arquivos/spi/publicaco-
es/090205_manual_elabora- discussão, votação e aprovação.
cao_PPA_municipios.pdf>
Posteriormente, se aprovado, o PLPPA é remetido ao Poder Executivo para
sanção presidencial.
Este ritual é comum aos Projetos de Lei, cabendo ao Presidente da República

sancionar e promulgar a Lei, podendo propor vetos ao texto aprovado pelo
Legislativo. Caso haja vetos por parte do Presidente da República, o Congresso
Nacional terá 30 (trinta) dias para apreciá-los, podendo torná-los sem efeito,
caso seja esta a decisão da maioria dos congressistas.
Com a adoção do PPA, o Governo se viu obrigado a planejar todas as suas

ações e orçamento a fim de não ferir as diretrizes contidas no próprio plano.
Quanto aos investimentos, somente poderão ser realizados se, igualmente,
constarem dos programas estratégicos previstos no PPA.
1.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Cabe ressaltar que, conforme O parágrafo 2° do artigo 165 da CF/88 estabelece que:
já apresentado na Unidade 1,
a LOA fixa o planejamento A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas
de curto prazo, ou seja, ma- e prioridades da administração pública federal, incluindo
terializa anualmente as ações
as despesas de capital para o exercício financeiro subse-
e programas a serem executa-
dos por meio de projetos, ati- qüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual,
vidades e operações especiais. disporá sobre as alterações na legislação tributária e esta-
De um lado, permite avaliar as belecerá a política de aplicação das agências financeiras
fontes de recursos públicos
oficiais de fomento.
no universo dos contribuintes
e, de outro, identificar quem
são os beneficiários desses A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) foi instituída originalmente pela CF/88,
recursos. Nenhuma despesa como uma lei ordinária, com validade para apenas um exercício, e tem por
pública pode ser executada
fora do orçamento. finalidade estabelecer, de forma antecipada, as metas (diretrizes) e as priori-
dades de gastos da administração pública federal e orientar a elaboração
da Lei Orçamentária Anual (LOA) para o ano seguinte.
14
Uma das principais funções da LDO é estabelecer os parâme-
tros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual,
de forma a garantir, dentro do possível, a realização das metas
e objetivos contemplados no PPA.
É papel da LDO:
• Ajustar as ações de governo (previstas no PPA) às reais possibilidades

de caixa do Tesouro Nacional.
• Selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão

prioridade na execução do orçamento do ano seguinte.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) promove a compatibilização da LOA com

o PPA e a LDO. Com o advento da LRF, a LDO passou também a conter dois
Anexos de extrema importância para orientar o governo e a sociedade sobre a
condução da política fiscal. São eles:
• O Anexo de Metas Fiscais - onde são estabelecidos os resultados pri-

mários esperados para os próximos exercícios, e que dão uma dimensão
da austeridade dessa política.
• O Anexo de Riscos Fiscais - onde são enumerados os chamados passi-

vos contingentes, ou seja, aquelas dívidas que ainda não estão contabili-
zadas como tal, mas que, por decisão judicial, poderão vir a aumentar a
dívida pública.
A elaboração do projeto da LDO (PLDO) se inicia no Poder Executivo e é enca-

minhado até 15 de abril de cada ano ao Congresso Nacional, devendo ser
aprovado por este até 17 de julho, sob pena de não se interromper o primeiro
período da sessão legislativa (que vai de 15 de fevereiro a 30 de julho).
No Poder Executivo, o órgão que coordena a elaboração desse projeto da LDO

é a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MP). A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministé-
rio da Fazenda (MF) também colabora na feitura desse documento, principal-
mente nas questões relacionadas à dívida mobiliária federal e às normas sobre
execução orçamentária.
O Executivo deve sancionar e promulgar a LDO, podendo propor vetos ao

texto aprovado pelo Legislativo, cabendo a este último aprovar ou rejeitar os
vetos propostos pelo Executivo.
15
2 Orçamento público, princípios
orçamentários e tipos de orçamentos
• Conhecer a evolução conceitual do orçamento público;

• Identificar os princípios orçamentários;
• Identificar os tipos de orçamentos.
A evolução conceitual do orçamento público e os princípios orçamentários e

tipos de orçamento serão abordados e relembrados a seguir.
Diante da necessidade de se aperfeiçoar e racionalizar a utilização do orça-

mento, as funções conceito e técnica de elaboração evoluíram com o decor-
rer do tempo.
A concepção do orçamento como um ato preventivo e autori-

zativo das despesas dentro de um período é um instrumento
da moderna administração pública.
A evolução conceitual do orçamento foi causada por novas teorias e novas

tecnologias e o Brasil, seguindo as tendências mundiais, adotou algumas
destas técnicas, que vem sendo gradualmente aperfeiçoadas no seu processo
orçamentário. São elas:
• Orçamento clássico (ou tradicional);
• Orçamento de desempenho (ou realizações);
• Orçamento-programa.
17
2.1.1 Orçamento clássico ou tradicional
O orçamento utilizado pelo Governo Federal desde o Império era o orçamen-

to tradicional ou clássico. Este tipo de orçamento se constituía em apenas
uma previsão de receita e autorização de despesas, que eram classifi-
cadas segundo o objeto do gasto e distribuídas pelos diversos órgãos gover-
namentais pelo período de um ano. A ênfase neste tipo de orçamento era o
objeto de gasto.
Como o orçamento não estava associado a um processo de planejamento e

de programação, a base de cálculo para fixar as despesas dos órgãos gover-
namentais era composta dos recursos que os mesmos gastaram no exercício
anterior, e não em função do que se pretendia realizar.
A ênfase desse modelo de orçamento residia nos aspectos contábeis e não

existiam mecanismos de acompanhamento e medição da execução orçamentá-
ria, gestão e resultados.
A maior deficiência do orçamento tradicional consistia na inexistência de um

programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir e sim a preocupação
apenas com as necessidades dos órgãos públicos para realizar as suas tarefas.
Por não haver preocupação com a fixação de objetivos e metas, o orçamento

tradicional era uma mera peça contábil–financeira, não havendo a preocupa-
ção com a realização dos programas de trabalho do governo e sem se questio-
nar sobre os objetivos e metas que deveriam ser atingidos.
2.1.2 Orçamento de desempenho ou realizações
No Brasil, o orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho ou de

realizações, no qual a preocupação residia no resultado dos gastos e não no gas-
to em si, ou seja: a preocupação residia nas coisas que o governo faz e não
com as que ele compra, enfatizando as suas realizações em cada programa.
Conhecer para que se destinava determinada aquisição era mais relevante do

que saber para que se destina a referida aquisição. Apesar de ser um passo im-
portante, o orçamento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um
planejamento central das ações do governo.
O orçamento de desempenho ainda não era vinculado a um sistema de plane-

jamento, o que só viria a ocorrer com a implantação do orçamento–programa.
18
2.1.3 Orçamento-programa
A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a

partir da edição da Lei nº 4.320/64.
O Decreto-Lei nº 200, de 23 de fevereiro de 1967 (DL nº 200/67), menciona o

orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal.
Em seu artigo 16, o DL nº 200/67 consta:
Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-pro-

grama, que pormenorizará a etapa do programa pluria-
nual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de
roteiro à execução coordenada do programa anual.
O orçamento–programa é um plano de trabalho, um instrumento de plane-

jamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas
de trabalho, projetos e atividades, e com a fixação de objetivos e metas
a serem implementados, associados à previsão dos custos relacionados.
Por ter uma preocupação primordial com a identificação dos custos dos progra-
mas propostos para se alcançar os objetivos do Governo, o orçamento-progra-
ma não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, instrumento
de operacionalização das ações do Governo, viabilizando seus projetos,
atividades e operações especiais em consonância com seus planos e diretrizes.
O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento

e aos objetivos que o governo pretende alcançar, durante um determinado pe-
ríodo de tempo (exercício), podendo ser considerado, como já dissemos, como
um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela
identificação dos recursos necessários à sua execução.
Podemos listar as seguintes vantagens do orçamento-programa:
• Melhor planejamento de trabalho;
• Maior precisão na elaboração dos orçamentos;
• Melhor determinação das responsabilidades;
• Maior oportunidade para redução dos custos;
• Maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do executivo,

do legislativo e da sociedade;
• Facilidade para identificação de duplicidade de funções;
19
• Melhor controle da execução do programa;
• Identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação

em termos absolutos e relativos;
• Apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-

-relacionamento entre custos e programas (elo entre o planejamento e
a execução);
• Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.
Por exemplo, se o orçamento-programa for comparado ao orçamento tradicional,

é possível perceber nítidas diferenças, como as constantes do quadro 1, a seguir:
ORÇAMENTO TRADICIONAL ORÇAMENTO-PROGRAMA
Permite interdependência e conexão

entre os diferentes programas do traba-
Não é baseado em uma programação.
lho e o controle de custos dos produtos
oferecidos pelo governo à sociedade.
Atribui recursos para o cumprimento

Aloca recursos segundo os objetos de de determinados objetivos e metas; e
gasto (pessoal, material, serviços, etc.). não para um conjunto de compras e
pagamentos.
Leva os órgãos públicos a pressionarem Permite o controle de custos dos

a Administração superior em busca de produtos oferecidos pelo governo à
maiores recursos. sociedade.
Leva a Administração superior a efetu-

ar cortes indiscriminados no total dos
recursos solicitados, a fim de adequar Permite mobilizar recursos com razoá-
a despesa à estimativa de receita ou a vel antecedência.
superestimar as receitas, para atender
às pressões nas despesas.
Não incentiva a busca da economicida-

de por parte do administrador, já que Atribui responsabilidade ao adminis-
não possui mecanismos de controle de trador.
custos dos produtos oferecidos.
Quadro 1 – Comparação entre orçamento tradicional e orçamento-programa
A primeira lei orçamentária da União elaborada sob a forma programada foi a

de 1967. No ano anterior, o Poder Executivo havia elaborado duas leis orça-
mentárias: uma no formato tradicional e outra, a título de experiência, com
uma estrutura programática.
20
Definitivamente, a CF/88, evidenciou seu extremo zelo com o planejamento
das ações do governo e implantou o orçamento-programa em nosso país
ao normatizar a matéria orçamentária por intermédio do Plano Plurianual (PPA),
da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).
2.2 Princípios orçamentários
Os princípios do orçamento têm como objetivo estabelecer regras básicas, a

fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de ela-
boração, execução e controle do orçamento público.
Eles são válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os

entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e são regidos
por normas contidas na Constituição Federal e nas Leis.
Apesar de haver divergência na listagem, veremos 11 princípios que estão

previstos na legislação vigente. São os princípios da legalidade, da unidade (ou
totalidade), universalidade, anualidade (ou periodicidade), exclusividade, equilí-
brio, publicidade, não afetação (ou não vinculação das receitas), especificação,
orçamento bruto e não estorno.
Cada um dos princípios mencionados será apresentado a seguir.
2.2.1 Princípio da legalidade
Base legal – CF/88, artigo 37:
A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados e dos Municípios obedece-
rá aos princípios da legalidade, impessoalidade, publici-
dade e eficiência. (...)
Este princípio determina que o orçamento seja uma lei, proposta pelo Poder
Executivo ao Poder Legislativo. O administrador dos recursos públicos passa a
necessitar da autorização do Parlamento (representantes do povo) para gastar
o dinheiro público. A discussão e aprovação das leis orçamentárias pelo Poder
Legislativo permitem conhecer previamente (e autorizar ou não) os dispêndios
a serem realizados pela administração pública.
21
2.2.2 Princípio da unidade ou totalidade
Base Legal – Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (Lei nº 4.320/64) (Lei Com-
plementar de Finanças Públicas), artigo 2º:
A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e

despesa de forma a evidenciar a política econômica finan-
ceira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos
os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
O princípio da unidade estabelece que o orçamento deve ser

uno. Ou seja, cada ente federativo (União, Estado, Município
e Distrito Federal) deve possuir apenas um orçamento, fun-
damentado em uma única política orçamentária, estruturado
uniformemente e para determinado exercício financeiro; con-
sequentemente, haverá somente uma lei orçamentária para
cada um deles.
A CF/88 estabelece em seu artigo 165, § 5º, incisos I, II e III:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União,

seus fundos, órgãos e entidades da administração direta
e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que

a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas

as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração
direta ou indireta, bem como os fundos e fundações insti-
tuídos e mantidos pelo Poder Público.
2.2.3 Princípio da universalidade
Pelo artigo 2º da Lei nº 4.320/62 já citado, o orçamento deve conter todas

as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta (artigo 165, § 5º, CF),
não devendo existir receitas ou despesas que fujam ao controle da atividade
econômica do Estado.
22
Os artigos 3º e 4º da Lei nº 4.320/64 constituem uma regra de centralização
das receitas e despesas, visando o equilíbrio do próprio orçamento:
Art. 3°. A Lei do Orçamento compreenderá todas as

receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas
em lei.
Art 4. A Lei de Orçamento compreenderá todas as despe-

sas próprias dos órgãos do Governo e da administração
centralizada, ou que, por intermédio deles se devam
realizar, observado o disposto no artigo 2°.
O princípio da universalidade impõe que todas as instituições

públicas devem estar incluídas no respectivo orçamento.
2.2.4 Princípio da anualidade ou periodicidade
Este princípio determina um período limitado de tempo para as estimativas de

receita e fixação da despesa (Lei nº 4.320/64, artigo 2º). Ou seja, o orçamento
deve compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal.
Esse período de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro que,
no Brasil, de acordo com o artigo 34 da mesma Lei, coincide com o ano civil:
1º de janeiro a 31 de dezembro.
Como a Constituição Federal prevê um orçamento anual, esse princípio é o

alicerce para a Lei Orçamentária Anual (LOA), que prevê as receitas e fixa as
despesas, conforme estudaremos mais adiante ao abordarmos os marcos
legais. Entretanto, a própria CF/88, artigo 167, apresenta a seguinte exceção
a esse princípio:
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigên-

cia no exercício financeiro em que forem autorizados,
salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos
quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos
nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orça-
mento do exercício financeiro subsequente.
Os créditos especiais dizem respeito a novas despesas, os extraordiná-

rios tratam de despesas urgentes e imprevisíveis (como para a Defesa Civil
em caso de enchentes, por exemplo) e os suplementares se caracterizam por
serem um reforço de dotação.
23
2.2.5 Princípio da exclusividade
Base Legal – CF/88, artigo 165, § 8º:
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo

estranho à previsão da receita e à fixação da despesa,
não se incluindo na proibição a autorização para aber-
tura de créditos suplementares e contratação de opera-
ções de crédito, ainda que por antecipação de receita,
nos termos da lei.
O orçamento deve conter apenas matéria orçamentária (previsão de receita e

fixação de despesas) e não cuidar de assuntos estranhos ao tema, apesar do
próprio texto constitucional prever duas exceções: a autorização para abertura
de créditos suplementares e a contratação de operações de créditos, ainda que
por antecipação da receita – Antecipação da Receita Orçamentária (ARO).
2.2.6 Princípio do equilíbrio
Base Legal – CF/88, artigo 167, incisos II, IV, V e artigo 166, § 3º, inciso II:
[...]
II - a realização de despesas ou a assunção de obriga-

ções diretas que excedam os créditos orçamentários ou
adicionais;
[ ]

arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garan-
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º
deste artigo;
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem

prévia autorização legislativa e sem indicação dos recur-
sos correspondentes;
24
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual,
às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos
créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do
Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
[...]
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual

ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser
aprovadas caso:
[...]
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas

os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que
incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados,

Municípios e Distrito Federal;
O princípio do equilíbrio determina que, em cada exercício financeiro, o total

das despesas orçamentárias fixadas na lei orçamentária não deve ultrapassar a
receita orçamentária prevista. Portanto, o princípio do equilíbrio se constitui no
único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais e do conse-
quente endividamento público.
Como o conceito de receita orçamentária adotado pela Lei nº 4.320/64 englo-

ba os recursos financeiros obtidos por meio de operações de crédito (desde
que não sejam por Antecipação da Receita Orçamentária) este equilíbrio pode
ocultar déficits orçamentários, causando o aumento da dívida pública.
Para tanto a CF/88 prevê que a receita por operações de crédito não poderão
exceder as despesas com capital constantes do orçamento:
[... ]
III - a realização de operações de créditos que excedam o

montante das despesas de capital, ressalvadas as autori-
zadas mediante créditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por
maioria absoluta;
25
Esse princípio recebeu o nome de Regra de Ouro, por evitar que a dívida
pública cresça de forma mais rápida que o endividamento público.
Caso o montante das operações de crédito seja superior às despesas de capital,

tais despesas orçamentárias deverão ser autorizadas mediante créditos suple-
mentares e especiais aprovados por maioria absoluta do Congresso Nacional –
única situação em que isso ocorre na aprovação de uma lei orçamentária.
Essa preocupação consta também da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio

de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – em seu artigo 44 estabelece o
que se segue:
É vedada a aplicação da receita de capital derivada da

alienação de bens e direitos que integram o patrimônio
público para o financiamento de despesa corrente, salvo
se destinada por lei aos regimes de previdência social,
geral e próprio dos servidores públicos.
2.2.7 Princípio da publicidade
Base Legal – CF/88, artigo 37:
A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)
O princípio da publicidade se aplica para todos os atos oficiais do governo e se

constitui base da atividade na administração pública no regime democrático.
Na prática, significa que o orçamento, para possuir eficácia na sua validade,
deve ser divulgado (publicado) por meio dos veículos oficiais de comunicação/
divulgação para conhecimento não só pelos representantes eleitos pelo povo,
mas de toda a sociedade.
Ainda sobre este princípio, a LRF, artigo 48, prevê:
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos

quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios
eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e
leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas
e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e
as versões simplificadas desses documentos.
26
Em consequência, cabe ao governo:
• Divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade;
• Publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal e
• Disponibilizar informações sobre a arrecadação da receita e a execução

da despesa, para qualquer cidadão.
No caso específico da União, a publicação deve ser feita pela imprensa oficial:
Diário Oficial da União (DOU).
2.2.8 Princípio da não afetação ou não vinculação das receitas
Base Legal – CF/88, artigo 167, inciso IV e § 4º estabelece:
[...]

arts. 198, §2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garan-
previstas no art. 165, §8º, bem como o disposto no §4º
deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 42, de 19.12.2003);
[...]
§ 4º. É permitida a vinculação de receitas próprias gera-

das pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e
dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e
b, e II, para a prestação de garantia ou contra garantia à
União e para pagamento de débitos para com esta (Inclu-
ído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993).
Este princípio veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou des-

pesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF/88. As exceções, todas com
amparo no texto constitucional, exigem que para se vincular a receita de um
imposto é necessário aprovação de uma emenda à Constituição.
27
As exceções ao princípio da não afetação ou não vinculação são as seguintes:
• Repartição tributária de impostos (artigos 158 e 159 da CF/88);
• Destinação de recursos para ações e serviços públicos de saúde;
• Manutenção e desenvolvimento do ensino;
• Realização das atividades da administração tributária;
• Prestação de garantia às operações de crédito por Antecipação de Recei-

ta Orçamentária (ARO);
• Prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de

débitos para com esta.
O objetivo precípuo deste princípio se concentra no recolhimento de todas as

receitas num caixa único do Tesouro (a chamada conta única).
2.2.9 Princípio da especificação
Base Legal – Lei nº 4.320/64, artigo 5º, estabelece:
A Lei de Orçamento não consignará dotações globais

destinadas a atender indiferentemente a despesas de
pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou
quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e
seu parágrafo único.
O princípio da especificação veda a inclusão de dotações globais no orça-

mento, embora muitos defendam o contrário em nome de uma flexibilidade
administrativa, o que prejudica o controle dos gastos públicos.
A mesma Lei nº 4.320/64, em seu artigo 20 e § único prevê exceções a este

princípio:
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de

Orçamento segundo os projetos de obras e de outras
aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que,

por sua natureza, não possam cumprir-se subordinada-
mente às normas gerais de execução da despesa poderão
ser custeados por dotações globais, classificadas entre as
Despesas de Capital.
28
Dentre as exceções previstas nesse artigo, pode ser citada uma bem conhecida
dos militares, como algumas despesas das Forças Armadas que, em razão da
preservação da segurança nacional, não devem ser detalhadas.
Outra exceção é a constante da LRF, artigo 5º, conforme se segue:
Art. 5º. O projeto de lei orçamentária anual, elaborado

de forma compatível com o plano plurianual, com a Lei
de Diretrizes Orçamentárias e com as normas desta Lei
Complementar:
[...]
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utili-

zação e montante, definido com base na receita corrente
líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias, destinada ao:
[...]
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e

eventos fiscais imprevistos.
O princípio da especificação confere transparência ao orçamento e facilita

sobremaneira as ações de controle e fiscalização.
2.2.10 Princípio do orçamento bruto
Base Legal – Lei nº 4.320/64, artigo 5º e seu § 1º preceituam o que segue:
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de

Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedu-
ções.
§ 1º. As cotas de receitas que uma entidade pública

deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no
orçamento da entidade obrigada a transferência e, como
receita, no orçamento da que as deva receber [...].
O princípio do orçamento bruto determina que as receitas e despesas sejam

registradas na lei orçamentária por seus valores totais e brutos, não devendo
ocorrer quaisquer deduções (compensações ou valores líquidos).
Caso se permitisse a apresentação de valores líquidos nas leis orçamentárias, a

transparência das contas públicas seria perdida.
29
2.2.11 Princípio do não estorno
Base Legal – CF88, artigo 167, inciso VI, estabelece:
[...]
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferên-

cia de recursos de uma categoria de programação para
outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa; [...]
O presente princípio prevê que a transposição, o remanejamento ou a transfe-

rência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um ór-
gão para outro necessita de prévia autorização legislativa. Seu objetivo é evitar
que gastos aprovados pelo Poder Legislativo sejam alterados pelo administra-
dor, o que tornaria inócua a função fiscalizadora do Congresso Nacional.
2.3. TIPOS DE ORÇAMENTO
O tipo de orçamento se define pelos seguintes fatores:
• A maneira pela qual o orçamento é elaborado;
• O regime político em vigor (presidencialismo ou parlamentarismo);
• A forma de governo (monarquia ou república).
São três os tipos de orçamento: o legislativo, o executivo e o misto.
2.3.1 Orçamento legislativo
O orçamento legislativo é utilizado nos países em que o regime de governo é o

parlamentarismo. A elaboração, votação e aprovação do orçamento cabem ao
Poder Legislativo, restando ao Executivo a sua execução. No Brasil, a Constitui-
ção de 1891 estabeleceu um orçamento legislativo.
2.3.2 Orçamento executivo
O orçamento executivo é utilizado nos países em que impera o poder absoluto.

A elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento cabem ao Poder
Executivo (Constituição brasileira de 1937).
30
2.3.3 Orçamento misto
O orçamento misto é utilizado nos países em que as funções legislativas são

exercidas pelo Congresso Nacional ou Parlamento, sendo sancionado pelo
Poder Executivo. A elaboração e a execução do orçamento cabem ao Execu-
tivo, enquanto a votação e o controle são de responsabilidade do Legislativo
(Constituições do Brasil de 1934, 1946, 1967 e 1988).
31
3 Bibliografia
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília.

