APOSTILA DE DIREITO ADMINISTRATIVO

1ª Edição

Brasília
2021

1
A645 Apostila de Direito Administrativo/Marcos da Silva Castro...
{et al.}. Brasília,
2021.

237 p.

ISBN: ___________

1. Direito Administrativo. 2. Licitações. 3. Contratos. 4. Direito

Administrativo Militar. I Castro, Marcos da Silva. II. Pinto, Juliano. III.
Magnani, Randal. IV. Rodrigues, Willians. V. Título.

CDD 341.3

2
 SUMÁRIO

1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL Pag 006

1.1 Conceito de Direito Administrativo Pag 006
1.2 Administração Pública Pag 007
1.3 Estrutura da Administração Pública Federal Pag 008
1.4 Entidades Políticas e Administrativas Pag 016
1.5 Órgãos e Agentes Públicos Pag 021
1.6 Poderes e Deveres do Administrador Público Pag 024
1.7 Uso e Abuso do Poder Pag 033
1.8 Serviços Públicos Pag 035
1.9 Formas e Meios de Prestação de Serviços Públicos Pag 036
- Conclusão Pag 038
- Referências Bibliográficas Pag 038
2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO Pag 042
2.1 Princípios Constitucionais Expressos (ou Explícitos) Pag 042
2.2 Princípios Infraconstitucionais (ou Gerais) Pag 051
- Conclusão Pag 059
- Referências Bibliográficas Pag 060
3 ATOS ADMINISTRATIVOS Pag 062
3.1 Elementos Introdutórios Pag 062
3.2 Conceito de Ato Administrativo Pag 063
3.3 Formação e Efeitos dos Atos Administrativos Pag 064
3.4 Requisitos dos Atos Administrativos Pag 064
3.5 Atributos dos Atos Administrativos Pag 067
3.6 Classificação dos Atos Administrativos Pag 068
3.7 Espécies de Atos Administrativos Pag 070
3.8 Mérito do Ato Administrativo Pag 073
3.9 Extinção do Ato Administrativo Pag 074
3.10 Convalidação do Ato Administrativo Pag 076
- Conclusão Pag 076
- Referências Bibliográficas Pag 076
4 LICITAÇÕES Pag 078
4.1 Aspectos Gerais Pag 079
4.2 Princípios Norteadores Pag 086
4.3 Modalidades de Licitação Pag 097
4.4 Tipos e Fases da Licitação Pag 105
4.5 Procedimentos e Rito da Licitação Pag 125
4.6 Da Contratação Direta Pag 135
4.7 Temas Diversos Pag 144
- Conclusão Pag 171

3
 - Referências Bibliográficas Pag 171
5 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Pag 176
5.1 Aspectos Gerais Pag 176
5.2 Execução Contratual Pag 199
5.3 Gestão e Fiscalização dos Contratos Pag 224
5.4 Temas Diversos Pag 234
Conclusão Pag 235
Referências Bibliográficas Pag 235
ObS: Onde se lê IN 02-MPOG, de 30 ABR 08, deve-se substituir por IN 05-MPOG, 25 MAIO 17
Onde se lê Decreto nº 5450/05, dever-se substituir pelo Decreto nº 10024/19.

4
 DIREITO ADMINISTRATIVO

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

5
 UD I: INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
As 1: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

Objetivos
a) Conceituar Direito Administrativo sob o critério da Administração Pública.
b) Diferenciar Administração Pública federal da administração privada.
c) Identificar a estrutura da Administração Pública federal.
d) Distinguir as diferentes entidades políticas e administrativas públicas federais.
e) Classificar os órgãos e os agentes públicos federais.
f) Interpretar os poderes e deveres do administrador público federal na gestão da coisa
pública.
g) Classificar os serviços públicos.
h) Descrever as formas e os meios de prestação de serviço público.
Sumário
- Introdução
- Desenvolvimento
1.1 Conceito de Direito Administrativo
1.2 Administração Pública
1.3 Estrutura da Administração Pública Federal
1.4 Entidades Políticas e Administrativas
1.5 Órgãos e Agentes Públicos
1.6 Poderes e Deveres do Administrador Público
1.7 Uso e Abuso do Poder
1.8 Serviços Públicos
1.9 Formas e Meios de Prestação de Serviços Públicos
- Conclusão
- Referências Bibliográficas

INTRODUÇÃO
Iniciando o curso de Direito Administrativo, será apresentada uma noção básica sobre a ciência
jurídica que será estudada.

DESENVOLVIMENTO
1.1 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO E DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O Direito, como é sabido, é o conjunto de regras de conduta coativamente impostas pelo Estado,
que garantem a convivência social, estabelecendo limites à ação de cada um de seus membros.
O Direito Administrativo é definido por José dos Santos Carvalho Filho 1como sendo:

1
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo, 23ª ed, Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2010. p 9.
6
 ―O conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as
relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a que
devem servir‖.
E, segundo Fernanda Marinela 2, o Direito Administrativo é conceituado como:
―Um ramo do direito público interno que tem como objetivo a busca pelo bem da
coletividade e pelo interesse público‖.
1.1.1 Federação e Autonomia
Federação é a forma de Estado em que ao lado do poder político central e soberano (STF,
Congresso Nacional e Presidência da República) configurado pela União coexistem entidades
políticas internas (Estados-membros, DF e Municípios) componentes do sistema às quais são
conferidas competências específicas pela Constituição.
Embora se possa identificar inúmeras características, pode-se apontar três como as básicas para
o contorno juspolítico da federação:
a. A descentralização política.
b. O poder de autoconstituição das entidades integrantes.
c. A participação das vontades dos entes integrantes na formação da vontade nacional.
Decorre do sistema federativo o princípio da autonomia de seus entes integrantes na
organização político-administrativa do Estado. O art. 18, Caput, da Constituição Brasileira diz
expressamente que ―A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos
desta Constituição‖.

REPUBLICA
FEDERATIVA
DO BRASIL
pessoas
federativas

ESTADOS- DISTRITO
UNIÃO MEMBROS MUNICÍPIOS FEDERAL
(FEDERADOS)

Como se pode observar, são indissociáveis as noções de federação e autonomia das pessoas
federativas nos termos pautados na Constituição Federal, e é a autonomia que atribui aos entes da
Federação os poderes de autoconstituição, autogoverno, auto legislação e autoadministração.
1.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administração Pública, segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, é o conjunto de
agentes públicos, órgãos e pessoas jurídicas incumbidos de executar as atividades administrativas.
Segundo Hely Lopes Meirelles3, em uma visão global, após analisar os aspectos no sentido
formal, material e acepção operacional, a Administração Pública ―é todo o aparelhamento do Estado
preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.‖

2
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo, 7ª ed. Niterói: Impetus, 2013. p. 3.
3
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, Belo Horizonte: Melhoramentos, 2010. p. 63.
7
 A Administração Pública não deve ser confundida com o Poder Executivo, ao qual se atribui
usualmente a função administrativa. Embora seja o Poder Executivo o administrador por excelência,
nos Poderes Legislativo e Judiciário há numerosas tarefas que constituem atividades administrativas,
como é o caso, por exemplo, das que se referem à organização interna dos seus serviços e servidores.
Desse modo, todos os órgãos e agentes que, em qualquer desses Poderes, estejam exercendo
função administrativa, serão integrantes da Administração Pública 4.
1.3 ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
A estrutura da Administração Pública Federal é estabelecida no Decreto-Lei 200/1967. A
Administração Pública é dividida em direta e indireta.
1.3.1 Conceitos Introdutórios
O Estado, como se sabe, tem três poderes políticos estruturais – O Executivo, o Legislativo e o
Judiciário. Estes poderes existem em todas as pessoas federativas, isto é, na União são eles os seus
órgãos diretivos, incumbidos que estão de levar a cabo as funções que permitem conduzir os destinos
do país.
Apesar de sua qualidade de poderes políticos, não se lhes exclui o caráter de órgãos; são os
órgãos fundamentais e independentes, é verdade, mas não deixam de ser órgãos internos das
respectivas pessoas federativas.
O Executivo é o Poder incumbido do exercício da atividade administrativa em geral, mas o
Legislativo e o Judiciário também têm essa incumbência quando precisam organizar-se para
desempenhar atividades de apoio necessárias às funções típicas a seu cargo – a normativa e a
jurisdicional. Essas atividades de apoio são de caráter administrativo.
Por outro lado, no sistema interno de organização, esses poderes também contêm, em sua
estrutura, diversos órgãos e agentes, necessários à execução da função de apoio.
Significa dizer que a Administração direta do Estado abrange todos os órgãos dos Poderes
políticos (Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário) das pessoas federativas (União, Estados-
membros, DF e Municípios) cuja competência seja a de exercer a atividade administrativa, e isso
porque, embora sejam estruturas autônomas, os Poderes se incluem nessas pessoas e estão imbuídos da
necessidade de atuarem centralizadamente por meio de seus órgãos e agentes. Com isso, fica patente
o sentido abrangente da Administração Direta.
1.3.2 Administração Direta - Conceito
A Administração Pública direta é o conjunto de órgãos públicos compõem a estrutura dos
entes federativos 5aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das
atividades administrativas do Estado. São exemplos de atividades administrativas ou serviço público:
serviços de saúde, educação pública, previdência social, defesa, segurança pública, transportes
públicos, arrecadação de impostos, serviços de fornecimento de água, energia elétrica, saneamento
básico, coleta de lixo, controle do trânsito etc. Em outras palavras, a ideia de Administração direta é de
que a Administração Pública é, ao mesmo tempo, a titular e a executora do serviço público.
A Administração direta abrange todos os órgãos dos Poderes políticos (Poder Executivo,
Poder Legislativo e Poder Judiciário) das pessoas federativas cuja competência é de exercer a
atividade administrativa.
1.3.2.1 Composição da Administração direta na esfera federal
Na esfera federal, a Administração direta da União, no Poder Executivo, se compõe de órgãos
de duas classes distintas: a Presidência da República e os Ministérios. A Presidência da República é o
órgão superior do Executivo e nele se situa o Presidente da República como Chefe da Administração
(art. 84, II, CF). Nela se agregam ainda vários órgãos tidos como essenciais (v.g. a Casa Civil e a

4
vocábulos Administração com o “A” maiúsculo ou Administração Pública são sinônimos e representa a própria máquina
administrativa, o pessoal que a faz funcionar e a sua própria atividade que possibilita ao Estado o cumprimento de seus fins.
5
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo, 7ª ed. Niterói: Impitus, 2013. p 107.
8
Secretaria-Geral), de assessoramento imediato (v.g. a Assessoria Especial e o Advogado-Geral da
União) e de consulta (Conselho da República e Conselho de Defesa Nacional). Os Ministérios são os
outros órgãos administrativos, todos de grande porte, cada um deles destinado a determinada área de
atuação administrativa, como a saúde, a justiça, as comunicações, a educação, o desporto etc.
Em sua estrutura interna, existem centenas de outros órgãos, como as secretarias, os
conselhos, as inspetorias, os departamentos e as coordenadorias, entre outros. Cabe aos Ministros
auxiliar o Presidente da República na direção da Administração, conforme consta do mesmo art. 84, II,
CF.
A Administração Pública Direta Federal 6, portanto, pode ser representada (parcialmente)
pelo seguinte organograma:

Composição da administração direta do Poder Executivo Federal 7:

a. Órgãos Essenciais que compõem a Presidência da República 8: Presidência da República; Vice-
Presidência da República; Gabinete Pessoal do(a) Presidente da República; Casa Civil; Secretária-
geral; Advocacia-Geral da União; Controladoria Geral da União; Secretaria de Relações
Institucionais; Secretaria de Comunicação Social; Gabinete de Segurança Institucional; Secretaria de
Assuntos Estratégicos; Secretaria de Políticas para as Mulheres; Secretaria de Portos; Secretaria de
Aviação Civil; Secretaria de Direitos Humanos; Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade
Racial; Secretaria de Políticas para as Mulheres e Secretaria da Micro e Pequena Empresa.
b. Ministérios do Poder Executivo (24)9: Banco Central, Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
Cidades; Ciência, Tecnologia e Inovação; Comunicações; Cultura; Defesa; Educação; Fazenda;
Desenvolvimento Agrário; Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior; Esporte; Integração Nacional; Justiça; Meio Ambiente; Minas e Energia;
Planejamento, Orçamento e Gestão; Previdência Social; Relações Exteriores; Saúde; Trabalho e
Emprego; Transportes; Turismo; Pesca e Aquicultura.
1.3.2.2 Composição da Administração Direta na esfera estadual
Aqui, a organização é semelhante à federal, guardando com esta certo grau de simetria. Assim,
teremos a Governadoria do Estado, os órgãos de assessoria ao Governador e as Secretarias Estaduais,
6
Ver Wikipédia, a enciclopédia livre. Disponível:
http://pt.wikipedia.org/wiki/Administra%C3%A7%C3%A3o_p%C3%BAblica . Acessado em 1 Set 14.
7
Palácio do Planalto. Disponível em: http://www2.planalto.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/presidencia/estrutura-
organizacional. Acessado em 1 Set 14.
8
Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/L10.683compilado.htm . Acessado em 1 Set 14.
9
Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/L10.683compilado.htm . Acessado em 1 Set 14.

9
com vários órgãos que as compõem, correspondentes aos Ministérios na área federal. O mesmo se
passa com o Legislativo (Assembleia Legislativa) e o Judiciário estaduais.
1.3.2.3 Composição da Administração Direta na esfera municipal
Por fim, a Administração Direta, na esfera municipal é composta da Prefeitura, de eventuais
órgãos de assessoria ao Prefeito e de Secretarias Municipais, com seus órgãos internos. O Município
não tem Judiciário próprio, mas tem Legislativo (Câmara Municipal), que também poderá dispor sobre
sua organização, da mesma forma do que ocorrem nas demais esferas.
1.3.3 Administração Indireta - Conceito
A Administração Indireta do Estado é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas
à respectiva Administração Direta, tem o objetivo de desempenhar as atividades administrativas (Ex:
atividades previdenciárias, econômicas, educacionais, sociais, etc), de forma descentralizada. Essas
pessoas administrativas são também pessoas jurídicas10, porém não são pessoas federativas.
As entidades da Administração Indireta são vinculadas, e não subordinadas, aos respectivos
Ministérios. Elas possuem autonomia administrativa, financeira e operacional que lhes garante ampla
liberdade de ação na consecução de seus fins. Os Ministérios aos quais são vinculadas deverão
supervisioná-las, sem ferir sua autonomia.
A vinculação da Administração Indireta aos Ministérios se traduz, então, pela supervisão
ministerial. Se fosse a Administração Indireta subordinada aos Ministérios respectivos, o controle
exercido seria maior, pois não haveria autonomia administrativa, financeira e operacional.
1.3.3.1 Distinção entre Administração Direta e Indireta
É relevante distinguir a Administração Direta e a Indireta levando-se em consideração os
conceitos de órgãos e pessoas jurídicas. A Administração Direta é composta de pessoas jurídicas e
federativas que possuem órgãos na sua estrutura interna. Já a Administração Indireta também é
composta de pessoas jurídicas, porém elas não são pessoas federativas, são apenas pessoas
administrativas e também possuem órgãos na sua estrutura interna. Exemplos: 1) o INSS é uma
entidade (pessoa jurídica) integrante da Administração Indireta e também composto por diversos
órgãos internos. 2) A União é uma entidade (pessoa jurídica) integrante da Administração Direta e
possui centenas de órgãos na sua estrutura interna, tais como os Ministérios, o Comando do Exército,
os Departamentos, as Diretorias, a AMAN, todas as Organizações Militares do Exército etc.
Observe que os órgãos da estrutura interna Administração Direta não são pessoas jurídicas.
Somente as entidades elencadas como pessoas federativas (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios) serão as pessoas jurídicas. É bastante comum ocorrer a confusão a respeito de uma
determinada entidade. Para contornar isso devemos situar a entidade no contexto da organização do
Estado. Se a entidade for pessoa jurídica, podemos dizer que ela não é um órgão (Ex: INSS, Correios,
União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios). Se a entidade ou instituição não for pessoa
jurídica, então ela será necessariamente um órgão, podendo ser tanto da Administração Direta como da
Indireta.
Observe um exemplo de subordinação dos órgãos públicos da Administração Direta: a AMAN
é um órgão subordinado à DESMil, que também é um órgão subordinado ao DECEx, que por sua vez
é um órgão subordinado ao Comando do Exército, até chegarmos ao Ministério da Defesa, órgão de
segundo escalão subordinado diretamente à pessoa jurídica União.
Observa-se que a AMAN, a DESMil, o DECEx, o Comando do Exército e o Ministério da
Defesa são todos órgãos, que há uma cadeia de subordinação entre eles e que todos usam como pessoa
jurídica a União, em outras palavras, estes órgãos públicos não possuem personalidade jurídica.
Na Administração Pública Direta, os órgãos tem subordinação. Já na Administração Pública
Indireta, as entidades têm vinculação com o Ministério a que pertencem.

10
Também denominadas de entidades por alguns e pelo Decreto-Lei nº. 200/67, no seu art. 4º, II.

10
1.3.3.2 Natureza da Administração Indireta
O grande e fundamental objetivo da Administração Indireta do Estado é a execução de
algumas tarefas de interesse do próprio Estado por outras pessoas jurídicas, quando não pretende
executar determinada atividade através de seus próprios órgãos. O Poder Público transfere a sua
titularidade ou a mera execução a outras entidades, surgindo, então, o fenômeno da delegação.
Quando a delegação é feita por contrato ou ato administrativo, aparecem como delegatários os
concessionários e os permissionários de serviços públicos. Quando é a lei que cria ou autoriza a
criação das entidades, surge a Administração Indireta.
Resulta que a Administração Indireta é o próprio Estado executando algumas de suas funções
de forma descentralizada. Seja porque o tipo de atividade tenha mais pertinência para ser executada
por outras entidades, seja para obter maior celeridade, eficiência e flexibilização em seu desempenho,
o certo é que tais atividades são exercidas indiretamente ou, o que é o mesmo,
descentralizadamente.
O critério para a instituição da Administração Indireta com vistas ao desempenho de funções
descentralizadas é de ordem administrativa. Com efeito, o Estado é o exclusivo juiz da conveniência e
da oportunidade em que deve ser descentralizada esta ou aquela atividade e, em consequência, criada
(ou extinta) a entidade vinculada. Mas não há dúvida de que, criada essa entidade, a atividade a ser por
ela exercida será descentralizada.
1.3.3.3. Abrangência da Administração Indireta
Por força da autonomia conferida pela Constituição, todas as entidades federativas (União,
Estados, Distrito Federal e Municípios) podem ter a sua Administração Indireta. Desde que seja sua a
competência para a atividade e que haja interesse administrativo na descentralização, a pessoa política
pode criar as entidades de sua Administração descentralizada. Por conseguinte, além da federal, temos
a Administração Indireta de cada Estado, do Distrito Federal e, quando os recursos permitirem, dos
Municípios.
Sempre que se faz referência à Administração Indireta do Estado, a ideia de vinculação das
entidades traz à tona, como órgão controlador, o Poder Executivo. Entretanto, o art. 37, CF/88, alude à
administração direta, indireta e fundacional de qualquer dos Poderes da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios. Assim dizendo, poder-se-ia admitir a existência de entidades da Administração
Indireta vinculadas também às estruturas dos Poderes Legislativo e Judiciário, embora o fato não seja
comum, por ser o Executivo o Poder incumbido basicamente da administração do Estado11.
1.3.3.4 Administração Indireta - Composição
De acordo com o art. 4º, II, Decreto-Lei nº. 200/67, a Administração Indireta compreende as
seguintes categorias de entidades, dotadas, como faz questão de consignar a lei, de personalidade
jurídica própria:
a. As autarquias;
b. As empresas públicas;
c. As sociedades de economia mista; e
d. As fundações públicas12.
A Administração Indireta se compõe de pessoas jurídicas, também denominadas de
entidades ou pessoas administrativas.

11
Admitem-se entidades de administração indireta vinculadas ao Ministério Público, à Advocacia-Geral da União, às
Procuradorias locais e à Defensoria Pública, quando necessárias ao desempenho de funções de apoio técnico e administrativo.
12
Foram inseridas na administração indireta através da Lei nº. 7.596/97.

11
a. Autarquias – Conceito13 (DL Nº. 200/6714 15, ART. 5º, I)
Trata-se de pessoa jurídica de direito público, integrante da administração indireta, criada por
lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado.
São exemplos de autarquias vinculadas à União Federal: INSS; INCRA; Comissão Nacional
de Energia Nuclear; Banco Central do Brasil; Comissão de Valores Mobiliários (CVM); IBAMA;
Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS), etc.
1) Personalidade Jurídica das Autarquias
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público16, qualificação essa confirmada pelo
Código Civil que, relacionando as pessoas jurídicas de direito público, inseriu expressamente as
autarquias (art. 41, IV). Apesar de dotadas de função exclusivamente administrativa (o que as coloca
em plano diverso das pessoas de direito público integrantes da federação brasileira, estas possuidoras
de capacidade política), sua personalidade jurídica de direito público lhes atribui todas as prerrogativas
contidas no ordenamento jurídico vigente.
O início de sua personalidade jurídica, diferentemente das pessoas jurídicas de direito
privado17, ocorre no mesmo momento em que se inicia a vigência da lei criadora.
2) Criação, organização e extinção das Autarquias
As autarquias devem ser criadas por lei18, por iniciativa privativa do Chefe do Executivo. De
acordo com regra constitucional (art. 61, § 1º, II, ―e‖, CF), cabe ao Presidente da República a iniciativa
das leis que disponham sobre criação, estruturação e atribuição dos Ministérios e órgãos da
Administração Pública, sendo essa regra aplicável também a Estados e Municípios.
A extinção das autarquias, de forma idêntica à sua criação, dá-se também por lei. Trata-se, na
verdade, da irradiação do princípio da simetria das formas jurídicas, pela qual a forma de nascimento
dos institutos jurídicos deve ser a mesma para a sua extinção.
Por fim, a sua organização é delineada através de ato administrativo, normalmente decreto do
Chefe do Poder Executivo.
3|) Objeto das Autarquias
As autarquias são destinadas a executar atividades típicas da Administração Pública. Aqui,
entendem-se atividades típicas como sendo aquelas de execução de serviços públicos de natureza
social e de atividades administrativas, com a exclusão dos serviços e atividades de cunho econômico e
mercantil, estes adequados a outras pessoas administrativas, como as sociedades de economia mista e
as empresas públicas. Um serviço de assistência a regiões inóspitas do país ou um serviço médico
podem ser normalmente prestados por autarquias, mas o mesmo não se passa, por exemplo, com a
prestação de serviços bancários ou de fabricação de produtos industriais, atividades próprias de
pessoas administrativas privadas.
4) Classificação das Autarquias
a) Quanto ao nível federativo: esta classificação leva em conta o círculo federativo responsável pela
criação da autarquia. Neste caso, as autarquias podem ser federais, estaduais, distritais e municipais,
conforme instituídas pela União, pelos Estados, pelo Distrito federal e pelos Municípios19.

13
Também denominadas Entidades Autárquicas (arts. 37, XIX; 109, I; e 144, §1º, I, todos da CF/88).
14
Esse Decreto-Lei é conhecido como o Estatuto da Reforma Administrativa Federal. Ele conceituou autarquia e disse que
essa categoria era integrante da Administração Indireta.
15
Diz o seu art. 2º: ―Considera-se autarquia, para efeito desse Decreto-lei, o serviço estatal descentralizado, com
personalidade de direito público, explícita ou implicitamente reconhecida por lei‖.
16
Art. 41, IV, CC/02: São pessoas jurídicas de direito público interno: II – as autarquias, inclusive as associações públicas.
17
O início de sua personalidade jurídica dá-se com a inscrição, no registro próprio, de seus contratos, atos constitutivos ou
estatutos, e se irradia apenas sobre as pessoas de direito privado.
18
Em obediência ao Princípio da Reserva Legal. Art. 37, XIX, CF/88.
19
Na forma do art. 18, CF/88, cada uma das pessoas federativas tem competência para instituir suas próprias autarquias. São
inadmissíveis autarquias interestaduais ou intermunicipais.