1988.

BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece

normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal
e dá outras providências. 2000.

BRASIL. Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1988. Estabelece normas

para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União,
e da outras providências. Brasília. 1988.
MAXIMIANO, Antonio César Amaru. Teoria Geral da Administração. São

Paulo: Atlas, 2007.
MATIAS-PEREIRA, José. Manual de Gestão Pública Contemporânea. São

Paulo: Atlas, 2007.
GARSON, Sol; ALBUQUERQUE, Josélia; VAINER, Ari. Manual de Elaboração

do Plano Plurianual. BNDES. 2001.
33
Coordenação Geral


Claudio Perpetuo



Renato Araujo
Gerente de Projetos
Equipe CCEAD
Ana Luiza Portes
Camila Welikson
Ciléia Fiorotti
Clara Ishikawa
Eduardo Quental
Frieda Marti
Luiza Serpa
Neide Gutman
Romulo Freitas
Ronnald Machado
Vivianne Elguezabal
CHQAO
GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Frieda Marti
Revisão


Inclui bibliografia
Revisão Técnica
Realização
CHQAO

Unidade 4
Sistema AFCA
APRESENTAÇÃO

total de 90 horas.

Nesta apostila será apresentada a Unidade Didática IV - Sistema AFCA,

cujos objetivos determinados pelo Planejamento de Disciplina (PLADIS) e
desenvolvido pela Seção de Ensino da Escola de Instrução Especializada do
Exército Brasileiro (EsIE), estão especificados por capítulo.
Boa leitura!
conteudista

área de ensino.
Índice
1. Conceitos básicos 09
1.1 Agentes da administração 09
1.2 Atos e fatos administrativos importantes 29
2. Sistema de planejamento administrativo 31
2.1 Sistema de Planejamento Administrativo 31
do Exército (SIPA)
2.2 Planejamento administrativo financeiro 32
da administração pública federal
3. Programa de apoio administrativo 37

4. Licitações e contratos 41
4.1 Tipos de licitação 42
4.2 Modalidades da licitação 44
4.3 Etapas de processamento de uma licitação 48
4.4 Dispensa de licitação 53
4.5 Celebração de contratos 54
5. Execução da despesa 57
5.1 Estágios da despesa 57
5.2 Tipos de empenho 58
5.3 Condições para anulação e reforço do empenho 58
6. Suprimento de fundos 61
7. SIAFI e SICAF 63
7.1 SIAFI 63
7.2 SICAF 65
8. Controles externo e interno 67
8.1 Controle externo 67
8.2 Controle interno 69
9. Exploração econômica de bens móveis e imóveis 77
9.1 Legislação 77
9.2 Normas para aplicação dos recursos oriundos 78
da exploração econômica de bens
10. Prestação de contas 81
10.1 Conformidade de Registro de Gestão (CRG) 81
10.2 Prestação de Contas Mensal (PCM) 88
11. Administração Contábil e Auditoria 95
11.1 Transações Básicas do SIAFI 95
11.2 Transações Básicas no SICAF 97
11.3 Prestação de contas de suprimento de fundos 99
12. Bibliografia 103
1 Conceitos Básicos
• Descrever os agentes da administração.

• Conceituar destaque, provisão, projeto, atividade, crédito, numerário e
elemento de despesa.
A orientação aos agentes da No presente tópico serão apresentados e discutidos, à luz da legislação, quem
administração do Exército
são os agentes da administração e seus auxiliares, bem como as suas atribuições.
está disponível em:
<http://www.dgo.eb.mil.
br/manuais/Orientacoes%20
aos%20Agentes%20da%20
Administracao.pdf> 1.1 Agentes da administração
Os agentes da administração no âmbito do Exército são definidos pelo Regu-

lamento de Administração do Exército (RAE)-(R3), aprovado pelo Decreto
nº 98.820, de 12 janeiro de 1980, que também trata das atribuições de cada
um deles.
Assim define o artigo 21 do R3:
Art 21. Os agentes da administração da Unidade admi-

nistrativa são:
1. Agente Diretor
2. Agentes Executores Diretos:
a) Fiscal Administrativo;
b) Encarregado do Setor de Pessoal;
c) Encarregado do Setor de Contabilidade (Contador);
d) Encarregado do Setor de Finanças (Tesoureiro);
e) Encarregado do Setor de Material Almoxarifado; e
f) Encarregado do Setor de Aprovisionamento (Aprovisio-

nador).
9
3. Agentes Executores Indiretos:
a) Comandante de Subunidade;
b) Chefe de Serviços;
c) Oficiais em Geral;
d) Oficial de Dia;
e) Subtenente;
f) Encarregados de Depósitos, de Oficinas ou de Material; e
g) Qualquer pessoa física a que se tenha atribuído com-

petência para exercer atividade administrativa de acordo
com a legislação em vigor.
Estes mesmos agentes da administração são listados no Regulamento Inter-

no de Serviços Gerais (RISG), aprovado pela Portaria nº 816-Cmt Ex, de 19
dezembro de 2003, particularmente em seu artigo 13.
O RAE (ou R/3, como é mais conhecido) nos seus artigos 23 a 47 define a res-
ponsabilidade de cada agente da administração, como apresentado a seguir:
a) Agente Diretor (AD):
Art. 23. Ao comandante compete a condução de todas

as atividades desenvolvidas pela Organização Militar.
§ 1º No exercício da direção integral das atividades

administrativas da Unidade Administrativa, a autoridade
referida neste artigo denomina-se Agente Diretor (AD).
§ 2º Esta autoridade se intitulará Ordenador de Despesas

(OD), quando na função específica da direção exclusiva
das atividades de administração orçamentária e financei-
ra, e, no que estiver fixado em legislação específica, na
direção das atividades de administração patrimonial.
§ 3º A delegação de competência da função de Ordena-

dor de Despesas será regulada por legislação específica.
Art. 24. O Agente Diretor tem nos agentes executores

diretos e indiretos os elementos de execução de suas
atribuições.
Art. 25. O Agente Diretor, como principal responsável

pela administração da unidade, deve tomar todas as pro-
vidências de caráter administrativo necessárias ao desem-
10
penho das atividades fim e meio da unidade, de acordo
com a legislação em vigor, sendo responsável, portanto,
pelos atos e fatos administrativos praticados na sua UA.
Art. 26. Na Unidade Administrativa comandada, dirigida

ou chefiada por Oficial-General, a função de Agente
Diretor, quando aquela autoridade julgar conveniente,
poderá ser delegada, total ou parcialmente, a qualquer
oficial superior mais antigo que os demais agentes da
administração.
§ 1º Deverão ser publicados em boletim da UA o ato de

delegação de competência e, quando parcialmente, as
atribuições delegadas.
§ 2º A autoridade que delegar atribuições de Agente

Diretor devera exercer fiscalização sobre a atuação do
seu delegado, de forma a certificar-se de que as suas
diretrizes e os dispositivos regulamentares estão sendo
cumpridos.
Art. 27. Além dos encargos indicados em outros re-

gulamentos, instruções, normas ou ordens superiores,
compete-lhe:
1) supervisionar todas as atividades administrativas da UA;
2) assinar os documentos de natureza administrativa da

sua competência, bem como autenticar aqueles de res-
ponsabilidade dos demais agentes da administração;
3) exercer fiscalização direta sobre a escrituração or-

çamentária, financeira e patrimonial da UA, a fim de
mantê-la em ordem e em dia;
4) diligenciar para que não ocorram passagens de co-

mando, direção ou chefia, inclusive a sua, ou de funções
dos responsáveis por bens e valores da União, sem que
estes se encontrem certos e toda a escrituração em or-
dem e em dia;
5) publicar em boletim, quando passar o comando, dire-

ção ou chefia de UA, que o patrimônio e os recursos finan-
ceiros estão certos e as respectivas escriturações, em ordem
e em dia ou em que estado ou situação se encontram;
6) certificar-se, dentro dos primeiros trinta dias de seu

comando, direção ou chefia, do estado da escrituração
11
orçamentária, financeira e patrimonial, das condições
do imóvel e de suas instalações, do arquivo das plantas
de arquitetura, estrutura e instalações; das escrituras
do imóvel, dos contratos de aluguel, se for o caso, e do
cumprimento do previsto no item anterior;
7) formalizar e assinar contratos, de acordo com a legis-

lação própria, decorrentes das licitações realizadas ou das
necessidades da UA;
8) determinar que as compras, obras, serviços; e aliena-

ções, sejam efetuadas com estrita observância da legisla-
ção pertinente;
9) manter em arquivo os prazos legais, à disposição dos

Órgãos de Controle Interno, a documentação comproba-
tória dos atos e fatos administrativos ocorridos na UA;
10) determinar o ressarcimento dos prejuízos causados à

Fazenda Nacional pelo responsável, conforme os precei-
tos deste regulamento e da legislação específica;
11) aplicar, se necessário, quando for o comandante,

sanção disciplinar ao responsável por prejuízos à Fazenda
Nacional, de acordo com a respectiva legislação;
12) determinar a abertura de sindicância, de inquérito,

técnico, administrativo ou policial militar, conforme o
caso, simples que se tornar necessário apurar responsa-
bilidades dos agentes gestores de recursos financeiros ou
de material, bem como, dos seus auxiliares e de outros
responsáveis pela guarda, conservação e aplicação de
bens e valores da União;
13) comunicar, de imediato, ao escalão superior e aos

órgãos de fiscalização técnica previstos na legislação
pertinente, a instauração de inquérito administrativo ou
policial militar, para apurar ocorrências administrativas
que causaram prejuízos à Fazenda Nacional;
14) determinar, com base no previsto e na forma da

legislação em vigor, o afastamento do cargo ou impedi-
mento do exercício da função do agente ou auxiliar que
tornar-se incompatível com a função, por ter cometido
ações prejudiciais aos interesses da Fazenda Nacional;
15) providenciar, de acordo com as instruções específicas,

as informações relativas às atividades fim e meio da UA;
12
16) remeter aos escalões superiores, de acordo com
instruções setoriais, os documentos que se refiram a
pessoal, patrimônio (bens móveis e imóveis), finanças e
mobilização;
17) remeter ao órgão de contabilidade analítica o rol dos

responsáveis pela administração da UA, de acordo com
as normas em vigor. Quando ocorrer substituição de OD,
informar imediatamente ao Órgão Central de Controle
Interno do Ministério do Exército e àquele anteriormente
citado;
18) comunicar ao estabelecimento bancário em que a

UA movimentar conta, a substituição do Encarregado do
Setor Financeiro e do Ordenador de Despesas, segundo
normas do estabelecimento bancário;
19) realizar a prestação de contas dos recursos geridos

pela UA, de acordo e na forma da legislação específica;
20) cumprir as instruções pertinentes aos processos relati-

vos aos prejuízos não ressarcidos por servidores militares
e civis; e
21) diligenciar para que não ocorra a invasão e a cessão,

locação ou utilização em desacordo com a legislação em
vigor, dos próprios nacionais.
b) Ordenador de Despesas (OD)
Conforme já apresentado e discutido na Unidade Didática 1 (UD 1), quando a

Unidade Administrativa (UA) possuir autonomia administrativa, esta será
denominada Unidade Gestora (UG) e seu AD passará a se constituir OD.
São atribuições do OD, à luz do R3:
Art. 28. Além dos encargos específicos atribuídos pelos

órgãos de controle de área financeira, compete-lhe:
1) exercer as atribuições descritas no artigo anterior, que

se referem exclusivamente às atividades de administração
orçamentária e financeira;
2) exercer conforme estabelecido em legislação especí-

fica, atribuições relativas às atividades de administração
patrimonial.
13
c) Agentes executores
Os agentes executores são assessores do AD ou OD. Os agentes executores,

à luz do R3, podem ser diretos e indiretos.
As competências dos agentes executores diretos são definidas e descritas

no artigo 29 do R3, transcrito a seguir:
Art. 29. Os agentes executores diretos são agentes de co-

ordenação e controle, exercendo também funções de as-
sessoramento do Agente Diretor, e contam com adjuntos,
auxiliares e outros agentes, de acordo com os Quadros de
Organização da OM.
Os agentes executores diretos contam com adjuntos (oficiais)

e auxiliares (praças). Os Quadros de Organização a que o arti-
go 29 se refere são os atuais Quadros de Cargos (QC) e Quadro
de Cargos Previstos (QCP).
Os oficiais do Quadro Auxiliar de Oficiais (Of QAO) podem ser

designados adjuntos de um agente executor direto bem como
ocupar o próprio cargo como será visto a seguir.
São agentes executores diretos:
• Fiscal Administrativo (Fisc Adm):
Art. 30. O Fiscal Administrativo é o agente executor di-

reto, responsável pelo assessoramento do Agente Diretor
nos assuntos de administração patrimonial e do Ordena-
dor de Despesas na administração orçamentária e, no que
couber, nas administrações financeira e patrimonial.
Art. 31. No cumprimento desses encargos, compete-lhe:
1) coadjuvar o Agente Diretor no planejamento, na coor-

denação e no controle administrativo da UA;
2) estudar e submeter à consideração do Agente Diretor

para assinatura, todos os documentos que se refiram às
suas atribuições;
3) proceder a permanente fiscalização dos registros con-

tábeis, referentes à administração patrimonial, responsa-
bilizando-se por sua conferência e exatidão;
14
4) zelar pela fiel execução das decisões do Agente Dire-
tor;
5) diligenciar para que sejam dirimidas dúvidas e solucio-

nadas questões dos demais agentes a ele subordinados;
6) informar ao Agente Diretor, de imediato, sobre irre-

gularidade que constatar ou que chegar ao seu conhe-
cimento, a fim de que sejam tomadas as providências
julgadas necessárias, para evitar danos e/ou prejuízos à
Fazenda Nacional;
7) diligenciar para que as despesas liquidadas sejam

encaminhadas para pagamento;
8) zelar para que sejam procedidos os registros contábeis

dos bens móveis e imóveis da UA, de acordo com os pre-
ceitos deste regulamento e das instruções que regulam o
assunto;
9) coordenar a publicação, em Boletim Interno, do movi-

mento geral de entrada e saída do material permanente e
de consumo, para fins de alteração no patrimônio da UA;
10) responsabilizar-se pelo cumprimento das normas

referentes ao controle das alterações patrimoniais, zelan-
do pela exatidão dos valores decorrentes dos registros
contábeis da UA;
11) zelar para que os recursos gerados ou recebidos na

UA, como resultado da exploração econômica de bens
móveis e/ou imóveis, por indenização e por motivos
indicados em outras instruções, sejam, de imediato, reco-
lhidas à conta bancária da UA, obedecidas as instruções
sobre o assunto;
12) orientar e supervisionar o recebimento e o exame de

material destinado a UA;
13) solicitar ao Agente Diretor, sempre que julgar neces-

sário, a presença de técnicos ou peritos, para exame qua-
litativo de material especializado a ser recebido pela UA;
14) assistir, sempre que puder, ao fornecimento de

material e a prestação de serviços às frações da unidade,
diligenciado para a execução oportuna e de acordo com
as tabelas em vigor;
15
15) providenciar para que as informações, que se refiram
ao orçamento anual e patrimônio, sejam processadas e en-
caminhadas oportunamente aos escalões administrativos;
16) prestar informações e pareceres sobre assuntos de

sua competência;
17) prestar, por escrito, nas datas determinadas pelo

Agente Diretor, informações sobre a situação dos regis-
tros contábeis dos bens patrimoniais e sobre o estado de
conservação do material da UA;
18) estar sempre em condições de prestar informações,

ao Agente Diretor, sobre a situação financeira da UA;
19) participar, quando determinado, das reuniões de

prestação de contas e ficar em condições de apresentar
as variações patrimoniais ocorridas; e
20) ter sob sua coordenação a redação dos atos e fatos ad-
ministrativos que devem ser publicados em boletim da OM.
• Encarregado do Setor de Pessoal (Enc St Pes):
O Of QAO pode ser designado Enc St Pes de uma UA/UG e as atribuições deste
cargo estão definidas no artigo 32 do R3:
Art. 32. O Encarregado do Setor de Pessoal é o princi-

pal assessor do comando na administração e direção do
pessoal civil e militar da UA. Supervisiona a política de
administração e assegura a execução dos procedimentos
concernentes ao pessoal. É responsável pelos encargos
relativos à coordenação e ao controle das atividades
relacionadas com o pessoal, inclusive de remuneração de
civis e militares.
• Encarregado do Setor de Contabilidade (Enc St Cont):
Suas atribuições estão definidas no artigo 33:
Art. 33. O Encarregado do Setor de Contabilidade é o

agente responsável pela orientação e execução dos regis-
tros contábeis analíticos dos atos e fatos da gestão orça-
mentária e financeira, de acordo com a legislação em vigor.
16
• Encarregado do Setor de Finanças (Enc St Fin):
Quando na ausência de um oficial especialista é comum que este cargo seja

preenchido por um Of QAO.
As atribuições do Enc St Fin estão definidas no artigo 34 do R3:
Art. 34. O Encarregado do Setor de Finanças, como

agente especializado, é o responsável pela execução das
atividades contábeis e financeiras na UA, de acordo com
os preceitos deste regulamento e na forma das instruções
específicas em vigor. Compete-lhe:
1) dirigir os trabalhos de contabilidade e escrituração dos

recursos, executando-os e fazendo seus auxiliares execu-
tá-los de acordo com a legislação vigente e os modelos
previstos nas instruções específicas;
2) efetuar aos comandantes de subunidade, quando for

o caso, o pagamento dos vencimentos das praças que
recebem na subunidade;
3) efetuar todos os pagamentos regulares determinados

pelo Ordenador de Despesas, utilizando a rede bancária,
de acordo com os regulamentos e instruções específicas;
4) efetuar, conforme determinado pelo Ordenador de Des-

pesas, adiantamentos necessários à realização de despesas;
5) arrecadar as rendas da UA e as receitas da União, de

acordo com a legislação vigente;
6) participar o Fiscal Administrativo, conforme lhe for

solicitado, a situação financeira da UA;
7) apresentar ao Fiscal Administrativo, com a periodici-

dade determinada pelo Sistema de Controle Interno, a
relação do material permanente e de consumo pago pela
UA, no período considerado;
8) manter em ordem e em dia a escrituração do setor de

Finanças, providenciando para sanar em tempo as altera-
ções porventura encontradas;
9) organizar as prestações de contas da UA, de acordo

com a legislação específica em vigor;
10) cumprir as instruções específicas sobre o encerramen-

to do exercício financeiro;
17
11) providenciar o recolhimento ao Fundo do Exército
das importâncias que lhe são devidas;
12) cumprir as normas vigentes relativas às importâncias

de terceiros e às não pertencentes à UA;
13) estar em condições de apresentar a qualquer mo-

mento a exata situação financeira da UA; e
14) prestar informações e dar pareceres sobre assuntos

de sua inteira competência.
Parágrafo único. Nas UA, em que houver Setor de

Contabilidade, as atribuições do Encarregado do Setor de
Finanças sofrerão as restrições impostas pelos regulamen-
tos e instruções das referidas unidades.
• Encarregado do Setor de Material (Enc St Mat):
Comumente chamado de almoxarife. Na ausência de um oficial especialista,

estamos diante de mais um cargo para o qual o Of QAO pode ser chamado a
desempenhar.
As atribuições do Enc St Mat estão definidas nos artigos 35 e 36 do R3:
Art. 35. O Encarregado do Setor de Material e o respon-

sável pela execução das atividades de aquisição, alienação
de material e de contratação de obras e serviços da UA,
bem como pela administração do material, a seu cargo,
segundo a legislação em vigor.
Compete-lhe:
1) a gestão e contabilidade do material a seu cargo, man-

tendo em ordem e em dia a respectiva escrituração, de
acordo com a legislação e modelos em vigor;
2) efetuar as compras ou mandar realizar os consertos ou

reparações no material, determinadas pelo OD, certifican-
do-se sempre, por visitas assíduas às oficinas, se tudo é
feito convenientemente e de acordo com as prescrições
previamente estabelecidas;
3) fazer pedidos de aquisição de material ou de prestação

de serviços, submetendo-os ao Fiscal Administrativo;
4) participar ao Fiscal Administrativo, com a periodici-

dade determinada pelo Sistema de Controle Interno, o
18
movimento de entrada e saída de material dos depósitos,
sob sua responsabilidade;
5) confeccionar a documentação que autoriza a despesa

e apresentá-la ao Setor de Finanças para as devidas con-
tabilizações, se for o caso;
6) examinar os documentos relativos às despesas reali-

zadas pela UA, processá-los para fins de pagamento e
entregá-los ao Setor de Finanças;
7) receber do Setor de Finanças os adiantamentos para

realização de despesas de caráter urgente ou de pronto
pagamento, relacionando-as para posterior prestação de
contas, conforme legislação específica;
8) distribuir às frações e dependências da UA o material

mandado fornecer mediante ordem em boletim ou pedi-
do regulamentar, após o mesmo ter sido submetido ao
Fiscal Administrativo;
9) marcar com etiquetas, em que figure o valor unitário,

os móveis a serem distribuídos pelo Setor de Material as
frações da UA;
10) receber, passando recibo nos documentos que lhe

forem apresentados, o material destinado à unidade, cuja
entrega lhe seja feita diretamente pelos Órgãos Provedo-
res, assumindo, individualmente, toda responsabilidade,
quer sob o ponto de vista quantitativo, quer sob o aspec-
to qualitativo, ressalvado neste último caso, o previsto no
§ 2º do art. 66;
11) possuir uma relação de todo o material distribuído

sem responsável direto e permanente, com designação
dos lugares em que esse material se encontre, como por
exemplo: o Corpo da Guarda;
12) dirigir o acondicionamento do material que deva

ser remetido a qualquer fração da unidade ou a outro
destino, remetendo uma guia dentro do próprio volume e
outra com o ofício de remessa;
13) ter a seu cargo e sob sua direção as oficinas orgâni-

cas da UA, salvo quando se tratar de estabelecimentos ou
unidades especiais que possuam encarregados próprios.
Nas UA de movimento vultoso, o Agente Diretor poderá
designar outro oficial para dirigir as oficinas, passando
19
esse a ter atribuições de encarregado; neste caso, deverá
cumprir o previsto no inciso 14 deste artigo; e
14) organizar, mensalmente, a documentação referente

aos serviços executados nas oficinas da UA, especificando
a matéria-prima consumida em cada tarefa, tudo de acor-
do com as NGA da unidade.
Art. 36. Aos gestores de quaisquer depósitos vinculados

à administração do Exército cabem as atribuições do En-
carregado do Setor de Material, no que lhes for aplicável.
O § 2º do artigo 66 a que o item 10 se refere isenta o Enc St Mat da respon-

sabilidade quanto à qualidade do material recebido do órgão provedor, de
alto custo ou de complexidade técnica, pois o mesmo será examinado por uma
Comissão de Recebimento e Exame.
• Encarregado do Setor de Aprovisionamento (Enc St Aprv):
Comumente chamado de aprovisionador. Este cargo, na ausência de um

especialista, pode ser preenchido por um Of QAO.
As atribuições do Enc St Aprv estão definidas no artigo 37 do R3:
Art. 37. O Encarregado do Setor de Aprovisionamento é

o responsável pela execução das atividades de aquisição,
alienação de material e de contratação de serviços do
setor, bem como pela administração de todo o material
sob sua responsabilidade.
Compete-lhe:
1) dirigir os trabalhos do Rancho da Unidade, de acordo

com os preceitos regulamentares, executando ou fazendo
executar a escrituração respectiva;
2) receber, guardar, conservar nas melhores condições e

distribuir os víveres e a forragem de conformidade com as
tabelas em vigor;
3) receber todo o material do rancho e zelar pela sua

guarda e conservação;
4) fiscalizar os serviços de rancho e zelar pela disciplina e

higiene do pessoal das cozinhas, copas e refeitórios;
5) manter em ordem e em dia a escrituração que lhe é

afeta;
20
6) submeter ao Fiscal Administrativo, para verificação ou
conferência e conseqüente aposição do visto ou confe-
rido conforme o caso, os documentos organizados no
Setor de Aprovisionamento;
7) proceder, na forma de instruções específicas, ao con-

trole dos víveres e da forragem existentes nos depósitos;
8) elaborar os documentos de responsabilidade do Setor

de Aprovisionamento, previstos em legislação específica;
9) examinar, fazendo pesar, medir ou contar os víveres e

a forragem, fornecidos pelos órgãos de Subsistência e,
quando for o caso, os adquiridos pela UA;
10) cumprir e fazer cumprir, quando for o caso, as instru-

ções específicas no tocante às aquisições e ao pagamento
dos víveres e forragem adquiridos pela UA;

de sua inteira competência; e
12) assistir às refeições, durante o expediente, salvo moti-

vo de força maior.
d) Agentes executores indiretos
As funções dos agentes executores indiretos podem, muitas vezes, ser desem-
penhadas por oficiais do QAO.
A seguir serão apresentadas as funções de agentes executores indiretos:
• Comandante de Subunidade (Cmt SU):
As atribuições do Cmt SU estão previstas no artigo 38 e 39 do R3:
Art. 38. O comandante de subunidade é o agente exe-

cutor das atividades administrativas desse setor e respon-
sável portanto, por todos os atos e fatos administrativos
que resultarem de sua ação.
Art. 39. No cumprimento dessas atribuições, além do

que for previsto em outros regulamentos, instruções e
normas, compete-lhe o seguinte:
1) zelar para que a escrituração o arquivo da documen-

tação e a remessa de informações administrativas sejam
mantidos em ordem e em dia;
21
2) prestar ao escalão superior informações sobre as inicia-
tivas administrativas realizadas no âmbito da subunidade;
3) encaminhar, ao Setor de Pessoal, os dados de cadastro

individual e os respectivos documentos comprovantes,
quando for o caso, do pessoal civil ou militar e respecti-
vos dependentes, para publicação e outras providências;
4) receber, quando previsto por instruções específicas, o

numerário destinado ao pagamento de vencimento do
efetivo variável; da subunidade, realizando e comprovan-
do o respectivo pagamento;
5) realizar, quando determinado ou sempre que julgar

conveniente, revistas de mostras, confrontando a exis-
tência do material com a escrituração e participando o
resultado ao Fiscal Administrativo;
6) providenciar para que não ocorra passagem de função

de responsável por bens da subunidade, sem que estes
se encontrem certos e todos os registros contábeis em
ordem e em dia;
7) determinar aos detentores de bens patrimoniais, quan-

do tiver que passar, em caráter definitivo, o comando da
subunidade, que participem, por escrito, se o patrimônio
sob sua responsabilidade está certo e a escrituração em
ordem e em dia ou em que estado se encontram;
8) assinar ou visar a documentação, que tenha origem

na subunidade, relativa à remuneração do pessoal bem
como a víveres e forragem;
9) designar os auxiliares necessários a execução ou pro-

cessamento dos registros contábeis da subunidade;
10) impedir que qualquer material pertencente ao patri-

mônio da subunidade seja retirado do seu âmbito, salvo
no caso de instrução;

de sua competência;
12) participar, ao transmitir o comando, através de parte

ao Fiscal Administrativo, o estado em que se encontram a
escrituração e o patrimônio da subunidade;
22
13) apresentar ao seu substituto o expediente citado no
item anterior e as partes dos detentores de material, que
serviram de base à elaboração daquele documento; e
14) apor o seu ciente, quando assumir o comando, na

parte de seu antecessor, participando ao Fiscal Adminis-
trativo as observações que julgar necessárias.
• Chefes de serviços (Ch Sv):
Por exemplo, na ausência de um oficial especialista do Quadro de Material

Bélico, o oficial do QAO poderá desempenhar o cargo de Chefe do Serviço de
Manutenção da sua Unidade.
As atribuições do Ch Sv estão definidas no artigo 40 do R3:
Art. 40. Os Chefes de Serviços são os agentes executores

das atividades de Saúde, de Veterinária e outras espe-
ciais, bem como são responsáveis pela administração dos
respectivos setores, segundo o estabelecido na legislação
pertinente.
• Oficiais em geral:
Inclui os Of QAO e suas atribuições estão previstas no artigo 41 do R3 e seu

parágrafo único:
Art. 41. Os oficiais em geral, além dos seus encargos

funcionais, podem ser designados para integrar grupos
de trabalhos, comissões, representações e outras missões
na área da administração, que sejam compatíveis com a
sua habilitação e posição hierárquica.
Parágrafo único. Compete-lhes, também, como agentes

executores indiretos, levar ao conhecimento do comando
a que estiverem diretamente subordinados, as ocorrências
ou irregularidades administrativas que constatarem ou
tiverem conhecimento.
• Oficial de Dia:
Inclui os Of QAO e suas atribuições estão previstas nos artigos 42 e 43 do R3:
Art. 42. O Oficial de Dia, como representante do coman-

do, direção ou chefia, tomará conhecimento, fora das
horas de expediente ou mesmo durante este, quando for
23
o caso, de todas as ocorrências que possam redundar em
fatos administrativos, competindo-lhe:
1) exercer vigilância sobre os locais onde existam recursos

financeiros e materiais da UA, na conformidade das Nor-
mas Gerais de Ação (NGA) e ordens de serviço em vigor;
2) comunicar ao subcomandante ou autoridade corres-

pondente, em parte especial, as ocorrências de natu-
reza administrativa, fazendo as sindicâncias imediatas
que essas ocorrências exigirem no interesse da Fazenda
Nacional, salvo se estiver presente o oficial a que caiba a
iniciativa da providência, na forma deste regulamento ou
dos regulamentos e instruções especiais;
3) determinar que o Sargento Adjunto organize e assine

os vales de ração suplementares, apondo-lhe o seu visto
e fazer constar da parte diária o número de rações e os
nomes dos arraçoados;
4) ser o responsável direto pela saída de animais e viatu-

ras, fora das horas de expediente, sem prévia autorização
do Fiscal Administrativo; e
5) não permitir a saída de veículos ou animais da unida-

de, senso em objeto de serviço, salvo razão imperiosa e
plenamente justificada na respectiva parte diária.
Art. 43. Não cabe ao Oficial de Dia, durante a sua

presença no rancho, por ocasião das refeições, senão a
manutenção da ordem entre os arranchados; se, porém,
o Encarregado do Setor de Aprovisionamento estiver
ausente, compete-lhe ordenar as providências referentes
às justas ponderações das praças quanto à quantidade
da ração; a qualidade desta é da competência do Fiscal
Administrativo e dos técnicos (Médico, Veterinário e En-
carregado do Setor de Aprovisionamento).
§ 1º. Nas refeições realizadas fora das horas de expe-

diente, cabe-lhe tomar, por iniciativa própria, todas as
providências que as anormalidades surgidas no rancho
exigirem, sendo responsável pelos fatos administrativos
que, porventura, resultem das suas decisões.
§ 2º. 0 disposto no parágrafo precedente não se aplicará

quando a unidade estiver de prontidão ou quando, por
24
qualquer motivo, se ache presente qualquer oficial que
deva tomar conhecimento do fato e agir de acordo com
as suas atribuições normais.
• Subtenente (S Ten):
Apesar de se constituir uma graduação das Praças, o Subtenente é uma função

administrativa da Subunidade, a saber: o Encarregado de Material. As atribui-
ções do S Ten SU são previstas no artigo 44 e 45 do R3:
Art. 44. As funções normais de Subtenente são as de

auxiliar da administração e detentor direto de cargo da
subunidade. Como tal, compete-lhe:
1) estar em dia com a legislação e ordens referentes ao

material distribuído as subunidades, a fim de que possa
manter a contabilidade e escrituração respectivas dentro
das normas em vigor;
2) cuidar, assiduamente, de todo o serviço relativo aos

provimentos de material para a sua subunidade, na medi-
da das necessidades;
3) fazer os pedidos de fardamento e de material, apre-

sentando-os ao Encarregado do Setor de Material da UA,
depois de revestidos de todas as formalidades legais;
4) zelar pelas boas condições de todo o material da subu-

nidade, agindo de acordo com as disposições deste regu-
lamento sobre reparação ou substituição do que estiver
estragado ou tenha sido extraviado, e certificar-se se os
serviços de limpeza e conservação do material obedecem
às prescrições regulamentares respectivas;
5) participar ao comandante da subunidade, logo que se

verifique a avaria ou a falta de qualquer artigo sob sua
responsabilidade, prestando-lhe os necessários esclareci-
mentos e indicando os responsáveis, se for o caso;
6) fazer limpar e arrumar convenientemente a Arrecada-

ção, empregando neste trabalho os seus auxiliares, que
devem ser de sua inteira confiança, ou pedindo ao seu
comandante de subunidade, quando julgar necessário,
pessoal, também, de sua confiança, providenciando para
que tudo se conserve na melhor ordem possível, de modo
a evitar deterioração de material e facilitar as conferências;
25
7) propor ao seu comandante de subunidade tudo quan-
to julgar conveniente à melhoria das condições materiais
da mesma, embora importe em aquisição, conservação,
transferência, carga ou descarga de material. O coman-
dante da subunidade submeterá o caso ao Fiscal Admi-
nistrativo, quando não puder resolvê-lo;
8) manter em ordem e em dia a escrituração da subuni-

dade, referente a finanças e material;
9) mandar fazer e assinar o inventário das praças que

baixarem à enfermaria ou ao hospital, fornecendo para
isso os dados necessários, e providenciar sobre o reco-
lhimento dos artigos distribuídos às mesmas e que não
forem levados, os quais ficarão na Arrecadação até o dia
da alta, verificando, por ocasião do recolhimento, se as
peças de fardamento constantes do inventário e as reco-
lhidas, bem como os artigos arrecadados, conferem com
as quantidades que se achavam distribuídas aos baixados,
para os efeitos do inciso 5 deste artigo;
10) providenciar sobre as reparações do material que o

comandante da subunidade ordenar;
11) passar recibo de todos os artigos recebidos do Almo-

xarifado da Unidade ou de qualquer material que lhe for
apresentado de ordem superior;
12) distribuir, mediante recibo, os artigos mandados

fornecer às frações da subunidade ou a quaisquer depen-
dências da mesma;
13) acompanhar o comandante da subunidade nas

revistas de efetivos e mostra, prestando-lhe todas as in-
formações determinadas Acompanhar, também, todas as
comissões de inventário de sua subunidade para prestar
esclarecimentos;
14) instruir os sargentos e cabos da subunidade nos

assuntos concernentes ao controle do material;
15) providenciar, com a devida antecedência, junto ao

Oficial de Dia e ao Encarregado do Setor de Aprovisiona-
mento, sobre a alimentação do pessoal (oficiais e pra-
ças) e dos animais da subunidade, quando esta tiver de
fazer exercícios em lugar distante do quartel e não puder
regressar à hora das refeições, cabendo-lhe a direção do
26
transporte da alimentação preparada ou dos víveres, quan-
do for o caso. Essas providências serão tomadas, também,
pelo subtenente, tanto em manobras como em campanha,
e bem assim sempre que a subunidade tomar parte em
formaturas externas, agindo, em qualquer destes casos,
de acordo com as instruções e ordens recebidas do seu
comandante de subunidade ou do Fiscal Administrativo;
16) assinar os vales de rações das praças arranchadas e

de forrageamento dos animais, os quais serão organi-
zados pelo Sargenteante, e entregá-los ao Encarregado
do Setor de Aprovisionamento, diariamente, depois de
visados pelo comandante da subunidade;
17) organizar e ter a seu cargo a grade numérica de

etapas;
18) fornecer, a quem de direito, todas as informações

necessárias ao pagamento do pessoal da subunidade;
19) organizar as partes de pagamento, as relações das

importâncias que devam ser recolhidas ao Setor de
Finanças da Unidade, com discriminação dos destinos ou
donos respectivos, bem como os documentos necessários
à justificação das importâncias recebidas pelo coman-
dante da subunidade. Esses documentos serão assinados
pelo comandante da subunidade e conferidos pelo Fiscal
Administrativo. A parte de pagamento conterá todos os
esclarecimentos referentes aos destinos dados às impor-
tâncias recebidas do Encarregado do Setor de Finanças,
sendo publicada em boletim da unidade;
20) ser o responsável direto pelo fiel cumprimento da proi-

bição constante do inciso 10 do art. 39 deste regulamento;
21) recolher, logo no momento em que se completam as

24 horas de ausência das praças que residam no quartel,
toda roupa de cama, fardamento e outros objetos deixa-
dos pelas mesmas. Se os pertences estiverem em armários
fechados, estes deverão ser lacrados pelo Subtenente, na
presença do Sargento e do Cabo de Dia. O papel utilizado
para vedar será datado e assinado pelos dois primeiros, fi-
cando o Cabo de Dia responsável pela sua inviolabilidade
até o comparecimento da comissão inventariante;
22) prestar informações sobre assuntos administrativos

de sua inteira competência; e
27
23) passar a carga da subunidade ao seu substituto,
conferindo todo o material que estiver sob sua guarda
direta e as relações do que estiver distribuído às diversas
frações, por ordem do comandante da subunidade. Após
a conferência, o substituto participará o recebimento da
carga, mencionando seu valor total e todas as alterações
verificadas. A Parte deverá conter o De acordo do subs-
tituído e nela serão mencionadas todas as Partes dadas
pelo detentor da carga sobre alterações com o material e
ainda não solucionadas.
Art. 45. Quando a subunidade incorporada se destacar

para local onde fique sem poder ligar-se, diariamente,
com a sede da UA a que pertence, o Subtenente terá atri-
buições análogas às do Encarregado do Setor de Material
e do Encarregado do Setor de Aprovisionamento, desde
que não seja posto um oficial à disposição da Subunidade
para o desempenho dessas atribuições.
• Encarregado de depósito ou oficina (Enc Dep/Enc Ofn):
Na ausência de um oficial especialista, o Of QAO poderá desempenhar a fun-

ção de encarregado de depósito ou oficina.
O artigo 46 do R3 define as atribuições do encarregado do depósito ou oficina:
Art. 46. O Encarregado de Depósito ou de Oficina é o res-

ponsável pela execução da escrituração de controle, pela
guarda dos artigos estocados, pela manutenção dos equi-
pamentos, bem como pela administração das atividades
do respectivo setor. O Encarregado do Material é o auxiliar
do comandante ou chefe na administração e responsável
direto pelos bens móveis da subunidade ou do setor.
• Qualquer pessoa física:
Suas atribuições estão definidas no artigo 47 do R3:
Art. 47. A pessoa física a que se tenha atribuído compe-

tência para exercer qualquer atividade administrativa, de
acordo com a legislação em vigor, é um agente executor.
Nesta condição é responsável pelos atos e fatos adminis-
trativos resultantes de sua ação ou omissão.
Um exemplo desta situação é a do Of QAO membro de uma Comissão de

Recebimento e Exame de Material.
28
Conforme vimos no artigo 29 do R3, os agentes executores diretos contam
com adjuntos (oficiais) e auxiliares (praças). Os artigos 48 e 49 listam as atri-
buições destes praças, quando nesta situação.
1.2 Atos e fatos administrativos importantes
A seguir serão apresentados e conceituados alguns atos e fatos administrativos

importantes para a vida financeira e patrimonial de uma unidade.
a) Destaque
É a descentralização de crédito de um Ministério ou Órgão para outro Mi-

nistério ou Órgão, bem como das dotações globais ou dos Encargos Gerais
da União consignadas na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais. Como
exemplo, podemos citar a “Operação Pipa” conduzida pelo Exército com recur-
sos (crédito) recebidos do Ministério da Integração Nacional.
b) Provisão
É a descentralização de crédito entre as unidades do próprio Ministério ou Ór-

gão. A descentralização de crédito do Departamento de Educação e Cultura do
Exército (DECEx) para a Escola de Instrução Especializada (EsIE) para a implan-
tação e custeio do Concurso de Admissão ao Curso de Habilitação ao Quadro
Auxiliar de Oficiais (CA/CHQAO) se constitui um bom exemplo de provisão.
c) Projeto
Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um progra-

ma, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais
resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da
ação do governo. Um projeto se desdobra em subprojetos.
d) Atividade
Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um pro-

grama, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo
contínuo e permanente, das quais resulta um produto que concorre para a
expansão ou o aperfeiçoamento da ação do governo. Uma atividade se desdo-
bra em subatividades.
29
e) Crédito
É a autorização através de lei para a execução de programa, projeto ou atividade

(Lei n° 4.320/64). É o quantitativo de recursos orçamentários, na gestão, desti-
nado à realização dos empenhos de despesa. O crédito dá o direito de gastar.
f) Numerário
É o recurso financeiro em moeda que corresponde ao crédito. Normalmente

a UGE o recebe por meio de um subrepasse da Diretoria de Contabilidade (D
Cont) ou do Fundo do Exército (F Ex), conforme o caso. O numerário permite o
pagamento, por meio de uma Ordem Bancária (OB).
g) Elemento de despesa
Estrutura codificada da despesa pública de que se serve a administração públi-

ca para registrar e acompanhar suas atividades (artigo 15, Lei nº 4.320/64).
30
2 Sistema de planejamento
administrativo
• Citar a finalidade e os objetivos do SIPA;

• Conhecer a sistemática do planejamento administrativo financeiro da
administração pública federal.
No presente tópico será abordado, à luz da legislação, o Sistema de Planeja-

mento Administrativo (SIPA), com destaque para sua finalidade e objetivos,
assim como a administração pública federal, com foco na sua sistemática do
planejamento administrativo e financeiro.
2.1 Sistema de Planejamento Administrativo

do Exército (SIPA)
O Sistema de Planejamento Administrativo do Exército (SIPA) foi criado

pela Portaria Ministerial nº 1.046, de 27 de dezembro de 1990, que publicou
as Instruções Gerais para o Sistema de Planejamento Administrativo
do Ministério do Exército (IG 10-54).
Posteriormente, estas instruções foram alteradas pela Portaria do Comandan-

te do Exército nº 869, de 12 de novembro de 2009.
Conforme as IG 10-54, o objetivo do SIPA é dar ao planejamen-

to do preparo do Exército e ao planejamento operacional da
Força Terrestre um tratamento administrativo com a correspon-
dente quantificação física e financeira, bem como sua operacio-
nalização, por intermédio do orçamento anual do Exército.
31
Suas finalidades são orientar, coordenar e controlar:
• A elaboração e a atualização dos planos administrativos, tendo em

vista a consecução dos objetivos do Exército;
• A elaboração e a atualização dos programas administrativos, tendo

em vista a execução dos planos administrativos; e
• A elaboração e a execução orçamentária do Exército.
Assim, o SIPA compreende as atividades de planejamento administrativo,

de programação e de orçamento.
O SIPA possui como órgão central o Estado-Maior do Exército (EME); órgão

complementar à Secretaria de Economia e Finanças (SEF); órgãos setoriais
os Órgãos de Direção Setorial (ODS); órgãos regionais, as Regiões Militares e as
Organizações Militares (OM); e órgãos vinculados àqueles supervisionados pelo
Exército como a Fundação Osório e a Indústria de Material Bélico (IMBEL).
2.2 Planejamento administrativo financeiro

da Administração Pública Federal
Como já abordado na UD 1, o planejamento administrativo financeiro da

administração pública federal se dá a partir da elaboração de um orçamento
como instrumento de administração para materialização das ações do governo
para que ele possa cumprir seus objetivos e metas em proveito da sociedade.
A legislação que constitui o marco legal do orçamento regula sua elaboração,

abrangência, as condicionantes que o regem, periodicidade etc.
O Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1964 (DL 200/64), amplamente

estudado na UD 1, por exemplo, dispõe sobre a administração pública federal.
Vários são os órgãos que compõem a estrutura federal do orçamento, como

veremos a seguir. As atividades de planejamento e orçamento da administra-
ção pública federal são estruturadas por intermédio dos seguintes órgãos:
a) Órgão central
O órgão central do sistema orçamentário é a Secretaria de Orçamento Fede-

ral (SOF) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), cujas
missões são as seguintes:
32
• Definir as diretrizes gerais para o sistema orçamentário federal;
• Coordenar o processo de elaboração dos Projetos de Lei de Diretrizes

Orçamentárias (PLDO) e do orçamento anual da União;
• Analisar e definir as ações orçamentárias que irão compor a estrutura

programática dos órgãos e unidades orçamentárias no exercício;
• Fixar as normas gerais de elaboração dos orçamentos federais;
• Orientar, coordenar e supervisionar tecnicamente os órgãos setoriais de

orçamento;
• Fixar os parâmetros e referenciais monetários para a apresentação das

propostas orçamentárias setoriais;
• Analisar e validar as propostas setoriais;
• Consolidar e formalização da proposta orçamentária da União; e
• Coordenar as atividades relacionadas à tecnologia de informações orça-

mentárias necessárias ao trabalho desenvolvido pelos agentes do sistema
orçamentário federal.
b) Órgãos setoriais
São a Subsecretaria de Planejamento e Orçamento dos Ministérios civis e o

Ministério da Defesa (no que se refere ao Exército), que representam as
Forças Armadas no âmbito do orçamento federal e desempenham o papel de
articulador no âmbito ministerial, atuando verticalmente no processo decisó-
rio e integrando os produtos gerados no nível subsetorial, coordenado pelas
unidades orçamentárias.
A atuação do Ministério da Defesa (MD), no processo de elaboração, envolve:
• O estabelecimento de diretrizes setoriais para a elaboração da proposta

orçamentária;
• A avaliação da adequação da estrutura programática e o mapeamento

das alterações necessárias;
• A formalização ao órgão central (SOF) da proposta de alteração da

estrutura programática;
• A coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento da quali-

dade das informações constantes do cadastro de programas e ações;
• A fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais mo-

netários para a apresentação das propostas orçamentárias das unidades
orçamentárias;
33
• A definição de instruções e normas de procedimentos a serem observa-
dos no âmbito do Ministério da Defesa durante o processo de elabora-
ção da proposta orçamentária;
• A coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no