12
b) Quanto ao objeto: dentro das atividades típicas do estado, a que estão preordenadas, as autarquias
podem ter diferentes objetivos, classificando-se em:
- Autarquias assistenciais: aquelas que visam a dispensar auxílio a regiões menos desenvolvidas ou a
categorias sociais específicas, para o fim de minorar as desigualdades regionais e sociais, preceito,
aliás, inscrito no art. 3º, III, da CRFB. Ex: a SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento do
Nordeste e a SUDAM – Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia; o INCRA – Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária.
-Autarquias previdenciárias: voltadas para a atividade de previdência social oficial. Ex.: o INSS
(Instituto Nacional do Seguro Social).
-Autarquias culturais: dirigidas à educação e ao ensino. Ex.: a UFRJ (Universidade Federal do Rio
de Janeiro).
-Autarquias profissionais ou corporativas: incumbidas da inscrição de certos profissionais e de
fiscalizar sua atividade. Ex.: OAB (Ordem dos Advogados do Brasil)20; CRM (Conselho Regional de
Medicina); CREA (Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura) e outras do gênero.
-Autarquias administrativas: que formam a categoria residual, ou seja, daquelas entidades que se
destinam às várias atividades administrativas, inclusive de fiscalização, quando essa atribuição for da
pessoa federativa a que estejam vinculadas. É o caso do INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia,
Normatização e Qualidade Industrial); BACEN (Banco Central do Brasil); IBAMA (Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Nacionais Renováveis).
-Autarquias de controle: enquadram-se nesta categoria as recém-criadas agências reguladoras,
inseridas no conceito genérico de agências autárquicas, cuja função primordial consiste em exercer
controle sobre as entidades que prestam serviços públicos (descentralização por delegação negocial),
como é o caso da ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), da ANATEL (Agência Nacional de
Telecomunicações) e da ANP (Agência Nacional do Petróleo).
-Autarquias associativas: são as denominadas ―associações públicas‖, ou seja, aquelas que resultam
da associação com fins de mútua cooperação entre entidades públicas, formalizadas pela instituição de
consórcios públicos, sendo estes regulados pela Lei nº. 11.107/200521 (serão estudados nos contratos
administrativos).
5) Autarquias de Regime Especial
Como foi dito, as autarquias são autônomas em relação à Administração Direta, por
necessitarem de sua independência para exercerem suas atribuições típicas. As autarquias de regime
especial são aquelas que possuem prerrogativas específicas e não aplicáveis às demais autarquias.
A característica marcante das autarquias de regime especial é a estabilidade relativa de seus
dirigentes, pois seu mandato é por tempo fixo definido por lei criadora da autarquia e não poderá haver
exoneração pelo Presidente da República antes do término do mandato, salvo nos casos expressos na
lei, podendo ser exigida, ainda a aprovação do Senado Federal.
O que posiciona a autarquia como de regime especial são as regalias que a lei criadora lhe
confere para o pleno desempenho de suas finalidades específicas, observadas as restrições
constitucionais. (MEIRELLES,2010, p 375)
Exemplo: Banco Central, Agências Reguladoras, Agências Executivas e Associações Públicas.
- Agências Reguladoras: O art 175 da CF/88 dispões que ― Incumbe ao Poder Público na forma da
lei, diretamente ou sob regime de concessão, permissão, sempre através de licitação, a prestação de
serviços públicos; assim sendo, o Estado pode optar por não prestar determinados serviços públicos
diretamente, delegando-o a empresa privada. Neste caso, deverá ele atuar controlando, regulando as
atividades pelas empresas privadas‖. 22

20
A OAB é considerada uma Entidade ―Sui Generis‖. Assim, não é enquadrada com autarquia profissional.
21
Lei dos Consórcios Públicos.
22
KNOPLOCK, Gustavo Mello. Manual de Direito Administrativo, rio de Janeiro: Elsevier, 2007. p 58
13
 As agências reguladoras, até hoje, foram todas constituídas sob a forma de autarquias. Surgem
com o propósito de controlar através do planejamento e normatização as atividades privadas na
execução dos serviços de caráter público, sendo órgão imprescindível no processo de descentralização
estatal vivido pelo Estado. Controlam e gerenciam, pois, as concessionárias e permissionárias.
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas:

a) fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC);

b) fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE);
c) regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP);
d) exercer atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).
-Agências Executivas23: A denominação agência executiva designa um título jurídico que pode ser
atribuído a autarquias e a fundações públicas que celebram contrato de gestão com o respectivo
ministério supervisor, para o fim de cumprir objetivos e metas com este acertados. Não traduz uma
nova forma de pessoa jurídica pública. Nem é uma qualidade original de qualquer entidade da
administração indireta. Dizer de alguma entidade que ela é agência executiva equivale a dizer que a
entidade recebeu e mantém o título de agência executiva. Trata-se de uma qualificação decidida no
âmbito da Administração Pública e não pelo Poder Legislativo. O ato de qualificação é ato
administrativo, expedido no uso de competência discricionária, que pode ser concedido, suspenso e
revogado. Cabe ao Poder Legislativo fixar em normas gerais, abstratamente, as situações jurídicas
mais favoráveis para as entidades qualificadas como agências executivas 24.
As agências executivas obrigatoriamente devem ter celebrado um contrato de gestão, ao passo
que para as agências reguladoras a celebração de contrato de gestão somente será obrigatória se estiver
prevista na lei que criou a agência (para muitas é obrigatório, mas não para todas).

São requisitos para transformar uma autarquia ou fundação em uma agência Executiva:

a) tenham planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;

b) tenham celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor.

Exemplo: ANATEL

b. Empresas Públicas – Conceito 25

São pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do Estado,
criadas por autorização legal, sob qualquer forma jurídica e adequada a sua natureza, para que o
governo exerça atividades gerais de caráter econômico ou, em certas situações, execute a prestação de
serviços públicos.
São exemplos de empresas públicas: EBCT (Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos),
FINEP (Financiadora de Estudos e Projetos), a Casa da Moeda do Brasil, CEF, BNDES, SERPRO
(Serviço Federal de Processamento de Dados) etc.
As empresas públicas podem estar vinculadas tanto à União, como aos Estados e Municípios.

23
Art 21. Compete à União:...XI- explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os
serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá
24
MONTE, Jéssica. Os entes da Administração Indireta. Resumos Jurídicos. Disponível em:
http://permissavenia.wordpress.com/2010/06/02/os-entes-da-administracao-indireta/#comment-2338 . Acessado
em: 02 Set 14.
25
Decreto-Lei 200/67 – Art 5º Inc II

14
c. Sociedades de economia mista 26
São pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do estado,
criadas por autorização legal, sob a forma de sociedades anônimas, cujo controle acionário pertença ao
Poder Público, tendo por objetivo, como regra, a exploração de atividades gerais de caráter econômico
e, em algumas ocasiões, a prestação de serviços públicos.
São exemplos de sociedades de economia mista: Banco do Brasil S/A, o Banco da
Amazônia, o Instituto de Resseguros do Brasil, a PETROBRÁS, etc.
Como forma de melhor entendimento, serão citadas as peculiaridades (semelhanças e
diferenças) das empresas públicas e das sociedades de economia mista na forma de quadro
comparativo:
Diferenças” entre Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista

CARACTERÍSTICAS EMPRESA PÚBLICA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA

1. Constituição do Apenas os recursos oriundos das Conjugação de recursos oriundos das pessoas
capital social pessoas de direito público (apenas as de direito público e de direito privado.
pessoas integrantes da Administração
Obs.: basta a mera possibilidade de possuir
Pública). Estão proibidas de
capital privado para ser classificada como
participar do capital as pessoas da
Sociedade de Economia mista.
iniciativa privada, sejam elas físicas
ou jurídicas.
2. Forma jurídica (de Qualquer das formas admitidas em S/A obrigatoriamente. São reguladas,
constituição) Direito (S/A, LTDA, etc.). basicamente, Pela Lei 6.404/76.
3. Natureza Jurídica Pessoa Jurídica de Direito Privado. O Pessoa Jurídica de Direito Privado, com a
capital é público. maioria de capital público.
Ex.: ECT, CEF, etc. Ex.: BB, Petrobras. Etc.
4. Foro processual Art. 109, I, CF: Justiça Federal. Justiça Estadual (Súmula 556/STF e Súmula
42/STJ).
Obs.: Súmula 270/STJ  Justiça
Estadual. Obs.: Súmula 517/STF  Justiça Federal.

d. Fundações Públicas - Conceito

A fundação como pessoa jurídica oriunda do direito privado, se caracteriza pela circunstância
de ser atribuída personalidade jurídica a um patrimônio preordenado a certo fim social. Trata-se de
uma das categorias das pessoas jurídicas de direito privado, estando regulada nos arts. 62 a 69 do
Código Civil.
Esse tipo de entidade não pode abstrair-se da figura daquele que faz a dotação patrimonial – o
instituidor – e, embora a lei civil não seja expressa, é também inerente às fundações a sua finalidade
social, vale dizer, a perseguição a objetivos que, de alguma forma, produzam benefícios aos membros
da coletividade. Essa finalidade as distancia de alvos que visem à percepção de lucros, deixando-as em
agrupamento diverso daquele em que se encontram, por exemplo, as sociedades comerciais. Pode
mesmo dizer-se que são essas as características básicas das fundações:
 A figura do instituidor;
 O fim social da entidade; e
 A ausência de fins lucrativos.

26
Decreto-Lei 200/67 – Art 5º Inc II

15
 Foi com esse parâmetro que nasceram as fundações públicas, sem alteração, inclusive, dos
citados elementos básicos caracterizadores. Mudança, na verdade, temos apenas na natureza do
instituidor, que agora passou a ser o Estado. Desse modo, podemos considerar, já de início, uma
primeira divisão para as fundações:

-As fundações privadas, instituídas por pessoas da iniciativa privada; e

-As fundações públicas, quando o Estado tiver sido o instituidor.
A definição legal das fundações se encontra no art. 5º, IV, DL nº. 200/67:
―Fundação pública – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins
lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que
não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa,
patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção e funcionamento custeado por
recursos da União e de outras fontes‖.
1) Objeto
Os fins a que se destinam as fundações públicas são sempre de caráter social e suas atividades
se caracterizam como serviços públicos. Por esse motivo, jamais poderá o Estado instituir fundações
públicas quando pretender intervir no domínio econômico e atuar no mesmo plano em que o fazem os
particulares, para esse objetivo serão criadas empresas públicas e sociedades de economia mista.
Se a fundação pública é instituída com a adoção, basicamente, do regime de direito privado,
deverá sujeitar-se ao modelo previsto no Código Civil, inclusive quanto ao objeto, constituído das
finalidades previstas no art. 62, parágrafo único, CC. Não obstante, se tratar de fundação de direito
público, poderá o legislador indicar objeto diverso dos que constam no diploma civilístico.
A razão é que tais fundações têm natureza autárquica, o que permite ao legislador fixar sua
finalidade institucional, considerando o interesse público perseguido, naquele caso específico, pela
Administração. (FILHO, 2010. p 570)
O comum é que as fundações públicas se destinem às seguintes atividades:
a) Assistência social;
b) Assistência médica e hospitalar;
c) Educação e ensino;
d) Pesquisa; e
e) Atividades culturais27.
São exemplos de fundações 28: Fundação Escola da Administração Pública (ENAP), Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, Fundação Casa de Rui Barbosa, Fundação
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Fundação Nacional de Saúde (FNS), Fundação
Trompovsky etc.

1.4 ENTIDADES POLÍTICAS E ADMINISTRATIVAS

1.4.1 Conceito de Entidade
Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada, conforme prevê o inciso II, § 2 o, art. 1o, da Lei
9.784/99.
―§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;‖

27
É normal que idênticas atividades sejam executadas por autarquias ou por fundações públicas. O ensino universitário
federal, por exemplo, ora é prestado por autarquias (UFRJ, por exemplo), ora por fundações públicas (Fundação
Universidade Federal de Ouro Preto, por exemplo). O fato é explicado pelos objetivos idênticos de ambas as entidades.
28
Na esfera federal.

16
 Na organização política e administrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais,
autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais.
1.4.1.1 Classificação das entidades
a. Entidades estatais – São pessoas jurídicas de Direito público que integram a estrutura
constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, tais como a União, os Estados-
membros, os Municípios e o Distrito Federal.
A União é soberana; as demais entidades têm autonomia política, administrativa e financeira,
mas não dispõem de soberania, que é privativa da Nação e própria da Federação. São também
conhecidas como pessoas federativas.
b. Entidades autárquicas - São pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza meramente
administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços
descentralizados da entidade estatal que a criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei
instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades
educacionais, previdenciárias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal matriz, mas sem
subordinação hierárquica, sujeitas apenas ao controle finalístico de sua administração e da conduta de
seus dirigentes. Integram a Administração Indireta.
c. Entidades fundacionais – São pessoas jurídicas de Direito público ou pessoas jurídicas de Direito
Privado, devendo a lei definir as respectivas áreas de atuação, conforme o inciso XIX do art. 37 da
CRFB/88, na redação dada pela emenda constitucional 19/98. No primeiro caso elas são criadas por
lei, à semelhança das autarquias, e no segundo a lei apenas autoriza sua criação, devendo o Poder
Executivo tomar as providências necessárias à sua instituição. Integram a Administração Indireta.
d. Entidades empresariais – São pessoas jurídicas de Direito privado, instituídas sob a forma de
sociedade de economia mista ou empresa pública, com a finalidade de prestar serviço público que
deve ser explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econômica de relevante interesse
coletivo. Sua criação deve ser autorizada por lei específica, cabendo ao Poder Executivo as
providências complementares para sua instituição. Integram a Administração Indireta.
e. Entidades paraestatais - São pessoas jurídicas de Direito privado que, por lei, são autorizadas a
prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo ou público, mas não exclusivos do Estado.
São espécies de entidades paraestatais os serviços sociais autônomos (SESI, SESC, SENAI e outros) e,
agora as organizações sociais, cuja regulamentação foi aprovada pela Lei 9.648, de 27/05/1998. As
entidades paraestatais são autônomas (administrativa e financeiramente) têm patrimônio próprio e
operam em regime de iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando sujeitas apenas à
supervisão do órgão da entidade estatal a que se encontrem vinculadas, para o controle de desempenho
estatutário. São os denominados entes de cooperação do Estado.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Melo 29 ―são pessoas privadas que colaboram com o
Estado desempenhando atividade não lucrativa e à qual o Poder Público dispensa especial proteção,
colocando a serviço delas manifestações de seu poder de império, como o tributário, por exemplo.‖
1) Serviços Sociais Autônomos (Sistema “S”)
2) Fundação de Apoio
3) Organizações Sociais (OS)
4) Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscip

1) Serviços Sociais Autônomos (Sistema “S”) 30

29
MELO, Celso Antônio Bandeira de: Curso de Direito Administrativo. 31 ed. São Paulo: Malheiros, 2014.
30
Ler: O TCU e as Entidades do Sistema ―S‖ . Disponível em:
http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/apresentacao/2013/RAP_SistemaS_25-06-2013.pdf . Acessado
em 3 Set 14.

17
 O Sistema S, ou modernamente Entidades do Sistema “S”, é o nome pelo qual ficou
convencionado de se chamar ao conjunto de nove instituições de interesse de categorias profissionais,
estabelecidas pela Constituição brasileira.
A Constituição Federal do Brasil prevê, em seu artigo 149, três tipos de contribuições que
podem ser instituídas exclusivamente pela União:

a) contribuições sociais
b) contribuição de intervenção no domínio econômico
c) contribuição de interesse das categorias profissionais ou econômicas
Com base nesta última hipótese de incidência é que tem a base legal para a existência
de um conjunto de onze contribuições que convencionou-se chamar de Sistema ―S‖.
As receitas arrecadadas pelas contribuições ao Sistema ―S‖ são repassadas a entidades,
na maior parte de direito privado, que devem aplicá-las conforme previsto na respectiva lei de
instituição. As entidades em questão são as seguintes:
Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil: (SENAR - Serviço Nacional de Aprendizagem
Rural); Confederação Nacional do Comércio: (SENAC - Serviço Nacional de Aprendizagem
Comercial e SESC - Serviço Social do Comércio); Sistema Cooperativista Nacional: (SESCOOP -
Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo); Confederação Nacional da Indústria:
(SENAI - Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial e SESI - Serviço Social da Indústria);
Confederação Nacional do Transporte: (SEST - Serviço Social de Transporte e SENAT - Serviço
Nacional de Aprendizagem do Transporte); Micro e Pequenas Empresas: (SEBRAE - Serviço
Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas) e Outras áreas: (Fundo Aeroviário - Fundo
Vinculado ao Ministério da Aeronáutica; DPC - Diretoria de Portos e Costas do Ministério da Marinha
e INCRA - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária).
Observando-se que a maioria das instituições acima tem sua sigla iniciada pela letra
"S" compreende-se o motivo do nome do Sistema S.
2) Fundação de Apoio
Fundações de Apoio são instituições criadas31 com a finalidade de dar apoio a projetos de
pesquisa, ensino, extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, de interesse
das instituições federais de ensino superior (IFES) e também das instituições de pesquisa. Devem ser
constituídas na forma de fundações de direito privado, sem fins lucrativos e serão regidas pelo Código
Civil Brasileiro. Sujeitam-se, portanto, à fiscalização do Ministério Público, nos termos do Código
Civil e do Código de Processo Civil, à legislação trabalhista e, em especial, ao prévio registro e
credenciamento nos Ministérios da Educação e do Ministério da Ciência e Tecnologia, renovável
bienalmente.

3) Organizações Sociais (OS) 32

A organização social é uma qualificação, um título, que a Administração outorga a uma
entidade privada, sem fins lucrativos, para que ela possa receber determinados benefícios do Poder
Público (dotações orçamentárias, isenções fiscais etc.), para a realização de seus fins, que devem ser
necessariamente de interesse da comunidade.
Nos termos da Lei Federal nº 9.637, de 18 Mai 98, o Poder Executivo poderá qualificar como
organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sociais
sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e
preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos os requisitos previstos nesse mesmo
diploma.

31
Lei nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994.
32
AZEVEDO,Eurico de Andrade. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS. Disponível em:
http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista5/5rev6.htm . Acessado em: 2 Set 14.

18
 O objetivo da criação da figura das organizações sociais, foi encontrar um instrumento que
permitisse a transferência para as mesmas de certas atividades que vêm sendo exercidas pelo Poder
Público e que melhor o seriam pelo setor privado, sem necessidade de concessão ou permissão. Trata-
se de uma nova forma de parceria, com a valorização do chamado terceiro setor, ou seja, serviços de
interesse público, mas que não necessitam sejam prestados pelos órgãos e entidades governamentais.
Sem dúvida, há outra intenção subjacente, que é a de exercer um maior controle sobre aquelas
entidades privadas que recebem verbas orçamentárias para a consecução de suas finalidades
assistenciais, mas que necessitam enquadrar-se numa programação de metas e obtenção de resultados.
Essas pessoas jurídicas de direito privado são aquelas previstas no Código Civil, sociedades
civis, religiosas, científicas, literárias e até mesmo as fundações (art. 16, I). Podem já existir ou serem
criadas para o fim específico de receberem o título de organização social e prestarem os serviços
desejados pelo Poder Público. O que importa é que se ajustem aos requisitos da lei.
As Organizações Sociais devem observar os seguintes requisitos básicos.
a) não podem ter finalidade lucrativa e todo e qualquer legado ou doação recebida deve ser
incorporado ao seu patrimônio; de igual modo, os excedentes financeiros decorrentes de suas
atividades;
b) finalidade social em qualquer das áreas previstas na lei: ensino, saúde, cultura, ciência, tecnologia e
meio ambiente;
c) possuir órgãos diretivos colegiados, com a participação de representantes do Poder Público e da
comunidade;
d) publicidade de seus atos;
e) submissão ao controle do Tribunal de Contas dos recursos oficiais recebidos (o que já existe);
f) celebração de um contrato de gestão com o Poder Público, para a formação da parceria e a fixação
das metas a serem atingidas e o controle dos resultados.
Submetendo-se a essas exigências e obtendo a qualificação de organização social, a entidade
poderá contar com os recursos orçamentários e os bens públicos (móveis e imóveis) necessários ao
cumprimento do contrato de gestão. Os bens ser-lhe-ão transferidos mediante permissão de uso e os
recursos serão liberados de acordo com o cronograma de desembolso estabelecido no contrato de
gestão. Mais ainda: é facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor à organização social,
com ônus para o órgão de origem.
A qualificação da entidade privada como organização social é ato administrativo
discricionário do Poder Público. No âmbito federal, o exame da conveniência e oportunidade da
medida cabe ao Ministro ou titular do órgão supervisor ou regulador da área de atividade
correspondente ao objeto social da entidade pretendente, assim como ao Ministro da Administração.
Essa discricionariedade é criticada por alguns doutrinadores, por entenderem tratar-se de uma brecha
perigosa no princípio da legalidade, dando azo a decisões subjetivas dos governantes.
O Poder Executivo também poderá desqualificar a entidade privada, retirando-lhe o título de
organização social, mas essa providência há de estar baseada no descumprimento das disposições
contidas no contrato de gestão e devidamente apuradas em processo administrativo, assegurado o
direito de defesa dos dirigentes da organização.
O contrato de gestão é o instrumento jurídico básico dessa nova forma de parceria entre o
setor público e o privado. Embora a lei denomine esse instrumento de contrato, na verdade, trata-se de
um acordo operacional entre a Administração e a entidade privada – acordo de direito público que
mais se aproxima de um convênio, em que as partes fixam os respectivos direitos e obrigações para a
realização de objetivos de interesse comum. Mas como os convênios também ficaram desmoralizados
(porque ninguém cumpria a sua parte e não havia sanções), resolveu-se procurar instrumento mais
eficaz.