âmbito do órgão setorial;
• A análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das

unidades orçamentárias; e
• A consolidação e formalização da proposta orçamentária do Ministério

da Defesa.
c) Unidade Orçamentária (UO)
É a repartição pública da administração direta a que o orçamento da União

consigna dotações específicas para a realização de seus Programas de Trabalho
e sobre as quais essa repartição exerce o poder de disposição.
A UO desempenha o papel de coordenadora do processo de elaboração da

proposta orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando e articulando o
trabalho das suas unidades administrativas, tendo em vista a consistência da
programação do órgão.
As UO são responsáveis pela apresentação da programação orçamentária de-

talhada da despesa por programa, ação e subtítulo. É a repartição pública da
administração direta a que o Orçamento da União consigna dotações espe-
cíficas para a realização de seus Programas de Trabalho e sobre as quais essa
repartição exerce o poder de disposição.
As UO do Exército são as seguintes:
• Comando do Exército (Cmdo Ex);
• Fundo do Exército (FEx);
• Indústria de Material Bélico (IMBEL);
• Fundação Osório.
Seu campo de atuação no processo de elaboração do orçamentário compreende:
• O estabelecimento de diretrizes no âmbito da unidade orçamentária

para a elaboração da proposta orçamentária;
• Os estudos de adequação da estrutura programática do exercício;
• A formalização ao órgão setorial (MD) da proposta de alteração da
34
estrutura programática sob a responsabilidade de suas unidades admi-
nistrativas;
• A coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das infor-

mações constantes do cadastro de ações orçamentárias;
• A fixação, de acordo com as prioridades, dos referenciais monetários

para apresentação das propostas orçamentárias das unidades adminis-
trativas;
• A análise e validação das propostas orçamentárias das unidades admi-

nistrativas; e
• A consolidação e formalização da proposta orçamentária da UO.
d) Unidade Gestora Responsável (UGR)
São os Órgãos de Direção Setorial (ODS) no âmbito do Exército. Sua

finalidade, entre outras, é distribuir, às Unidades Gestoras (UG) diretamente
subordinadas, os créditos que foram alocados pelas UO.
• No Comando do Exército existem nove UGR:
• Departamento de Ciência e Tecnologia (DCT);
• Departamento de Engenharia e Construção (DEC);
• Departamento de Educação e Cultura do Exército (DECEx);
• Comando Logístico (COLOG);
• Departamento-Geral de Pessoal (DGP);
• Estado-Maior do Exército (EME);
• Gabinete do Comandante do Exército (Gab Cmt Ex);
• Comando de Operações Terrestres (COTer) e
• Diretoria de Gestão Orçamentária (DGO);
35
3 Programa de apoio administrativo
• Conceituar o PAA;
• Identificar as características do PAA.
Conforme já abordado, o Governo Federal utiliza o Plano Plurianual (PPA) para

ordenar suas ações, a fim de atingir seus objetivos e metas para as despesas de
capital e outras delas decorrentes, e para aquelas referentes a programas de
duração continuada.
Instituído por Lei, o PPA é um plano de médio prazo, com início no primeiro
ano de mandato presidencial, para execução nos quatro anos seguintes, com
término ao final do primeiro ano do mandato presidencial subsequente.
O PPA é dividido em programas, que são instrumentos de organização da

atuação governamental, no qual cada programa articula um conjunto de
ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado
por indicadores fixados no PPA, visando a solução de um problema, o atendi-
mento de uma necessidade ou demanda da sociedade.
Toda a ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em progra-

mas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o
período, no PPA.
Os tipos de programas previstos são:
• Programas Finalísticos;
• Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais.
As UG do Comando do Exército dispõem, conforme sua atividade, de recur-

sos dos Programas Finalísticos (educação, alimentação, engenharia, serviço
militar, etc.) e também de recursos do PGM/MD para a manutenção de sua
atividade-meio.
37
Os exemplos descritos a seguir distinguem estes dois tipos de programas:
• As despesas com a manutenção do centro cirúrgico de uma Organiza-

ção Militar de Saúde deverão ser custeadas com os recursos da atividade
de saúde (Programa Finalístico), a cargo do DGP, gestor da Ação;
• As despesas extras a serem realizadas por uma UG/OM, na recepção e

hospedagem de alunos, para atender a um Pedido de Cooperação de
Instrução (PCI), deverão ser custeadas com os recursos da atividade de
ensino (Programa Finalístico), a cargo do DECEx, gestor da Ação;
• As despesas com a aquisição de material de expediente e limpeza

normal de uma UG/OM deverão ser custeadas com os recursos da Ação
2000 do PGM/MD, a cargo da DGO/SEF, gestora da Ação.
Entre os vários programas que compõem o tipo Apoio às Políticas Públicas

e Áreas Especiais destaca-se o Programa 0750 – Apoio Administrativo
(PGM/MD).
No Programa 0750 – Apoio Administrativo (PGM/MD), encontramos a Ação

2000 – Administração da Unidade, de importância capital para a manuten-
ção da vida vegetativa (atividade-meio) das Unidades Gestoras e Organiza-
ções Militares (UG/OM).
As ações listadas a seguir são exemplos de Ações do PGM/MD previstas no

Orçamento da UO Cmdo Ex, com as respectivas responsabilidades setoriais:
• Ação 2000 – Administração da Unidade (DGO/SEF) - diz respeito à Ad-

ministração das UG/OM, referente à manutenção da atividade-meio (vida
vegetativa), é a Ação 2000 – Administração da Unidade. Tem por objetivo
atender às despesas com a manutenção de equipamentos e instalações,
bem como as referentes à aquisição de material de consumo e perma-
nente, tudo, obrigatoriamente, relacionado à vida vegetativa da OM.
• Ação 2004 – Assistência Médica e Odontológica aos Servidores, Empre-

gados e seus Dependentes (DGP);
• Ação 2011 – Auxílio-Transporte aos Servidores e Empregados (DGP);
• Ação 2012 – Auxílio-Alimentação aos Servidores e Empregados (DGP);
• Ação 2867 – Remuneração dos Militares das Forças Armadas (CPEx/SEF).
Com o intuito de aperfeiçoar a execução orçamentária e financeira, bem como

permitir o acompanhamento e o controle da realização das despesas, foi ado-
tado o Plano Interno (PI) no âmbito do Exército Brasileiro.
38
O PI é um instrumento de planejamento e de acompanhamen-
to da ação programada, que permite uma interligação entre o
que é planejado com o que efetivamente é executado.
A descrição de um PI pode ser encontrada no Sistema Integrado de Adminis-

tração Financeira do Governo Federal (SIAFI), utilizando-se a transação CONPI.
Veja a seguir alguns exemplos de PI a cargo da Diretoria de Gestão Orçamentá-

ria (DGO) e sua descrição:
• PI I3DACSPTELF – Serviço de telefonia fixa (ND 33.90.39);
• PI I3DACSPENEL – Serviço de energia elétrica (ND 33.90.39 e 33.90.47);
• PI I3DACNTINFO – Manutenção de equipamento de informática (ND

33.90.39);
• PI I3DAFUNDEDE – Desinsetização e desratização (ND 33.90.39 e

33.90.47).
Os detalhes para o levantamento de necessidades para a

atividade-meio, o funcionamento da vida administrativa, as
concessionárias de serviços públicos, os contratos, as despe-
sas especiais, os exercícios anteriores, etc. referentes à Ação
2000 – Administração da Unidade, bem como os recursos do
FEx podem ser encontrados nas Orientações aos Agentes da
Administração – 2013, elaborado pela DGO.
39
4 Licitações e contratos
• Distinguir as diferentes modalidades e tipos de licitação;

• Identificar as etapas de processamento de uma licitação;
• Identificar os casos de dispensa de licitação;
• Identificar as condições em que a administração do Exército Brasileiro
celebra contratos.
Segundo o Tribunal de Contas da União (TCU), em sua publicação Licitações

e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU – 4ª edição (Lctc e
Contr – TCU/4ª Ed), constante da bibliografia,
Licitação é o procedimento administrativo formal em que

a administração pública convoca, por meio de condições
estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empre-
sas interessadas na apresentação de propostas para o
oferecimento de bens e serviços.
A obrigação de licitar consta da Constituição Federal, em seu inciso XXI, do

artigo 37, conforme podemos ver a seguir:
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação,

as obras, serviços, compras e alienações serão contrata-
dos mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualifi-
cação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações.
A obrigação de licitar é um mandamento constitucional – uma imposição

para a administração pública – salvo as exceções legais. O Governo Federal re-
gulamentou este princípio constitucional, estabelecendo normas legais sobre
41
licitações e contratos administrativos por intermédio da Lei nº 8.666, de 21
de junho de 1993, e posteriores alterações.
O termo licitação para a administração pública significa o

procedimento administrativo composto de uma sequência de
atos realizados, a fim de selecionar a proposta mais vantajosa,
quando estiver interessada em firmar contratos com terceiros.
O objeto do contrato poderá ser:
• Um serviço;
• Uma aquisição (compra);
• A execução de uma obra;
• Uma alienação de material;
• Uma concessão;
• Uma locação;
• Qualquer outra atividade de interesse da administração pública.
Os Três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) são subordinados à obriga-

ção de licitar, uma vez que a Lei nº 8.666/93 vinculou toda a administração
pública direta e indireta.
4.1 Tipos de licitação
Existem três tipos de licitação:
• A de menor preço;
• De melhor técnica;
• A de técnica e preço.
Sua escolha definirá o critério de julgamento e fundamentará a escolha da

proposta mais vantajosa.
A Lei nº 8.666 estabelece o que se segue:
Art 44. No julgamento das propostas, a Comissão levará

em consideração os critérios objetivos definidos no edital
42
ou convite, os quais não devem contrariar as normas e
princípios estabelecidos por esta Lei.
...
Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, deven-

do a Comissão de licitação ou o responsável pelo convite
realizá-lo em conformidade com os tipos de licitação, os
critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e
de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos,
de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e
pelos órgãos de controle.
§ 1º Para efeitos deste artigo, constituem tipos de licita-

ção para obras, serviços e compras, exceto nas modalida-
des de concurso e leilão:
§ 1º Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de

licitação, exceto na modalidade concurso: (Redação dada
pela Lei nº 8.883, de 1994)
I - a de menor preço - quando o critério de seleção da

proposta mais vantajosa para a Administração determinar
que será vencedor o licitante que apresentar a proposta
de acordo com as especificações do edital ou convite e
ofertar o menor preço;
II - a de melhor técnica;
III - a de técnica e preço.
...
§ 3º No caso da licitação do tipo menor preço, entre os

licitantes considerados qualificados a classificação se fará
pela ordem crescente dos preços propostos e aceitáveis,
prevalecendo, no caso de empate, exclusivamente o crité-
rio previsto no parágrafo anterior.
a) Critério do menor preço
O critério de menor preço é a regra e deve ser aplicado em todas as licitações,

a não ser naquelas em que os aspectos técnicos e o fator intelectual sejam
preponderantes em relação ao objeto.
Exige-se que no edital o objeto da licitação tenha uma descrição sucinta e

clara, a fim de proteger a administração, ao adquirir o produto pelo critério
do menor preço, de recebê-lo de qualidade inferior.
43
b) Critério de melhor técnica
O critério de melhor técnica consiste no julgamento aplicável aos casos em que

os critérios técnicos são relevantes para a escolha do vencedor. De acordo
com o artigo 46, caput, § 1º, da Lei 8.666/93, será utilizado:
(...) exclusivamente para serviços de natureza predomi-

nantemente intelectual, em especial na elaboração de
projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerencia-
mento de engenharia consultiva em geral, elaboração
de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e
executivos (...).
c) Critério de técnica e preço
O critério de técnica e preço consiste num procedimento similar ao da licitação

de melhor técnica. Na fase de julgamento das propostas será adotado um
critério diferente: será declarado vencedor o licitante que apresentar a melhor
média ponderada, considerando-se as notas das propostas técnicas e de preços.
Para este tipo de licitação, o edital deverá estabelecer os critérios para a atri-
buição das notas e para o cálculo da média ponderada das valorizações das
propostas técnicas e de preço.
4.2 Modalidades da licitação
As modalidades da licitação são formas de conduzir o certame licitatório, a

partir de critérios definidos em lei. As modalidades de licitação estão definidas
no artigo 22 da Lei 8666/93:
Art. 22. São modalidades de licitação:
I – concorrência;
II – tomada de preços;
III – convite;
IV – concurso;
V – leilão.
a) Concorrência
Assim prevê o § 1º do artigo 22 da Lei 8.666/93:
44
§ 1º Concorrência é a modalidade de licitação entre quais-
quer interessados que, na fase inicial de habilitação prelimi-
nar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualifica-
ção exigidos no edital para execução de seu objeto.
A concorrência se constitui na modalidade superior, podendo ser aplicada em

qualquer que seja o valor do objeto licitado, tanto para aquisição de mate-
rial (compras) ou na contratação de serviços, obras, serviços de engenharia e
alienação de bens móveis.
A concorrência se caracteriza pelo fato de que, na fase de habilitação pre-

liminar, os licitantes devem comprovar possuir os requisitos mínimos de
qualificação exigidos no edital.
b) Tomada de Preços:
A Tomada de Preços está definida no artigo 22, § 2º, da Lei 8666/93:
§ 2º Tomada de preços é a modalidade de licitação entre

interessados devidamente cadastrados ou que atenderem
a todas as condições exigidas para cadastramento até o
terceiro dia anterior à data do recebimento das propos-
tas, observada a necessária qualificação.
Na Tomada de Preços, em virtude do princípio da igualdade (inciso XXI, do ar-

tigo 37 da CF/88), a administração pública somente poderá exigir do interessa-
do não cadastrado os documentos exigíveis por lei que comprovem habilitação
compatível com o objeto da licitação, nos termos do edital.
c) Convite
A Lei 8.666/93, artigo 22 § 3º prevê o que se segue:
§ 3º Convite é a modalidade de licitação entre interessados

do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, es-
colhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela
unidade administrativa, a qual afixará, em local apropria-
do, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos
demais cadastrados na correspondente especialidade que
manifestarem seu interesse com antecedência de até 24
(vinte e quatro) horas da apresentação das propostas
45
O convite possui as seguintes características:
É a modalidade de administração mais simples;
Realizada entre interessados do ramo de que trata o

objeto da licitação;
Escolhidos e convocados pela administração em número

mínimo de 03 (três);
A administração escolhe entre os possíveis interessados

quem quer convidar, cadastrados ou não;
Deve ser dada ampla divulgação ao edital, a fim de aten-

der aos princípios da publicidade e igualdade, conforme a
Lei de Licitações;
É permitida a participação de possíveis licitantes que não

tenham sido formalmente convidados, mas que sejam do
ramo do objeto licitado, desde que cadastrados no órgão
ou entidade que licita ou no Sistema de Cadastramento
Unificado de Fornecedores (SICAF);
Os interessados devem solicitar o convite com antece-

dência de até vinte e quatro horas da apresentação das
propostas.
d) Concurso
Assim estabelece o artigo 22, § 4º, da Lei 8.666/93:
§ 4º Concurso é a modalidade de licitação entre quais-

quer interessados para escolha de trabalho técnico,
científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios
ou remuneração aos vencedores, conforme critérios
constantes de edital publicado na imprensa oficial com
antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.
O concurso é a modalidade utilizada com o objetivo de esco-

lher trabalhos científicos ou técnicos, como, por exemplo, os
escolhidos para escolha de projetos arquitetônicos monumen-
tos artísticos, hinos, etc.
46
e) Leilão
O leilão é definido pela Lei 8666/93 em seu artigo 22, § 5º. Com a redação
dada pela Lei nº 8.833, de 8 de junho de 1994:
§ 5º Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer

interessados para a venda de bens móveis inservíveis para
a administração ou de produtos legalmente apreendidos
ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis
prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual
ou superior ao valor da avaliação.
A referência ao artigo 19 da Lei diz respeito aos “bens imóveis da Administração

Pública, cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em
pagamento, poderão ser alienados por ato da autoridade competente...”
Cumpre observar que os “bens inservíveis” aos quais a Lei se refere não são,
necessariamente, bens deteriorados, mas sim bens que não possuam mais
utilidade para a administração pública.
f) Pregão
A Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002 (Lei 10.520/02), instituiu no âmbito

da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do artigo 37,
inciso XXI, da Constituição Federal, a modalidade de licitação denominada
pregão, para aquisição de bens e serviços comuns.
Podemos definir pregão como a modalidade de licitação rea-

lizada entre interessados do ramo de que trata o seu objeto,
que comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação
exigidos no edital, em que a disputa pelo fornecimento de
bens ou serviços comuns é feita em sessão pública.
Destina-se exclusivamente à contratação de bens e serviços comuns, indepen-

dentemente do valor estimado da contratação. Nessa modalidade, os licitan-
tes apresentam propostas de preço por escrito e por lances, que podem ser
verbais ou na forma eletrônica.
O pregão pode ser presencial ou eletrônico. No âmbito federal, o pregão pre-

sencial é regulamentado pelo Decreto nº 3.555, de 8 de agosto de 2000, e o
pregão eletrônico pelo Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005.
47
Na administração federal, o uso do pregão é obrigatório na contratação
de bens e serviços comuns. A decisão pela não utilização do pregão deve
ser justificada pelo dirigente ou autoridade competente, de forma motivada e
circunstanciada.
4.3 Etapas de processamento de uma licitação
As etapas de processamento de uma licitação, mais conhecidas como fases

da licitação, devem se desenvolver numa sequência lógica: iniciam com a
identificação de uma necessidade e terminam com a assinatura do res-
pectivo contrato (ou emissão de documento equivalente, quando não
for o caso de celebração de contrato).
Foi a prática e não a lei que separou a licitação em duas fases: a interna e a
externa.
a) Fase interna ou preparatória
Nesta fase se realizam os procedimentos prévios à contratação, tais como:
• Identificação da necessidade do objeto;
• Elaboração do projeto básico (ou termo de referência);
• Estimativa da contratação;
• Estabelecimento de todas as condições do ato convocatório etc.
Ainda será possível à administração corrigir possíveis falhas no processo (sem

necessidade de anular atos praticados), como, por exemplo:
• A inobservância de dispositivos legais;
• A ausência de informações necessárias para a elaboração do edital;
• O estabelecimento de condições restritivas e
• O desconhecimento das condições usuais do mercado, etc.
O Acórdão nº 2.684/2008 – Plenário, do TCU, estabeleceu que “a realização

da fase interna da licitação é condição prévia essencial à contratação, inclu-
sive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação”.
48
Sequência dos atos preparatórios:
• Solicitação expressa do setor requisitante interessado, com indicação de

sua necessidade;
• Aprovação da autoridade competente para início do processo licitatório

devidamente motivada e analisada sob a ótica da oportunidade, conve-
niência e relevância para o interesse público;
• Autuação do processo correspondente, que deverá ser protocolado e

numerado;
• Elaboração da especificação do objeto, de forma precisa, clara e sucinta,

com base em projeto básico ou em termo de referência apresentado;
• Elaboração de projeto básico, prévio e obrigatório nas licitações para

contratação de obras e serviços, em caso de concorrência, tomada de
preços e convite;
• Elaboração de termo de referência, prévio e obrigatório nas licitações para

contratação de bens e serviços comuns, em caso de pregão;
• Estimativa do valor da contratação, por comprovada pesquisa de merca-

do, em pelo menos três fornecedores do ramo correspondente ao objeto
da licitação;
• Indicação dos recursos orçamentários para fazer face à despesa;
• Verificação da adequação orçamentária e financeira, em conformidade

com a Lei de Responsabilidade Fiscal, quando for o caso;
• Elaboração de projeto executivo, que pode ser concomitante com a

realização da obra ou serviço;
• Definição da modalidade e do tipo de licitação a serem adotados.
Conforme a publicação (Lctc e Contr – TCU/4ª Ed), já citada,

“se no início da licitação são possíveis quaisquer correções,
após a publicação do edital, qualquer falha ou irregularidade
constatada, se insanável, levará à anulação do procedimento.”
b) Fase externa ou executória
Esta fase tem início com a publicação do edital ou com a entrega do con-
vite e termina com a contratação do fornecimento do bem, da execu-
ção da obra ou da prestação do serviço.
49
Quanto à Comissão de Licitação, a Lei 8.666/93, em seu artigo 51 caput
estabelece o seguinte:
Art. 51. A habilitação preliminar, a inscrição em registro

cadastral, a sua alteração ou cancelamento, e as propos-
tas serão processadas e julgadas por comissão permanen-
te ou especial de, no mínimo, 3 (três) membros, sendo
pelo menos 2 (dois) deles servidores qualificados perten-
centes aos quadros permanentes dos órgãos da Adminis-
tração responsáveis pela licitação.
Os membros da Comissão de Licitação responderão solidaria-

mente por todos os atos praticados pela comissão, salvo se a
posição individual divergente estiver fundamentada e registrada
em ata lavrada na reunião em que tiver sido tomada a reunião.
Para os casos de obras, serviços ou aquisição de equipamento nos quais a

Comissão, para julgamento dos pedidos de inscrição em registro cadastral, sua
alteração ou cancelamento, deverá ser integrada por profissionais legal-
mente habilitados.
c) Habilitação dos licitantes
Nesta fase, a administração verifica se o licitante reúne todas as condi-

ções para participar do processo e, posteriormente assinar e executar o
contrato. Licitar e contratar são duas etapas distintas do processo.
A documentação que será exigida dos licitantes na fase de habilitação está

regulada no artigo 27 da Lei 8.666/93:
Art. 27. Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos

interessados, exclusivamente, documentação relativa a:
I – habilitação jurídica;
II – qualificação técnica;
III – qualificação econômico-financeira;
IV – regularidade fiscal e trabalhista; e
V – cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º

da Constituição Federal.
50
O inciso V se refere ao inciso XXXIII do artigo 7º da CF/88 que estabelece “proi-
bição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre aos menores de dezoito e de
qualquer trabalho a menores de quatorze anos, salvo na condição de aprendiz;”
d) Elaboração do edital
O edital pode ser considerado a lei interna da licitação. É o instrumento

mais importante de toda a licitação. Seu conteúdo deve ser obrigatoriamen-
te observado e vincular tanto os integrantes da Comissão de Licitação quanto
os licitantes. Nada pode ser exigido diferente do constante do edital.
A Lei 8.666/93 prevê alguns termos que não podem faltar no edital, como o
preâmbulo, devendo constar deste:
• Modalidade e número de ordem em série anual (artigo 22);
• Nome do órgão interessado (exemplo: Escola de Instrução Especializada);
• Regime de execução (artigo 6º e 10);
• Tipo de licitação (artigo 45); e
• Menção à lei; dia, hora e local onde os documentos e as propostas

serão recebidas.
Constam do artigo 40 da Lei 8.666/93, de forma detalhada, os itens que obri-

gatoriamente devem constar do edital.
e) Classificação dos licitantes
Conforme a publicação (Lctc e Contr – TCU/4ª Ed), já citada,