19
 Nos termos da lei federal, o contrato de gestão discriminará as atribuições, responsabilidades e
obrigações do Poder Público e da organização social, mas sobretudo deverá especificar o programa de
trabalho proposto, a fixação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem
como os critérios objetivos de avaliação de desempenho, mediante indicadores de qualidade e
produtividade. Além disso, o contrato deve prever os limites e critérios para despesa com
remuneração e vantagens a serem percebidas pelos dirigentes e empregados da organização social,
além de outras cláusulas julgadas convenientes pelo Poder Público.
Os Estados e Municípios perante a Lei federal n. 9.637/98? Na verdade, os Estados e
Municípios, se quiserem se utilizar dessa nova forma de parceria na sua administração, deverão
aprovar suas próprias leis. Deve-se lembrar que a matéria diz respeito à forma de prestação de
serviços de competência da respectiva entidade estatal. Por conseguinte, somente a entidade estatal
competente pode legislar sobre o tema. A Lei n. 9.637/98 não é uma lei nacional, cujas normas gerais
seriam aplicáveis aos Estados e Municípios, tanto assim que ela não faz menção ao assunto, como
ocorre, por exemplo, com a Lei Geral de Licitações e Contratos (Lei n. 8.666/93, art. 1º, parágrafo
único).
A Lei federal nº 9.637/98 pode servir como modelo para os Estados e Municípios, com as
adaptações indispensáveis às suas peculiaridades, em especial no que diz respeito aos serviços que
entendam convenientes que sejam prestados pelo setor privado. Em alguns lugares serão atividades
voltadas à cultura (proteção ao patrimônio histórico, museus etc.), em outros à preservação do meio
ambiente (parques florestais, jardins públicos), em outros ao ensino e à pesquisa (institutos de
pesquisa) ou à saúde (ambulatórios, creches, asilos) etc. A vantagem de se acolher o modelo federal é
a possibilidade de se obter para as organizações sociais do Estado ou Município os mesmos benefícios
concedidos às organizações sociais da União (repasse de verbas federais, sessão de bens etc.), desde
que a legislação local não contrarie os preceitos da lei federal (art. 15).
Note-se que não é obrigatório o modelo federal. É apenas conveniente. Segundo consta, muitos
Estados e Municípios já aprovaram suas leis, ainda com base na Medida Provisória n. 1.648/97 (da
qual resultou a Lei n. 9.637/98), alguns com pleno êxito, como Porto Alegre.
Exemplo: Associação Amigos do Guri 33;Teto – Techo. 34

4) Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscip35

Organização da Sociedade Civil de Interesse Público ou OSCIP é um título fornecido pelo
Ministério da Justiça do Brasil, cuja finalidade é facilitar o aparecimento de parcerias e convênios com
todos os níveis de governo e órgãos públicos (federal, estadual e municipal) e permite que doações
realizadas por empresas possam ser descontadas no imposto de renda. OSCIPs são ONGs criadas por
iniciativa privada, que obtêm um certificado emitido pelo poder público federal ao comprovar o
cumprimento de certos requisitos, especialmente aqueles derivados de normas de transparência
administrativas. Em contrapartida, podem celebrar com o poder público os chamados termos de
parceria, que são uma alternativa interessante aos convênios para ter maior agilidade e razoabilidade
em prestar contas.
- Diferenças entre OSCIP e ONG
De modo geral, a OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público) é entendida
como uma instituição em si mesma, ou seja, qualificada pela lei 9.790 de 23/03/99 (Lei do Terceiro
Setor). Já a ONG (organização não governamental) é basicamente uma sigla, e não um tipo específico
de organização, como são as OSCIPs.
Pode-se dizer que as OSCIPs são o reconhecimento oficial e legal mais próximo do que
modernamente se entende por ONG, especialmente porque são marcadas por exigências legais de
prestação de contas referente a todo o dinheiro público recebido do Estado. O termo de parceria
33
Disponível em: http://www.projetoguri.org.br/ Acessado em 2 Set 14.
34
Disponível em: http://www.techo.org/paises/brasil/ Acessado em 2 Set 14.
35
Wikipédia, a enciclopédia livre. Disponível em:
http://pt.wikipedia.org/wiki/Organiza%C3%A7%C3%A3o_da_Sociedade_Civil_de_Interesse_P%C3%BAblico Acessado
em 3 Set 2014.

20
assinado pela OSCIP com o poder público prevê inclusive sanções e penalidades em caso de
descumprimento das obrigações legais. Contudo, ser uma OSCIP é uma opção institucional, não uma
obrigação.
Em geral, o poder público divide com a sociedade civil o encargo de fiscalizar o fluxo de
recursos públicos em parcerias, o que pode incentivar a realização de tais parcerias. A OSCIP é uma
organização da sociedade civil que, em parceria com o poder público, utilizará também recursos
públicos para suas finalidades, dividindo dessa forma o encargo administrativo e de prestação de
contas.
- Pré-requisito para se criar uma OSCIP
A lei que regula as OSCIPs é a nº 9.790, de 23 março de 1999. Esta lei traz a possibilidade das
pessoas jurídicas (grupos de pessoas ou profissionais) de direito privado sem fins lucrativos serem
qualificadas, pelo Poder Público, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público —
OSCIPs e poderem com ele relacionar-se por meio de parceria, desde que os seus objetivos sociais e as
normas estatutárias atendam os requisitos da lei.
Um grupo só recebe a qualificação de OSCIP depois que o estatuto da instituição que se
pretende formar tenha sido analisado e aprovado pelo Ministério da Justiça. Entre os requisitos
previstos na lei, há a necessidade de que o objeto da OSCIP seja enquadrado em uma das seguintes
categorias:
 promoção da assistência social;
 promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
 promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das
organizações de que trata esta Lei;
 promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das
organizações de que trata esta Lei;
 promoção da segurança alimentar e nutricional;
 defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento
sustentável;
 promoção do voluntariado;
 promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
 experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos
de produção, comércio, emprego e crédito;
 promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita
de interesse suplementar;
 promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros
valores universais;
 estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de
informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades
mencionadas acima.
1.5 ÓRGÃOS E AGENTES PÚBLICOS
1.5.1 Órgãos Públicos
São centros de competência instituídos para o desempenho de funções da entidade a que
pertencem, por meio de agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São
unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal. Cada órgão, como centro de
competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é
distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da
unidade orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, ou a vacância dos cargos, ou a mudança
de seus titulares, não acarreta a extinção do órgão.
21
 Os órgãos públicos integram tanto a estrutura da Administração Direta como da
Administração Indireta, segundo o inciso I, § 2o, art. 1o, da Lei 9.784/99:
―§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
- órgão - unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da
Administração indireta;‖

1.5.2 Cargo Público

Cargo público é o lugar dentro da organização funcional da Administração Direta e de
suas autarquias e fundações públicas que, ocupado por servidor público, tem funções específicas e
remuneração fixadas em lei ou diploma a ela equivalente. E como local, o cargo pode ou não estar
ocupado. (FILHO, 2010, pg. 662)

1.5.3 Função Pública

A função pública é a atividade em si mesma, ou seja, função é sinônimo de contribuição e
corresponde às inúmeras tarefas que constituem o objeto dos serviços prestados pelos servidores
públicos. Nesse sentido, fala-se em função de apoio, função de direção, função técnica. O sistema
funcional, contudo, admite uma situação anômala denominada de função gratificada, pela qual o
servidor, sem um vínculo permanente, percebe remuneração pelo desempenho da atividade.
A Constituição refere-se também às funções de confiança (art. 37, V). Correspondem elas ao
exercício de algumas funções específicas por servidores que desfrutam da confiança de seus
superiores, os quais, por isso mesmo, percebem certa retribuição adicional para compensar tal
especificidade. Retratam, em última análise, modalidade de gratificação, paga em virtude do tipo
especial de atribuição e somente podem ser exercidas por servidores que ocupem cargo efetivo.
Todo cargo tem função, porque não se pode admitir um lugar na Administração que não tenha
a predeterminação das tarefas do servidor. Mas nem toda função pressupõe a existência do cargo. O
titular do cargo se caracteriza como servidor público estatutário.
A expressão emprego público é utilizada para identificar a relação funcional trabalhista,
assim como se tem usado a expressão empregado público, como sinônima da expressão de servidor
público trabalhista. Para bem diferenciar as situações, é importante lembrar que o servidor trabalhista
tem função (no sentido de tarefa, atividade), mas não ocupa cargo. O servidor estatutário tem o cargo
que ocupa e exerce as funções atribuídas ao cargo.

1.5.4 Classificação dos Órgãos Públicos

Existem diversas classificações dos órgãos públicos, será apresentada na sequencia aquela que
é mais comum ser utilizada, ou seja, quanto à posição estatal:
1. Independentes: são originários da Constituição e representativos dos Poderes de Estado, sem
qualquer subordinação hierárquica ou funcional e só sujeitos aos controles constitucionais de um
Poder pelo outro. Por isso, são também chamados órgãos primários do Estado.
Esses órgãos detém e exercem precipuamente as funções políticas, judiciais e quase-judiciais
outorgadas diretamente pela Constituição, para serem desempenhadas pessoalmente por seus membros
(agentes políticos, distintos de seus servidores, que são agentes administrativos), segundo normas
especiais e regimentais.
Exemplos: Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Presidência da República,
Governadoria dos Estados e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais, Supremo Tribunal Federal,
Tribunais de Justiça, Ministério Público, Tribunal de Contas etc.
2. Autônomos: são os localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos
independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Têm ampla autonomia administrativa,
financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções precípuas de planejamento,
supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua área de competência. Participam

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das decisões governamentais e executam com autonomia as suas funções específicas, mas segundo
diretrizes dos órgãos independentes, que expressam as opções políticas do Governo.
São órgãos autônomos os Ministérios, as Secretarias de Estado e de Município, a Advocacia-
Geral da União e todos os demais órgãos subordinados diretamente aos Chefes de Poderes, aos quais
prestam assistência e auxílio imediatos. Seus dirigentes, em regra, não são funcionários, mas sim
agentes políticos nomeados em comissão.
3. Superiores: são os que detém poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua
competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia
mais alta. Não gozam de autonomia administrativa nem financeira, que são atributos dos órgãos
independentes e dos autônomos a que pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao
planejamento e soluções técnicas, dentro de sua área de competência, como responsabilidade pela
execução, geralmente a cargo de seus órgãos subalternos.
Exemplos de órgãos superiores: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Inspetorias-Gerais, Procuradorias
Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divisões, Comando do Exército, etc.
4. Subalternos: são todos aqueles que se acham hierarquizados a órgãos mais elevados, com reduzido
poder decisório e predominância de atribuições de execução. Destinam-se à realização de serviços de
rotina, tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões superiores e
primeiras soluções em casos individuais, tais como os que, nas repartições públicas, executam as
atividades-meios e atendem ao público, prestando-lhe informações e encaminhando seus
requerimentos, como são as portarias e seções de expediente.
1.5.5 Agentes Públicos
São várias e diferenciadas entre si as classificações da doutrina pátria acerca dos agentes
públicos. Assim, pareceu-nos mais didática a classificação dada pelo prof. José dos Santos Carvalho
Filho, que é a que iremos tratar aqui.
A Lei nº. 8.429/92, no seu art. 2º, bem define agente público:
―Art. 2º - Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas
no artigo anterior‖.
Como o artigo anterior ao art. 2º faz referência a todos os agentes da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, bem como a qualquer dos Poderes dessas pessoas federativas, não é difícil
constatar a amplitude da noção de agentes públicos.

1.5.5.1 Classificação dos Agentes Públicos

1. Agentes políticos: são aqueles aos quais incumbe a execução das diretrizes traçadas pelo Poder
Público. São estes agentes que desenham os destinos fundamentais do Estado e que criam as
estratégias políticas por ele consideradas necessárias e convenientes para que o Estado atinja os seus
fins.
Caracterizam-se por terem funções de direção e orientação estabelecidas na Constituição e por
ser normalmente transitório o exercício de tais funções. Como regra, a sua investidura se dá através de
eleição, que lhes confere o direito a um mandato, e os mandatos eletivos caracterizam-se pela
transitoriedade do exercício das funções, como deflui dos postulados básicos das teorias democrática e
republicana. Por outro lado, não se sujeitam às regras comuns aplicáveis aos servidores públicos em
geral; a eles são aplicáveis normalmente às regras constantes da Constituição, sobretudo as que dizem
respeito às prerrogativas e à responsabilidade política. São eles os Chefes do Executivo, seus
auxiliares (Ministros e Secretários Estaduais e Municipais) e os membros do Poder legislativo.
2. Agentes particulares colaboradores: esses agentes, embora particulares, executam certas
funções especiais que podem se qualificar como públicas, sempre como resultado do vínculo jurídico
que os prende ao Estado. Alguns deles exercem verdadeiro munus público, ou seja, sujeitam-se a
certos encargos em favor da coletividade a que pertencem, caracterizando-se, nesse caso, como

23
transitórias as suas funções. Vários desses agentes, inclusive, não percebem remuneração, mas, em
compensação, recebem benefícios colaterais, como o apostilamento da situação dos prontuários
funcionais ou a concessão de um período de descanso remunerado após o cumprimento da tarefa.
Clássico exemplo desses agentes são os jurados, as pessoas convocadas para serviços
eleitorais, como os mesários e os integrantes de juntas apuradoras, e os comissários de menores
voluntários. São também considerados agentes particulares colaboradores os titulares de ofícios de
notas e de registro não oficializados art. 236, CF) e os concessionários e permissionários de serviços
públicos.
3. Servidores públicos
Essa é a categoria dentre os agentes públicos que contém a maior quantidade de integrantes.
Formam a grande massa dos agentes do estado, desenvolvendo, em consequência, as mais variadas
funções.
Servidores públicos são todos os agentes que, exercendo com caráter de permanência uma
função pública em decorrência de relação de trabalho, integram o quadro funcional das pessoas
federativas, das autarquias e das fundações públicas de natureza autárquica. Eles fazem do serviço
público uma profissão, como regra de caráter definitivo, e se distinguem dos demais agentes públicos
pelo fato de estarem ligados ao estado por uma efetiva relação de trabalho.
Como características, podemos citar a profissionalidade (exercem efetiva profissão quando
no desempenho de suas funções públicas), a definitividade (permanência no desempenho da função) e
a existência de uma relação jurídica de trabalho (presença de dois sujeitos: de um lado a pessoa
beneficiária do exercício das funções, que em sentido amplo pode qualificar-se como empregador –
pessoas federativas, autarquias e fundações autárquicas – e de outro, o servidor público, vale dizer,
aquele a quem incumbe o efetivo exercício das funções e que empresta sua força de trabalho para ser
compensado com uma retribuição pecuniária).
Não são considerados servidores públicos os empregados das entidades privadas da
Administração Indireta, caso das empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações
públicas de direito privado. Todos são regidos pelo regime trabalhista, integrando a categoria
profissional a que estiver vinculada a entidade, como de bancários, economiários, securitários etc.

1.6 PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO

Inicialmente, faz-se de suma importância lembrar que o Estado, apesar de se caracterizar
como instituição política, deve sempre estar a serviço da coletividade, pois um dos principais motivos
inspiradores de sua existência é a necessidade de disciplinar as relações sociais.
Mas, como o Estado executa essa ação disciplinadora das relações sociais? Ele o faz através
de seus agentes, cujo ordenamento jurídico pátrio lhes confere certas prerrogativas peculiares à sua
qualificação de prepostos do Estado, por serem estas indispensáveis à consecução dos fins públicos.
Essas prerrogativas constituem os poderes administrativos.
Ora, mas ao mesmo tempo em que o ordenamento jurídico confere poderes à Administração
Pública, ele lhe impõe deveres administrativos, que nada mais são que obrigações específicas para
aqueles que, atuando em nome do Poder público, executam atividades administrativas.
1.6.1 Deveres dos Administradores Públicos
a. Dever de probidade
É, sem dúvida alguma, o mais importante dos deveres do Administrador Público. Significa,
na sua essência, que a atuação do administrador público deve se pautar, em qualquer hipótese, pelos
princípios da honestidade e da moralidade, tanto em relação aos administrados quanto em relação à
própria Administração Pública. O contrário de probidade é a improbidade.

24
 O nosso ordenamento jurídico pátrio foi contemplado com a Lei nº. 8.429, de 02.06.92, que
dispõe sobre os atos de improbidade administrativa. Essa lei é conhecida como a Lei de Improbidade
Administrativa36, que veio para regulamentar o art. 37, §4º, CF37.
Conforme as Seções I, II e III do Capítulo II da Lei de Improbidade Administrativa, os atos
de improbidade administrativa podem ser caracterizados de três formas:
1) Os que dão ensejo a enriquecimento ilícito;
2) Os que geram prejuízo ao erário; e
3) Os que ofendem os princípios da Administração Pública.
Assim, é que o administrador probo não comete favorecimento nem nepotismo, cabendo-lhe
optar sempre pelo que melhor servir à legislação; há de escolher o particular que melhores condições
oferece para contratação ou o indivíduo que maior mérito tiver para exercer a função pública.
Deve, portanto, ser honesto, conceito extraído do cidadão médio.
A exemplo disso tem-se a responsabilidade do Presidente da República, prevista no art. 85, V, CF38.
b. Dever de prestar contas
Este dever está intimamente ligado ao dever de probidade, visto ser o seu complemento legal.
Trata-se, pois, de uma regra universal: quem gere dinheiro público ou administra bens ou
interesses da comunidade deve contas ao órgão competente para a fiscalização.
Esse dever abrange o círculo integral da gestão, mas, sem dúvida, é na utilização do dinheiro
público que mais se acentua.
A prestação de contas pode ser realizada internamente ou externamente.
 Internamente: através dos órgãos escalonados em graus hierárquicos;
 Externamente: pelo Poder Legislativo, visto ser ele o órgão de representação popular. O TCU
(Tribunal de Contas da União) está situado organicamente no Poder Legislativo, e auxilia o Congresso
Nacional na verificação de contas dos administrados. A nível estadual, encontram-se os TCE
(Tribunais de Contas Estaduais) e, no âmbito municipal, temos os TCM (Tribunais de Contas
Municipais), esses apenas no Rio de Janeiro e São Paulo.
No caso da Força Terrestre, internamente ela deve prestar contas, por parte de suas OM
(organizações Militares) às respectivas ICFEx (Inspetorias de Contabilidade e Finanças do Exército),
que por sua vez são subordinadas à DAud (Diretoria de Auditoria).
Já externamente, é competente o TCU para a fiscalização, salientando que esse tribunal
independe de qualquer tipo de autorização ou prévio aviso para adentrar nas OM e realizar as
inspeções que acharem convenientes.
O dever de prestar contas alcança não só a Administração centralizada, mas também os
agentes de entidades a ela vinculadas e até mesmo outras pessoas que recebam subvenção
governamental.

36
É alcançado por essa lei, além de todo e qualquer agente público, aqueles que, mesmo não sendo agentes, concorram para
as condutas de improbidade ou delas se beneficiem. São as seguintes as sanções previstas na lei: suspensão dos direitos
políticos; perda da função pública; proibição de contratar com o Poder público; ressarcimento integral do dano; perda dos
bens inicialmente acrescidos ao patrimônio; pagamento de multa civil e vedação ao recebimento de benefícios fiscais. Essas
sanções são aplicadas sem prejuízo daquelas previstas na legislação específica.
37
―Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte (...) § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação
penal cabível.‖ (Grifo nosso)
38
―Art. 85 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e,
especialmente, contra (...) V - a probidade na administração.‖(Grifo nosso)

25
 Não é por menos que o próprio Presidente da República tem o dever de prestar contas ao
Congresso Nacional, referentes ao exercício anterior, no prazo de sessenta dias após a abertura da
sessão legislativa (art. 84, XXIV, CF)39.
c. Dever de eficiência
Esse dever reside na necessidade de tornar cada vez mais qualitativa a atividade
administrativa. Perfeição, celeridade, coordenação, técnica, todos esses são fatores que qualificam a
atividade pública e produzem mais eficiência no seu desempenho.
A eficiência funcional é, pois, considerada em sentido amplo, abrangendo não só a
produtividade do exercente do cargo ou da função como a perfeição do trabalho e a sua adequação
técnica aos fins visados pela administração, para o quê se avaliam os resultados, confrontam-se os
desempenhos e se aperfeiçoa o pessoal através da seleção e treinamento.(MEIRELLES, 2010. p 108)
Atinge, pois, a eficiência, os aspectos quantitativo e qualitativo do serviço.
Por fim, cabe salientar que esse dever de eficiência foi erigido à categoria de princípio
norteador da atividade administrativa, com a redação dada ao caput do art. 37, CF, pela EC 19:
―Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte‖: (Alterado pela EC-
000.019-1998) (Grifo nosso)
No mesmo sentido, a EC nº. 45/2004 acrescentou o incido LXXVIII ao art. 5º da CF,
assegurando a todos o direito à razoável duração do processo e aos meios garantidores da celeridade
de seu procedimento, tudo na tentativa de instigar e propiciar maior eficiência no exercício das
funções cometidas ao Poder Judiciário.
d. Poder-dever de agir
Iniciaremos a definição do poder-dever de agir com as palavras de Hely Lopes Meirelles:40
―Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é uma
obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade.‖
É importante se ter em mente, que quando um poder jurídico é conferido a alguém, pode ele
ser exercitado ou não, já que se trata de uma mera faculdade de agir. Essa é a regra geral, e tem por
fundamento o fato de que o exercício ou não desse poder irá acarretar reflexos na esfera jurídica do
próprio titular.
Assim é que, sendo o particular titular de determinado direito que lhe é negado ou usurpado,
poderá ele intentar determinada ação judicial para fazer valer esse direito, ou simplesmente
permanecer inerte.
Seja qual for a sua escolha, essa irá refletir na esfera jurídica desse titular.
O mesmo, contudo, não ocorre no âmbito do Direito público. Os poderes administrativos são
outorgados aos agentes do Poder público para lhes permitir atuação voltada aos interesses da
coletividade.
São esses poderes, portanto, em relação aos agentes do poder público:
1) Irrenunciáveis;
2) Obrigatoriamente exercidos pelos titulares.
Esse é, portanto, a essência do poder-dever de agir no seu dúplice aspecto.
Conclui-se, dessa essência do poder-dever de agir, que é ilegítima a inércia do administrador,
visto que a omissão vai de encontro àqueles benefícios a que faz jus a coletividade.

39
“Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da República (...) XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional,
dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;”
40
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro, 36ª Ed. Malheiros: São Paulo, 2010. p 106.
26
 Em contrapartida, o administrado tem o direito subjetivo 41 de exigir do administrador omisso
a conduta comissiva imposta na lei.
Esse direito subjetivo do administrado poderá ser exercido tanto na via administrativa quanto
na judicial.
Vejamos alguns exemplos:
a. Via administrativa: exercício do direito de petição (art. 5º, XXXIV, ―a‖, CF);
b. Via judicial: Ações de Obrigação de Fazer, entre outras.
Obviamente, que nem todas as omissões são ilegais, visto que, à luz da reserva do possível,
nem todas as metas podem ser alcançadas, principalmente pela costumeira escassez de recursos
financeiros.
São ilegais as chamadas omissões específicas, ou seja, aquelas que estiverem ocorrendo
mesmo diante de expressa imposição legal no sentido da obrigação de fazer da administração, seja ela
em prazo determinado ou indeterminado. Em relação a essa, apesar de não haver determinação de
prazo, há que prosperar aqueles padrões aceitáveis de tolerância ou razoabilidade.
Como exemplo, pode-se citar, em relação às obrigações de fazer, o prazo de até trinta dias
para proferir decisão, depois de concluída a instrução do processo administrativo.
Já naquelas de prazo indeterminado, deixa de ser razoável a demora excessiva, por exemplo,
na decisão que a autoridade tem que proferir em relação a pedido formulado pelo administrado.
Por fim, o agente que pratica conduta omissiva poderá ser responsabilizado civil, penal e
administrativamente, conforme o tipo de inércia a ele atribuído. Pode, inclusive, ser punido por
desídia no respectivo estatuto funcional, ou, ainda, ser responsabilizado por conduta qualificada como
improbidade administrativa (art. 11, II, L. 8.429/92):
―Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na
regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva
permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva
divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de
mercadoria, bem ou serviço.‖ (grifo nosso)
1.6.2 Poderes Administrativos
Poderes administrativos é o conjunto de prerrogativas de Direito Público que a ordem
jurídica confere aos agentes administrativos para o fim de permitir que o Estado alcance os seus
fins. (FILHO, 2010. p 52)
São as seguintes as modalidades de poderes administrativos: discricionário, vinculado,
regulamentar, hierárquico, disciplinar e de polícia.

41
Poder ou não exercer o direito que lhe é afeto.

27
a. Poder discricionário
Poder discricionário é o que o Direito concede à Administração, de modo explícito ou
implícito, para a prática de atos administrativos com liberdade na escolha de sua conveniência,
oportunidade e conteúdo.
Esse poder discricionário advém da impossibilidade de o legislador catalogar na lei todos os
atos que a prática administrativa exige. Assim, para poder exercer na sua plenitude as ações inerentes
da Administração Pública, é que a lei confere ao Poder Público a possibilidade de agir
discricionariamente.
É, portanto, o poder discricionário, a prerrogativa concedida aos agentes administrativos de
elegerem, entre várias condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade para o
interesse público.
São, assim, a conveniência e a oportunidade, os elementos nucleares do poder
discricionário. Entende-se como conveniência as condições em que vai se conduzir o agente. E como
oportunidade o momento em que a atividade deva ser produzida.
Essa liberdade de escolha, contudo, deve estar conformada com o fim colimado na lei. É,
dessa forma, o poder discricionário vinculado à lei que lhe confere essa faculdade.
O ato discricionário, quando autorizado pelo Direito, é legal e válido. Em assim não sendo,
ele passa a ser meramente arbitrário, portanto ilegítimo e inválido.
A faculdade discricionária distingui-se da vinculada pela maior liberdade de ação que é
conferida ao administrador. Se para a prática de um ato vinculado a autoridade pública está adstrita à
lei em todos os elementos formadores, para praticar um ato discricionário e livre, no âmbito em que a
lei lhe concede essa faculdade. .(MEIRELLES, 2010. p 122)
-ATO VINCULADO: só pratica o que a lei diz que pode praticar;
-ATO DISCRICIONÁRIO: é livre para a prática daqueles atos que a lei faculta discricionariedade.
Tem-se, assim, que a discricionariedade não é absoluta, mas sim relativa e parcial, porque
quanto à competência, à forma e à finalidade do ato, a autoridade está subordinada ao que a lei
dispõe, como qualquer ato vinculado.
a. Poder vinculado
Poder vinculado é aquele que a lei confere à Administração Pública para a prática de ato de
sua competência, determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização.
É, por assim dizer, o poder que prende o agente público integralmente ao enunciado da lei.
Pode-se dizer, assim, que os atos administrativos vinculados a liberdade de ação do administrador é
mínima, pois terá que se ater tão somente ao prescrito na norma. Se esse ato deixar de atender a
qualquer dado expresso na lei, ele será nulo.
b. Poder regulamentar
O art. 84, IV, CF, prevê que compete, privativamente, ao Presidente da República expedir
decretos e regulamentos para a fiel execução da lei.
Poder regulamentar é a faculdade de que dispõe os Chefes do Executivo (Presidente da
República, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execução, ou de expedir
decretos autônomos sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei. É um poder
inerente e privativo do Chefe do Executivo e, por isso mesmo, indelegável a qualquer subordinado.
(MEIRELLES, 2010. p 130)
Mas, por que a necessidade de regulamentar?
Ao editar as leis, o Poder legislativo nem sempre possibilita que sejam elas executadas.
Cumpre, então, à Administração criar os mecanismos de complementação das leis indispensáveis a sua
efetiva aplicabilidade. Essa é a base do poder regulamentar. (FILHO, 2010. p 60)

28
 Prossegue o professor afirmando que o poder regulamentar é a prerrogativa conferida à
Administração Pública de editar atos gerais para complementar as leis e permitir a sua efetiva
aplicação. A prerrogativa, registre-se, é apenas para complementar a lei; não pode, pois, a
Administração alterá-la a pretexto de estar regulamentando. Se o fizer, cometerá abuso de poder
regulamentar. Por essa razão, o art. 49, V, CF, autoriza o Congresso Nacional a sustar atos normativos
que extrapolem os limites do poder de regulamentação.
Diz o art. 49, V, CF:
―Art. 49 - É da Competência exclusiva do Congresso Nacional:
(...)
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos
limites de delegação legislativa;‖ (Grifo nosso)
Tem o poder regulamentar, portanto, natureza derivada (ou secundária).
A formalização do poder regulamentar se processa, basicamente, por decretos e
regulamentos.
Há também atos normativos que, editados por outras autoridades administrativas, podem
caracterizar-se como inseridos no poder regulamentar. Há, portanto, graus diversos de regulamentação
conforme o patamar em que se aloje o ato regulamentador.
c. Poder hierárquico
Poder hierárquico é aquele de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as funções
de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação
entre os servidores do seu quadro de pessoal.
A organização administrativa é estruturada por regras de coordenação e subordinação entre
órgãos e agentes, estabelecidos nos limites de competência ditados pela legislação. O vínculo de
autoridade entre os órgãos de escalonamento superior com os de escalonamento inferior se denomina
hierarquia. Ela se justifica para que haja harmonia e unidade de direção.
Como já foi dito, o objetivo do poder hierárquico é o de ordenar, coordenar, controlar e
corrigir as atividades administrativas da seguinte forma:
1) ORDENAR: reparte e escalona as funções entre os agentes do Poder, de modo que cada um possa
exercer eficientemente o seu encargo;
2) COORDENAR: entrosa as funções no sentido de obter o funcionamento harmônico de todos os
serviços a cargo do mesmo órgão;
3) CORRIGIR: aplica a ação revisora dos superiores sobre os atos dos inferiores.
Importante se faz citar, novamente, Hely Lopes Meirelles:42
―Pela hierarquia se impõe ao subalterno a estrita obediência das ordens e instruções legais
superiores e se define a responsabilidade de cada um. As determinações superiores devem ser
cumpridas fielmente, sem ampliação ou restrição, a menos que sejam manifestamente ilegais.‖
Não pode, portanto, o subordinado, no nosso atual ordenamento jurídico, ser compelido, pelo
superior, a praticar ato evidentemente ilegal.
Sobre essa questão, assim está positivado no art. 5º, II, CF:
―Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;‖

42
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro, 36ª ed. Malheiros: São Paulo, 2010. p 124.
29
 Prossegue, ensinando que do poder hierárquico decorrem faculdades implícitas para o
superior, tais como a de dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, a de delegar e avocar atribuições
e a de rever os atos dos inferiores.
 DAR ORDENS: significa determinar, especificamente, ao subordinado, os atos a praticar ou a
conduta a seguir em caso concreto. Daí decorre o dever de obediência.
 FISCALIZAR: significa vigilar permanentemente os atos praticados pelos subordinados, com o
intuito de mantê-los dentro dos padrões legais regulamentares instituídos para cada atividade
administrativa.
 DELEGAR: significa conferir a outrem atribuições que originariamente competiam ao delegante.
Não pode, o inferior, recusar, nem subdelegar sem a expressa autorização do delegante.
São delegáveis apenas as atribuições genéricas, jamais as individualizadas ou aquelas fixadas
como privativas de certo executor. Dec. 83.937/79.
 AVOCAR: significa chamar a si, trazer de volta, as funções originariamente atribuídas a um
subordinado. Essa prática, com fins de não desprestigiar o subordinado, somente deve ser adotada
quando houver motivos relevantes para tal substituição.
 REVER: significa apreciar os atos dos inferiores hierárquicos em todos os seus aspectos
(competência, objeto, oportunidade, conveniência, justiça, finalidade e forma), para mantê-los ou
invalidá-los, de ofício ou mediante provocação do interessado.
d. Poder disciplinar
Segundo a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro,43 poder disciplinar é o que cabe à
Administração Pública para apurar infrações e aplicar penalidades aos servidores públicos e demais
pessoas sujeitas à disciplina administrativa.
É, para os servidores públicos, o poder disciplinar, uma decorrência da hierarquia.
O poder disciplinar é discricionário, porém a Administração não tem liberdade de escolha
entre punir e não punir, pois, tendo conhecimento da falta praticada por servidor, tem necessariamente
que instaurar o procedimento adequado para a sua apuração e, se for o caso, aplicar a pena cabível.
Não o fazendo, incide em crime de condescendência criminosa (art. 320, CP) e em improbidade
administrativa (art. 11, II, L. 8.429/92).
Hely Lopes Meirelles 44 esclarece que o poder disciplinar é exercido como faculdade punitiva
interna da Administração e, por isso mesmo, só abrange as infrações relacionadas com o serviço.
Prossegue, ensinando que outra característica do poder disciplinar é seu discricionarismo, no
sentido de que não está vinculado a prévia definição da lei sobre a infração funcional e a respectiva
sanção.
Assim é que, conforme a gravidade do fato a ser punido, a autoridade escolherá, entre as
penas legais, a que melhor reprima a falta cometida. Aqui, portanto, é que incide a discricionariedade
disciplinar.
Há que se salientar que nenhuma penalidade pode ser aplicada sem prévia apuração por meio
de procedimento legal (art. 5º, LIV e LV, CF), em que sejam assegurados o contraditório e ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Outro fator de suma importância na aplicação da
punição disciplinar, sendo, inclusive requisito de validade para tal, é a motivação.
A motivação destina-se a evidenciar a conformação da pena com a falta e a permitir que se
confiram a todo o tempo a realidade e a legitimidade dos atos ou fatos ensejadores da punição
administrativa.

43
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 26ª ed, Atlas: São Paulo, 2013. p 95.
44
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro, 36ª ed. Malheiros: São Paulo, 2010. p 127.

30
e. Poder de polícia
1) Conceito
O poder de polícia pode ser definido como sendo a atividade do Estado em condicionar e
restringir o exercício de direitos individuais, tais como a propriedade e a liberdade, em benefício do
interesse público.
Atualmente, o interesse público compreende: segurança, moral, saúde, meio ambiente, defesa
do consumidor, propriedade, patrimônio cultural, etc.
O art. 78, CTN (Código Tributário Nacional), traz a seguinte definição de poder de polícia:
―Art. 78 - Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão
de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos.‖
O poder de polícia como sendo o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração
Pública para conter os abusos do direito individual. (MEIRELLES, 2010. P 134)
2)Polícia Administrativa x Polícia Judiciária
Há uma importância entre a chamada polícia administrativa e polícia judiciária.
a) Polícia Administrativa
 Incide sobre bens, direitos e atividades, sendo inerente à Administração Pública e por ela se
difundindo;
 Compreende o ilícito administrativo;
 Atua de forma preventiva;
 Impede condutas anti-sociais, evitando que particulares adotem comportamentos contrastantes com o
interesse público.

b) Polícia judiciária
 Atua sobre as pessoas, individualmente ou indiscriminadamente;
 É voltada para a investigação, por meio do inquérito policial;
 Apura fatos (materialidade e autoria) que possam traduzir ilícitos penais para permitir a
condenação dos infratores da lei penal;
 Atua de forma repressiva;
 Apura fatos já ocorridos.
3) Razão e fundamento
A razão do poder de polícia é o interesse social, e o seu fundamento está na supremacia geral
que o Estado exerce em seu território sobre todas as pessoas, bens e atividades.
A própria CF elenca inúmeras e claras limitações:
 Liberdades pessoais (art. 5º, VI e VII);
 Direito de propriedade (art. 5º, XXIII e XXIV, CF);
 Exercício de profissões (art. 5º, XIII);
 Direito de reunião (art. 5º, XVI, CF);
 Direitos políticos (art. 15, CF);
 Liberdade de comércio (arts. 170 e 173, CF).

31
 No Código Civil:
 Condicionamento do exercício dos direitos individuais ao seu uso normal (art. 188, CC);
 Direito de construir (arts. 1.277 e 1.299, CC).
Não pode, entretanto, sob a invocação do poder de polícia, a autoridade anular as liberdades
públicas ou aniquilar os direitos fundamentais do indivíduo constitucionalmente assegurados, a
exemplo do direito de propriedade, ao exercício de profissão regulamentada ou de atividade ilícita.
4) Objeto e finalidade
O exercício do poder de polícia administrativa tem como objeto todo bem, direito ou
atividade individual que possa afetar a coletividade ou por em risco a segurança nacional.
A finalidade, por sua vez, é a proteção ao interesse público.
5) Atributos
O poder de polícia administrativa tem atributos específicos e peculiares ao seu exercício. São
eles:
a) Discricionariedade
b) Auto-executoriedade
c) Coercibilidade

a) Discricionariedade
Esse atributo engloba a ação legítima que a Administração Pública tem de escolher o melhor
momento de agir, o meio de atuação e a sanção que mais se enquadra na situação concreta.
Não podemos olvidar, entretanto, que nem sempre a atuação do poder de polícia é
discricionária. Como exemplo, podemos citar a CNH, a licença para funcionamento de bares e
restaurantes, para o exercício de atividades profissionais ou para construir, visto que a lei estabelece
todos os requisitos necessários para o deferimento dessas licenças. Assim, o preenchimento das
exigências legais confere ao particular o direito subjetivo de exigir da Administração a expedição do
alvará.
Já o alvará de autorização, ao contrário do de licença, é ato precário e discricionário. Na
autorização (de porte de armas, de circulação de veículos acima de determinado peso ou altura, de
produção ou distribuição de materiais bélicos), a lei permite que a Administração analise o interesse
envolvido e conceda ou não o alvará.
b) Auto-executoriedade
Trata, esse atributo, da prerrogativa que detém a Administração Pública de praticar atos e de
executar, por seus meios, suas decisões, sem precisar socorrer-se previamente ao poder judiciário.
Pode ser dividida em dois aspectos:
-Exigibilidade: o Poder público se utiliza de meios indiretos de coação, tais como a impossibilidade
de licenciamento do veículo se não houver adimplemento das multas de trânsito, impostos ao
particular independentemente da atuação do judiciário.
-Executoriedade: a Administração se utiliza dos meios diretos de coação, como apreensão de
mercadorias, destruição de alimentos nocivos, embargos de obra, interdição de estabelecimentos, etc.,
como forma de execução forçada, utilizando-se, se for necessário, da força pública para assegurar o
cumprimento de sua decisão.
A cobrança de multas representa uma exceção à auto-executoriedade do poder de polícia, pois
só é efetivada mediante processo de execução por inscrição na dívida ativa. Ademais, a auto-
executoriedade depende de expressa autorização legal, ou de se tratar de medida urgente sem a qual
pode ocorrer um prejuízo maior ao interesse público.

32
 Importante salientar que o Estado responde pelos danos causados se agir de forma arbitrária
ou excessiva no emprego da auto-executoriedade de seus atos, sem prejuízo da responsabilidade dos
servidores envolvidos.
c) Coercibilidade
Está diretamente relacionada com a executoriedade, pois implica a imposição coativa das
decisões adotadas pela Administração, e admite, para o cumprimento, o emprego de força pública,
sem, contudo, legalizar a violência desnecessária ou desproporcional à resistência, que em tal caso
pode caracterizar o excesso de poder e o abuso de autoridade, suficientes para nulificar o ato praticado,
implicando, também, em ações civis e criminais para reparação do dano e punição dos culpados.
6) Meios de atuação
Os meios de que se utiliza o Estado através do seu poder de polícia de acordo com a
publicista Di Pietro 45 são:
a) Atos normativos
Trata-se da Lei. Pela lei, criam-se as limitações administrativas para o exercício dos direitos e
das atividades individuais, estabelecendo-se normas gerais e abstratas dirigidas indistintamente às
pessoas que estejam em idêntica situação, disciplinando o cumprimento da lei ao caso concreto através
de decretos, resoluções, portarias e instruções baixadas pelo Executivo.
b) Atos administrativos e operações materiais de aplicação da lei ao caso concreto
Compreende medidas preventivas (fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização,
licença, etc..), com o objetivo de adequar o comportamento individual à Lei, e medidas repressivas
(dissolução de reunião, interdição de atividade, apreensão de mercadorias deterioradas, internação de
pessoa com doença contagiosa, revogação de alvará, etc.) com a finalidade de coagir.
Obs.: Licença x Autorização. Licença são atos vinculados e, como regra, definitivos. Na autorização,
contudo, os atos são discricionários e precários.
Exemplo: Licença (construir, fechar determinada rua, temporariamente, com vistas à realizar festa
popular, etc.). Autorização (compra e porte de arma de fogo).
O instrumento formal para ambos (licenças e autorizações) denomina-se alvará, mas também
pode ser carteiras, declarações, certificados, etc.
A título de exemplo, a autorização para que se mantenha arma de fogo no interior da
residência é formalizada pelo registro de arma de fogo.
7) Limites
Cretella Jr 46 averba que a faculdade repressiva não é, entretanto, ilimitada, estando sujeita a
limites jurídicos: direito do cidadão, prerrogativas individuais e liberdades públicas asseguradas na
Constituição e nas Leis.
Assim, a pretexto do exercício do poder de polícia, não se pode aniquilar os direitos
mencionados.

1.7 USO E ABUSO DO PODER

1.7.1 Uso do Poder
O uso do poder é prerrogativa da autoridade. Mas o poder há que ser usado normalmente, sem
abuso, empregando-o segundo as normas legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as
exigências do interesse público, tudo na tentativa de instilar e propiciar maior eficiência.

45
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 26ª ed, Atlas: São Paulo, 2013. p 125
46
CRETELLA JUNIOR, José. Curso de Direito Administrativo, Forence, Rio de Janeiro, 1986.
33
1.7.2 Abuso do Poder
O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato,
ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das finalidades administrativas. Ele é gênero, dos
quais são espécies o excesso de poder e o desvio de finalidade.
Reveste-se, o abuso de poder, das mais diversas formas. Pode ser ostensivo, como a
truculência, ou dissimulado como o estelionato, podendo, ainda, encobertar-se na aparência ilusória
dos atos legais.
Pode, também, se revestir de forma comissiva ou omissiva. Sobre essa última, observou Caio
Tácito:47
―A inércia da autoridade administrativa, deixando de executar determinada prestação de serviço a
que por lei está obrigada, lesa o patrimônio jurídico individual. É forma omissiva de abuso de
poder, quer o ato seja doloso ou culposo.‖
a. Excesso de poder
Esta espécie de abuso de poder ocorre quando a autoridade, mesmo sendo competente para
praticar o ato, excede a sua competência legal. E, em agindo assim, o ato se torna inválido.
O excesso de poder, portanto, torna o ato arbitrário, ilícito e nulo.
Está o administrador público, quando na prática deste ato, sujeito às previsões penais da Lei
4.898/65.
Essa conduta comissiva se manifesta tanto pelo descumprimento formal da Lei (a autoridade
age claramente além de sua competência), quanto dissimuladamente (a autoridade contorna as
limitações da lei para arrogar-se poderes que não lhe são atribuídos legalmente).
b. Desvio de finalidade
Esta outra espécie de abuso de poder ocorre quando a autoridade, embora atuando nos limites
de sua competência, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela Lei ou pelo
interesse público.
Pode-se citar os seguintes exemplos de desvio de finalidade:
 A autoridade pública outorga uma permissão sem interesse coletivo;
 Privilegia, via classificação, um concorrente por favoritismo, sem atender aos fins objetivados pela
licitação.
Assim, por ilegal que é, via de regra se consuma às escondidas ou se apresenta disfarçado sob
o capuz da legalidade e do interesse público.
O desvio de finalidade, portanto, é vício ensejador da nulidade do ato administrativo,
cabendo, contra ele, Ação Popular (Lei nº 4.717/65).
c) Omissão da Administração
Considera-se como conduta omissiva da Administração aquela na qual, em que havendo
prazo para que se aprove ou denegue determinado pedido do postulante, permanece em silêncio, ou,
em não havendo prazo regulamentar ou regimental para a decisão, a Administração ultrapassa aquele
tempo que pode ser denominado de tempo razoável.
Assim, ultrapassados esses prazos, a omissão ou silêncio da Administração se converte em
abuso de poder.
Dentre os remédios jurídicos contra tais atos, podemos citar a Ação Ordinária e o Mandado
de Segurança.
Como exemplo de omissão da administração, podemos citar o caso de hábeas data não
respondido.

47
CAIO TÁCITO, O Abuso do Poder Administrativo no Brasil, RDA 56/1.
34
1.8 SERVIÇOS PÚBLICOS
Para a conceituação e classificação dos serviços públicos, iremos nos valer dos atuais
ensinamentos doutrinários do professor José dos Santos Carvalho Filho.48
a. Conceito
É toda a atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime de
direito público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade.
Pode-se, afirmar, ainda, que serviços públicos são aqueles que somente o Estado tem a
titularidade, e que pode, via concessão ou permissão, delegar a Pessoa Jurídica de Direito Privado a
sua execução.
Semelhantemente, assim define serviços públicos a clássica doutrina do mestre Hely Lopes
Meirelles: ―Serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob
normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou
simples conveniência do Estado‖.
b. Classificação
Os serviços públicos, segundo José dos Santos Carvalho Filho, classificam-se da seguinte
maneira:
1) Serviços delegáveis e indelegáveis
a) Serviços delegáveis: são aqueles que, por sua natureza ou pelo fato de assim dispor o ordenamento
jurídico, comportam ser executados pelo Estado ou por particulares colaboradores. Ex.: os serviços de
transporte coletivo, energia elétrica, sistema de telefonia, etc.
b) Serviços indelegáveis: são aqueles que só podem ser prestados pelo Estado diretamente, ou seja,
por seus próprios órgãos ou agentes. Ex.: os serviços de defesa nacional, segurança interna,
fiscalização de atividades, serviços assistenciais, etc.
Alguns serviços, embora delegáveis, são prestados pelo próprio Estado, mas o fato se deve a
determinada diretriz política e administrativa que pretenda implementar, o que não impede que, em
outro momento, sejam executados por terceiros. Já os indelegáveis são inerentes ao Poder Público
centralizado e a entidades autárquicas e fundacionais e, em virtude de sua natureza específica, não
podem ser transferidos a particulares, para segurança do próprio Estado.
2) Serviços administrativos e de utilidade pública
O Estado, ao prestar serviços públicos, sempre se volta aos interesses da coletividade. Mas a
fruição dos serviços pode ser direta ou indireta. De fato, quando executa serviços de organização
interna, o Estado, embora atendendo à conveniência sua, beneficia indiretamente a coletividade.
a) Serviços administrativos: são aqueles que o Estado executa para compor melhor sua organização,
como o que implanta centro de pesquisa ou edita a imprensa oficial para a divulgação dos atos
administrativos. Tratam-se dos chamados serviços “interna corporis”.
b) Serviços de utilidade pública: são aqueles que se destinam diretamente aos indivíduos, ou seja,
são proporcionados para sua fruição direta. Entre eles estão o de energia domiciliar, fornecimento de
gás, atendimento em postos médicos, ensino, etc. Visam, assim, sanar as necessidades sociais.

3) Serviços coletivos e singulares

a) Serviços coletivos (uti universi): são aqueles prestados a grupamentos indeterminados de
indivíduos, de acordo com as opções e prioridades da Administração, e em conformidade com os
recursos de que disponha. Os beneficiários não são identificáveis. São exemplos os serviços de

48
FILHO. José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo, 18ª ed, Lumen Juris, Rio de Janeiro,
2010, pg. 348 – 392.

35
pavimentação de ruas, iluminação pública, implantação do serviço de abastecimento de água, de
prevenção de doenças e outros do gênero.
b) Serviços singulares (uti singuli): são aqueles que se preordenam a destinatários individualizados,
sendo mensurável a utilização por cada um dos indivíduos. Os beneficiários são identificáveis.
Exemplos desses serviços são os de energia domiciliar ou de uso de linha telefônica.
Os primeiros são prestados de acordo com as conveniências e possibilidades administrativas
e, desse modo, não têm os indivíduos direito subjetivo próprio para sua obtenção, muito embora
possam suas associações mostrar à Administração a necessidade de serem atendidos. Os serviços
singulares, ao revés, criam direito subjetivo quando o indivíduo se mostra em condições técnicas de
recebê-los. Se o serviço é prestado a outro que esteja na mesma situação jurídica, pode o interessado
pleitear que a prestação também o alcance. A não ser assim, vulnerado estaria o princípio da
impessoalidade (art. 37, CF). Ocorrendo a vulneração, poderá o prejudicado recorre à via judicial para
reconhecimento de seu direito.

4) Serviços sociais e econômicos

a) Serviços sociais: são os que o Estado executa para atender aos reclamos sociais básicos e
representam ou uma atividade propiciadora de comodidade relevante, ou serviços assistenciais
protetivos. Evidentemente, tais serviços, em regra, são deficitários, e o Estado os financia através dos
recursos obtidos junto à comunidade, sobretudo pela arrecadação de tributos. Estão nesse caso os
serviços de assistência à criança e ao adolescente; assistência médica e hospitalar; assistência
educacional; apoio a regiões menos favorecidas; assistência a comunidades carentes etc.
Tem por objetivo, portanto, atender a sociedade como um todo.
b) Serviços econômicos: são aqueles que, por sua possibilidade de lucro, representam atividades de
caráter mais industrial ou comercial, razão por que alguns os denominam de serviços comerciais e
industriais. Apesar de estarem as atividades econômicas dentro do sistema da liberdade de iniciativa e,
portanto, cabendo aos particulares exercê-las (art. 170, CF), o Estado as executa em algumas ocasiões
específicas. A própria Constituição o permite quando para atender a relevante interesse coletivo ou a
imperativo de segurança nacional (art. 173). Em outras ocasiões, reserva-se ao Estado o monopólio de
certo segmento econômico, como é o caso da exploração de minérios e minerais nucleares (art. 177).
Por fim, expressa a Constituição hipóteses em que confere competência para a prestação desse tipo de
serviço, como é o caso da energia elétrica (art. 21, XII, ―b‖, CF).