“se no início da licitação são possíveis quaisquer correções,
após a publicação do edital, qualquer falha ou irregularidade
constatada, se insanável, levará à anulação do procedimento.”
Esta fase destina-se à comparação entre cada proposta dos licitantes e

os requisitos do edital. Se as propostas atenderem aos requisitos do edital
e forem exequíveis serão julgadas pelos seus méritos, por intermédio da
aplicação de critérios técnicos e objetivos definidos no edital, a fim de obter a
proposta mais vantajosa para a administração.
O artigo 48 da Lei 8.666/93 relaciona as causas que levam uma proposta a ser
desclassificada, como, por exemplo:
• As que não atendam às exigências do edital; e
51
• Com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços
inexequíveis.
A inexequibilidade de que trata o critério acima, para os casos de licitações de

obras ou serviços de engenharia recebe tratamento diferenciado pela Lei
nº 9.648, de 27 de maio 1998.
f) Julgamento das propostas
Consiste no ato pelo qual se comparam as propostas e se escolhe o vence-

dor (levando-se em consideração os critérios fixados pela administração no edi-
tal e o tipo da licitação) ao qual deverá ser adjudicado o objeto da licitação.
Em caso de igualdade de condições, são critérios de desempate:
1º. Bens produzidos ou serviços prestados por empresas brasileiras, de

capital nacional;
2º. Bens produzidos no Brasil; e
3º. Bens produzidos ou serviços prestados por empresas brasileiras.
g) Homologação e adjudicação
A homologação consiste num ato de controle, segundo o qual a autoridade

competente (OD) confirma a classificação da proposta e a adjudicação do
objeto da licitação ao licitante vencedor.
Ao receber os autos contendo o processo de licitação, a autoridade competen-

te (o OD) terá as seguintes alternativas:
• Confirmar todos os elementos dos autos, homologando a licitação;
• Determinar o retorno dos autos à Comissão para esclarecimentos ou

retificação;
• Anular o processo, no todo ou em parte, por ilegalidade; e
• Revogar a licitação por interesse da administração pública.
A adjudicação se caracteriza pela atribuição ao licitante vencedor do cer-
Passada a fase de homologação, a autoridade competente

(OD) passa a responder por todos os efeitos e consequências
da mesma.
52
tame o objeto da licitação. O artigo 50 da Lei 8.666/93 define que “a Admi-
nistração não poderá celebrar o contrato com preterição da ordem de classi-
ficação das propostas ou com terceiros estranhos ao procedimento licitatório,
sob pena de nulidade.”
h) Revogação e anulação da licitação
O artigo 49 da Lei 8.666/93 estabelece que:
A autoridade competente para a aprovação do proce-

dimento somente poderá revogar a licitação por razões
de interesse público decorrente de fato superveniente
devidamente comprovado, pertinente e suficiente para
justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade,
de ofício ou por provocação de terceiros, mediante pare-
cer escrito e devidamente fundamentado.
A revogação poderá ocorrer em qualquer das modalidades da licitação, bem

como nos casos de dispensa e inexigibilidade, desde que por interesse
público, causado de fato superveniente, devidamente fundamentado.
A anulação poderá ser efetuada pela autoridade competente (OD) ou

provocada por terceiros, por intermédio do Judiciário.
4.4 Dispensa de licitação
É dispensável a licitação:
• Para obras e serviços de engenharia de valor até R$ 15.000,00

(quinze mil reais), desde que não se refiram a parcelas de uma mesma
obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no
mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;
• Para outros serviços e compras de valor até R$ 8.000,00 (oito mil

reais) e para alienações, nos casos previstos na Lei 8.6666/93, desde
que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou aliena-
ção de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez;
• Nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem;
• Nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando ca-

racterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar
prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços,
53
equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para
os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou cala-
mitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas
no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininter-
ruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a
prorrogação dos respectivos contratos;
• Quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta,

justificadamente, não puder ser repetida sem prejuízo para a Adminis-
tração, mantidas, neste caso, todas as condições preestabelecidas; e
• Nos demais casos previstos nos incisos VI a XXXIII do artigo 24 da Lei

8.666/93, com as alterações dadas por outras Leis e Decretos.
Além da Lei 8.666/93, outros dispositivos legais podem ser encontrados nas
Instruções Gerais para a Realização de Licitações e Contratos (IG
12-02), aprovada pela Portaria Ministerial nº 305, de 24 de maio de 1995;
Portaria nº 064–SEF, de 3 de novembro de 2005, que regula o Exercício da
Função de Pregoeiro, no âmbito do Comando do Exército, com as alterações
da Portaria nº 015–SEF, de 20 de fevereiro de 2009.
4.5 Celebração de contratos
O artigo 2, § 2º, da Lei 8.666/93 define contrato como “todo e qualquer

ajuste entre órgãos ou entidades da administração pública e particulares, em
que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação
de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.”
Quanto a sua formalização, o artigo 60, parágrafo único, da Lei 8.666/93

prevê o que se segue:
Art. 60. Os contratos e seus aditamentos serão lavrados

nas repartições interessadas, as quais manterão arquivo
cronológico dos seus autógrafos e registro sistemático
do seu extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre
imóveis, que se formalizam por instrumento lavrado em
cartório de notas, de tudo juntando-se cópia no processo
que lhe deu origem.
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o con-

trato verbal com a Administração, salvo o de pequenas
compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas
54
de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite es-
tabelecido no art. 23, inciso II, alínea “a” desta Lei, feitas
em regime de adiantamento.
Os contratos são obrigatórios para as situações que envolvem um maior

volume de recursos, como para a realização de licitações nas modalidades
de concorrência e tomada de preços, bem como nos casos de dispensa e
inexigibilidade cujos valores estejam dentro das duas modalidades citadas.
As IG 12-02 estabelecem que a Lei 8.666/93 definem o que se segue:
• A vinculação jurídica dos contratos, suas cláusulas necessárias, prazos de

duração, prorrogação e nulidade (artigo 54 a 59);
• A formalização, a publicação do seu extrato, a indicação dos instrumen-

tos equivalentes, a franquia dos seus termos aos licitantes sobre os seus
conteúdos, e demais prescrições (artigo 60 a 64);
• Garantias a serem exigidas pelos órgãos contratantes (artigo 56);
• Execução, recebimento, acompanhamento e fiscalização dos contratos

(artigo 66 a 76);
• Duração dos contratos (artigo 57 a 58);
• Prorrogação dos contratos (inciso I, § 1º e 2 do artigo 57);
• Alterações dos contratos, inclusive os acréscimos e supressões que se

fizerem necessários nas obras, serviços e compras (artigo 65);
• Publicação resumida do instrumento de contrato e de seus aditamentos

(§ 1º do artigo 61);
• Inexecução e rescisão de contratos (artigo 77 a 80);
• Sanções administrativas e judiciais (artigo 81 a 88);
• Crimes e penas decorrentes de irregularidade em processo licitatório

(artigo 89 a 99);
• Processo e procedimento judicial oriundo de crimes (artigo 100 a 108);
• Os recursos administrativos de atos cometidos pelas UG (artigo 109);
• Normas e procedimentos operacionais relativos a convênios (artigo arti-

go 116); e
• As licitações e as contratações realizadas pela Comissão do Exército

Brasileiro em Washington – CEBW (artigo 123).
55
5 Execução da despesa
• Identificar os estágios da despesa;

• Distinguir os diferentes tipos de empenho;
• Citar as condições de anulação e reforço do empenho.
5.1 Estágios da despesa
De acordo com a Lei 4.320/64, a execução da despesa pública se desenvolve

em três estágios: empenho, liquidação e pagamento.
a) Empenho
O artigo 58 da Lei 4.320/64 estabelece que “o empenho de despesa é o ato

emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pa-
gamento, pendente ou não de implemento de condição.”
O empenho deverá estar de acordo com a finalidade do crédito recebido, sua

natureza de despesa e limite.
O valor do empenho não poderá exceder o limite dos créditos recebidos (artigo 59
da Lei 4.320/64), disponibilizados por Notas de Movimentação de Crédito (NC).
Ainda na Lei 4.320/64 constam outros preceitos legais acerca do empenho,

tais como:
• Proibição da realização da despesa sem prévio empenho (artigo 60); e
• Características da Nota de Empenho – NE (artigo 61).
b) Liquidação
Em seu artigo 62, a Lei 4.320/64 alertou para o fato de que “o pagamento da
despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.”
Na prática, significa que somente após o recebimento do material ou a presta-

ção do serviço, o OD poderá ordenar o pagamento.
57
A liquidação consiste na “verificação do direito adquirido pelo credor (forne-
cedor do material ou prestador do serviço), tendo por base os títulos e docu-
mentos comprobatórios do respectivo crédito” (artigo 63).
A verificação se os serviços constantes da nota fiscal ou se os materiais foram

entregues será atestada no verso da nota fiscal pelo agente da administração
responsável.
c) Pagamento
De acordo com o artigo 64: “A ordem de pagamento é o despacho exarado

por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.”
Como último estágio da despesa, o pagamento consiste na entrega ao credor

dos recursos correspondentes à dívida líquida e se processa por meio da Or-
dem Bancária (OB).
Somente após o atestado no verso da nota fiscal de que a despesa foi liquida-
da, o OD poderá autorizar a emissão da OB.
5.2 Tipos de empenho
Os tipos ou modalidades de empenho são os seguintes:
• Ordinário – utilizado para as despesas cujo montante seja previa-

mente conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez;
• Global – é empregado para as despesas cujo valor seja conhecido,

mas que seus pagamentos necessitem ser parcelados, como exemplo
podemos citar as despesas com contratos; e
• Estimativo – visa atender despesas cujo montante não é previa-

mente conhecido, como no caso das Concessionárias de Serviço Públi-
co (água, luz e telefone).
5.3 Condições para anulação e reforço do empenho
a) Anulação
O artigo 38 da Lei nº 4.320/64 prevê que “reverte à dotação a importância de

despesa anulada no exercício; quando a anulação ocorrer após o encerramen-
to deste considerar-se-á receita do ano em que se efetivar”.
58
A anulação do empenho no decorrer do exercício poderá ser parcial ou total.
Será parcial quando seu valor exceder o montante da despesa realizada. Será
total nos seguintes casos:
• O material adquirido não tiver sido entregue;
• O serviço contratado não tiver sido prestado;
• O empenho tiver sido emitido de forma incorreta; ou
• Chegado o encerramento do exercício financeiro, o empenho se referir a

despesas não liquidadas, à exceção àquelas despesas que se enquadra-
rem nos casos previstos para inscrição em Restos a Pagar (RP).
Para se anular um empenho, emitir-se-á uma NE, com o mesmo destino e nº

de vias e por ter sido feita no SIAFI, deverá ter o código de evento apropriado.
b) Reforço
O reforço do empenho é a forma utilizada quando o valor da despesa

ultrapassa o valor empenhado, quando se tratar de um empenho estimati-
vo, comum nos casos das concessionárias (água, luz, telefonia, etc.), quando o
valor empenhado no início do ano, à medida que as faturas vão sendo apre-
sentadas, liquidadas e pagas, chega uma fatura cujo valor é superior ao saldo
do empenho e é necessário reforçá-lo.
59
6 Suprimento de fundos
Objetivo específico
• Identificar as condições de concessão, aplicação e comprovação do SF.
O Suprimento de Fundos (SF) consiste na entrega de numerário a servidor

que tenha sido empenhada e, por sua natureza ou urgência, não possa ter
sido feita pelo processo normal da execução orçamentária e financeira; con-
forme estabelece o § 3º do artigo 74 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro
de 1967 (DL 200/67):
Em casos excepcionais, quando houver despesa não

atendível pela via bancária, as autoridades ordenadoras
poderão autorizar suprimentos de fundos, de preferência
a agentes afiançados, fazendo-se os lançamentos con-
tábeis necessários e fixando-se prazo para comprovação
dos gastos.
Algumas características do SF:
• É vedada sua utilização para aquisição de material permanente;
• Tem como meio de pagamento o Cartão de Pagamento do Governo

Federal (CPGF);
• Seu atual limite corresponde a 5% (cinco por cento) do previsto na

alínea “a”, inciso II, artigo 23 da Lei 8.666/93, correspondendo a R$
4.000,00 (quatro mil reais);
• Quando a movimentação do SF for por meio do CPGF, os percentuais

acima ficam estabelecidos em 10% (dez por cento) – R$ 8.000,00 (oito
mil reais);
• Concessão vedada a servidor responsável por dois SF, em atraso na pres-

tação de contas de outro SF, OD, Enc St Mat (almoxarife), não esteja em
61
efetivo serviço, respondendo a inquérito administrativo ou declarado em
alcance;
• Seu período de aplicação não poderá ser superior a 30 (trinta) dias;
• O prazo de aplicação não poderá ultrapassar o término do exercício

financeiro; e
• Sua aplicação não pode ser diferente da constante do ato de concessão

e da NE.
A legislação federal completa e orientações sobre SF (em ordem cronológica e

todas constantes da bibliografia) é a seguinte:
Se desejar obter mais infor- • Lei nº 4.320/64 (artigos 68 e 69);

mações sobre Suprimento de
Fundos, consulte os docu- • DL nº 200/67 (artigos 74, 77, 78, 80, 81, 83 e 84);
mentos em:
• Decreto nº 93.872, de 23 de fevereiro de 1986 (artigos 45 a 47);
<http://portal2.tcu.gov.br/
portal/page/portal/TCU/ • Decreto nº 5.355, de 25 de janeiro de 2005;
comunidades/gestao_orca-
mentaria/contabilidade/Car- • Portaria Normativa nº 4.833/MD, de 07 de agosto de2000;
tilha%20de%20Suprimen-
to%20de%20Fundos.pdf> • Portaria 95-MF, de 19 de abril de 2002;
e/ou • Cartilha de Suprimento de Fundos do TCU, de novembro de 2003;
<http://www.cgu.gov.br/
publicacoes/SuprimentoFun- • Port nº 41-MPOG, de 7 de março de 2005, alterada pelas Port nº
dos/Arquivos/Suprimentos- 1-MPOG, de 4 de janeiro de 2006, e Port nº 44-MPG, de 14 de março
CPGF.pdf>
de 2006;
• Decreto nº 6.370, de 1º de fevereiro de 2008;
• Decreto nº 6.467, de 30 de maio de 2008;
• Portaria nº 558–Cmt Ex, de 28 julho de 2008;
• Orientações aos agentes da administração – 2013 (DGO);
• Suprimento de Fundos e Cartão de Pagamentos – Perguntas e Respostas

(CGU).
62
7 SIAFI e SICAF
• Enunciar os conceitos básicos do SIAF e SICAF;

• Identificar as principais transações e eventos do SIAFI e SICAF.
7.1 SIAFI
O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) é

um sistema de teleinformática em rede que tem por finalidade o processa-
mento da execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil dos órgãos
integrantes da administração federal.
Administrado pelo Serviço de Processamento de Dados Federal (SERPRO), o

SIAFI utiliza de técnicas eletrônicas no tratamento desses dados, que tem as
vantagens de minimizar custos e, principalmente, a gestão dos recursos
alocados no orçamento com eficiência e eficácia (efetividade).
Suas operações estão baseadas nos seguintes pilares da contabilidade pública:
• Plano de Contas (que é a estrutura de informação do sistema);
• Conta Única do Tesouro (como conta contábil); e
• Tabela de eventos (que permite registrar automaticamente os atos e

fatos administrativos).
Podemos citar algumas características do SIAFI, como:
• O planejamento centralizado, o que padroniza todas as rotinas e

métodos de trabalho, beneficiando a todos os usuários, sem prejuízo ou
restrição à gestão dos recursos, permitindo que sua execução permane-
ça sob responsabilidade de cada usuário; e
• A unificação dos recursos financeiros, que gera a manutenção da

individualidade das disponibilidades financeiras; o SIAFI é um verdadeiro
63
banco de dados que controla os limites financeiros de cada UO de
forma que o somatório desses limites se constitua no saldo do governo.
No SIAFI existem três níveis de utilização: a central, a cargo da Secretaria

do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF); o nível setorial (no
caso do Exército, o EME, SEF, ODS, DGO e órgãos de controle interno); e o
nível de execução (as UG).
A segurança do SIAFI, como sistema de informática, reside na utilização de

senhas de acesso e no procedimento de conformidade.
Os acessos ao SIAFI são feitos mediante senhas que definem o nível e o perfil
do operador. A conformidade permite às UG a ratificação e o fechamento
das operações por elas realizadas e são de quatro tipos:
• A conformidade diária, com a finalidade de permitir à própria UG

conhecer a relação dos documentos emitidos pelos seus diferentes ope-
radores naquela data;
• A conformidade contábil, que permite à UG confirmar mensalmente

os demonstrativos (balancetes e balanços) gerados a partir dos docu-
mentos emitidos diariamente no sistema e é realizado pelas Setoriais
Contábeis – no caso do Exército, pelas Inspetorias de Contabilidade e
Finanças do Exército (ICFEx);
• A conformidade de operadores é realizada pelo titular da UG – o OD

– ou por operadores por ele indicados e tem a finalidade de confirmar
mensalmente todos os operadores autorizados a acessar o SIAFI; e
• A conformidade de suporte documental, realizada na própria UG

por operador designado para tal fim, tem como objetivo confirmar a
existência física de documentos, tais como notas fiscais, faturas, guias
de fornecimento, publicações em boletim interno, contratos, termos de
convênio, ordens bancárias, e outros documentos, a fim de comprovar
as transações orçamentárias, financeiras e patrimoniais contabilizadas
no sistema, por meio dos documentos que veremos a seguir.
Os fatos contábeis no SIAFI são escriturados por meio de códigos for-

mados por seis dígitos chamados de eventos. Esses eventos movimentam as
diferentes contas contábeis e constam dos documentos de entrada no
sistema, cujos principais (aqueles que podem vir a ser utilizados pelo Of QAO
em seu trabalho na Unidade) são os que se seguem:
64
• Nota de Movimentação de Crédito (NC) – é o documento utiliza-
do na movimentação dos créditos orçamentários e/ou adicionais para
dentro do mesmo órgão ou para outro órgão. Como exemplo, podemos
citar a concessão de um crédito do DECEx para a EsIE, que se operacio-
nalizará por meio de uma NC.
• Nota de Empenho (NE) – é o documento utilizado unicamente para a

emissão de empenhos, reforço de empenho emitido a menor ou anula-
ção de outro empenho emitido a maior, a conta dos créditos disponíveis
para a UG.
• Nota de Lançamento (NL) – é o documento utilizado para os mais

variados fins, como um registro de provisão, apropriação de despesa,
assinatura de contratos, ou seja, em todos os fatos que não envol-
vam movimentação financeira. Como exemplos, podemos citar a
apropriação no patrimônio da UG de material adquirido no mercado,
descarga de material inservível, de gêneros de rancho ou combustível
consumidos, etc.
• Ordem Bancária (OB) – é o documento utilizado para transferências

financeiras entre órgãos e UG, pagamentos de fornecedores ou pes-
soal etc. Todos os desembolsos financeiros deverão ser realizados por
intermédio da OB;
• Documento de Arrecadação de Receitas Federais (DARF – ele-
trônico) – é o documento utilizado pelas UG para recolhimento de
tributos e outras receitas imediatas diretamente para o Tesouro
Nacional, sem necessidade de passar pela rede bancária; e
• Guia de Previdência Social (GPS – eletrônica) – é o documento uti-

lizado pelas UG para recolher as contribuições para a seguridade
social, recolhendo os recursos de forma automática para a conta única
do Instituto Nacional de Previdência Social (INSS).
7.2 SICAF
O Sistema Unificado de Cadastro de Fornecedores (SICAF) tem suas

normas estabelecidas pela Instrução Normativa (IN) nº 02, de 11 de outubro
de 2010 (IN 02/2010), elaborada pela Secretaria de Logística e Tecnologia da
Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). Esta
IN nº 02 foi submetida a inclusões e alterações pela IN nº 1 e 5 de 2012.
65
Conforme o artigo 2 da IN nº 2/2010, o SICAF se constitui no registro cadas-
tral do Poder Executivo Federal, mantido pelos órgãos e entidades que com-
põem o Sistema de Serviços Gerais (SISG), nos termos do Decreto nº 1.094, de
23 de março de 1994 (§ 1º, artigo 3).
Constarão no SICAF os registros das sanções aplicadas pela administração

pública, inclusive as relativas ao impedimento para contratar com o Poder
Público, conforme previsto na legislação (§ 3º, artigo 3).
Conforme o § 4º, artigo 3, a fim de verificar a situação de um fornecedor e/ou

prestador de serviço quanto à possível proibição de contratar ou a manu-
tenção das condições de habilitação, o SICAF deve ser consultado antes dos
seguintes atos:
• Emissão de NE;
• Contratação;
• A cada pagamento.
Na fase da habilitação de fornecedores em licitação (mesmo nos casos

de dispensa e inexigibilidade) e nos contratos administrativos pertinentes à
aquisição de bens e serviços, inclusive de obras e publicidade, e a alienação
e locação, o SICAF deve ser consultado para que a regularidade dos mesmos
seja comprovada. Para tanto, deve ser prevista em edital a comprovação da
regularidade fiscal e trabalhista, da qualificação econômico-financeira,
e da habilitação jurídica, definindo o dia, hora e local para a verificação
on-line no sistema. Para os pregões, o edital definirá a verificação on-line no
SICAF (§ 2º e 3º, artigo 4).
Nos casos de dispensa estabelecidos no artigo 24, incisos I e II, da Lei

8.666/93, deverá ser comprovada pelas pessoas jurídicas a regularidade com o
INSS, FGTS e Fazenda Federal e, pelas pessoas físicas, a quitação com a Fazen-
da Federal (artigo 4º-A).
Quanto aos demais detalhes acerca do SICAF, com o detalhamento sobre o

cadastro, credenciamento, habilitação jurídica, regularidade fiscal e trabalhista,
qualificação técnica, qualificação técnico-financeira, procedimentos, unidades
cadastradoras, validade dos registros, registros de sanção, atos convocatórios e
disposições finais, podem ser encontradas na IN 02/2010.
66
8 Controles externo e interno
• Os principais sistemas de controle externo e interno;

• Distinguir a competência dos órgãos envolvidos no controle interno e
externo.
Existem duas formas de Controle do Estado: o controle político e o controle

administrativo.
O controle político se destina à estabilização dos Poderes políticos – teoria da

separação dos Poderes de Montesquieu (“Um Poder detém o outro e todos
atuam harmonicamente”) – e o controle administrativo se destina a fiscalizar
as próprias instituições administrativas. Neste caso, os mecanismos de controle
atuam sobre a função, os órgãos e os agentes da administração.
Quanto à extensão, o controle administrativo pode ser externo e interno.
8.1 Controle externo
De acordo com o artigo 70 da CF/88:
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial das entidades da administra-
ção direta e indireta, quanto à legalidade, legitimida-
de, economicidade, aplicação das subvenções e renún-
cia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo e pelo sistema de controle
interno de cada Poder).
No Brasil, o controle externo político é exercido pelo Congresso Nacional

(CN) e o controle técnico-operacional pelo CN com o auxílio do Tribunal de
Contas da União (TCU).
67
As competências constitucionais do controle externo estão previstas nos
artigos 70; 71; 72, § 1°; 74, § 2° e 161, § único da CF/88; e as competências
legais são decorrentes de várias leis ordinárias e complementares, com desta-
que para a Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei 8.443/92) – a Lei Orgâ-
nica do TCU.
Destacam-se as seguintes competências do TCU, retiradas da CF/88 e da Lei

8.443/92:
• Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis que

deram causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte
dano (prejuízo) ao erário público;
• Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de

pessoal, bem como as concessões de aposentadorias, reformas e
pensões;
• Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte

legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o TCU;
• Representar ao poder competente sobre irregularidades ou abusos prati-

cados, indicando o ato inquinado e definindo responsabilidades;
• Aplicar aos responsáveis multa de até cem por cento do valor atua-
lizado do dano causado ao erário;
• Aplicar multa (cujo valor será atualizado periodicamente por Portaria do

Presidente do Tribunal) aos responsáveis por:
• Contas julgadas irregulares de que não resulte dano ao erário;
• Ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar

de natureza contábil, financeiras, orçamentárias, operacionais e
patrimoniais;
• Ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustifi-

cado dano ao erário (neste caso será imputada, além desta multa a
reposição do dano ao erário com o valor atualizado);
• Não atendimento a diligência do TCU, no prazo fixado, sem causa

justificada;
• Obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias realizadas

pelo Tribunal;
68
• Sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções
ou auditorias realizadas pelo Tribunal;
• Reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal;
• Realizar inspeções e auditorias por iniciativa da Câmara dos Deputados e

do Senado Federal.
São pessoas jurisdicionadas ao TCU (aquelas que em determinada situação

estão sob jurisdição, isto é, sujeitas ao acompanhamento, fiscalização e con-
trole daquele Tribunal) as listadas a seguir:
Qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, ge-
rencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária;
Dirigentes de empresas públicas e sociedades de economia mista constituídas

com recursos da União;
Os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de direito

privado que recebam contribuições parafiscais e prestem serviço de interesse
público ou social;
Todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos à
sua fiscalização por expressa disposição da lei;
Os responsáveis pela aplicação de quaisquer recursos repassados pela União,

mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Esta-
do, ao Distrito Federal ou a Município.
8.2 Controle interno
O controle interno é aquele que o Executivo exerce sobre suas próprias atividades.
Seu objetivo é assegurar a execução dessas atividades dentro dos princípios

básicos da administração pública definidos pelo artigo 37 da CF (legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
Esse controle deriva do poder-dever de autotutela que a Administração tem

sobre seus próprios atos e agentes.
Quanto ao momento que é exercido, o controle será:
69
• Prévio – é o controle que antecede a conclusão ou operatividade do
ato, como requisito para sua eficácia;
• Concomitante – acompanha a realização do ato para acompanhar a

sua regularidade;
• Posterior – efetuado após a ocorrência do ato, visando corrigi-lo, decla-

rar nulidade ou homologá-lo.
O objetivo geral do controle interno é evitar a ocorrência de improprieda-

des e irregularidades, por meio de princípios e instrumentos próprios.
A impropriedade é a inobservância de uma norma legal ou regu-

lamentar, sem constituir dano ao erário.
A irregularidade é a inobservância a norma legal ou regulamen-

tar de que resulte dano ao erário.
Em termos de atuação do TCU (controle externo) no caso de uma improprieda-

de poderá ser aplicada uma multa nos termos do artigo 58 da Lei 8.443/92.
No caso do cometimento de uma irregularidade, o TCU poderá aplicar uma

multa de até o valor de cem por cento do valor corrigido do dano ao erário
(artigo 57 da Lei 8.443/92) além da reposição do dano ao erário corrigido
(sendo aplicável a reposição do dano por não constituir pena, como no caso
da multa).
Os objetivos específicos são:
• Fazer com que os agentes da administração observem as normas legais;
• Assegurar a exatidão, confiabilidade, integridade e oportunidade das

informações contábeis, financeiras, administrativas e operacionais;
• Evitar o cometimento de erros, desperdícios, abusos, práticas antieconô-

micas e fraudes.
8.2.1 Legislação
A legislação que conceitua e normatiza o controle interno é a seguinte:
• Constituição Federal de 1988 (CF/88);
• Lei nº 4.320, de 17 de março de 1974 (Lei 4.320/64);
70
• Lei nº 8.443, de 16 de junho de 1992 (Lei 8.443/92) – Lei Orgânica do
TCU;
• Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001;
• Decreto nº 3.591, de 6 de setembro de 2000;
• Decreto nº 4.177, de 28 de março de 1982;
• IN nº 01-SFCI/MF, de 6 abr 01 – Manual do Sistema de Controle Interno

do Poder Executivo Federal;
• IN nº 01-CGU, de 13 de março de 2013 (altera a IN nº 01-SFCI/MF, de 6

de abril de 2001).
8.2.2 Histórico
A história do controle interno na administração pública federal tem seu marco

inicial na Lei nº 4.320/64, que introduziu as expressões controle interno e con-
trole externo e definiu as competências para o exercício daquelas atividades.
Ao Poder Executivo incumbiu-se o controle interno, enquanto o externo foi

atribuído ao Poder Legislativo.
8.2.3 Evolução
A Lei nº 4.320/64, quanto aos controles, introduziu a apreciação dos aspec-

tos formais e legais dos atos praticados pelos Administradores Públicos.
A CF/88, tendo em vista a inserção do princípio da eficiência (inciso II, arti-

go 74) estabeleceu uma nova ordem na administração pública brasileira e na
forma de atuação dos órgãos de controle, convidando-os às auditorias
de desempenho.
8.2.4 Principais competências do controle interno
CF/88:
Art 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário

manterão, de forma integrada, sistemas de controle inter-
no com as finalidades de:
I - Avaliar o cumprimento de metas previstas no plano

71
II - Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quan-
to à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, finan-
ceira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administra-
ção federal, bem como da aplicação de recursos públicos
por entidades de direito privado;
III - Exercer o controle das operações de créditos, avais e

IV - Apoiar o controle externo no exercício de sua missão

institucional.
Lei 4.320/64:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreen-

derá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação

da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a
extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração,

responsáveis por bens e valores públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso

em termos monetários e em termos de realização de
obras e prestação de serviços.
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de

controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das
atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
Lei 8.443/92:
Art. 49. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário

manterão, de forma integrada, sistema de controle inter-
no, com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto

à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração
federal, bem como da aplicação de recursos públicos por
entidades de direito privado;
72
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão

institucional.
Art. 50. No apoio ao controle externo, os órgãos inte-

grantes do sistema de controle interno deverão exercer,
dentre outras, as seguintes atividades:
......................................................
II - realizar auditorias nas contas dos responsáveis sob

seu controle, emitindo relatório, certificado de auditoria
e parecer;
III - alertar formalmente a autoridade administrativa

competente para que instaure tomada de contas especial,
sempre que tiver conhecimento de qualquer das ocorrên-
cias referidas no caput do art. 8° desta lei.
Art. 51. Os responsáveis pelo controle interno,

ao tomarem conhecimento de qualquer irregu-
laridade ou ilegalidade, dela darão ciência de
imediato ao Tribunal de Contas da União, sob
pena de responsabilidade solidária.
§ 1° Na comunicação ao Tribunal, o dirigente do órgão

competente indicará as providências adotadas para evitar
ocorrências semelhantes.
§ 2º Verificada em inspeção ou auditoria, ou no julga-

mento de contas, irregularidade ou ilegalidade que não
tenha sido comunicada tempestivamente ao Tribunal, e
provada a omissão, o dirigente do órgão de controle in-
terno, na qualidade de responsável solidário, ficará sujeito
às sanções previstas para a espécie nesta lei.
Art. 52. O Ministro de Estado supervisor da área ou a au-

toridade de nível hierárquico equivalente emitirá, sobre as
contas e o parecer do controle interno, expresso e inde-
legável pronunciamento, no qual atestará haver tomado
conhecimento das conclusões nele contidas.
Lei 10.180/01:
Art. 1º Serão organizadas sob a forma de sistemas as

atividades de planejamento e de orçamento federal, de
73
administração financeira federal, de contabilidade federal
e de controle interno do Poder Executivo Federal.
............................................................
Art. 22. Integram o Sistema de Controle Interno do Po-

der Executivo Federal:
............................................................
II - órgãos setoriais.
...........................................................
§ 2º Os órgãos setoriais são aqueles de controle interno

que integram a estrutura do Ministério das Relações Ex-
teriores, do Ministério da Defesa, da Advocacia-Geral da
União e da Casa Civil.
..........................................................
§ 4º Os órgãos central e setoriais podem subdividir-se

em unidades setoriais e regionais, como segmentos
funcionais e espaciais, respectivamente.
Decreto nº 3.591, de 6 de setembro de 2000:
Art. 6º O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo

Federal prestará orientação aos administradores de bens
e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de
competência do controle interno, inclusive sobre a forma
de prestar contas, conforme disposto no parágrafo único
do art. 70 da Constituição Federal.
Art. 8º Integram o Sistema de Controle Interno do Poder

Executivo Federal:
.......................................................
I - a Controladoria-Geral da União, como Órgão Central,

incumbido da orientação normativa e da supervisão técni-
ca dos órgãos que compõem o Sistema;
II - as Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa

Civil, da Advocacia-Geral da União, do Ministério das Re-
lações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos
setoriais;
III - as unidades de controle interno dos comandos mili-

tares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle
Interno do Ministério da Defesa;
74
A estrutura do controle interno do Exército está ilustrada na figura a seguir:
Sistemas de Controle
Poder Legislativo Poder Executivo Poder Judiciário
Controladoria-Geral da União
Secretaria Federal de Controle (Subd Tec/Normativa)
Controladorias Regionais Órgãos setoriais

(Estados)
Todos os órgãos da
MD MRE AGU C. CIVIL
administração pública
(CISET) (CISET) (CISET) (CISET)
federal
EB MB AER U Setoriais
Controle (CCIEx)
Externo - TCU
ICFEx (11) U Ct Interno
Vinculação com o fundamental apoio da SEF p/ Atv Controle Interno
Figura 1 – Estrutura de controle interno do Exército

Fonte CCIEx (Palestra ao CGAEM)
À semelhança dos outros ministérios, o Ministério da Defesa (MD) possui uma

Secretaria de Controle Interno (CISET) como órgão setorial do Sistema de Con-
trole Interno do Poder Executivo federal.
O Exército Brasileiro possui como Unidades de Controle Interno o Centro de

Controle Interno (CCIEx) e Inspetorias de Contabilidade e Finanças do
Exército (ICFEx), em número de 11 (onze) e espalhadas pelo território nacional.
75
9 Exploração econômica
de bens móveis e imóveis
• Conhecer a legislação que regula as normas para a Administração de

receitas geradas pele UG;
• Descrever as normas para aplicação dos recursos oriundos da explora-
ção econômica de bens.
As Organizações Militares (OM) podem explorar seus bens móveis (maqui-

nários, ferramental de oficina, etc.) e imóveis (campo de futebol, auditório,
instalações para barbearia, alfaiataria, agências bancárias, etc.) sob determi-
nadas condições de exploração, como, por exemplo, a não interferência
nas atividades da própria OM, bem como de recolhimento e aplicação dos
recursos auferidos.
9.1 Legislação
A legislação que regula as normas para a administração das receitas geradas

pela UG é a seguinte:
• Portaria Normativa nº 1.233-MD, de 11 de maio de 2012. Dispõe

sobre as hipóteses de cessão de uso de bens imóveis da União sujeitos à
administração do Ministério da Defesa para atividades de apoio de que
trata o inciso VI, do artigo 12, do Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de
2001, delega as competências que especifica e dá outras providências.
• Portaria nº 513–Cmt Ex, de 11 de julho de 2005. Aprova as Instru-

ções-Gerais para a Utilização do Patrimônio Jurisdicionado ao
Comando do Exército (IG 10-03), e dá outras providências.
• Portaria nº 693–Cmt Ex, de 29 de agosto de 2012. Altera as Instru-

ções-Gerais para a Utilização do Patrimônio Jurisdicionado ao Comando
do Exército (IG 10-03), aprovadas pela Portaria nº 513–Cmt Ex, de 11
de julho de 2005.
77
• Portaria nº 011–DEC, de 4 de outubro de 2005. Aprova as Instruções
Reguladoras para a Utilização do Patrimônio Jurisdicionado ao
Comando do Exército (IR 50-13).
• Portaria nº 011–SEF, de 28 de julho de 2011. Aprova as Normas para

a Administração das Receitas Geradas pelas Unidades Gestoras.
• Portaria nº 006–SEF, de 2 de abril de 2012. Altera o artigo 21 das

Normas para a Administração das Receitas Geradas pelas Unidades Ges-
toras, aprovadas pela Portaria nº 011–SEF, de 28 de julho de 2011.
9.2 Normas para aplicação dos recursos

oriundos da exploração econômica de bens
As receitas, de acordo com suas origens, se classificam em:
• Exploração de bens imóveis;
• Locação de bens móveis;
• Alienação de bens;
• Prestação de serviços.
Para todas estas atividades, devem ser observados os preceitos legais para
a realização da devida licitação e o respectivo contrato nos termos da Lei
8.666/93, IG 12-02 e demais diplomas legais.
A exploração de bens imóveis está regulada pelas IG 10-03 e pelas IR 50-

13, que dão origem às seguintes receitas:
• Locação;
• Arrendamento;
• Cessão de uso;
• Permissão de uso;
• Concessão de direito real de uso resolúvel.
A locação de bens móveis encontra-se regulada por diferentes Portarias,

dependendo do bem a ser locado. A saber:
• Máquinas e equipamentos dos Arsenais de Guerra (Portaria nº 017-DCT,

de 8 de maio de 2009).
78
• Bancadas e ferramental da Aviação do Exército (Instruções aprovadas
pela Portaria Ministerial nº 080, de 28 de fevereiro de 1994).
• Material de engenharia sob gestão do Comando Logístico – COLOG

(Normas para Emprego do Material de Engenharia em Situações Espe-
ciais, aprovadas pela Portaria nº 010-DMB, de 4 de junho de 1999).
• Demais locações, quando não reguladas, deverão ser enquadradas como

prestação de serviços.
• A alienação de bens, como viaturas, equipamentos em geral, animais,

sucatas, resíduos de rancho, embalagens, papéis, materiais inservíveis e
outros assemelhados.
A prestação de serviços a que se refere este item são as seguintes:
• Serviços administrativos de transporte rodoviário e hidroviário, de enge-

nharia militar, hospitalares, de processamento de dados, tecnológicos,
cartográficos, recreativos, culturais, educacionais, de hospedagem, de
alimentação e outros assemelhados.
• Serviços de adestramento de animais e de atendimento veterinário.
A prestação de serviços relativos ao emprego de material de engenharia é

regulada por normas estabelecidas pelo COLOG.
Cumpre observar algumas imposições para a prestação de serviços:
• Somente poderá ser realizada sem prejuízo das atividades normais da UG.
• Não poderá ser utilizada matéria-prima da UG, salvo em situações

especiais precedidas de autorização do órgão gestor responsável pela
atividade.
• Para o transporte de carga ou de passageiros, o interessado na presta-

ção do serviço deverá, previamente, fazer o seguro da carga ou o se-
guro de acidentes pessoais e apresentar, no ato, prova de que cumpriu
esta prescrição.
Quanto às receitas auferidas:
• Deverão ser depositadas na Conta Única da UG, órgão Fundo do Exér-

cito, com as classificações e fontes estabelecidas pelo FEx e segundo o
percentual previsto em legislação.
79
• Depois de deduzidos os valores devidos ao Fundo do Exército (FEx),
quando for o caso, as receitas deverão ser utilizadas, em princípio, em
benefício dos bens que as geraram, de acordo com a classificação orça-
mentária vigente.
• Nas situações em que houver saldo, estes poderão ser aplicados para
atender outras necessidades da UG, a critério do OD.
• Não precisarão ser recolhidas ao F Ex as receitas oriundas de serviços de

cópias xerográficas e heliográficas, venda de documentos de licitações e
outros assemelhados; bem como os serviços exclusivamente hospitala-
res, de hotéis de trânsito e similares (hospedagem e alimentação).
• As receitas provenientes de mensalidades escolares, expedição de car-

teiras de identidade, inscrições em concursos e de ocupação de Próprio
Nacional Residencial (PNR) terão os seus respectivos percentuais de reco-
lhimentos ao FEx definidos pelos correspondentes Órgãos Gestores.
80
10 Prestação de Contas
• Conhecer a Portaria 009/SEF;

• Conhecer o Relatório de Gestão;
• Descrever a Tomada de Contas Anual.
A prestação de contas no Exército é regulada pelas Normas para a Presta-

ção de Contas dos Recursos Utilizados pelas Unidades Gestoras do
Exército Brasileiro (EB90-N-08.002), aprovadas pela Portaria nº012-SEF, de
27 de dezembro de 2012, que revogou a Portaria nº 009-SEF, de 13 de dezem-
bro de 1999 e Portaria nº 001-SEF, de 27 de abril de 2000.
O artigo 2º das Normas EB90-N-08.002 preconiza os objetivos das citadas

normas como:
Art 2º. Definir os documentos que integram a prestação

de contas e padronizar a sua forma de arquivamento,
como resultado da realização da conformidade dos re-
gistros de gestão no Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal (SIAFI).
Podemos destacar destes objetivos a existência de um ato administrativo

chamado conformidade de registro de gestão, realizado no SIAFI e que
provoca a necessidade do arquivamento (padronizado) de documentos
que integram a prestação de contas da UG.
10.1 Conformidade de Registro de Gestão (CRG)
O artigo 3° das Normas EB90-N-08.002 estabelece o seguinte:
Art 3º. A Conformidade dos Registros de Gestão consiste

na certificação dos registros dos atos e fatos de execução
81
orçamentária, financeira e patrimonial incluídos no Sis-
tema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal (SIAFI), e na certificação da existência de docu-
mentos hábeis que comprovem as operações realizadas e
transformadas, automaticamente, em registros contábeis
definitivos no SIAFI.
Esse trecho da legislação fala da confrontação entre a certificação dos

registros no SIAFI dos atos e fatos administrativos (são os que alteram o
patrimônio) e os documentos que comprovem estas operações. O artigo 4º
define muito bem estas ideias:
Art 4º. A Conformidade dos Registros de Gestão tem

como finalidade verificar:
I – se os registros dos atos e fatos de execução orçamen-

tária, financeira e patrimonial efetuados pela UG foram
realizados em observância às normas vigentes; e
II – a existência de documentação que suporte as opera-

ções registradas no SIAFI.
A que conclusões esta verificação pode chegar?
Esta verificação ou conferência, segundo o artigo 5º pode ter como resultado

uma de duas situações:
Art 5º. A conferência efetuada pode ter como I – SEM

RESTRIÇÃO – quando o ato ou fato administrativo for
registrado no SIAFI com respaldo nas normas em vigor e
a documentação existente comprovar de forma fidedigna
os atos e fatos de gestão realizados; e
II – COM RESTRIÇÃO – nos seguintes casos:
a) quando o registro de documentos no SIAFI não espe-

lhar os atos ou fatos de gestão efetivamente ocorridos no
âmbito da administração da UG e não houver correção
pelo responsável;
b) quando a documentação apresentada para arquivo

não comprovar de forma fidedigna os atos ou fatos de
gestão realizados; e
c) quando da inexistência de documentação que deu

suporte ao registro efetuado no SIAFI.
82
Quem é o responsável na UG pela realização da CRG?
Os artigos 6º a 8º definem este responsável, como trata dos critérios para sua
substituição, a saber:
Art. 6º. A execução da conformidade dos registros de

gestão é de responsabilidade de um oficial e seu substitu-
to, formalmente designados pelo Ordenador de Despesas
(OD) em Boletim Interno (BI) da UG e incluídos no Rol de
Responsáveis com o código de natureza especificado em
tabela disponibilizada no SIAFI.
Art. 7º. Na impossibilidade de o responsável titular e o

seu substituto serem oficiais, o OD poderá designar para
a função subtenentes, sargentos ou servidores civis, in-
formando o ato à Inspetoria de Contabilidade e Finanças
do Exército (ICFEx) de vinculação, por meio de expediente
emitido pelo próprio OD.
Art. 8º. Para designação do titular/substituto deverá ser

observada a segregação entre as funções de emitir docu-
mentos e de realizar a conformidade.
Qual é o prazo para a realização da CRG?
Art. 9º. A conformidade deverá ser registrada em até

03 (três) dias úteis (calendário civil), contados da emis-
são dos respectivos documentos no SIAFI, podendo ser
atualizada até a data limite estabelecida para fechamento
do mês, de “COM RESTRIÇÃO” para “SEM RESTRIÇÃO” e
vice-versa, desde que ocorra uma das seguintes situações:
I – o documento faltoso for apresentado para exame e

arquivo;
II – o documento inadequado for substituído por docu-

mento próprio e legítimo; e
III – em reexame, for concluído que o documento ante-

riormente encaminhado era adequado ou inadequado.
Parágrafo Único. O registro da conformidade será reali-

zado no SIAFI com utilização da transação ATUCONFREG
(Atualiza Conformidade dos Registros de Gestão) e estará
disponível para consulta por meio da transação CONCON-
FREG (Consulta Conformidade dos Registros de Gestão).
83
Qual é a postura do Controle Interno (ICFEx) em relação à CRG das
suas UG vinculadas?
As ações das ICFEx estão listadas nos artigo 10 e 20, conforme a seguir:
Art. 10. A ICFEx, ao verificar a situação “sem conformida-

de” e/ou conformidade “com restrição” deverá diligenciar
a UG. Diante da resposta oportuna de que o problema foi
solucionado, a ICFEx deverá registrar a conformidade con-
tábil “sem restrição” e incluir o fato para exame, quando
da realização da visita de auditoria na UG.
Art. 20. A verificação do cumprimento das disposições

contidas nestas normas será efetuada por ocasião das
visitas de auditoria realizadas pelas ICFEx.
Que procedimentos o encarregado da CRG deve realizar?
Os artigos 11, 12 e 13 (caput e §1º) tratam desta questão:
Art. 11. A ausência de registro da conformidade em

qualquer dia da semana anterior implica no encaminha-
mento de mensagem gerada automaticamente pelo SIA-
FI, a ser disponibilizada para a respectiva UG, no segundo
dia útil da semana seguinte.
Art. 12. O responsável pela conformidade extrai do SIAFI,

por meio da transação IMPCONFREG (Imprime Confor-
midade dos Registros de Gestão), o relatório para fins de
análise e faz a juntada da documentação com vistas à
conformidade e posterior arquivamento.
Art. 13. O responsável pela conformidade recebe das

diversas Seções da UG os documentos para análise e
confronto com o mencionado relatório e posterior ar-
quivamento na Seção de Conformidade dos Registros de
Gestão (SCRG):
§ 1º Para dar cumprimento ao caput deste artigo, o

encarregado da conformidade dos registros de gestão
deverá adotar os procedimentos descritos nos Anexos 1 a
6 das presentes normas. Os anexos de que tratam o §1º
acima são os seguintes:
• Anexo 1 – Execução da Conformidade dos Registros de Gestão;
• Anexo 2 – Roteiro para Análise do Pré-Empenho (PE) e da Nota de Em-

penho (NE);
84
• Anexo 3 – Roteiro para Análise da Nota de Lançamento (NL) e da Nota
de Lançamento de Sistema (NS);
• Anexo 4 – Roteiro para Análise da Ordem Bancária (OB), do Documento

de Arrecadação da Receita Federal (DARF/DF), da Guia de Recolhimento
da Previdência Social (GRPS/GP) e do FGTS e Informações Previdenciárias
(GFIP);
• Anexo 5 – Roteiro para Análise do Documento de Arrecadação Financei-

ra Municipal (DAR/DR), da Guia de Recolhimento da União (GRU/GR) e
da Nota de Registro de Arrecadação (RA); e
• Anexo 6 – Roteiro para Análise da Nota de Programação Financeira (PF).
Que documentos devem ser remetidos à Seção de Conformidade de