1.9 FORMAS E MEIOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 49

a. Introdução
A titularidade dos serviços públicos, como é sabido, pertence ao Estado. Objetivando atender a
reclamos da coletividade, ninguém senão o Poder Público teria maior interesse em prestá-los e, por
isso mesmo, chegaram eles a ser considerados como a própria essência do Estado.
Todavia, interessa ao Estado dividir, algumas vezes, a tarefa de executá-los. Não há estranheza
nessa parceria, sabido que a cada dia aumentam em quantidade e complexidade os serviços voltados
para a população. Além do mais, há também interesse de particulares na prestação, possível que é a
obtenção de lucros decorrentes da atividade. É claro, porém, que há de merecer controle do Estado,
impedindo que o interesse privado se sobreponha ao interesse público.
O certo é que, possível a parceria, podem os serviços públicos ser executados direta ou
indiretamente.
b. Formas de execução do serviço público
1) Execução direta (serviços centralizados): é aquela através da qual o próprio Estado presta
diretamente os serviços públicos. Acumula, pois, as situações de titular e prestador do serviço. As

49
Filho. José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo, 18ª ed, Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2007,
pg. 304 – 323.
36
competências para essa função são distribuídas entre os diversos órgãos que compõe a estrutura
administrativa da pessoa prestadora.
O Estado deve ser entendido aqui no sentido de pessoa federativa. Assim, pode-se dizer que a
execução direta dos serviços públicos está a cargo da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal através dos órgãos integrantes de suas respectivas estruturas. Ministérios, Secretarias
Estaduais e Municipais, Coordenadorias, Delegacias, fazem parte do elenco de órgãos públicos aos
quais é conferida competência para as atividades estatais.
Esses órgãos formam o que se costuma denominar de administração centralizada, porque é o
próprio Estado que, nesses casos, centraliza a atividade.
2) Execução indireta: diz-se que há execução indireta quando os serviços são prestados por entidades
diversas das pessoas federativas. O Estado, por sua conveniência, transfere os encargos da prestação a
outras pessoas, nunca abdicando, porém, do dever de controle sobre elas, controle esse, como é lógico,
variável de conformidade com a forma específica de transferência.
Ainda que prestado o serviço por terceiro, o Estado não pode deixar de ter alguma
responsabilidade nesse processo. Afinal, quem teve o poder jurídico de transferir atividades há de
suportar, de algum modo, as conseqüências do fato, que serão de acordo com a forma pela qual se
operou a transferência.
a) Descentralização: é o fato administrativo que traduz a transferência da execução de atividade
estatal a determinada pessoa, integrante ou não da Administração. Dentre essas atividades inserem-se
os serviços públicos. Desse modo podem-se considerar dois tipos de serviços quanto à figura de quem
os presta – os serviços centralizados (os prestados em execução direta pelo Estado) e os serviços
descentralizados (prestados por outras pessoas).
- Modalidades de descentralização
 Descentralização territorial: ocorre quando há transferência de funções de uma pessoa federativa
a outra (o serviço é transferido da União aos Estados-Membros e destes aos Municípios), ou
também do poder central a coletividades locais.
 Descentralização institucional: representa a transferência do serviço do poder central a uma
pessoa jurídica própria, de caráter administrativo, nunca de cunho político (autarquias, fundações,
empresas públicas e sociedades de economia mista).
- Formas básicas de descentralização
São duas as formas básicas através das quais o estado processa a descentralização: uma delas é
a que se efetiva por meio de lei (delegação legal) e a outra é a que se dá por negócio jurídico de direito
público (delegação negocial).
 Delegação legal: é aquela cujo processo de descentralização foi formalizado através de lei. A
lei, como regra, ao mesmo tempo em que admite a descentralização, autoriza a criação de
pessoa administrativa para executar o serviço. O mandamento hoje é de nível constitucional
(art. 37, XIX, CF).
E o inciso XX do mesmo art. 37 também exige a lei para criação de subsidiárias dessas
pessoas administrativas, bem como para participarem elas de empresa privada.
Essas pessoas a quem foi conferida competência legal para o desempenho de certa função do
Estado compõe a administração indireta ou administração descentralizada, e, como tais, integram
a Administração Pública considerada como um todo (art. 37, CF). Note-se, porém, que, se as pessoas
da administração descentralizada resultam de autorização legal, pode haver também outras pessoas
que, também autorizadas por lei e desempenhando serviço público, não integram a estrutura orgânica
da Administração. Nem por isso deixará de haver na espécie forma de descentralização por delegação
legal.
 Delegação negocial: outra forma de execução indireta dos serviços públicos, ainda sob o
aspecto da descentralização, é a transferência dos mesmos a particulares, que, por isso, se
caracterizam como particulares em colaboração com o Estado.
37
 A essa forma de transferência denominamos de delegação negocial, porque sua instituição se
efetiva através de negócios jurídicos regrados basicamente pelo direito público – a concessão de
serviço público e a permissão de serviço público.

CONCLUSÃO
O Estado, nos últimos tempos, tem demonstrado evidente preocupação em adaptar-se à
modernidade, ao gerenciamento eficiente de atividades e ao fenômeno da globalização econômica, que
arrasta atrás de si uma série interminável de conseqüências de ordem política, social, econômica e
administrativa.
Em função disso, além de inúmeros outros fatores, o Direito Administrativo vem evoluindo a
passos largos e de forma célere, com vistas à tornar a Administração Pública cada vez mais voltada
aos verdadeiro objetivos de um Estado eficiente, moderno e capaz.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÀFICAS
CRETELLA JUNIOR, José. Curso de Direito Administrativo, Forense, Rio de Janeiro, 1986.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 26ª ed, Atlas: São Paulo, 2013.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo, 23ª ed, Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2010.
FILHO. José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo, 18ª ed, Lumen Juris, Rio de
Janeiro, 2010.
KNOPLOCK, Gustavo Mello. Manual de Direito Administrativo, rio de Janeiro: Elsevier, 2007.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo, 7ª ed. Niterói: Impetus, 2013.
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, Belo Horizonte: Melhoramentos, 2010.
MELO, Celso Antônio Bandeira de: Curso de Direito Administrativo. 31 ed. São Paulo: Malheiros,
2014.
AZEVEDO,Eurico de Andrade. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS. Disponível em:
http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista5/5rev6.htm . Acessado em: 2 Set 14.
CAIO TÁCITO, O Abuso do Poder Administrativo no Brasil, RDA 56/1.
MONTE, Jéssica. Os entes da Administração Indireta. Resumos Jurídicos. Disponível em:
http://permissavenia.wordpress.com/2010/06/02/os-entes-da-administracao-indireta/#comment-2338 .
Acessado em: 02 Set 14.
BRASIL. Decreto-Lei nº. 200/67, de 25 de setembro de 1967. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm
BRASIL: Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:
Senado, 2014.
BRASIL. O TCU e as Entidades do Sistema ―S‖ . Disponível em:
http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/apresentacao/2013/RAP_SistemaS_25-
06-2013.pdf . Acessado em 3 Set 14.
BRASIL. Lei nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994. Disponível em: Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8958.htm Acessado em 3 Out 14.
BRASIL. Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/L10.683compilado.htm . Acessado em 1 Set 14.

38
 DIREITO ADMINISTRATIVO
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
DO DIREITO ADMiNISTRATIVO

Maj Randal Magnani

39
 UD II: ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
As 1: PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Objetivos
a) Analisar os princípios explícitos do Direito Administrativo, em especial os da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
b) Analisar os princípios infraconstitucionais (ou gerais) do Direito Administrativo.
Sumário
- Introdução
- Desenvolvimento
2.1 Princípio Constitucionais Expressos (ou Explícitos)
2.2 Princípio Infraconstitucionais (ou gerais)
- Conclusão
- Referências Bibliográficas

INTRODUÇÃO
Ética é o estudo dos comportamentos possíveis dos sujeitos enquanto uns se põe perante os
demais. Já a Ética Administrativa é uma espécie de Ética aplicada à função do agente administrativo.
Os princípios, como normas de hierarquia superior, podem nortear os preceitos éticos de um sistema,
dos ocupantes de um cargo, etc.
Nas palavras de Fernanda Marinela50: ―Princípios são proposições básicas, fundamentais,
típicas, que condicionam todas as estruturas e institutos subsequentes de uma disciplina. São os
alicerces, os fundamentos da ciência e surgem como parâmetros para a interpretação das demais
normas jurídicas‖.
ALEXY (2008, p. 86-87) leciona que norma é gênero, do qual, princípios e regras são espécies;
importa diferenciar uma da outra. O mestre lusitano CANOTILHO (2003, p. 1160-1162) estabelece
uma clara distinção, utilizando os critérios de: ―grau de abstração‖, ―grau de determinabilidade na
aplicação do caso concreto‖, ―caráter de fundamentalidade no sistema das fontes de direito‖,
―proximidade da ideia de direito‖, e ―natureza normogenética‖.
No que tange ao primeiro critério, os princípios apresentam abstração mais elevada que as
regras. Quanto ao ―grau de determinabilidade na aplicação do caso concreto‖, os princípios demandam
por mediação do legislador ou do juiz, em razão de sua vagueza e indeterminação, já as regras são
passíveis de ―aplicação direta‖. Em relação ao ―caráter de fundamentalidade no sistema de fontes do
direito‖, os primeiros apresentam ―natureza estruturante ou com papel fundamental no ordenamento
jurídico‖, eis que, ou ocupam posição hierárquica superior às das regras no sistema das fontes (ex.:
princípios constitucionais) ou apresentam uma ―importância estruturante‖ no sistema jurídico (ex.:
princípio do Estado de Direito). Considerando a ―proximidade da ideia de direito‖, os princípios são
―standards juridicamente vinculantes radicados nas exigências de justiça (Dworkin) ou na ideia de
direito (Larenz)‖, por outro lado, ―as regras podem ser normas vinculativas com um conteúdo
meramente funcional‖. Levando em conta a ―natureza normogenética‖, os princípios apresentam
função normogenética, já que se configuram em fundamentos de regras, pois, ou ―estão na base‖ de
regras jurídicas ou ―constituem a sua ratio‖. (CANOTILHO, 2003, p. 1160-1162).
Constata-se que os princípios comportam ―maior teor de abstração e uma finalidade mais
destacada no sistema‖; contêm uma maior carga valorativa, com fundamento ético, estatuindo um
dever x ser paradigmático – substrato para a aplicação e interpretação normativa – do sistema jurídico.
A maior parte dos princípios do Direito Administrativo encontra-se positivada, implícita ou
explicitamente (expressos), na Constituição Federal. Possuem eficácia jurídica direta e imediata e

50
MARINELA. Fernanda. Direito Administrativo. 7ª ed. Niteroi: Impetus, 2013. p 26.
40
exercem a função de diretrizes superiores do sistema, vinculando a atuação dos operadores jurídicos
na interpretação e aplicação das normas e a atuação da Administração Pública. Permitem a correção
das graves distorções que ocorrem no âmbito da Administração Pública e que impedem o efetivo
exercício da cidadania.
O sistema constitucional do Direito Administrativo funciona como uma rede hierarquizada de
princípios, regras e valores, que exige não mais o mero respeito à legalidade estrita, mas vincula a
interpretação de todos os atos administrativos a respeito destes princípios. A função administrativa se
encontra subordinada às finalidades constitucionais e deve pautar as suas tarefas administrativas no
sentido de conferir uma maior concretude aos princípios e regras constitucionais, uma vez que estes
não figuram como enunciados meramente retóricos e distantes da realidade, mas sim possuidores de
plena juridicidade.
Assim, os princípios da Administração Pública, ou simplesmente princípios administrativos,
são os postulados (fato ou preceito reconhecido sem prévia demonstração) fundamentais que inspiram
todo o modo de agir da Administração Pública. Representam cânones (regra geral de onde se inferem
regras especiais; padrão, modelo, norma, regra) pré-normativos, norteando a conduta do Estado
quando no exercício de atividades normativas. Esses princípios classificam-se em: expressos (ou
explícitos) e infraconstitucionais (ou gerais).
a. Expressos (ou explícitos): correspondem àqueles previstos na Constituição Federal (art. 37),
aplicáveis aos três Poderes e à Administração Pública Direta e Indireta. São eles:
 Princípio da Legalidade – significa que ao administrador somente é dado realizar o que está
previsto na lei;
 Princípio da Impessoalidade – significa que a atuação do administrador deve se voltar ao
atendimento impessoal, geral, ainda que venha a interessar a pessoas determinadas, não sendo a
atuação atribuída ao agente público, mas à entidade estatal;
 Princípio da Moralidade – encerra a necessidade de toda a atividade administrativa, bem assim de
os atos administrativos atenderem a um só tempo à lei, à moral, à equidade, aos deveres da boa
administração, visto que pode haver imoralidade em ato tido como legal (nem tudo que é legal é
honesto);
 Princípio da Publicidade - significa que torna cogente (racionalmente necessário) e obrigatória a
divulgação e o fornecimento de todos os atos da Administração, seja de forma interna ou externa;
 Princípio da Eficiência – é aquele que impõe a necessidade de adoção, pelo administrador, de
critérios técnicos, ou profissionais, que assegurem o melhor resultado possível, abolindo-se qualquer
forma de atuação amadorística, obrigando também a entidade a organizar-se de modo eficiente.
b. Infraconstitucionais (ou gerais): são aqueles que, apesar de não estarem expressamente
positivados na Carta Magna, decorrem do regime político pátrio, sendo, da mesma forma, de
imposição legal, estando expressos no art. 2º, da Lei nº 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo
Federal). São eles: legalidade, eficiência, finalidade (ou impessoalidade), motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e supremacia do
interesse público.

41
DESENVOLVIMENTO

2.1 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPRESSOS (OU EXPLÍCITOS)

2.1.1 Princípio da Legalidade 51

Histórico
O princípio da legalidade é fruto da separação clássica dos Poderes do Estado, elaborada por
MONTESQUIEU 52. Essa divisão institui três poderes distintos, cabendo a cada um deles uma das
funções do Estado. Assim, tem-se que a administração fica a cargo do Poder Executivo, poder
incumbido de executar as leis; a legislação é atribuição do Poder Legislativo, que deve elaborar as
normas; e por fim cabe ao Poder Judiciário zelar para o cumprimento da ordem jurídica, a jurisdição.
A origem do princípio remonta à Magna Carta de 1215, documento imposto pelos barões
ingleses ao rei João Sem Terra, com a finalidade de limitar o poder do monarca.
O seu sentido histórico decorreu da necessidade de se subordinar o governante, absolutista, ao
ordenamento jurídico, eliminando-se favoritismos e desejos pessoais. Substituiu-se a vontade
individual do monarca pela vontade geral, materializada na lei elaborada pelos representantes do povo,
na condução dos negócios públicos.
Na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 178953, o princípio da legalidade
aparece expressamente enunciado, sendo visto não mais como um meio de limitar o arbítrio do
monarca, mas sim como um meio de eliminá-lo, uma vez que este deveria se submeter tão somente às
normas elaboradas pelo Legislativo, o que eliminaria a obrigatoriedade do cumprimento de suas
ordens (do Chefe do Executivo) enquanto não amparadas na lei.
No século XVIII, acreditava-se que os legisladores, através da "reta razão"54, descobririam os
fundamentos do Direito Natural e a partir destes elaborariam as leis positivas (Pufendorf). Assim,
obrigatoriamente, a legislação estaria de acordo com a natureza das coisas e, consequentemente, se
confundiria com a justiça, ou seja, com o bem comum.
Conceito e definições básicas
O princípio da legalidade é certamente a diretriz básica da conduta dos agentes da
Administração. Significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei. Não
o sendo, a atividade é ilícita. Este postulado, consagrado após séculos de evolução política, tem por
origem mais próxima a criação do Estado de Direito, ou seja, do Estado que deve respeitar as próprias
leis que edita.

51
Legalidade é um atributo jurídico de qualquer ato humano ou pessoa jurídica que indica se é ou não contrário à lei, se está
ou não dentro do permitido pelo sistema jurídico, seja expressamente ou implicitamente. Se este atributo for positivo, diz-se
que é legal, caso contrário é ilegal. Wikipédia, a enciclopédia livre. Disponível em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Legalidade .
Acessado em 4 Set 14.
52
Charles-Louis de Secondat, barão de La Brède e de Montesquieu, conhecido como Montesquieu (castelo de La Brède,
próximo a Bordéus, 18 de Janeiro de 1689 — Paris, 10 de Fevereiro de 1755), foi um político, filósofo e escritor francês.
Ficou famoso pela sua teoria da separação dos poderes,1 atualmente consagrada em muitas das modernas constituições
internacionais. Aristocrata, filho de família nobre, nasceu no dia 18 de Janeiro de 1689 e cedo teve formação iluminista com
padres oratorianos. Revelou-se um crítico severo e irônico da monarquia absolutista decadente, bem como do clero católico.1
Adquiriu sólidos conhecimentos humanísticos e jurídicos, mas também frequentou em Paris os círculos da boêmia literária.
Em 1714, entrou para o tribunal provincial de Bordéus, que presidiu de 1716 a 1726. Fez longas viagens pela Europa e, de
1729 a 1731, esteve na Inglaterra. Wikipédia. Disponível em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Montesquieu Acessado em 7 Set
14.
53
Disponível em: http://www.historianet.com.br/conteudo/default.aspx?codigo=180 . Acessado em 4 Set 14.
54
―A ordem da reta razão. Todo dever concreto, isto é, que concerne a um caso particular, é um juízo prático moral,
formulado como conclusão de um raciocínio baseado num princípio geral da lei natural ou positiva, e que impõe uma
obrigação. Este raciocínio pode ser simplesmente implícito, e ele o é, normalmente, nos casos em que a aplicação da lei
moral ao caso concreto se faz sem dificuldade. Pode-se, por conseguinte, definir o dever como a obrigação moral de fazer ou
não fazer alguma coisa‖.

42
 O princípio, nas palavras de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 55, ―implica
subordinação completa do administrador à lei. Todos os agentes públicos, desde o que lhe ocupe o
cúspide (extremidade aguda; ponta, vértice) até o mais modesto deles, devem ser instrumentos de fiel
e dócil realização das finalidades normativas‖.
Tem-se, pois, que dentre os princípios da Administração, o da legalidade é o mais importante e
do qual decorrem os demais, por ser essencial ao Estado Democrático de Direito. Significa, nas sábias
palavras de HELY LOPES MEIRELLES, que o administrador público está, em toda a sua atividade
funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar
ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal,
conforme o caso.
Citando, ainda, HELY LOPES MEIRELLES 56:
―Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração
particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o
que a lei autoriza. A lei para o particular significa ―pode fazer assim‖; para o administrador
público significa ―deve fazer assim‖.
Previsão legal
O princípio da legalidade está previsto nos seguintes diplomas legais:
a. Art.5º, II, CF: "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de
lei" – onde se exige do administrador público que faça apenas o que a lei e o Direito permite ou
obriga;
b. Art. 5º, LXIX, CF: se refere ao mandado de segurança;
c. Art. 5º, IX e XI, CF: estão relacionados ao princípio da liberdade democrática e ao da proteção da
dignidade da pessoa humana, e impõem limites à atividade estatal;
d. Art. 37, caput, CF: estabelece os princípios aos quais a Administração Pública deve obediência:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência;
e. Art. 37, VII: limita o direito de greve ao que a lei especifica;
f. Art. 37, XIX e XX, CF: impõem restrição à discricionariedade, através da exigência constitucional
de que somente por lei específica possam ser criadas empresas públicas, sociedades de economia
mista, autarquias ou fundações públicas, assim como a criação de subsidiárias.
g. Art. 70, in fine, CF – disciplina sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional
e patrimonial da União e das entidades da Administração direta e indireta, mediante controle externo e
por intermédio do sistema de controle interno de cada poder. Trata de dar eficácia plena a dispositivos
como os que definem a função social da propriedade (art. 186), ou no caso da definição dos limites do
direito de greve a ser exercitado pelo servidor público civil (art. 37, VII);
h. Art. 84, IV: trata da competência do Presidente da República para sancionar, promulgar e fazer
publicar as leis e expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execução;
i. Art. 186: estabelece os requisitos para o cumprimento da função social da propriedade.
j. Art. 2º, Lei nº 9.784/99: estabelece princípios, aos quais, dentre outros, a Administração Pública
deve obedecer.
É importante frisar que o Estado Democrático de Direito está ligado à legalidade, e o Estado
democrático, à legitimidade, ou seja, deve-se respeitar o limite do razoável. Assim, é possível
exemplificar um caso hipotético para apreensão deste ensinamento: um prefeito resolve desapropriar
um imóvel visando a construção de um aeroporto para discos voadores a fim de incentivar o turismo.
Note-se que a desapropriação para construção de pista de pouso está prevista na Lei Geral da
Desapropriação57; o ato é legal. Entretanto, não é legítimo, pois fere a razoabilidade.
55
MELO, Celso Antônio Bandeira de: Curso de Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2014, pg 75.
56
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, Belo Horizonte: Melhoramentos, 2010, pg 89.
57
Art. 5º, ―n‖, Decreto-Lei nº. 3.365, de 21 de junho de 1941 – Desapropriações por utilidade pública.

43
Restrições ao princípio da legalidade
a. Medidas provisórias (art. 62, CF);
b. Estado de defesa (art. 136, CF);
c. Estado de sítio (arts. 137 a 139, CF).

Legalidade objetiva e subjetiva

 Legalidade objetiva – a Administração Pública tem obrigação de ser coerente com a lei, o que
implica sentido objetivo, independentemente de lesão a outro direito para que seja considerado legal.
Apenas o fato de desatender à lei, já é ilegal, ferindo o interesse público, mesmo que não lese direito
de alguém. Exemplo: um excelente promotor de justiça, mas cujo diploma de bacharel seja falsificado,
será afastado, independentemente de sempre ter exercido corretamente a função.
 Legalidade subjetiva – é o que a Administração Pública exerce quando há lesão de um direito
individual. Nesse caso, o indivíduo se dirige à Administração Pública, provocando a autotutela. A
vantagem é que não precisa ir ao Judiciário. Esse indivíduo estará exercendo seu direito de petição,
garantido pelo art. 5º, XXXIV, do texto constitucional. Trata-se, então, do controle subjetivo da
legalidade que, além de estar em desconformidade com a lei, ainda causa lesão a direito.
Esquema58

PRINCÍPIO DA
LEGALIDADE
ART. 37 da CF
ATUAÇÃO
ADMINISTRATIVA
PREVISTA EM LEI

ATO ATO
DISCRICIONÁRIO VINCULADO

PODER JUDICIÁRIO tem competência

constitucional para controlar a legalidade
dos atos administrativos

Art. 5º, XXXV da CF

2.1.2 Princípio da Impessoalidade (ou Finalidade)

Conceito e definições
―A impessoalidade é o dever de atendimento ao interesse público, tendo o administrador à
obrigação de agir de forma impessoal, abstrata, genérica, protegendo significa que o ato
será praticado a bem do interesse coletivo. ― 59

58
MADEIRA, José Maria Pinto. Administração Pública 10ª ed, Rio de Janeiro: Elsevier,2008. p. 14.
59
MARINELA. Fernanda. Direito Administrativo. 7ª ed. Niteroi: Impetus, 2013. p 35.