Registros de Gestão (SCRG)?
Os § 2º a 6º do artigo 13, bem como os artigos 14 a 19 relacionam os docu-

mentos e fazem algumas observações a respeito deles:
§ 2º Os documentos a seguir relacionados deverão ser

remetidos à SCRG da UG:
I – a primeira via da Nota Fiscal/Recibo de Pagamento a

Autônomo (NF/RPA) ou documento equivalente, quando
a Nota de Lançamento de Sistema (NS) de apropriação no
Subsistema Contas a Pagar e a Receber (CPR) constar do
relatório para conformidade;
II – Declaração do Chefe da Seção de Contas Médicas

(SAMMED/FuSEx) das Organizações Militares de Saúde
(OMS) e das Unidades de Atendimento (UAt), de que as
guias do Sistema de Registro de Encaminhamentos (SIRE)
encontram-se arquivadas na Seção, à disposição dos
órgãos de controles interno e externo.
III – o Processo de Prestação de Contas de Suprimento de

Fundos, quando a Nota de Lançamento de Sistema (NS)
de comprovação constar do relatório para conformidade;
IV – a primeira via do Processo Administrativo (licitação,

dispensa ou inexigibilidade) e o respectivo termo de
contrato, quando constar do relatório para conformida-
de a primeira Nota de Emprenho (NE) correspondente
(os termos aditivos deverão ser apensados aos contratos
originais);
85
V – o termo de convênio quando constar no relatório
para conformidade a emissão da NE (os termos aditivos
deverão ser apensados aos convênios originais);
VI – Contratos de receita (locação de bens imóveis,

arrendamento, cessão de uso para exercício de atividade
de apoio, permissão de uso e concessão de direito real de
uso resolúvel, locação de bens móveis, alienação de bens
e prestação de serviços);
VII – Relatório de Movimentação de Almoxarifado –

RMA, Relatório de Movimentação de Bens Móveis - RMB
e Relatório Sintético de Depreciação, todos extraídos do
SIMATEx / SISCOFIS;
VIII – Relatório de Exame de Pagamento de Pessoal;
IX – Relatório de Passagem de Função de Ordenador de

Despesas (Anexo 11); e
X – Relatório de Prestação de Contas Mensal (Anexo 10).
§ 3º Os documentos relacionados nos incisos III a VI do

parágrafo anterior deverão ser arquivados em ordem
cronológica na SCRG.
§ 4º No verso da NF/RPA ou documento equivalente,

deverão constar a declaração de que o material/serviço/
obra foi recebido/prestado/realizada e a autorização do
OD para o pagamento da despesa.
§ 5º O campo “observação/finalidade” dos documentos

registrados no SIAFI deverá conter informações julgadas
necessárias para melhor identificar o fato administrativo
ocorrido.
§ 6º No campo “observação” da NE deverão ser informa-

dos o número da Nota de Movimentação de Crédito (NC)
e órgão emitente; e o número do contrato, quando for
o caso; e no campo “processo” deverá constar a identi-
ficação do número do processo administrativo (licitação,
dispensa ou inexigibilidade).
Art. 14. Os documentos para análise e arquivamento

deverão ser remetidos pelas Seções da UG, por meio de
protocolo, tão logo sejam ultimados ou no dia de seu re-
gistro no SIAFI, para possibilitar o cumprimento do prazo
de 03 (três) dias úteis estabelecidos pela Coordenação-
86
-Geral de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacio-
nal (CCONT/STN), conforme o disposto no art. 9º das
presentes normas.
Art. 15. Quando o processo licitatório for constituído de

vários volumes, o OD poderá determinar a formalização
de uma única via para arquivamento na SCRG, a qual será
disponibilizada para consulta pelos agentes da adminis-
tração.
Art. 16. A retirada de qualquer documento arquivado na

SCRG será procedida, obrigatoriamente, de registro em
livro próprio (protocolo), ficando evidenciado, no mesmo,
o nome e a Seção do responsável, sendo fixado o prazo
máximo de 15 (quinze) dias para sua devolução.
Art. 17. A responsabilidade pela análise da consistência

dos registros dos atos e fatos de execução orçamentária,
financeira e patrimonial efetuados em cada Unidade Ges-
tora Executora é do Ordenador de Despesas ou do Gestor
Financeiro, independentemente da responsabilidade
atribuída ao responsável pela conformidade dos registros
de gestão, tendo em vista o disposto no subitem 3.5 da
Macrofunção 02.03.14 e art. 9º da Instrução Normativa
nº 06 – STN, de 31 de outubro de 2007.
Art. 18. Os documentos deverão permanecer arquivados

pelo prazo de 10 (dez) anos, contados a partir da apre-
sentação do Relatório de Gestão ao Tribunal de Contas da
União (TCU), na forma prevista na Instrução Normativa
57 – STN/2008, ou outra norma que a substitua, ressalva-
das as Guias de Recolhimento do FGTS e Guia da Previ-
dência Social (GPS) que deverão ser arquivadas no Setor
de Pessoal da UG, pelo prazo de 35 (trinta e cinco) anos.
Art. 19. Os documentos registrados no SIAFI e identifica-

dos no relatório para conformidade não serão impressos
e nem arquivados na SCRG.
Existem outros documentos denominados complementares que não são

recolhidos à SCRG, mas arquivados em outras Seções e mesmo em sistema
informatizado. O artigo 21 e seu Parágrafo único tratam dos documentos
complementares:
Art. 21. Os documentos complementares são aqueles

não encaminhados à SCRG, tais como:
87
I – Relação de Ordens Bancárias Externas (RE), com o
recibo da instituição financeira, tendo anexas as 2ª vias
das NF/RPA, ou documentos equivalentes, contendo as
informações descritas no§ 4º do art. 13;
II – Relação de Ordem Bancária Intra-SIAFI (RT);
III – Declaração de Bens e Rendas (quando for o caso); e
IV – Inventários de material de consumo e permanente.
Parágrafo Único. Os documentos complementares

citados nos incisos I e II deverão ser arquivados no Setor
Financeiro; o documento citado no inciso III deverá ser
arquivado no Setor de Pessoal; e o documento citado
no inciso IV ficará disponibilizado eletronicamente para
consulta no SISCOFIS.
10.2 Prestação de Contas Mensal (PCM)
Até o décimo dia útil do mês subsequente, o OD se reunirá com os seus

agentes executores diretos – Fisc Adm, Enc St Pes (S/1), Enc St Fin
(Tesoureiro), Enc St Aprv (Aprovisionador), Enc St Almx (Almoxarife)
e o Enc CRG – a fim de avaliar o resultado dos atos de gestão orçamentária,
financeira, patrimonial e de pessoal praticados no mês encerrado.
Ao final da reunião será elaborado o Relatório de Prestação de Contas Men-

sal (RPCM), cujo modelo consta do Anexo 10 das Normas EB90-N-08.002.
Os documentos que deverão ser levados para a reunião a fim de servir de sub-
sídios encontram-se listados no § 1º do artigo 22 das Normas.
O RPCM e os documentos constantes do § 1º do artigo 22 das Normas

deverão ser remetidos à ICFEx de vinculação até o décimo quinto dia
útil do mês.
10.3 Tomada de Contas Anual (TCA)

e Relatório de Gestão
A Tomada de Contas Anual (TCA) se constitui num processo de contas

dos administradores abrangidos pelos incisos I, III, IV, V e VI do artigo 5º da Lei
nº 8.443/92 – Lei Orgânica do TCU – e devem ser organizados e apresentados
88
àquele Tribunal de acordo com as disposições da Instrução Normativa nº 63-
TCU, de 1º de setembro de 2010 (IN nº 63-TCU/2010).
Assim o inciso I, Parágrafo único, artigo 1º das IN nº 63-TCU/2010 define pro-

cesso de contas:
processo de trabalho do controle externo, destinado

a avaliar e julgar o desempenho e a conformidade da
gestão dos responsáveis pelas unidades jurisdicionadas ao
Tribunal como, dentre outras, os órgãos e entidades da
administração pública federal direta e indireta, incluídas
as fundações e empresas estatais, bem como suas unida-
des internas.
A TCA é um processo de contas referente a um exercício financeiro, cons-

tituído pelo Tribunal segundo critérios de risco, materialidade e relevância.
A Secretaria Federal de Controle Interno do Ministério da Fazenda, por

intermédio da Instrução Normativa nº 01, de 6 de abril de 2001 (IN nº
01-SFCI/2001), trata do assunto em seus incisos I e II, do nº 6, da Seção
I – Dispositivos, Definições e Fluxo de Informações Básicas, do CAPÍTULO V -
OPERACIONALIDADE DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECU-
TIVO FEDERAL
6. Os processos encaminhados para o Sistema de Contro-

le Interno são:
I. Processo de Tomada de Contas - processo formalizado

pelo titular da unidade gestora da administração direta,
com suporte da setorial contábil, na função de contabi-
lidade analítica da respectiva unidade, com objetivo de
evidenciar os resultados alcançados, mediante confronto
do programa de trabalho, com as informações e compro-
vantes da execução física dos projetos e das atividades
efetivamente desenvolvidas. A tomada de contas conterá
dados e informações pertinentes aos atos de gestão orça-
mentária, financeira, patrimonial e operacional e à guar-
da de bens e valores públicos e deverá ser encaminhada
à respectiva unidade de controle interno, pelo titular da
unidade gestora.
a) Origem: setorial contábil e unidade gestora.
b) Destinatários: SFC/MF, Órgãos/Unidades Setoriais e Uni-

dades Regionais do Sistema de Controle Interno e TCU.
89
c) Periodicidade: anual, até quarenta e cinco dias,
contados da data do encerramento do correspondente
exercício financeiro; e extraordinária, até sessenta dias,
contados da data de extinção, dissolução, transformação,
fusão ou incorporação;
d) Finalidade: realização dos trabalhos de auditoria, com

posterior pronunciamento do Ministro de Estado ou
autoridade equivalente e encaminhamento ao Tribunal de
Contas da União.
II. Processo de Tomada de Contas Especial quando se

verificar que ocorreu desfalque, desvio de bens, ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo para a Fazenda Pú-
blica, ou quando se verificar que determinada conta não
foi prestada pelo responsável pela aplicação dos recursos
públicos, no prazo e na forma fixados, inclusive para as
entidades da administração indireta, consoante norma-
tivos técnicos emanados do órgão central do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal e do Tribunal
de Contas da União.
Destas definições, podemos tirar algumas ideias úteis para o entendimento do

que seja uma TCA, tais como:
• O início do processo na própria UG;
• O suporte da ICFEx de vinculação, como setorial contábil;
• O objetivo do processo de evidenciar os resultados alcançados

(gestão), mediante confronto do programa de trabalho, com as
informações e comprovantes da execução física dos projetos e
das atividades efetivamente desenvolvidas;
• Sua composição: dados e informações pertinentes aos atos de

gestão orçamentária, financeira, patrimonial e operacional e à guarda
de bens e valores públicos;
• Sua periodicidade ou prazo para elaboração: até quarenta e cinco

dias após o encerramento do exercício financeiro;
• Seu destino após o envio pelo OD à respectiva unidade de controle

interno, que é a ICFEx de vinculação: o Centro de Controle Interno do
Exército (CCIEx) para pronunciamento do Comandante do Exército;
Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa (CISET-ND), para
90
o pronunciamento do Ministro da Defesa; e remessa ao Tribunal de
Contas da União para julgamento.
Além da TCA, podem ocorrer os seguintes processos:
• Tomada de Contas Extraordinária, para os casos, por exemplo, da

extinção de uma UG. Segundo o texto anterior, seu prazo é de 60 dias
contados da data da sua extinção, dissolução, transformação, fusão ou
incorporação; e
• Tomada de Contas Especial (TCE), que se constitui num processo

administrativo, instaurado pela autoridade administrativa competente
(no caso do Exército, o Secretário de Economia e Finanças), nos seguin-
tes casos:
• Quando se configurar omissão no dever de prestar contas;
• A não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela

União; e
• Ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens.
A Lei nº 4.320/64 já previa em seu artigo 78:
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual,

quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá
haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou
tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou
valores públicos.
A gestão dos responsáveis é analisada no processo de contas (TCA) por inter-

médio do Relatório de Gestão (como parte integrante do processo).
O Relatório de gestão é definido no inciso II, Parágrafo único, artigo 1º das IN

nº 63-TCU/2010:
documentos, informações e demonstrativos de natureza

contábil, financeira, orçamentária, operacional ou pa-
trimonial, organizado para permitir a visão sistêmica do
desempenho e da conformidade da gestão dos respon-
sáveis por uma ou mais unidades jurisdicionadas durante
um exercício financeiro.
Segundo o artigo 3º destas mesmas, os relatórios de gestão tem as seguintes

características e implicações
91
Art. 3º Os relatórios de gestão devem ser apresentados
anualmente ao Tribunal pelos responsáveis pelas unidades
jurisdicionadas, relacionadas em decisão normativa, que
lhes fixará a forma, conteúdo e prazo.
§ 1º Os relatórios de gestão anuais devem abranger a

totalidade da gestão da unidade jurisdicionada.
§ 2º A critério do respectivo órgão superior, os relató-

rios de gestão das unidades jurisdicionadas podem ser
encaminhados ao Tribunal pelo órgão de controle interno
a que se vincularem.
§ 3º Os relatórios de gestão devem ser apresentados ao

Tribunal em meio informatizado, conforme orientações
contidas em decisão normativa.
§ 4º Os relatórios de gestão ficarão disponíveis para livre

consulta no Portal do Tribunal na Internet, em até quinze
dias da data limite para apresentação.
§ 5º A apresentação tempestiva do relatório de gestão,

com o conteúdo e forma fixados em decisão normativa,
configura o cumprimento da obrigação de prestar contas,
nos termos do art. 70 da Constituição Federal.
§ 6º Os responsáveis por unidade jurisdicionada que

entrar em processo de extinção, liquidação, dissolução,
transformação, fusão, incorporação ou desestatização
devem comunicar o fato ao TCU e ao órgão de controle
interno em até trinta dias do ato que tenha autorizado o
processo modificador e permanecem obrigados à apre-
sentação dos relatórios de gestão anuais até a conclusão
do evento.
No Anexo I da Decisão Normativa nº 127-TCU, de 15 maio de 2013 (DN nº

127-TCU/2013), constam as Unidades Jurisdicionadas ao TCU que deverão
apresentar o Relatório de Gestão do exercício de 2013 pertencentes ao
Ministério da Defesa, e entre elas:
Secretaria de Economia e Finanças (SEF/CE), consolidan-

do as informações sobre a gestão das organizações
militares da estrutura do Comando do Exército não
relacionadas para apresentação de relatórios individu-
ais e agregando a gestão do Departamento-Geral do
Pessoal (DGP), do Departamento de Engenharia e Cons-
92
trução (DEC), do Departamento de Educação e Cultura do
Exército (DECEx), do Comando de Operações Terrestres
(COTER), do Departamento de Ciência e Tecnologia (DCT)
e do Comando Logístico (COLOG) (negrito nosso).
O conteúdo do relatório de gestão está discriminado de forma detalhada na

DN nº 127-TCU/2013, mas podemos destacar os seguintes grupos de informa-
ções que compõem o relatório:
• Identificação e atributos das Unidades cujas gestões compõem o relatório;
• Planejamento e resultados alcançados;
• Estruturas de governança e de autocontrole da gestão;
• Tópicos especiais da execução orçamentária e financeira;
• Gestão de pessoas, terceirização de mão de obra e custos relacionados;
• Gestão do patrimônio mobiliário e imobiliário;
• Gestão da tecnologia da informação e gestão do conhecimento;
• Gestão do uso dos recursos renováveis e sustentabilidade ambiental;
• Conformidades e tratamento de disposições legais e normativas;
• Relacionamento com a sociedade;
• Informações contábeis e
• Outras informações sobre a gestão.
93
11 Administração
Contábil e Auditoria
• Executar atividades inerentes à AFCA englobando:

- Explorar as transações básicas do SIAFI e o SICAF;
- Realizar prestações de contas dos suprimentos de fundos;
- Conhecer as normas de Administração de receitas da UG.
11.1 Transações Básicas do SIAFI
Para comandar uma determinada operação de consulta ou entrada de da-

dos no SIAFI deverá proceder da seguinte forma:
• Digite o sinal de > (maior) antes da transação propriamente dita; e
• Pressione a tecla Enter, que acionará a transação solicitada.
As principais transações no SIAFI são as seguintes:
a. Subsistema ADMINISTRA:
• INCMSG – inclui mensagens no sistema para um ou mais destinatários

(conhecidas MSG SIAFI).
• CONMSG – consulta mensagens emitidas pela UG.
• CONRECMENS – consulta mensagens recebidas pela UG.
• ESCMSG – exclui mensagens anteriormente incluídas no sistema.
• LISTAUG – consulta os operadores cadastrados na UG.
b. Subsistema AUDITORIA:
• CONAGENTE– consulta dados dos agentes responsáveis da UG.
95
c. Subsistema CONFORMIDADE:
• ATUCONFCON – atualiza a conformidade contábil,
• ATUCONFDIA – atualiza a conformidade diária,
• CONCONFCON – consulta a conformidade contábil,
• CONCONFDIA – consulta a conformidade diária, e
• IMPCONFORM – imprime a conformidade diária;
d. Subsistema CONTÁBIL:
• DIARIO – consulta o movimento diário da UG e detalha os documentos

listados,
• CONCONTIR – consulta as contas contábeis com saldos irregulares

(invertidos, indevidos, etc.), e
• CONNINCONS – consulta as contas contábeis com inconsistências em

saldos contábeis;
e. Subsistema DOCUMENTO:
• ATUPE – atualiza um pré-empenho.
• DARF – emite DARF eletrônico.
• CONDARF – consulta os DARFs eletrônicos emitidos pela UG, indevi-

dos, etc.).
• GR – registra o recebimento de receitas geradas pela própria UG.
• CONGR – consulta as GR emitidas pela UG.
• GPS – registra a emissão de GPS eletrônica.
• CONGRPS – consulta as GPS eletrônicas emitidas pela UG.
• NE – registra a Nota de Empenho (NE).
• CONNE – consulta as NE emitidas pela UG.
• NL – registra a Nota de Lançamento (NL).
• CONNL – consulta as NL emitidas pela UG.
• OB – registra o pagamento por meio de Ordem Bancária (OB).
• CONOB – consulta as OB emitidas pela UG.
• PE – registra o Pré-Empenho.
• CONPE – consulta os PE emitidos pela UG.
96
• CONDOC – consulta qualquer documento de entrada de dados no sistema.
• IMPNE – imprime a NE.
• IMPOB – imprime a OB.
• IMPRELOB – imprime um relatório das OB emitidas no dia.
f. Subsistema MANUALMF:
• CONMANMF – consulta os manuais do Ministério da Fazenda, inclusive

o do SIAFI.
g. Subsistema TABAPOIO:
• ATUAGENCIA – altera o código de agência bancária e outros dados.
• CONAGENCIA – consulta a relação das agências bancárias.
• ATUBANCO – altera dados da instituição financeira.
• CONBANCO – consulta a relação dos bancos cadastrados.
• ATUCREDOR – altera dados do cadastro de credores.
• CONCREDOR – consulta dados de credores.
• ATUDOMCRED – altera dados do domicílio bancário de credores.
• CONDOMBAN – consulta o domicílio bancário da UG.
• CONEVENTO – consulta a tabela de eventos.
h. Subsistema TABRECEITA:
• CONCODREC – consulta a relação de receitas.
11.2 Transações básicas no SICAF
As transações básicas no SICAF são:
• Registro e renovação do registro cadastral.
• Retificação, alteração e atualização de dados.
• Exclusão do registro.
• Transferência de unidade cadastradora.
• Registro de sanção administrativa.
As transações são especificadas na Instrução Normativa nº 02, de 11 de

outubro de 2010, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do
97
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (IN nº 02-SLTI-MF/2010) e,
baseado na citada IN, faremos um resumo de cada uma delas.
O registro cadastral (ou credenciamento), bem como a renovação ca-

dastral, será realizado sem ônus para o interessado, numa unidade cadastra-
dora e como produto final permite a participação do mesmo na modalidade
licitatória Pregão, em sua forma eletrônica, bem como na Cotação Eletrônica.
Para sua efetivação, é necessária a apresentação da documentação original.