44
 Esse princípio impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal.
Significa dizer que a atuação do administrador deve ser impessoal, genérica, ligada à finalidade da
atuação administrativa que vise à satisfação do interesse coletivo, sem atender ao interesse exclusivo
de um determinado administrado, por favorecimento; significa, também, que se deve imputar ao órgão
ou entidade estatal os atos do agente público, pessoa física.
E o que significa ser impessoal ? Impessoal é o que não pertence a uma pessoa em especial, ou
seja, aquilo que não pode ser voltado especialmente a determinadas pessoas. É uma característica
genérica da coisa que não pertence a pessoa alguma, e é isso que a atividade da Administração Pública
deve fazer: destinar-se a todos os administrados, à sociedade em geral, sem determinação ou
discriminação de qualquer natureza, até mesmo por força do princípio da isonomia, não cabendo sua
atividade, portanto, beneficiar esta ou aquela pessoa ou empresa, singularmente.
Logo, para que haja verdadeira impessoalidade, é dever da Administração atender
exclusivamente ao interesse público, sua finalidade direta e primeira. É isso que expressa o princípio
da impessoalidade.
A esse respeito, José dos Santos Carvalho Filho leciona 60:
―Por outro lado, para que haja a verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se
exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, vedando-se, em consequência,
sejam favorecidos alguns indivíduos em detrimento de outros. Aqui reflete a aplicação do
conhecido princípio da finalidade, segundo o qual o alvo a ser alcançado pela Administração é
somente o interesse público, e não se alcança o interesse público se for perseguido o interesse
particular, porquanto haverá nesse caso sempre uma atuação discriminatória.‖
Assim, ocorre DESVIO DE FINALIDADE61, quando o administrador se afasta do escopo que
lhe deve nortear o comportamento – o interesse público.
Pode, entretanto, o interesse público coincidir com o de particulares, como ocorre normalmente
nos atos administrativos negociais e nos contratos públicos, casos em que é lícito conjugar a pretensão
do particular com o interesse coletivo.
Em resumo: a Administração deve ser impessoal, sem ter em mira este ou aquele indivíduo de forma
especial. Esse princípio também deve ser aplicado para excluir a promoção pessoal de autoridades ou
servidores públicos sobre suas realizações administrativas, conforme estatui o art. 37, §1º, CF62.

Desvio de finalidade
O desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando um fim diverso daquele
previsto, explícito ou implicitamente, na regra de competência (art. 2º, parágrafo único, ―e‖, da Lei
4.717/1965), ou seja, embora o interesse pessoal seja legítimo, o interesse público prevalece63.

60
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 23ª ed, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
61
Destaca-se o caso do agente político que, no último ano de seu mandato, sem a devida autorização legal, permitiu o uso de
bens imóveis públicos, beneficiando algumas entidades e vários particulares, que lá construíram suas sedes e inúmeras
moradias, não levando em conta que tais áreas seriam destinadas, futuramente, à construção de postos de saúde, hospitais e
escolas, o que inviabilizou, consequentemente, tais empreendimentos de interesse público. A conduta desse agente, sem
dúvida, revelou a inobservância dos princípios da legalidade, impessoalidade, finalidade. Moralidade e da supremacia do
interesse público, sendo suficiente para caracterizar desvio de finalidade, além de improbidade administrativa, pelo inegável
prejuízo ao erário que veio aquela irregularidade causar. Com efeito, essa conduta privilegiou apenas uma parcela reduzida de
pessoas em detrimento do interesse público maior, ou seja, é manifesto o desvio de finalidade na medida em que buscou,
mediante ato administrativo (decreto), fazer entrega d bens públicos por tempo indeterminado e gratuitamente, sem que
houvesse qualquer resquício de interesse público.
62
Este artigo dispõe que atos de propaganda oficial do governo, como programas, obras, serviços e campanhas devem ter
caráter educativo, informativo ou de orientação social, mas que dessa publicidade não podem constar nomes dos governantes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal, podendo ser colocado, quanto muito, por exemplo, ―obra
patrocinada pelo governo do estado‖, donde se conclui que, além de legal e moral, o ato administrativo deve ser também
impessoal, sendo vedada, portanto, a publicidade por parte da entidade pública que implique promoção pessoal de
autoridades ou servidores. Logo, o administrador não poderá se autopromover com seus atos, mesmo em caráter educativo,
informativo.
63
Dá-se, a título de exemplo, o caso de um sujeito idos, míope, que requer porte de arma por medo de ser assaltado, uma vez
que sua atividade é de risco. Seu interesse é legítimo, mas não preenche os requisitos para o porte de arma, que defende o
interesse público, pois seria arriscado um sujeito míope e sem prática portar uma arma.

45
 Todo ato administrativo que se apartar do interesse público sujeitar-se-á à invalidação por
desvio de finalidade, que a Lei de Ação Popular conceituou como o ―fim diverso daquele previsto,
explícita ou implicitamente, na regra de competência‖ do agente (Lei 4.717/65, art. 2º, § único, ―e‖). A
sanção aplicável ao ato administrativo contagiado pelo desvio de finalidade é a sua invalidade.
Art. 2º - São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo
anterior, nos casos de:
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes
normas:
e) o desvio da finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
Previsão legal
a. Art. 37, caput, CF;
b. Art. 37, §1º, CF;
c. Art. 2º, §único, Lei 4.717/65;
d. Art. 2º, Lei 9.784/99.
Resumindo:
O princípio admite três abordagens distintas:
a. Atuação impessoal, genérica, com a finalidade de atender ao interesse público, não ao interesse do
administrado;
b. Imputação do ato do agente público à Administração Pública (órgão ou entidade estatal), e não ao
agente público;
c. Que a Administração Pública não diferencie entre este ou aquele administrado, evitando assim
privilégios (princípio da isonomia).
Esquema
SINTETIZA O PRINCÍPIO DA
IGUALDADE OU ISONOMIA

PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
Art. 37 da CRFB

Atuação da ADMINISTRAÇÃO
deve ser impessoal, não
importando a pessoa interessada

Concurso Público Precatório Licitação

Art. 37, II, da CRFB Art. 100 da CRFB Art. 37, XXI, da CRFB

2.1.3 Princípio da Moralidade

Conceito e definições
A moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da
Administração Pública (art. 37, caput, CF).
Esse princípio não permite à atuação administrativa distanciar-se da moral, dos princípios
éticos, da boa-fé e da lealdade. Deve, portanto, o administrador, não só averiguar os critérios de
conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é

Há também os casos de predestinação (desapropriação por motivos pessoais), que se caracteriza como desvio de finalidade.

46
desonesto. Essa forma de conduta deve existir não somente nas relações entra a Administração e os
administrados em geral, como também internamente, ou seja, na relação entre a Administração e os
agentes públicos que a integram.
Segundo LACHARRIÉRE, apud Meirelles 64, a moral administrativa é:
―O conjunto de regras que, para disciplinar o exercício do poder discricionário da
Administração, o superior hierárquico impõe aos seus subordinados.‖
E qual é a diferença entre a MORAL COMUM e a MORAL ADMINISTRATIVA65?
A Moral Comum á aquela imposta ao homem para sua conduta interna, ao passo que a Moral
Administrativa é imposta ao agente público para sua conduta externa, segundo as exigências da
instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum.
O princípio da moralidade obriga que o ato administrativo deva obedecer não somente à lei
jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, pois nem tudo o que é legal é honesto, é moral.
A falta de moralidade administrativa pode afetar vários aspectos da atividade da Administração.
Quando a imoralidade consiste em atos de improbidade, que, como regra, causam prejuízos ao erário
público, cabe a aplicação da Lei nº 8.429/92, que ―Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes
públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na
administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências‖.
Instrumento relevante de tutela jurisdicional é a Ação Popular, contemplada no art. 5º, LXXIII
da CF. Por esta medida, regulamentada pela Lei n° 4.717/65, qualquer cidadão pode deduzir a
pretensão de anular atos do Poder Público contaminados de pela imoralidade administrativa.
Outro instrumento, também relevante, é a Ação Civil Pública, prevista no art. 129, III, CF, que
legitima como uma das funções institucionais do Ministério Público a sua promoção; está
regulamentada pela Lei nº. 7.347/85. Tal instrumento serve de proteção à atividade administrativa. A
Lei Orgânica do Ministério Público (Lei nº. 8.625/93) consagra a defesa da moralidade administrativa
pela ação civil pública promovida pelo Ministério público.
Jurisprudência referente à violação do princípio da moralidade
a. Realização de gastos excessivos, a pretexto de outorga de títulos e honrarias, com bebidas,
comestíveis, peças de vestuário, etc.66;
b. Alienação de lotes de terrenos pertencentes à municipalidade, contíguos a outros de propriedade do
prefeito, e posteriormente por ele adquiridos pelo valor da avaliação, acarretando a valorização da área
contínua quando agregada à primitiva67;
c. Concessão de aposentadoria especial a vereadores, após o curto lapso de oito anos de contribuição,
com desvio de verba pública para cobrir déficit técnico68;
d. Resolução da Câmara de Vereadores que fixou os subsídios destes, em época de congelamento de
preços e salários instituído no plano federal, em quantia exorbitante69;
e. O custeio, pela municipalidade, das despesas de viagem ao exterior da esposa do prefeito, em
companhia dele, o que não representa nenhum benefício para o Município, ainda que ela dirigisse
algum órgão público; sendo idêntica a conclusão em relação às despesas com viagens do prefeito não
autorizadas pela Câmara Municipal70;

64
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, Belo Horizonte: Melhoramentos, 2010, pg 91
65
A moralidade administrativa, que nos propomos estudar, não se confunde com a moralidade comum; ela é composta por
regras da boa administração; ou seja, pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas, não só pela distinção entre o
Bem e o Mal, mas também pela idéia geral de administração e pela idéia de função administrativa. BRANDÃO, Antônio
José. “Moralidade Administrativa”. Boletim de Direito Administrativo, fev. 2002, p.63.
66
TJSP, 4ª CC.AP nº 186.613-1/0. Rel. Des. Alves Braga. J. 24/06/93. RT nº 702/71.
67
TJSP, 7ª CC.AP nº 145.916-1/2. Rel. Des. Campos Mello. J. 29/12/92. RT nº 699/140.
68
TJSP, 6ª CC.AP nº 193.482-1/7. Rel. Des. Leite Cintra. J. 15/09/93. RT nº 53/322.
69
TJMG, 4ª CC.AP nº 1.039/7. Rel. Des. Alves de Mello. J. 19/09/97. RT nº 73/192.
70
STJ, 1ª T, RE nº 37.275-5. Rel. Min. Garcia Vieira. J. 29/09/97, RSTJ 97/405.

47
f. Ato de Câmara Municipal que, sob o argumento de ―oferecer exemplo à coletividade‖, reduz a
remuneração dos vereadores para a legislatura seguinte, após a realização da eleição em que a grande
maioria não foi reeleita71;
g. Omissão deliberada da Administração Pública, sob a alegação de discricionariedade, deixando de
convocar o estágio probatório que consubstancia condição indispensável ao acesso dos terceiros
sargentos do quadro complementar da Aeronáutica ao quadro regular, tendo feito com que exercessem
tarefas próprias dos postos mais elevados sem a contrapartida salarial devida72;
h. A participação de Juiz integrante de Tribunal Regional do Trabalho em eleição destinada a compor
lista tríplice para preenchimento de vaga de juiz togado quando um dos candidatos é filho do mesmo 73;
i. Fixação da remuneração do prefeito, vice-prefeito e dos vereadores para viger na própria legislatura
em que fora estabelecida, o que também importa em violação ao art. 29, VI, da Constituição da
República74;
j. Abertura de conta corrente em nome de particular para movimentar recursos próprios,
independentemente da demonstração de prejuízo material aos cofres públicos75.
Esquema

PRINCÍPIO DA MORALIDADE
Art. 37 da CRFB

Para fins de controle ou de punição,

este princípio é absorvido pelo
princípio da legalidade

Lei nº. 8.429/1992

Atos de Improbidade Administrativa

Enriquecimento Prejuízo ao erário Atentam contra os

ilícito (Art. 10) princípios da Adm
(Art. 9º) Púb (Art.11)

Resumindo:
a. Não basta que o ato seja legal, tem que ser honesto, ético (deveres da boa administração);
b. Se faltar moralidade, o ato é inválido, ilegal;
c. Não é aqui tratada a moral comum, mas sim aquela tirada da conduta interna da Administração.
Ex.: nomeações feitas para cargos em comissão, com decisões editadas tão só por critérios de natureza
político-partidária;
d. O dever de probidade – princípio da finalidade e da moralidade – está regulado no art. 37, § 4º, CF
e na Lei n.º 8.429/92.

71
STJ, 1ª T, RE nº 21.156/0. Rel. Min.Milton Pereira. J. 19/09/94. RST J 73/192.
72
STJ, 6ª T., REsp. nº 79.961, rel. Min. Anselmo Santiago, j. em 29.04.97, RSTJ nº 97/405.
73
STF, Pleno, MS nº 1748-1, rel. Min. Néri da Silveira, j. em 14.04.94, DJ de 10.06.94
74
STF, 2ª T, RE nº 206.889-6.Rel. Min. Carlos Veloso. J. 25/03/97. DJ 13/06/97.
75
STF, 1ª T, RE nº 170.768-2.Rel. Min. Ilmar Galvão. J. 13/08/99.

48
e. Três espécies de improbidade:
1) As que importam enriquecimento ilícito (artigo 9º);
2) As que causam prejuízo ao Erário (artigo 10); e
3) As que atentam contra os princípios da Administração Pública (artigo 11).
f. As sanções estão previstas no artigo 12 e a lei determina que o Poder Judiciário deve aplicá-las
levando em conta a extensão do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente.
g. Outras legislações que levam em conta a probidade:
1) Lei nº 8.112/1990 – Estatuto do Funcionário Público Civil da União;
2) CF, artigo 5º, LXXIII, CF e Lei nº 4.717/65 (Ação Popular);
3) Artigo 85, V, CF (Crimes de Responsabilidade do Presidente da República);
4) Decreto-Lei nº 201/1967 (Crimes de Responsabilidade dos Prefeitos).

2.1.4 Princípio da Publicidade

Conceito e definições
Este princípio indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação
possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a
possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos.
Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos
externos.
A Constituição estabelece que a Administração Pública está obrigada a dar conhecimento ao
público, pelos mais variados meios de comunicação previstos em lei, de todos os seus atos, decisões e
atividades, a fim de permitir não só o controle interno, mas também o externo, de sua obediência aos
demais princípios da Administração; faz com que os Administradores atuem às claras, permitindo aos
cidadãos gozarem de pleno exercício do Estado Democrático de Direito. Daí o princípio da
publicidade, tornando obrigatória a divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as
hipóteses de sigilo legal, quando a própria publicidade pode causar lesão à finalidade de interesse
público a ser atendido.
A observância desse princípio é requisito de eficácia e moralidade do ato administrativo. Por
isso mesmo os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam
para sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige.
Tem efeitos tanto para a divulgação oficial dos atos da Administração Pública quanto para o
direito do cidadão de invocá-lo na defesa de seus direitos, o que poderá fazê-lo através de dois
instrumentos básicos:
a. o DIREITO DE PETIÇÃO (art. 5º, XXXIV, ―a‖, CF), pelo qual os indivíduos podem dirigir-se aos
órgãos administrativos para formular qualquer tipo de postulação;
b. as CERTIDÕES (art. 5º, XXXIV, ―b‖, CF), que, expedidas pelos órgãos administrativos, registram
a verdade de fatos administrativos, cuja publicidade permite aos administrados a defesa de seus
direitos ou o esclarecimento de certas situações.
Se o exercício desses direitos for negado, ou ainda não veiculada a informação, ou veiculada
incorretamente, terá o prejudicado os instrumentos constitucionais para garantir a restauração da
legalidade. São eles: o MANDADO DE SEGURANÇA (art. 5º, LXIX, CF) e o HABEAS DATA (art.
LXXII, CF).
Conclui-se, portanto, que a publicidade é obrigatória como meio conferidor de eficácia da
atividade administrativa, mas se admite a manutenção do sigilo quando expressamente autorizar a
Constituição ou quando concorrer possível prejuízo para a coletividade ou para outrem.
Resumindo:

49
 O Princípio da Publicidade possui tríplice função:
a. dar transparência à atividade administrativa;
b. dar eficácia ao ato, ou seja, o ato apenas estará produzindo efeitos após se tornar público, pelo
órgão oficial;
c. iniciar o prazo para a contagem dos prazos prescricionais e decadenciais.

2.1.5 Princípio da Eficiência

Conceito e definições
Esse princípio foi acrescido à Constituição Federal pela ―reforma administrativa‖ promovida
pela Emenda Constitucional nº 19/1998 e tem por finalidade exigir que a Administração Pública, como
um todo, funcione de forma mais eficiente, preocupada com seu desempenho e em alcançar resultados
cada vez mais positivos, procurando a busca pela maior produtividade, em contraposição aos velhos
hábitos e rotinas burocráticas que sempre nortearam a atividade pública. A eficiência está ligada a uma
noção de Administração mais moderna, mais gerencial, preocupada com resultados.
São decorrências desse princípio a criação de institutos como contratos de gestão, agências
executivas e reguladoras, organizações sociais e a procura constante pela ampliação de autonomia de
órgãos e entidades.
É o último princípio expresso no caput do art. 37 da CF. Ele também abarca dois
entendimentos possíveis:
a. diz respeito ao agente público, que não pode atuar amadoristicamente, devendo buscar a
consecução do melhor resultado possível;
b. também refere-se à forma de organização da Administração Pública, que deve atentar para os
padrões modernos de gestão da administração, vencendo o peso burocrático, atualizando-se e
modernizando-se.
O núcleo do princípio é a procura de produtividade e economicidade e, o que é mais importante,
a exigência de reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução desses serviços
com presteza, perfeição e rendimento profissional.
Rol exemplificativo desse princípio
a. Limites dos gastos com pessoal.
A remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da
Administração direta e indireta, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos demais Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes
políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória percebidos cumulativamente ou não,
incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal,
em espécie, dos ministros do STF.
b. Fim à isonomia de vencimentos.
Trata da norma vigente do art. 37, XIII, da CF, modificada pela EC nº 19/1998.
c. Participação do usuário na Administração Pública direta e indireta.
Diz respeito às reclamações dos usuários em relação à prestação dos serviços públicos, bem
como representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na
Administração Pública.
d. Avaliação periódica de servidores.
Análise da assiduidade, disciplina, iniciativa, produtividade e responsabilidade do servidor
investido em cargo público. Art. 41, §1º, III, da CF.

50
e. Autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração
direta e indireta.
Diz respeito à fixação de metas de desempenho, mediante contrato com prazo estabelecido, a ser
firmado entre seus administradores e o Poder Público.
f. Adequação das despesas com pessoal: Art. 169, caput, da CF.
g. Criação das Escolas de Governo, visando ao aperfeiçoamento e à atualização dos servidores
públicos: Art. 39, §2º, da CF.
h. Prêmio de produtividade: Art. 39, §7º, da CF.
Resumindo:
a. Impõe a todo agente público a realização de suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento
funcional.
b. É o ―dever de boa administração‖.
c. Eficiência é a tradução jurídica da expressão econômica ―custo x benefício‖: A atividade
administrativa deve buscar o maior proveito possível com o menor dispêndio necessário.
d. É a busca da melhor qualidade, do menor dispêndio de recursos materiais, inclusive naturais, e
financeiros, no menor tempo possível e com o maior respeito ao usuário dos serviços;
e. O dever de eficiência exige a melhor alocação possível de pessoas, bens, tempo e recursos
financeiros, bem como a maior universalização possível no atendimento da população usuária no
menor tempo.
f. Esquema

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Art. 37 da CRFB

ACRESCENTADO PELA EC nº 19/1998

O DEVER DE RESULTADO NA
GESTÃO PÚBLICA PODE SER
MEDIDO OBJETIVAMENTE

FORTALECE O CONTROLE IMPORTANTÍSSIMO PARA

JURISDICIONAL DO ATO APLICAÇÃO DA TEORIA DA
DISCRICIONÁRIO RAZOABILIDADE

2.2 PRINCÍPIOS INFRACONSTITUCIONAIS (OU GERAIS)

2.2.1 Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade estão em franco desenvolvimento pela
doutrina e jurisprudência, carecendo de maior profundidade nas suas abordagens. Seus conceitos,
amiúde, são tratados por alguns doutrinadores com alguma similitude.
Ser razoável é uma exigência inerente ao exercício de qualquer função pública. Sob a vigência
do Estado de Direito não se pode admitir a utilização de prerrogativas públicas sem moderação e
racionalidade.
Nesse sentido, convém ressaltar que esses princípios não retratam privilégios da Administração,
mas, ao contrário, servem para limitar seu campo de atuação, restringindo-lhe a discricionariedade.

51
Conforme já estudado, a Administração só pode agir de acordo com a lei; entretanto, em determinadas
hipóteses, a própria lei permite uma margem de liberdade para que o agente decida como agir diante
do caso concreto, configurando o poder discricionário.
Exemplo: um fiscal de vigilância sanitária possui competência para a prática de atos que vão
desde a multa aplicada a um estabelecimento comercial até a sua interdição. Entretanto, o fiscal deve
atuar observando alguns parâmetros quanto à sanção que ele pode impor junto ao particular, como por
exemplo, não seria razoável a interdição de um restaurante em função da existência de um pacote de
macarrão com prazo de validade vencido. Daí a constatação de que o princípio da razoabilidade se
refere ao poder discricionário.
A razoabilidade, portanto, age limitando a atuação administrativa ao exigir que a mesma se dê
de forma adequada, compatível e proporcional ao fim que se quer alcançar com cada ato, razão pela
qual se verifica que o princípio da proporcionalidade está, na verdade, abrangido pelo princípio da
razoabilidade, nos termos do art. 2º, § único, inciso VI, da Lei nº 9.784/1999, o qual dispõe que nos
processos administrativos deverá ser observada a adequação entre meios e fins, vedada a imposição de
obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento
do interesse público. Assim, o fiscal de vigilância sanitária deve agir de forma razoável, não aplicando
uma penalidade desproporcional à falta cometida.

O princípio da razoabilidade atinge a conduta do administrador.

Carvalho Filho76 leciona que a ―Razoabilidade é a qualidade do que é razoável, ou seja, aquilo
que se situa dentro de limites aceitáveis, ainda que os juízos de valor que provocaram a conduta
possam dispor-se de forma um pouco diversa.‖
O referido princípio deve nortear a conduta do administrador público de sorte que a ―sua
conduta se apresente dentro dos padrões normais de aceitabilidade‖, ou seja, atenda aos princípios da
legalidade e da finalidade. Observe-se que a discricionariedade facultada aos atos da Administração
Pública não pode servir de palco para arbitrariedades, que pode submeter ao controle do Judiciário
atos absurdos, praticados ao arrepio da lei e da finalidade pública.
Por outro lado, uma conduta razoável, dentro dos limites da legalidade e do fim público,
praticada em consonância com a discricionariedade permitida, não deve ser objeto de anulação por ato
do Poder Judiciário. Já quanto ao princípio da proporcionalidade, seu fundamento é o excesso de
poder; assim, atinge a efetivação prática do ato administrativo.
Esse princípio é muito utilizado para solucionar conflitos entre princípios. Divide-se em três
subprincípios:
a. Subprincípio da Adequação (meio e fim)
O subprincípio consubstancia a idoneidade e a conformidade dos meios empregados, impõe que
a medida adotada para a realização do caso concreto seja apropriada aos objetivos perquiridos. Trata-
se do controle da relação e adequação entre o meio e o fim;
b. Subprincípio da Necessidade (ou da exigibilidade ou da menor ingerência possível)
Coloca a tônica no sentido de que o cidadão tem o direito à menor desvantagem quando da
restrição a algum de seus direitos fundamentais. Impõe, assim, a escolha dentre os meios
abstratamente idôneos a alcançarem o objetivo almejado, aquele cuja adoção implique as menores
consequências negativas para o particular;
c. Subprincípio da Proporcionalidade (em sentido estrito)
Este é o terceiro e último elemento ou subprincípio do princípio da proporcionalidade lato
sensu. Meios e fins são colocados agora em equação mediante um juízo de valor, de ponderação, com
o objetivo de avaliar se o meio utilizado é ou não proporcional em relação ao objetivo pretendido.

76
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 23ª ed, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.

52
 Trata-se, pois, de uma questão de ―medida‖ ou ―desmedida‖, para se alcançar um fim: pesar as
desvantagens dos meios em relação às vantagens do fim.
O principal identificador desse princípio é o bom senso (senso médio, comum, entre pessoas
equilibradas). Ele objetiva compatibilizar, adequar meios e fins, de modo a evitar restrições
desnecessárias e/ou abusivas por parte da Administração Pública, evitando qualquer tipo de lesão aos
direitos e garantias fundamentais.
Na análise desse princípio torna-se necessário formular as seguintes questões para se chegar a
uma solução:
- Adequação (o que?): A medida adotada é apropriada para atingir os objetivos perquiridos?
- Necessidade (como?): O meio adotado vai implicar nas menores consequências negativas para o
particular?
- Proporcionalidade (medida, dosagem): Aqui é a decisão. Deve-se, assim, decidir se o meio utilizado
é ou não proporcional em relação ao objetivo pretendido.

2.2.2 Princípio da Ampla Defesa

O princípio da ampla defesa está previsto no art. 5º, LV, CF. Refere-se à possibilidade de
utilização de qualquer meio de prova, exceto aquelas ilícitas – princípio da vedação das provas ilícitas
(art. 5º, LVI, CF).
As provas ilegais podem ser ilegítimas (quando violam o direito processual, como no caso da
testemunha preparada), ou ilícitas (ao violarem o direito material, falsificando uma assinatura,
furtando um documento assinado, realizando uma interceptação telefônica sem autorização judicial,
etc).
Este princípio desdobra-se em:
a. Caráter prévio da defesa: é aquele realizado antes do ato que decide o litígio (Ex.: possibilidade de
recorrer previamente das multas de trânsito);
b. Direito de interpor recurso administrativo: art. 5º, XXXIV, ―a‖,CF;
c. Direito de petição:
1) Histórico: nasceu na Inglaterra durante a Idade Média (right of petition) consolidando-se no Bill of
Rights de 1689. Permitia aos súditos que dirigissem petições ao Rei.
2) Conceito: é o direito que pertence a uma pessoa de invocar a atenção dos poderes públicos sobre
uma questão ou uma situação. É um direito que independe do pagamento de taxas.
3) Natureza: é prerrogativa democrática, informal e escrita;
4) Legitimidade passiva e ativa: qualquer pessoa, física ou jurídica, nacional ou estrangeira pode
requerer. É uma reclamação feita aos Poderes Públicos e ao Ministério Público contra ilegalidade ou
abuso de poder;
5) Finalidade: noticiar ao Poder Público acerca de fato ilegal ou abusivo para que esse providencie as
medidas adequadas.
d. Defesa técnica: é aquela realizada por advogado. Visa o equilíbrio das partes.
e. Informação geral: corresponde ao direito à:
 Notificação do início do processo;
 Dar ciência dos fatos e das bases legais fundamentadoras do ato;
 Cientificação antecipada da produção de provas;
 Ser atendido o pedido de produção de provas a seu favor.

53
2.2.3 Princípio do Contraditório
Art. 5º, LV, CF.
É a afirmação de que o
processo é dialético
TESE: Inicial (Petição) – O autor da ação
propõe;
ANTÍTESE: é a possibilidade da contestação –
O Réu refuta aquilo que foi afirmado pelo
Autor;
SÍNTESE: é a Sentença (juiz)

Possui íntima ligação com o princípio da igualdade das partes (autor e réu) e com o direito de
ação (todos têm o direito constitucional de propor ações judiciais).
É a própria exteriorização da ampla defesa, impondo a condução dialética do processo, pois a
todo ato produzido pela acusação (autor), caberá igual direito da defesa (réu) de opor-se-lhe ou de dar-
lhe a versão que melhor se apresente, ou, ainda, de fornecer uma interpretação jurídica diversa daquela
feita pelo autor.
Desdobramento desse princípio:
a. Informação geral: é o direito das partes (sujeitos – autor e réu) de obter conhecimento dos fatos
processuais, documentos e provas, além de dados que aparecerem, com a finalidade de serem
contestados;
b. Ouvida dos sujeitos ou audiência das partes: são as sustentações orais, as argumentações
apresentadas pelos litigantes (autor e réu);
c. Motivação: é a segurança, gerada pela certeza, de que as partes (autor e réu) possuem de que tudo o
que foi apresentado em sua defesa tenha sido avaliado pelo judiciário (juiz).
No ano de 2002, foi aprovado pelo Poder Executivo federal o Decreto nº 4.346 –
Regulamento Disciplinar do Exército (RDE), o qual estabelece em seu Anexo IV as instruções para
padronização do contraditório e da ampla defesa nas transgressões disciplinares no âmbito do Exército
Brasileiro.
INSTRUÇÕES PARA PADRONIZAÇÃO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA
NAS TRANSGRESSÕES DISCIPLINARES
1. FINALIDADE:
Regular, no âmbito do Exército Brasileiro, os procedimentos para padronizar a concessão do
contraditório e da ampla defesa nas transgressões disciplinares;
2. REFERÊNCIAS:
a) Constituição Federal;
b) Estatuto dos Militares;
c) Regulamento Disciplinar do Exército;
d) Instruções Gerais para Elaboração de Sindicância, no Âmbito do Exército - (IG 10-11);
3. OBJETIVOS:
a) Regular as normas para padronizar a concessão do contraditório e da ampla defesa nas transgressões
disciplinares;
b) Auxiliar a autoridade competente na tomada de decisão referente à aplicação de punição disciplinar;
4. DO PROCEDIMENTO:
a) Recebida e processada a parte, será entregue o Formulário de Apuração de Transgressão
Disciplinar ao militar arrolado como autor do(s) fato(s) que aporá o seu ciente na 1ª via e permanecerá
com a 2ª via, tendo, a partir de então, três dias úteis, para apresentar, por escrito (de próprio punho ou
impresso) e assinado, suas alegações de defesa, no verso do formulário;
b) Em caráter excepcional, sem comprometer a eficácia e a oportunidade da ação disciplinar, o prazo
para apresentar as alegações de defesa poderá ser prorrogado, justificadamente, pelo período que se

54
fizer necessário, a critério da autoridade competente, podendo ser concedido, ainda, pela mesma
autoridade, prazo para que o interessado possa produzir as provas que julgar necessárias à sua defesa;
c) Caso não deseje apresentar defesa, o militar deverá manifestar esta intenção, de próprio punho, no
verso do Formulário de Apuração de Transgressão Disciplinar;
d) Se o militar não apresentar, dentro do prazo, as razões de defesa e não manifestar a renúncia à
apresentação da defesa, nos termos do item "c", a autoridade que estiver conduzindo a apuração do
fato certificará no Formulário de Apuração de Transgressão Disciplinar, juntamente com duas
testemunhas, que o prazo para apresentação de defesa foi concedido, mas o militar permaneceu inerte;
e) Cumpridas as etapas anteriores, a autoridade competente para aplicar a punição emitirá conclusão
escrita, quanto à procedência ou não das acusações e das alegações de defesa, que subsidiará a análise
para o julgamento da transgressão;
f) Finalizando, a autoridade competente para aplicar a punição emitirá a decisão, encerrando o
processo de apuração;
5. DA FORMA E DA ESCRITURAÇÃO:
a) O processo terá início com o recebimento da comunicação da ocorrência, sendo processado no
âmbito do comando que tem competência para apurar a transgressão disciplinar e aplicar a punição;
b) O preenchimento do Formulário de Apuração de Transgressão Disciplinar se dará sem emendas
ou rasuras, segundo o modelo constante do Anexo V;
c) Os documentos escritos de próprio punho deverão ser confeccionados com tinta azul ou preta e com
letra legível;
d) A identificação do militar arrolado como autor do(s) fato(s) deverá ser a mais completa possível,
mencionando-se grau hierárquico, nome completo, seu número (se for o caso), identidade, subunidade
ou organização em que serve, etc.;
e) As justificativas ou razões de defesa, de forma sucinta, objetiva e clara, sem conter comentários ou
opiniões pessoais e com menção de eventuais testemunhas serão aduzidas por escrito, de próprio
punho ou impresso, no verso do Formulário de Apuração de Transgressão Disciplinar na parte de
JUSTIFICATIVAS / RAZÕES DE DEFESA, pelo militar e anexadas ao processo. Se desejar,
poderá anexar documentos que comprovem suas razões de defesa e aporá sua assinatura e seus dados
de identificação;
f) Após ouvir o militar e julgar suas justificativas ou razões de defesa, a autoridade competente
lavrará, de próprio punho, sua decisão;
g) Ao final da apuração, será registrado no Formulário de Apuração de Transgressão Disciplinar o
número do boletim interno que publicar a decisão da autoridade competente;
6. PRESCRIÇÕES DIVERSAS:
a) As razões de defesa serão apresentadas no verso do Formulário de Apuração de Transgressão
Disciplinar, podendo ser acrescidas mais folhas se necessário;
b) Contra o ato da autoridade competente que aplicar a punição disciplinar, publicado em BI, podem
ser impetrados os recursos regulamentares peculiares do Exército;
c) Na publicação da punição disciplinar, deverá ser acrescentado, entre parênteses e após o texto da
Nota de Punição, o número e a data do respectivo processo;
d) O processo será arquivado na OM do militar arrolado;
e) Os procedimentos formais previstos nestas Instruções serão adotados, obrigatoriamente, nas
apurações de transgressões disciplinares que redundarem em punições publicadas em boletim interno e
transcritas nos assentamentos do militar.

2.2.4 Princípio da Segurança Jurídica77 78

O art. 2º, caput e § único, XIII, da Lei nº 9.784/99, positiva o princípio da segurança jurídica.
Tem por finalidade proibir a interpretação e a consequente aplicação retroativa de lei que a
Administração Pública venha a fazer a posteriori.

77
Também chamado de princípio da boa-fé dos administrados ou princípio da proteção da confiança.
78
―Um dos temas mais fascinantes do Direito Público neste século é o crescimento da importância do princípio da segurança
jurídica, entendido como princípio da boa-fé dos administrados ou da proteção da confiança.‖ (Palmiro de Couto e Silva).

55
 O princípio da irretroatividade da lei – art. 5º, XL, CF – é a viga mestre do ordenamento
jurídico pátrio. Significa que a regra é de que a lei penal não poderá retroagir, exceto se trouxer algum
benefício para o agente. Veda, portanto, a retroatividade da nova interpretação da lei feita pela
Administração Pública. É ela, ao lado da legalidade, um dos subprincípios integradores do próprio
conceito de Estado de Direito, estando este princípio visceralmente ligado à exigência de maior
estabilidade das situações jurídicas, mesmo daquelas que na origem apresentam vício de ilegalidade.
A prevalência do princípio da legalidade sobre o da proteção da confiança só se dá quando a
vantagem é obtida pelo destinatário por meios ilícitos por ele utilizados, com culpa sua, ou resulta de
procedimento que gera sua responsabilidade.
A prescrição e a decadência são fatos jurídicos por meio dos quais a ordem jurídica confere
destaque ao princípio da estabilidade das relações jurídicas, ou, como se tem denominado atualmente,
ao princípio da segurança jurídica. Os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança
passaram a constar de forma expressa no art. 54 da Lei nº 9.784/99, segundo o qual o direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-
fé, conjugando a norma, assim, os aspectos de tempo e de boa-fé.
Assim, com base nesse princípio, pode haver a convalidação ou sanatória do ato nulo. Em
muitas hipóteses, o interesse público prevalente estará na conservação do ato que nasceu viciado, mas
que, depois, pela omissão do Poder público em invalidá-lo, por prolongado período de tempo,
consolidou nos destinatários a crença firme na legitimidade do ato. Entretanto, alterar esse estado de
coisas, sob o pretexto de restabelecer a legalidade, causará mal maior do que preservar o status quo
ante. Em tais circunstâncias, o princípio da segurança jurídica prevalece sobre o princípio da
legalidade, como imposição da justiça material79.
Esse princípio também pode ser denominado como o da estabilidade das relações jurídicas, e
tem em mira garantir certa perpetuidade nas relações jurídicas estabelecidas com ou pela
Administração. Ao administrador não é dado, sem causa legal que o justifique, invalidar atos
administrativos, desfazendo relações ou situações jurídicas. Quando possível, porque legal e
moralmente aceitos, deve convalidar atos (tornar válido um ato jurídico a que faltava algum requisito,
em vista da superveniência de nova lei que aboliu exigência; restabelecer a validade ou eficácia de ato
ou contrato) que, a despeito de irregularidades, cumpram ou atinjam a finalidade pública.
Por vezes, o vício do ato é marcado por mera irregularidade formal, e a invalidação poderá ser
mais prejudicial do que o aproveitamento de seus efeitos jurídicos, podendo o administrador proceder
à convalidação (ou sanatória) daquele ato.

2.2.5 Princípio da Motivação80

Corolário do princípio do devido processo legal, o princípio da motivação corresponde a uma
formalidade indispensável ao controle da legalidade dos atos administrativos e a garantia do direito ao
contraditório e à ampla defesa.
Significa que todo ato do poder público deve trazer consigo a demonstração de sua base legal e
do seu motivo.
Pela motivação o Administrador Público justifica a sua ação administrativa, indicando os fatos
que ensejam o ato e os preceitos jurídicos que autorizam a sua prática.

79
[...] imagine-se a seguinte hipótese: autorizou-se um loteamento em terras municipais. O interessado, valendo-se de
documentos falsos, logrou obter aprovação do loteamento, seu registro e o competente deferimento do loteamento perante a
própria Prefeitura Municipal a quem pertenciam as terras. O ato que determinou a expedição do alvará autorizando a
realização do loteamento é nulo. E a nulidade advém do conteúdo do ato. O loteamento não poderia ser autorizado, uma vez
que dentro do imóvel municipal. Inobstante, famílias adquiriram lotes, construíram casas, introduziram-se melhoramentos,
cobrados foram tributos incidentes sobre eles, bem como tarifas de água, etc. Enfim, onde era terreno municipal, erigiu-se
verdadeira cidade. Anos após, descobre-se que o terreno não pertencia ao loteador e que se trata de área municipal.
80
O art. 50, da Lei nº. 9.784/99 descreve quais são as situações que exigem motivação

56
 A motivação, portanto, deve apontar a causa e os elementos determinantes da prática do ato
administrativo, bem como o dispositivo legal no qual se funda. (Ex.: art. 26, in fine, da Lei nº
9.784/99).
O Sr [...] deverá responder a um Processo Administrativo de acordo com a Portaria nº [...], face aos
seguintes fatos imputados a vós (descrição dos fatos)  MOTIVAÇÃO (motivo), de acordo com o
art. 2º, § único, IV, Lei 9.784/99  FUNDAMENTAÇÃO (base legal).
Correntes
Sobre este princípio, existem 03 (três) correntes, a saber:
1ª Corrente (minoritária): diz que nenhum ato precisa ser motivado se não houver previsão legal, já
que a motivação não é princípio constitucional. Além disso, essa mesma corrente admite que todos os
atos sancionatórios devem ser motivados para que o destinatário conheça a razão de ser do ato,
invocando o art. 93, X, da CF: ―As decisões administrativas dos Tribunais serão motivadas, sendo as
disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros.‖
2ª Corrente (majoritária): diz que todos os atos devem ser motivados em virtude do princípio da
moralidade, para que a atuação ética do administrador fique demonstrada pela exposição dos motivos
do ato. Somente com a motivação o destinatário do ato terá como exercer o controle sobre as decisões
administrativas81.
Convém ressaltar que a Lei nº 9.784/99, aplicada aos processos administrativos federais (arts.
1º e 50, § 1º), exige o respeito ao princípio da motivação. Dessa forma, sempre que for indispensável
para o exercício da ampla defesa e do contraditório, a motivação será constitucionalmente obrigatória.
Portanto, todos os atos de conteúdo decisório (de decisão), mesmo discricionários, ou seja, que podem
interferir na esfera de direitos de alguém, necessariamente serão motivados.
3ª Corrente (tradicional): trata da Teoria dos Motivos Determinantes. Diz que os atos vinculados
devem ser motivados. Os discricionários não necessitam, obrigatoriamente, de motivação, a não ser
quando a lei assim o exigir, mas se forem motivados ficariam vinculados aos motivos alegados para
todos os fins de direito.
Essa posição é muito criticada, pois os atos vinculados são aqueles em que não há liberdade de
agir, não há liberdade operacional. Ora, esses atos, para que precisam de motivação se a lei já oferece
os motivos? Mas é justamente nos atos discricionários, em que há certa liberdade de agir, dentro dos
limites da lei, que se necessita saber as razões.
2.2.6 Princípio da Supremacia do Interesse Público82
Esse princípio também é conhecido por princípio da finalidade pública, que consiste no
direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum. Levando-se em
consideração que o Estado representa toda a coletividade, o interesse da Administração deve ser
entendido como interesse de todos, e, portanto, deve prevalecer quando em conflito com determinado
interesse particular, desde que sejam respeitados os direitos individuais deste.
A Constituição Federal prevê no art. 3º, IV, que constitui um dos objetivos fundamentais da
República Federativa do Brasil ―promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação‖.

81
STJ: LMS nº. 19.210. Ementa: ―1. A margem de liberdade de escolha da conveniência e oportunidade, conferida à
Administração Pública, na prática de atos discricionários, não a dispensa do dever de motivação. O ato administrativo que
nega, limita ou afeta direitos ou interesses do administrado deve indicar, de forma explícita, clara e congruente, os motivos de
fato e de direito em que está fundado (art. 50, I, § 1º, da Lei 9.784/1999). Não atende a tal requisito a simples invocação da
cláusula do interesse público ou indicação genérica da causa do ato. 2. No caso, ao fundamentar o indeferimento da
autorização para o funcionamento de novos cursos de ensino superior na ―evidente desnecessidade do mesmo‖, autoridade
impetrada não apresentou exposição detalhada dos fatos concretos e objetivos em que se embasou para chegar a essa
conclusão.‖
82
MELO, Celso Antônio Bandeira de: Curso de Direito Administrativo. 31 ed. São Paulo: Malheiros, 2014. pg
96.
57
 Significa o atendimento do interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou
competência, salvo se autorizado em lei. Mais ainda, é a preponderância do interesse da coletividade
sobre o do particular.
Resumindo:
a. No confronto entre o interesse do particular e o interesse público, prevalecerá o segundo;
b. Isso não significa o esquecimento do interesse ao direito do particular, mas garante a prevalência do
interesse público, no qual se concentra o interesse da coletividade;
c. Haverá sempre limites a tal supremacia; o Poder Público não está desobrigado de respeitar os
direitos individuais; ao contrário, tampouco pode, como visto, deixar de atender ao comando da lei
(princípio da legalidade);
d. Se o interesse público não estiver presente, caracterizado estará o desvio de finalidade.

2.2.7 Princípio da Autotutela

O princípio da autotutela consagra o controle interno que a Administração Pública exerce
sobre seus próprios atos.
Como consequência da sua independência funcional prevista no art. 2º da Constituição
Federal, a Administração não precisa recorrer ao Poder Judiciário para anular seus atos ilegais e
revogar os atos inconvenientes que pratica. Consiste no poder-dever de retirada de atos administrativos
por meio da anulação e da revogação. A anulação envolve um vício de legalidade, enquanto que a
revogação diz respeito ao mérito do ato.
O princípio da autotutela é decorrência da supremacia do interesse público e está consagrado
em duas súmulas do Supremo Tribunal Federal (STF): ―Súmula 356 – A Administração Pública pode
declarar a nulidade dos seus próprios atos‖; e ―Súmula 473 – A Administração Pública pode anular
seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial‖. Embora o verbo utilizado nas duas
súmulas tenha sido ―pode‖, a doutrina e jurisprudência majoritárias entendem que a Administração
―deve‖ anular seus atos ilegais.
O princípio da autotutela também está consagrado no art. 53 da Lei nº 9.784/1999: ―A
Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-
los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos‖. Percebe-se que o
dispositivo enfatiza a natureza vinculada do ato anulatório (―deve anular‖) e discricionária do ato
revocatório (―pode revogá-los‖).
2.2.8 Princípio da Especialidade
Este princípio está relacionado com a descentralização administrativa. Determina que pessoas
jurídicas da Administração Indireta criadas pelos entes federativos devem agir de acordo com a
finalidade que lhes foi definida em lei (art. 37, XIX e XX, CF/88), dado o fato de seus administradores
não possuirem a livre disponibilidade dos interesses públicos. Assim, por exemplo, uma autarquia
criada para fins de saúde não pode atuar na área da educação.
2.2.9 Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos
Este princípio determina que a atividade administrativa não pode parar. Traz importantes
consequências, tais como:
a. Proibição da interrupção na prestação de serviços públicos83, com exceção do disposto no art. 6º, §
3º, da Lei nº. 8.987/9584;

83
[...] os serviços públicos não podem parar, porque não param os anseios da coletividade. Os desejos aos administrados são
contínuos. Daí dizer-se que a atividade da Administração Pública é ininterrupta.
84
Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 157 da CF/88. Diz o art.
6º, § 3º: Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários,
conforme estabelecido nesta lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.

58
b. Limitação ao direito de greve dos servidores públicos garantido pelo art. 37, VII, da CF/88;85
c. Suplência, delegação e substituição de servidor que, por qualquer motivo, esteja afastado do
serviço (ex.: férias, licença, etc.);
d. Nos contratos administrativos não é aplicada, ou, para alguns autores, é aplicada de forma
mitigada, a chamada exceção do contrato não cumprido – exceptio non adimpleti contractus (art. 78,
XV, da Lei nº. 8.666/93);
e. Ocupação provisória dos bens da contratada (art. 58, V, da Lei nº. 8.666/93), garantindo a prestação
da atividade enquanto tramita o processo administrativo para extinção do contrato;
f. Encampação (interesse público) e caducidade (descumprimento de cláusula contratual), formas de
extinção do contrato de concessão de serviços públicos por parte da Administração.

CONCLUSÃO
A Constituição Federal, no art. 37, caput, preceitua que a Administração Pública, Direta ou
Indireta, de qualquer dos poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecerá aos
princípios basilares alí elencados, contudo, não só a esses. Por isso foram estudados também os
princípios infraconstitucionais, os quais norteiam as atividades administrativas, informando e
fundamentando o Direito Administrativo na consecução do interesse público.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.
ARAUJO, Francisco Fernandes de. Princípio da Proporcionalidade, Campinas: Copola, 2002.
CANOTILHO, José Joaquim G. Direito Constitucional e Teoria da Constituição , 7ª Ed. São Paulo:
Almedina, 2003.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 23ª ed., Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2010.
MADEIRA, José Maria Pinto. Administração Pública 10ª ed, Rio de Janeiro: Elsevier ,2008. pg. 14.
MELO, Celso Antônio Bandeira de: Curso de Direito Administrativo. 31 ed. São Paulo: Malheiros,
2014.
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, ___Belo Horizonte: Melhoramentos,
2010.
BRANDÃO, Antônio José. ―Moralidade Administrativa‖. Boletim de Direito Administrativo, fev
2002.
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Gráfica do Senado Federal, 2014.
BRASIL: Decreto-Lei nº. 3.365, de 21 de junho de 1941 . Dispõe sobre desapropriações por utilidade
pública.
BRASIL: Lei n° 4.717/65, 29 de junho de 1965. Regula a ação popular.
BRASIL: Decreto-Lei nº. 201, de 27 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a responsabilidade dos
Prefeitos e Vereadores, e dá outras providências.
BRASIL: Lei nº. 7.347/85, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade
por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico.
BRASIL: Lei nº. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores
públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.

§ 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso,
quando: I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, II - por inadimplemento do usuário,
considerado o interesse da coletividade.
85
Obs: 1. atenção para a alteração feita pela EC nº. 19/98; redação anterior à emenda exigia regulamentação por lei
complementar, e o texto atual fala em lei específica; 2. para os militares há proibição do direito de greve (art. 142, § 3º, IV,
da CF/88); 3. a greve ilegal do servidor não pode ser punida com a demissão, mas apenas com o desconto dos dias parados ou
com o regime de compensação das horas não trabalhadas.