O cadastramento tem como documento final o Certificado de Registro
Cadastral (CRC).
A solicitação de retificação, alteração ou atualização de dados no SICAF

será realizada na unidade cadastradora escolhida, mediante apresentação de
documentos originais comprobatórios.
Quanto à exclusão do registro, poderá ser solicitada a qualquer tempo pelo

interessado na unidade cadastradora.
Igualmente, o fornecedor poderá solicitar, a qualquer tempo, transferência

de unidade cadastradora.
As sanções passíveis de registro no SICAF pela inexecução total ou parcial

de um contrato, além de outras que a lei possa prever, são as seguintes:
• Advertência por escrito (inciso I do artigo 87 da Lei nº 8.666/93).
• Multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato

(inciso II do artigo 87 da Lei nº 8.666/93).
• Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de

contratar com a Administração, por prazo não superior a 02 (dois) anos
(inciso III do artigo 87 da Lei nº 8.666/93).
• Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a admi-

nistração pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da
punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria
autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o
contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após
decorrido o prazo da suspensão temporária (inciso IV do artigo 87 da Lei
nº 8.666/93).
• Impedimento de licitar e contratar com a União, quando convocado

dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, dei-
xar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame,
98
ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a pro-
posta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo
inidôneo ou cometer fraude fiscal (artigo 7º da Lei nº 10.520/2002).
O módulo do SICAF registrará:
• O número do processo administrativo.
• CPF ou CNPJ do sancionado.
• O tipo de sanção, conforme previsão legal.
• As justificativas e fundamentação legal.
• O número do contrato, se for o caso.
• O órgão ou entidade aplicador da sanção.
• O período em que a sanção deve ficar registrada.
11.3 Prestação de contas de suprimento de fundos
Embora já tenhamos estudado acerca do Suprimento de Fundos (SF) na

presente Unidade Didática (definição, características e a legislação a respeito),
vamos no ater agora à sua prestação de contas.
O processo de prestação de contas (ou processo de comprovação de gastos à

conta de suprimento de fundos) terá a seguinte constituição:
• Ato de concessão.
• Original ou cópia da NE.
• Primeira via dos comprovantes de despesas realizadas (dentro do prazo

de aplicação definido no ato de concessão), a saber:
- Documento fiscal de venda ao consumidor (compra de material de

consumo).
- Documento fiscal de prestação de serviços (prestação de serviços).
- Recibo de pagamento a pessoa física, contendo o nome do prestador

do serviço, nº do CPF e o da identidade, endereço e assinatura, inclusi-
ve para as despesas com táxi (conforme modelo).
- Demonstrativo de prestação de contas de suprimento de fundos (con-

forme modelo).
- Comprovante de recolhimento de saldo, se for o caso.
99
A seguir serão apresentadas algumas importantes considerações sobre a pres-
tação de contas:
• As despesas feitas por meio de suprimentos, desde que não impugna-

das pelo OD, serão escrituradas e incluídas na sua tomada de contas, na
forma prescrita; quando impugnadas, o OD deverá determinar imediatas
providências administrativas para a apuração das responsabilidades e im-
posição das penalidades cabíveis, sem prejuízo do julgamento da regula-
ridade das contas pelo TCU (Decreto-Lei nº 200/1967, artigo 81, § 3º).
• O servidor que receber suprimento de fundos é obrigado a prestar

contas de sua aplicação, procedendo-se, automaticamente, a tomada
de contas, se não o fizer no prazo assinalado (Decreto-Lei nº 200/1967,
artigo 80, parágrafo único).
• Cabe aos detentores de suprimentos de fundos fornecer indicação preci-

sa dos saldos em seu poder em 31 de dezembro, para efeito de conta-
bilização e reinscrição da respectiva responsabilidade pela sua aplicação
em data posterior, observados os prazos assinalados pelo ordenador da
despesa (Decreto-Lei nº 200/1967, artigo 83).
• A importância aplicada até 31 de dezembro será comprovada até 15 de

janeiro seguinte (Lei nº 8.666/93, artigo 46).
• A prestação de contas do suprimento deverá ser apresentada nos trinta

dias subsequentes ao término do período de aplicação; as importân-
cias aplicadas até 31 de dezembro deverão ser comprovadas até a data
prevista no calendário de encerramento do exercício financeiro; no caso
de aplicação no exterior, o prazo fixado poderá ser prorrogado por até 15
dias (Portaria Normativa nº 4.833/MD, de 7 de agosto de 2000, artigo 12
caput e § 1º e 2º).
• Os comprovantes de despesas realizadas não poderão conter rasuras,

acréscimos, emendas ou entrelinhas e serão emitidos por quem prestou
o serviço ou forneceu o material, em nome da UG, constando necessa-
riamente a:
- Discriminação clara do objeto, não se admitindo a generalização ou

abreviaturas que impossibilitem a identificação das despesas efetiva-
mente realizadas.
- Certificação de que os serviços foram prestados e/ou que o material foi

recebido, emitida por quem os tenha solicitado ou recebido, com data
e assinatura, seguidas do nome e cargo ou função.
100
- Data da emissão (Cartilha Sup Fundos TCU/2003, artigo 13, caput e
incisos).
• O total dos gastos realizados mediante suprimento de fundos não po-

derá ultrapassar o quantitativo recebido (Cartilha Sup Fundos TCU/2003,
artigo 14).
• Os saldos não aplicados no exercício constituem anulação de despesa e

serão recolhidos na Conta Única do Tesouro Nacional, mediante depó-
sito no Banco do Brasil, com código da GRU criado pela própria UG no
SIAFI; quando forem recolhidos no exercício seguinte constituirão receita
orçamentária (Cartilha Sup Fundos TCU/2003, artigo 15, caput e pará-
grafo único).
• O processo de comprovação deverá ter suas folhas devidamente nume-

radas e rubricadas pelo suprido (Cartilha Sup Fundos TCU/2003, artigo
16, § 2º).
• O acompanhamento e a fiscalização do cumprimento da concessão,

aplicação e comprovação de suprimento de fundos deverão ser realiza-
dos pela própria UG concedente, sem prejuízo das avaliações a cargo
do órgão e das unidades setoriais de controle interno (ICFEx) do sistema
de controle interno do Poder Executivo Federal (Cartilha Sup Fundos
TCU/2003, artigo 17).
• A prestação de contas de aplicação de suprimento de fundos deverá ser

protocolizada de forma a permitir o controle e a observância do prazo
de comprovação (Cartilha Sup Fundos TCU/2003, artigo 18).
• A autoridade concedente (OD) deverá, expressamente, no prazo de 30

dias, a contar da data de comprovação, aprovar as contas prestadas
pelo suprido ou impugná-las, determinando a apuração de responsabili-
dades e imposição das penalidades cabíveis, sem prejuízo do julgamento
pelo TCU (Cartilha Sup Fundos TCU/2003, artigo 19).
101
12 Bibliografia
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Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da
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XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da
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contratação de consórcios públicos e dá outras providências. Brasília. 2005.
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nais para o saneamento básico; altera as Leis nº 6.766, de 19 de dezembro de
1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987,
de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei no 6.528, de 11 de maio de 1978; e
dá outras providências. Brasília. 2007.
BRASIL. Lei Nº 11.484, de 31 de maio de 2007. Dispõe sobre os incentivos

às indústrias de equipamentos para TV Digital e de componentes eletrônicos
semicondutores e sobre a proteção à propriedade intelectual das topografias
de circuitos integrados, instituindo o Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnológico da Indústria de Semicondutores – PADIS e o Programa de Apoio
ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Equipamentos para a TV Digi-
tal – PATVD; altera a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993; e revoga o art. 26
da Lei nº 11.196, de 21 de novembro de 2005. Brasília. 2007.
BRASIL. Lei Nº 11.783, de 17 de setembro de 2008. Acrescenta o inciso XXIX

ao caput do art. 24 da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta o
inciso XXI do caput do art. 37 da Constituição Federal, institui normas para licita-
ções e contratos da administração pública e dá outras providências. Brasília. 2008.
BRASIL. Lei Nº 12.188, de 11 de janeiro de 2010. Institui a Política Nacional

de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar e Reforma
Agrária - PNATER e o Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão
Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária - PRONATER, altera a Lei nº
8666, de 21 de junho de 1993, e dá outras providências. Brasília. 2010.
104
BRASIL. Lei Nº 12.349, de 15 de dezembro de 2010. Altera as Leis nº 8.666,
de 21 de junho de 1993, 8.958, de 20 de dezembro de 1994, e 10.973, de
2 de dezembro de 2004; e revoga o § 1º do art. 2º da Lei nº 11.273, de 6 de
fevereiro de 2006. Brasília. 2010.
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contribuições previdenciárias sobre a folha de salários devidos pelas empre-
sas que especifica; institui o Programa de Incentivo à Inovação Tecnológica e
Adensamento da Cadeia Produtiva de Veículos Automotores, o Regime Espe-
cial de Tributação do Programa Nacional de Banda Larga para Implantação de
Redes de Telecomunicações, o Regime Especial de Incentivo a Computadores
para Uso Educacional, o Programa Nacional de Apoio à Atenção Oncológica
e o Programa Nacional de Apoio à Atenção da Saúde da Pessoa com Defici-
ência; restabelece o Programa Um Computador por Aluno; altera o Programa
de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Semicondutores,
instituído pela Lei nº 11.484, de 31 de maio de 2007; altera as Leis nº 9.250,
de 26 de dezembro de 1995, nº 11.033, de 21 de dezembro de 2004, nº
9.430, de 27 de dezembro de 1996, nº 10.865, de 30 de abril de 2004, nº
11.774, de 17 de setembro de 2008, nº 12.546, de 14 de dezembro de
2011, nº 11.484, de 31 de maio de 2007, nº 10.637, de 30 de dezembro de
2002, nº 11.196, de 21 de novembro de 2005, nº 10.406, de 10 de janeiro
de 2002, nº 9.532, de 10 de dezembro de 1997, nº 12.431, de 24 de junho
de 2011, nº 12.414, de 9 de junho de 2011, nº 8.666, de 21 de junho de
1993, nº 10.925, de 23 de julho de 2004, os Decretos-Leis nº 1.455, de 7 de
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105
BRASIL. Decreto Nº 3.591, de 6 de setembro de 2000. Dispõe sobre o Siste-
ma de Controle Interno do Poder Executivo Federal e dá outras providências.
Brasília. 2000.
BRASIL. Decreto Nº 3.693, de 20 de dezembro de 2000. Dá nova redação

a dispositivos do Regulamento para a modalidade de licitação denominada
pregão, para aquisição de bens e serviços, aprovado pelo Decreto nº 3.555, de
8 de agosto de 2000. Brasília. 2000.
BRASIL. Decreto Nº 3.722, de 9 de janeiro de 2001. Regulamenta o art. 34

da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e dispõe sobre o Sistema de Cadas-
tramento Unificado de Fornecedores - SICAF. Brasília. 2001.
BRASIL. Decreto Nº 3.784, de 6 de abril de 2001. Promove a inclusão de

itens de bens de consumo e de serviços comuns na classificação a que se refere
o Anexo II do Decreto nº 3.555, de 8 de agosto de 2000. Brasília. 2001.
BRASIL. Decreto Nº 4.177, de 28 de março de 2002. Transfere para a Corre-

gedoria-Geral da União as competências e as unidades administrativas da Casa
Civil da Presidência da República e do Ministério da Justiça que especifica e dá
BRASIL. Decreto Nº 4.307, de 18 de julho de 2002. Regulamenta a Medida

Provisória no 2.215-10, de 31 de agosto de 2001, que dispõe sobre a rees-
truturação da remuneração dos militares das Forças Armadas, altera as Leis
nº 3.765, de 4 de maio de 1960, e 6.880, de 9 de dezembro de 1980, e dá
BRASIL. Decreto Nº 4.485, de 25 de novembro de 2002. Dá nova redação a

dispositivos do Decreto nº 3.722, de 9 de janeiro de 2001, que regulamenta o
art. 34 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e dispõe sobre o Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF. Brasília. 2002.
BRASIL. Decreto Nº 5.355, de 25 de janeiro de 2005. Dispõe sobre a utili-

zação do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF, pelos órgãos e
entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional,
para pagamento de despesas realizadas nos termos da legislação vigente, e dá
BRASIL. Decreto Nº 5.450, de 31 de maio de 2005. Regulamenta o pregão

na forma eletrônica, para a aquisição de bens e serviços comuns e dá outras
providências. Brasília. 2005.
106
BRASIL. Decreto Nº 6.370, de 1º de fevereiro de 2008. Altera os Decretos
nº 5.355, de 25 de janeiro de 2005, que dispõe sobre a utilização do Cartão
de Pagamento do Governo Federal - CPGF, e 93.872, de 23 de dezembro de
1986, que dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacio-
nal, atualiza e consolida a legislação pertinente, e determina o encerramento
das contas bancárias destinadas à movimentação de suprimentos de fundos.
Brasília. 2008.
BRASIL. Decreto Nº 6.467, de 30 de maio de 2008. Acresce dispositivo ao

Decreto nº 6.370, de 1º de fevereiro de 2008, para dispor sobre movimenta-
ção de suprimento de fundos. Brasília. 2008.
BRASIL. Decreto Nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013. Regulamenta o Sistema

de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de
1993. Brasília. 2013.
BRASIL. Decreto Nº 8.038, de 4 de julho de 2013. Regulamenta o Programa

Nacional de Apoio à Captação de Água de Chuva e Outras Tecnologias Sociais
de Acesso à Água - Programa Cisternas, e dá outras providências. Brasília.
2013.
BRASIL. Senado Federal. Tribunal de Contas da União. Instrução Normativa

TCU Nº 63, de 1º de setembro de 2010. Estabelece normas de organização
e de apresentação dos relatórios de gestão e das peças complementares que
constituirão os processos de contas da administração pública federal, para
julgamento do Tribunal de Contas da União, nos termos do art. 7º da Lei nº
8.443, de 1992. Brasília. 2010.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual do

SIAFI. Brasília, 2013.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Lo-

gística e Tecnologia da Informação. Instrução Normativa Nº 02, de 11 de
outubro de 2010. Brasília, 2010.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de

Orçamento Federal. Manual Técnico de Orçamento (MTO). Edição 2014.
Brasília, 2013. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/ministerio.
asp?index=8&ler=s862>
BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. IN Nº 05,

de 21 de julho de 1995. Estabelece os procedimentos destinados à implanta-
107
ção e operacionalização do Sistema de Cadastramento Unificado de Serviços
Gerais - SICAF, Módulo do Sistema Integrado de Administração de Fornece-
dores - SIASG, nos órgãos da Presidência da República, nos Ministérios, nas
Autarquias e nas Fundações que integram o Sistema de Serviços Gerais - SISG.
Brasília. 1995.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria Federal de Controle Interno. IN Nº

01, de 6 de abril de 2001. Manual do Sistema de Controle Interno do
Governo Federal. Define diretrizes, princípios, conceitos e aprova normas
técnicas para a atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal. Brasília. 2001.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Portaria nº 206, de 18 de setembro de

2006. Dispõe sobre a concessão, aplicação e comprovação de suprimento de
fundos no âmbito da Secretaria do Tribunal de Contas da União. Brasília. 2006.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Instrução Normativa nº 63, de 1º de

setembro de 2010. Estabelece normas de organização e de apresentação dos
relatórios de gestão e das peças complementares que constituirão os processos
de contas da administração pública federal, para julgamento do Tribunal de
Contas da União, nos termos do art. 7º da Lei nº 8.443, de 1992. Brasília. 2010.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e Contratos: orientações e

jurisprudência do TCU – 4ª edição. Brasília. 2010.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão Normativa nº 127, de 15 de

maio de 2013. Dispõe acerca das unidades jurisdicionadas cujos dirigentes
máximos devem apresentar relatório de gestão referente ao exercício de 2013,
especificando a organização, a forma, os conteúdos e os prazos de apresenta-
ção, nos termos do art. 3º da Instrução Normativa TCU nº 63, de 1º de setem-
bro de 2010. Brasília. 2013.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Portaria Nº 95–MF, de 19 de abril de 2002.

Brasília. 2002.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Portaria nº 41, de

7 de março de 2005. Estabelece normas complementares para utilização do
Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF, pelos órgãos e entidades da
administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília. 2005.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Logís-

tica e Tecnologia da Informação. IN Nº 02, de 11 de outubro de 2010. Estabe-
108
lece normas para o funcionamento do Sistema de Cadastramento Unificado de
Fornecedores - SICAF no âmbito dos órgãos e entidades integrantes do Sistema
de Serviços Gerais - SISG. Brasília. 2010.
BRASIL. Controladoria-Geral da União. IN Nº 01, de 13 de março de 2003.

Altera o Manual do Sistema de Controle Interno do Governo Federal,
aprovado pela Instrução Normativa nº 01, de 6 de abril de 2001, da Secretaria
Federal de Controle Interno. Brasília. 2003.
BRASIL. Controladoria-Geral da União. Suprimento de Fundos e Cartão de

Pagamento – Perguntas e Respostas. Brasília. (s.d.).
BRASIL. Ministério da Defesa. Portaria Normativa nº 1.403-MD, de 26 de

outubro de 2007. Dispõe sobre a concessão, aplicação e comprovação de su-
primento de fundos no âmbito do Ministério da Defesa. Brasília. 2007.
BRASIL. Ministério da Defesa. Portaria Normativa nº 513/EMD/MD, de

26 de março de 2008. Aprova o Manual de Abreviaturas, Siglas, Símbolos e
Convenções Cartográficas das Forças Armadas – MD33-M-02 (3ª Edição/2008).
Brasília. 2008.
BRASIL. Ministério da Defesa. Portaria Normativa nº 1.233-MD, de 11 de

maio de 2012. Dispõe sobre as hipóteses de cessão de uso de bens imóveis
da União sujeitos à administração do Ministério da Defesa para atividades de
apoio de que trata o inciso VI, do art. 12, do Decreto nº 3.725, de 10 de janei-
ro de 2001, delega as competências que especifica e dá outras providências.
Brasília. 2012.
BRASIL. Ministério do Exército. Portaria Ministerial nº 1.046, de 27 de

dezembro de 1990, alterada pela Portaria do Comandante do Exército nº
869, de 12 de novembro de 2009. Instruções Gerais para o Sistema
de Planejamento Administrativo do Ministério do Exército (IG10-54).
Brasília. 1990 e 2009.
BRASIL. Ministério do Exército. Portaria Ministerial nº 305, de 25 de maio

de 1995. Instruções Gerais para a Realização de Licitações e contratos
no Ministério do Exército (IG 10-27). Brasília. 1995.
BRASIL. Comando do Exército. Portaria nº 816, de 19 de dezembro de 2003.

Regulamento Interno de Serviços Gerais (RISG), Brasília. 2003.
BRASIL. Comando do Exército. Portaria nº 448, de 26 de junho de 2008.
109
Altera dispositivos do Regulamento Interno de Serviços Gerais (RISG), aprovado
pela Portaria nº 816, de 19 de dezembro de 2003. Brasília. 2008.
BRASIL. Comando do Exército. Portaria nº 513, de 11 de julho de 2005.

Aprova as Instruções-Gerais para a Utilização do Patrimônio Jurisdi-
cionado ao Comando do Exército (IG 10-03), e dá outras providências.
Brasília. 2005.
BRASIL. Comando do Exército. Portaria nº 558, de 28 de julho de 2008.

Acresce dispositivos à Portaria do Comandante do Exército nº 727, de 8
de outubro de 2007, que delega competência para a prática de atos adminis-
trativos. Brasília. 2008.
BRASIL. Comando do Exército. Portaria nº 693, de 29 de agosto de 2012.

Altera as Instruções-Gerais para a Utilização do Patrimônio Jurisdicio-
nado ao Comando do Exército (IG 10-03), aprovadas pela Portaria do
Comandante do Exército nº 513, de 11 de julho de 2005. Brasília. 2012.
BRASIL. Comando do Exército. Portaria nº 813, de 28 de setembro de 2012.

Aprova as Normas para a Realização das Atividades de Auditoria e
Fiscalização pelo Controle Interno do Comando do Exército (EB10-
-N-13.003). Brasília. 2012.
BRASIL. Comando do Exército. Departamento de Engenharia e Construção.

Portaria nº 011, de 4 de outubro de 2005. Aprova as Instruções Regula-
doras para a Utilização do Patrimônio Jurisdicionado ao Comando do
Exército (IR 50-13). Brasília. 2005.
BRASIL. Comando do Exército. Departamento de Engenharia e Construção.

Portaria nº 003, de 14 de agosto de 2008. Acresce dispositivo às Instru-
ções Reguladoras para a Utilização do Patrimônio Jurisdicionado ao
Comando do Exército (IR 50-13), aprovadas pela Portaria nº 011, de 4 de
outubro de 2005. Brasília. 2005.
BRASIL. Comando do Exército. Secretaria de Economia e Finanças. Portaria nº

064, de 3 de novembro de 2005. – Regula o Exercício da Função de Pregoeiro,
no âmbito do Comando do Exército. Brasília. 2005.
BRASIL. Comando do Exército. Secretaria de Economia e Finanças. Portaria

nº 012, de 16 de junho de 2008. Dispõe Sobre a Utilização do Cartão de
Pagamento do Governo Federal e da Conta Corrente Tipo “B”, no Âmbito do
Comando do Exército. Brasília. 2008.
110
BRASIL. Comando do Exército. Secretaria de Economia e Finanças. Portaria
nº 011, de 28 de julho de 2011. Aprova as Normas para a Administração das
Receitas Geradas pelas Unidades Gestoras. Brasília. 2011.

006, de 2 de abril de 2012. Altera o art. 21 das Normas para a Administra-
ção das Receitas Geradas pelas Unidades Gestoras, aprovadas pela Port
nº 011–SEF, de 28 jul 11. Brasília. 2012.

012, de 27 de dezembro de 2012. Aprova as Normas para Prestação de
Contas dos Recursos Utilizados pelas Unidades Gestoras do Exército
Brasileiro (EB90-N-08.002). 1ª Edição. Brasília. 2012.
BRASIL. Comando do Exército. Secretaria de Economia e Finanças. Diretoria

de Gestão Orçamentária. Orientações aos Agentes da Administração –
2013. Brasília. 2013.
111
Coordenação Geral


Claudio Perpetuo



Renato Araujo
Gerente de Projetos
Equipe CCEAD
Ana Luiza Portes
Camila Welikson
Ciléia Fiorotti
Clara Ishikawa
Eduardo Quental
Frieda Marti
Luiza Serpa
Neide Gutman
Romulo Freitas
Ronnald Machado
Vivianne Elguezabal

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CHQAO

Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

Projeto Gráfico Gestão orçamentária e financeira / coordenação didático-

Conteudista Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO.

Gestão orçamentária e financeira

A disciplina Gestão Orçamentária e Financeira, iniciada nesta apostila,

Os objetivos gerais desta disciplina são:

• Conhecer os marcos legais do orçamento público, bem como o proces-

• Conhecer as responsabilidades legais do gestor público;

• Compreender a gestão orçamentária e financeira no Exército Brasileiro.

Nesta apostila será apresentada a Unidade Didática I – Gestão Orçamen-

Paulo Israel Lopes Pedrozo é bacharel em Ciências Militares pela Academia

Nesta Unidade Didática serão apresentadas informações acerca das atividades

• Descrever os princípios do orçamento público;

Os recursos para os investimentos e para custeio de pessoal e bens do Exér-

Os investimentos são os gastos relativos à aquisição, aprimo-

O custeio refere-se aos gastos com a manutenção dos bens

O processo funciona mais ou menos como numa família. O orçamento é muito

Assim é o nosso país, que anualmente elabora seu orçamento estimando

A concepção de que os gastos dos governantes devem ser previamente auto-

O orçamento nasceu como instrumento de controle político do parlamento

Novas necessidades, novos instrumentos da Administração Pública, novas téc-

Antes de descrever como se deu a evolução do orçamento, serão abordados

2.1 Definição de orçamento

Etimologicamente, a origem da palavra orçamento está vinculada ao termo

Assim, o orçamento pode ser conceituado de várias formas. Uma definição

Nesse ponto nasce a ideia de orçamento-programa com a finalidade de

Outra definição mais complexa seria a de principal documento para divulgação

Cooperando com essa definição, a Lei de Responsabilidade Fiscal obriga

Na verdade, o orçamento é, antes de tudo, uma decisão de

A Diretoria de Gestão Orçamentária (DGO) define orçamento público como:

(...) instrumento de gestão de maior relevância e prova-

Portanto, podemos concluir que uma definição de orçamento deve incluir as

• Ser um instrumento de planejamento da ação do Governo;

• Incluir despesas fixadas e receitas previamente estimadas;

• Permitir a ação do Legislativo quanto à fixação das despesas e ser au-

2.2 Funções do orçamento

O orçamento possui várias funções, destacando-se:

• A materialização das ações do governo;

• A divulgação das ações do governo, entre outras.

Cada uma dessas funções serão apresentadas em mais detalhes a seguir:

A principal função do orçamento é permitir ao povo controlar as despesas do

Além do controle do cidadão, o orçamento também serve como instrumento

O orçamento tem a função de ser um instrumento de administração para ma-

Aqui nasce a ideia de orçamento-programa, que permite estabelecer os

Essa função aproxima o orçamento do planejamento e dos recursos financeiros.

Outra função do orçamento é a de planejamento, do ponto de vista adminis-

A função de planejamento está ligada à técnica de orçamento por programas,

d) Divulgação das ações do governo

O orçamento público tem o caráter de ser um dos principais documentos para

O orçamento materializa uma decisão de governo ou o exercício do poder,

2.3 Princípios do orçamento

Uma das razões para o surgimento do orçamento público foi a de ser um

Os princípios do orçamento têm como objetivo estabelecer

Apesar de haver divergência na listagem, vamos apresentar e discutir 11 princí-

2.3.1 Principio da legalidade

Dessa forma, o administrador dos recursos públicos passa a necessitar da auto-

2.3.2 Princípio da unidade ou totalidade

O princípio da unidade estabelece que o orçamento deve ser

O atendimento a esse princípio evita a existência de orçamentos paralelos den-

A respeito desse princípio, a CF/88 estabelece:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

2.3.3 Princípio da universalidade