59
BRASIL: Lei n.º 8.429/92, de 2 de junho der 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes
públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na
administração pública direta, indireta ou fundacional.
BRASIL: Lei nº. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgânica Nacional do Ministério
Público, dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados.
BRASIL: Lei nº. 8.666/93, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública.
BRASIL: Lei nº. 8.987/95, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e
permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal.

60
 DIREITO ADMINISTRATIVO

ATOS ADMINISTRATIVOS

ACADEMIA MILITAR DAS AGULHAS NEGRA

ATOS ADMINISTRATIVOS

61
 UD III: ATOS ADMINISTRATIVOS
As 1: ATOS ADMINISTRATIVOS

Objetivos
a) Conceituar ato administrativo.
b) Analisar os requisitos e os atributos do ato administrativo.
c) Classificar os atos administrativos.
d) Explicar as formas de invalidação do ato administrativo.
Sumário
- Introdução
- Desenvolvimento
3.1 Elementos introdutórios
3.2 Conceito de Ato Administrativo
3.3 Formação e efeitos dos atos administrativos
3.4 Requisitos dos Atos Administrativos
3.5 Atributos dos Atos Administrativos
3.6 Classificação dos Atos Administrativos
3.7 Espécies dos Atos Administrativos
3.8 Mérito do Ato Administrativo
3.9 Extinção do Ato Administrativo
3.10 Convalidação dos Atos administrativos
- Conclusão
- Referências Bibliográficas

INTRODUÇÃO

DESENVOLVIMENTO

3.1 ELEMENTOS INTRODUTÓRIOS

Antes da conceituação de Ato Administrativo, é necessário apresentar alguns elementos
introdutórios ao assunto, estabelecendo distinção entre fato e ato administrativo, e entre ato
administrativo e ato da administração.
3.1.1 Fato Administrativo e Ato Administrativo
O Fato Administrativo, necessariamente, não leva em consideração a produção de efeitos
jurídicos, ―tem o sentido de atividade material no exercício da função administrativa, que visa os
efeitos de ordem prática para a Administração‖. Deve-se ter em mente a noção de que o fato
administrativo leva em conta a ocorrência de um evento dinâmico da Administração. (CARVALHO
FILHO, 2010, p. 105-106).
Sua noção é mais ampla que a de fato jurídico, do Direito Civil, já que engloba não apenas
aqueles fatos que repercutem na esfera de direitos, mas, também, outros eventos materiais simples que
não repercutem na esfera de direitos. São exemplos de fatos administrativos: a alteração de local de
um departamento administrativo, um evento natural como um raio que destrói um bem público, uma
enchente que inutiliza bens públicos, a apreensão de mercadorias; dispersão de manifestantes;

62
 desapropriação de bens privados; requisição de serviços ou bens privados etc. (CARVALHO FILHO,
2010, p. 106).
Carvalho Filho (2010, p. 105) sistematiza o fato administrativo e suas espécies. ―[...] os fatos
administrativos podem ser voluntários e naturais‖. Os voluntários se materializam por atos
administrativos, ―que formalizam a providência desejada pelo administrador através da manifestação
da vontade‖, e por ―condutas administrativas que refletem os comportamentos e as ações
administrativas, sejam ou não precedidas de ato administrativo formal‖. Os naturais se originam de
fenômenos da natureza, cujos efeitos se refletem na órbita administrativa.
Cabe esclarecer, por fim, que, ao se referir a Fato Administrativo, ―deverá estar presente
unicamente a noção de que ocorreu um evento dinâmico da Administração‖. (CARVALHO FILHO,
2010, p. 106).
O Fato Administrativo distingue-se do Ato Administrativo porque este é sempre a
manifestação da vontade da Administração Pública, no desempenho de suas funções, visando produzir
algum efeito jurídico, e aquele é atividade pública material, que pode ser desprovida de conteúdo de
direito.

Naturais (ex: raio que destrói bem público)

FATOS
ADMINISTRATIVOS
(atividade material Derivados de Atos Administrativos (ex.: apreensão
no exercício da
de mercadorias)
função Voluntários
administrativa) Derivados de conduta administrativa (ex.:
mudança de local de repartição pública)

Fonte: CARVALHO FILHO, 2010; MAZZA, 2012.

3.1.2 Ato Administrativo e Ato da Administração
Ato Administrativo, como se viu, por ser voluntário, é expressão da vontade da
Administração. Entenda-se que ―a vontade jurígena será emitida pelos agentes da Administração em
conformidade com a lei, [...] porque a emissão volitiva decorre diretamente da lei, independentemente
de o agente desejar, ou não, a finalidade a ser alcançada pelo ato‖.
O ato administrativo pode aperfeiçoar-se de forma unilateral (ato administrativo típico) ou de
forma bilateral (contrato administrativo).
Entre os atos praticados pela Administração Pública ―existem aqueles que não se caracterizam
propriamente como Atos Administrativos‖. Nestes casos, embora praticados pela Administração, são
atos privados regidos pelo Direito Privado; são atos atípicos da Administração. Têm um sentido mais
amplo do que a expressão Ato Administrativo, que abrange apenas determinada categoria de atos
praticados no exercício da função administrativa: são os Atos da Administração. Neles, a
Administração encontra-se em condições iguais a do particular, não sendo cabível a evocação do
princípio da supremacia do interesse público. Portanto, quando a Administração Pública celebrar
contratos sob a égide do Direito Privado, como uma compra e venda, permuta, doação e locação etc.,
pratica um Ato da Administração. Por exemplo, a locação, de um particular, determinado imóvel,
visando instalar e operar um posto do INSS, não é ato administrativo, pois estará sujeita às normas do
Direito Privado. (CARVALHO FILHO, 2010; DI PIETRO, 2008).

63
3.2 CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO
Não existe uma definição legal de ato administrativo, apenas conceituações de caráter
doutrinário.
Assim, na lição de Carvalho Filho (2010, p. 109) pode-se conceituar ato administrativo como:
―a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus agentes delegatários,
nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de
atender ao interesse público‖.
Para Hely Lopes Meirelles (2010)86, ―é toda a manifestação unilateral de vontade da
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si
própria.‖.
Ou ainda, é a uma declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – concessionária, por
exemplo), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas
complementares da lei, a título de lhe dar cumprimento. As declarações unilaterais sujeitam-se ao
controle de legitimidade por órgão jurisdicional.

3.3 FORMAÇÃO E EFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

a. Perfeição: processo de conclusão do ato. Ato perfeito é o que completou o ciclo necessário à sua
formação, quando esgotadas as fases necessárias à sua produção. Não significa que o ato não tem
vícios; seu sentido é o de consumação.
b. Validade: é a adequação do ato às exigências normativas. Ato válido é aquele expedido em
absoluta conformidade com as exigências do sistema normativo, quando se encontra adequado aos
requisitos estabelecidos pela ordem jurídica, sob pena de invalidação.
c. Eficácia: é a disponibilidade para a produção de efeitos típicos do ato. Ato eficaz é aquele que está
disponível para a produção de seus efeitos próprios, ou seja, quando o desencadear de seus efeitos
típicos não se encontra dependente de qualquer evento posterior (ele está pronto para atingir o fim que
se destina).

3.4 REQUISITOS
São os elementos obrigatórios e essenciais necessários à formação do ato administrativo. A
falta de qualquer desses requisitos pode conduzir à invalidade do Ato Administrativo.
Cinco são os requisitos para a formação do ato administrativo.
3.4.1 Competência
Diz respeito às atribuições do agente ou do órgão que expede o ato administrativo.
É o poder atribuído a determinado agente da Administração, originário de texto expresso
contido na Constituição, na lei ou em normas administrativas, para o exercício de suas funções. Pode
ser delegada ou avocada, desde que haja previsão normativa.
O ato praticado por agente incompetente ou além das limitações legais é inválido,
configurando-se o chamado abuso de poder, da espécie excesso de poder. A competência é um
requisito de ordem pública e, portanto, não pode ser transferida ou prorrogada pela vontade dos
interessados. Todavia, pode ser delegada e avocada, desde que permitam as normas reguladoras da
Administração. Tem-se exemplo de competência a das Organizações Militares operacionais com
Bases Administrativas, onde poderá o Comandante da OM delegar ao Comandante da Base
Administrativa as funções de Ordenador de Despesas. Caso não haja a dita delegação, este
Comandante Administrativo não terá competência para exercer as funções de Ordenador de Despesas.
Também a título de exemplo, podemos lembrar que os chefes do Poder Executivo têm a competência

86
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, Belo Horizonte: Melhoramentos, 2010. pg 153.
64
para expedir decretos, de modo que, se um Ministro de Estado edita um decreto, este é um ato
administrativo inválido, porque tem um defeito estrutural, um vício de competência.
Assim, para que o ato administrativo seja válido, tem que haver uma correspondência entre
quem o pratica e a competência estabelecida na lei para a sua prática.
3.4.2 Finalidade
Se o ato administrativo perseguir interesses ilícitos ou contrários ao interesse coletivo, estará
eivado de vício de finalidade, denominado desvio de finalidade, e deverá ser retirado do ordenamento
jurídico.
Todavia, o ato administrativo, além da finalidade geral que é o interesse coletivo, deve
também observar a finalidade específica, prevista pela lei, tendo em vista que, para cada propósito que
a administração pretende alcançar, existe um ato definido em lei, porque, o ato administrativo
caracteriza-se por sua tipicidade, atributo pelo qual o ato deve corresponder às figuras previamente
definidas em lei, como aptas a produzirem determinado resultado. Sendo assim não é possível utilizar-
se de um dado ato para proteção de um bem ou realizar um determinado propósito que, segundo a lei,
deve ser obtido com a prática de outro ato. Por exemplo, não é possível remover um servidor com a
finalidade de punição, ainda que se trate de autoridade competente para praticar tanto a remoção
quanto a punição. O vício decorre do descumprimento da finalidade específica da remoção que não é
punir, mas sim, acomodar deficiências e necessidades do serviço público. O administrador esta
fazendo uso de um ato para alcançar finalidade diversa da que lhe é própria, o que também caracteriza
o desvio de finalidade a ilegalidade do ato.
Com efeito, desvio de finalidade ocorre quando o agente exerce uma competência que
possuía- em abstrato- para alcançar uma finalidade diversa daquela em função da qual lhe foi atribuída
à competência exercida. Pode manifestar quando o agente busca uma finalidade alheia ao interesse
público ou quando persegue uma finalidade, ainda que de interesse público, alheia à categoria do ato
que utilizou, mesmo que se trate de conduta moralmente lícita e justa. O ato será inválido por divergir
da orientação legal. Logo a finalidade do ato administrativo deve estar em consonância com a
finalidade da lei, que visa sempre ao interesse público, única meta a ser atingida mediante o ato
administrativo.
A alteração da finalidade expressa na lei ou implícita no ordenamento da Administração
caracteriza desvio de poder ou desvio de finalidade, dando ensejo à invalidação do ato.
Assim, todo o ato administrativo, quer seja ele vinculado ou discricionário, deverá estar
sempre balizado pela lei e direcionado ao interesse público.
3.4.3 Forma
É o modo pelo qual o ato se apresenta, é o revestimento exterior do ato. Assim, a expedição
de um ato administrativo, cuja forma exigida seja a escrita, acarretará a sua invalidade por vício de
forma. Via de regra, a forma do ato administrativo é a escrita, embora existam também atos
consubstanciados em ordens verbais (como ocorre com as instruções do superior ao inferior
hierárquico), e até mesmo sinais convencionais (como as determinações da polícia em casos de
urgência e sinalizações de trânsito). O ato administrativo não escrito só é admitido em casos
especialíssimos, a saber: em casos de urgência, de transitoriedade da manifestação de vontade
administrativa, de irrelevância do assunto para a Administração. Nos demais casos, a forma escrita é
de rigor e, do contrário, resultará na invalidade do ato.
Importa salientar que enquanto no Direito Privado todos os atos podem ser praticados sem
forma específica, no Direito Público a regra é a prática do ato administrativo dentro da forma
estabelecida em lei ou regulamento.
Considerando que a forma dos atos administrativos é definida em lei, não se admite que o
administrador deixe de observá-la, sob pena de invalidação do ato por vício de legalidade. Os vícios de
forma são insanáveis, porque afetam o ato em seu próprio conteúdo, gerando a sua invalidação em
virtude da forma do ato administrativo, o defeito quando da exteriorização da vontade e o vício nas
formas específicas, bem como no procedimento prévio, desde que afete a esfera de direitos dos

65
administrados, alcançando aspecto essencial do ato. Como por exemplo, uma resolução que declare
um imóvel de utilidade pública para fins de desapropriação, quando a lei exige o decreto do Chefe do
Poder Executivo (Art.6º, DL nº 3365-41); a demissão de um servidor público estável, sem o
procedimento disciplinar (art. 41, 1º, II, CF); uma contratação sem o devido procedimento licitatório
(art. 37, XXI, da CF) e outros.
Ressalta-se que nos processos administrativos, por exemplo, a forma é uma exigência
decorrente do princípio do devido processo legal.
3.4.4 Motivo (ou causa)
É a situação de fato ou de direito por meio da qual é deflagrada a manifestação de vontade da
Administração.
Classifica-se o motivo em motivo de fato e motivo de direito, levando-se em conta o tipo de
situação por força da qual o ato é praticado. Motivo de direito é situação de fato eleita pela norma
legal como ensejadora da vontade administrativa. Motivo de fato é a própria situação de fato ocorrida
no mundo empírico, sem descrição na norma legal.
Se a situação de fato já está delineada na norma legal, ao agente nada mais cabe senão praticar
o ato tão logo seja ela configurada. Atua ele como executor da lei em virtude do princípio da
legalidade. Nestes casos caracteriza-se a produção de ato administrativo vinculado por haver estrita
vinculação do agente à lei.
Diferente é a situação quando a lei não delineia a situação fática, mas ao contrário, transfere ao
agente a verificação de sua ocorrência atendendo a critérios de caráter administrativo (conveniência e
oportunidade). Nesse caso é o próprio agente que elege a situação fática geradora da vontade,
permitindo, assim, maior liberdade de atuação, embora sem afastamento dos princípios
administrativos. Desvinculado o agente de qualquer situação de fato prevista na lei, sua atividade se
reveste de discricionariedade, redundando na prática de ato administrativo discricionário.
O motivo de direito conduz à produção do ato administrativo vinculado, ao passo que o
motivo de fato leva à produção do ato administrativo discricionário.
Não há que se confundir motivo com motivação. A motivação é a exposição da situação de
direito e de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. Em outras palavras, é a
justificativa do pronunciamento tomado, o modo expresso e textual da situação de fato que levou o
agente à manifestação de vontade.
A indicação do motivo, via de regra, é obrigatória, dispensada apenas em casos especiais,
como por exemplo, na exoneração de servidor público nomeado para cargo de confiança. Neste caso, a
motivação está implícita. A quebra da confiança determina a exoneração do servidor.
Segundo José dos Santos Carvalho Filho (2010), é a ―situação de fato ou de direito que gera a
vontade do agente quando pratica o ato administrativo‖. Isto significa que o administrador, autor do
ato administrativo, deve justificar a existência do motivo, fundamentando–o em normas
administrativas.
A Lei n.º 9.784/99, em seu Art. 50, incisos de I a VIII alenca os atos que devem ser
obrigatoriamente motivados:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade: de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de oficio;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos,
propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

66
 § 1º. A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de
concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que,
neste caso, serão parte integrante do ato.
§ 2º. Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que
reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos
interessados.
§ 3º. A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da
respectiva ata ou de termo escrito.
3.4.5 Objeto
É o conteúdo do ato administrativo (a construção de uma escola, por exemplo). Em outras
palavras, é a própria manifestação de vontade da Administração. Para ser válido, o ato deve possuir
objeto licito e moralmente aceito.
Segundo Fernanda Marinela87 ―é o resultado prático, é ato em si mesmo, considerado.
Representa o efeito jurídico imediato que o ato produz, o que este decide, certifica, opina, atesta.‖
Como exemplo, tome-se o caso de uma licença para construção tem por objeto permitir que o
interessado possa edificar de forma legítima; o objeto de uma multa é punir o transgressor de norma
administrativa; na nomeação, o objeto é admitir o indivíduo no serviço público, já o objeto de uma
certidão é provar o fato etc.

3.5 ATRIBUTOS
Os atos administrativos, por serem emanados do Poder Público, trazem consigo determinados
atributos, distintos dos atos jurídicos privados, dando-lhes características próprias e condições
peculiares de atuação. A seguir, o rol dos atributos do Ato Administrativo.
3.5.1 Presunção de legitimidade
Todo o ato administrativo nasce com presunção de legitimidade em decorrência do princípio da
legalidade ao qual a Administração está adstrita.
Os atos praticados pelos agentes detentores de parcela do Poder Público presumivelmente estão
em conformidade com a lei, pois são de interesse público. Este requisito não depende de lei expressa
já que deflui da própria natureza do ato administrativo que é emanado de agente integrante da estrutura
do Estado. Enquanto não sobrevier o pronunciamento de nulidade, mesmo que eivado de vícios, os
atos administrativos são considerados válidos e, portanto, exigíveis, tanto para a Administração quanto
para os particulares sujeitos ou beneficiários de seus efeitos.
Assim, enquanto não declarada a ilegalidade do Ato Administrativo, este vai produzindo
normalmente os seus efeitos e sendo considerado válido, seja no revestimento formal, seja no seu
próprio conteúdo.
3.5.2 Autoexecutoriedade
Como efeito da presunção de legitimidade tem-se a autoexecutoriedade, que admite que o ato
seja imediatamente executado e seu objeto imediatamente alcançado, independente de qualquer
outorga do Judiciário.
Seu ―fundamento jurídico é a necessidade de salvaguardar com rapidez e eficiência o interesse
público, o que não ocorreria se a cada momento tivesse que submeter suas decisões ao crivo do
Judiciário‖. Além do mais, nada justificaria tal submissão, uma vez que assim como o Judiciário tem a
seu cargo uma das funções estatais – a função jurisdicional, a Administração também tem a
incumbência de exercer função estatal – a função administrativa. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 134-
135).
Também resulta na inversão do ônus da prova em detrimento de quem alegar não ser o Ato
Administrativo legítimo, ou seja, a comprovação da sua ilegalidade cabe a quem a afirme.

87
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo, 7ª ed. Niterói: Impetus, 2013. pg 285.

67
 A autoexecutoriedade não existe em todos os atos administrativos, estando presente somente
nas duas categorias de Atos Administrativos, a seguir:
a. Aqueles com tal atributo conferido por lei. É o caso do fechamento de restaurante pela vigilância
sanitária;
b. os atos praticados em situações emergenciais cuja execução imediata é indispensável para a
preservação do interesse público. Exemplo: dispersão pela polícia de manifestação que se converte em
onda de vandalismo. (MAZZA, 2012, p. 193)
Em algumas hipóteses, o ato administrativo fica despido desse atributo, o que obriga a
Administração a recorrer ao Judiciário. Cite-se, por exemplo, a cobrança de multa ou a
desapropriação. Ambas as atividades impõem que a Administração ajuíze a respectiva ação judicial.
Vale ressaltar que a autoexecutoriedade não deixa o administrado sem proteção jurídica, pois
sempre será possível a apreciação judicial. As medidas judiciais utilizadas são o mandado de
segurança (preventivo ou repressivo) e o habeas corpus, com pedido liminar. Se ocorrer o dano, o
administrado lesado poderá constituir o Poder Público na obrigação de indenizar.
Ressalta José dos Santos Carvalho Filho 88 que no direito privado, são raras as hipóteses em
que se permite ao particular executar suas próprias decisões. No direito público, porém, é admitida a
execução de ofício das decisões administrativas sem intervenção do Poder Judiciário.
3.5.3 Imperatividade (ou coercibilidade)
A imperatividade é, também, conhecida como poder extroverso do Estado, é o atributo de ato
administrativo unilateral que cria para o particular uma obrigação, independentemente de sua
anuência. Não está presente em todos os atos, tais como os enunciativos e negociais que os dispensam.
Todavia, os atos que consubstanciam um provimento ou uma ordem administrativa (atos normativos,
ordinatórios ou punitivos) nascem sempre com a imperatividade, com força impositiva própria do
Poder público, e que obriga o particular ao seu fiel atendimento, sob pena de se sujeitar à execução
forçada pela Administração (atos auto-executórios) ou pelo Poder Judiciário (atos não-executórios).
Para CARVALHO FILHO - 2010, ―imperatividade, ou coercibilidade, significa que os atos
administrativos são cogentes, obrigando a eles todos quantos se encontrem em seu círculo de
incidência (ainda que o objetivo a ser por ele alcançado contrarie interesses privados)‖.
Como exemplo, têm-se a desapropriação por intermédio de decreto expropriatório.

3.6 CLASSIFICAÇÃO
Embora existam outras classificações, para atingir os objetivos a serem atingidos neste
assunto, estudar-se-á a classificação a seguir, que tomou como a doutrina de José dos Santos Carvalho
Filho, acrescida de algumas outras singulares classificações, conforme será destacado.
3.6.1 Quanto ao critério dos destinatários
3.6.1.1 Atos gerais ou normativos
São aqueles que regulam uma quantidade indeterminada de pessoas que se encontram na
mesma situação jurídica, ou seja, aqueles que são expedidos sem destinatários determinados (ex.: os
regulamentos, as instruções normativas, as circulares, os editais de concurso, NGA, decreto que
disciplina a coleta de lixo domiciliar etc.).
3.6.1.2 Atos individuais ou concretos
São os que se preordenam a regular situações jurídicas concretas, vale dizer, têm destinatários
individualizados, definidos, mesmo coletivamente. (ex.: uma licença para construção; um decreto
expropriatório, demissão, punição, nomeação, designação de cinco pessoas para formarem uma
comissão etc.).
Ao contrário dos atos normativos, podem eles ser impugnados diretamente pelos interessados
quanto à legalidade, quer na via administrativa, quer através da via judicial.
88
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 23ª ed, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.

68
3.6.2 Quanto ao critério das prerrogativas (ou do objeto)
3.6.2.1 Atos de império
São os que se caracterizam pelo poder de coerção decorrente do poder de império (ius imperii),
não intervindo a vontade dos administrados para sua prática. São, portanto, todos aqueles que a
Administração unilateralmente pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e
lhes impõe obrigatório atendimento (ex.: os atos de polícia em geral: apreensão de bens, embargo de
obra, desapropriação, ordem de interdição de estabelecimento, assim como os decretos de
regulamentação etc.).
3.6.2.2 Atos de gestão
São aqueles no qual o Estado atua no mesmo plano jurídico dos particulares quando se volta
para a gestão da coisa pública (ius gestionis), intervindo frequentemente a vontade de particulares.
Neles, a Administração não se utiliza da sua supremacia sobre os destinatários. Reclamam na maioria
das vezes soluções negociadas, não dispondo o Estado da garantia da unilateralidade que caracteriza
sua atuação (ex.: os negócios contratuais de aquisição ou alienação de bens).
Não tendo a coercibilidade dos atos de império, os atos de gestão reclamam na maioria das
vezes soluções negociadas, não dispondo o Estado da garantia da unilateralidade que caracteriza sua
atuação.
Nesta classificação, MEIRELLES - 2010 cita, além daqueles já apresentados, os chamados
―atos de expediente‖, aqui entendidos como todos aqueles que se destinam a dar andamento aos
processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando–os para a decisão de mérito a
ser proferida pela autoridade competente (ex.: confecção de contrato de prestação de serviço, a ser
assinado pela autoridade competente).
3.6.3 Quanto ao Critério da Liberdade de Ação (ou regramento)
3.6.3.1 Atos vinculados
São os atos editados sem margem de escolha, pois a legislação já predetermina o seu teor, se
atendidas às especificações aí fixadas. A prática deste ato está vinculada à lei. São, portanto, como o
próprio adjetivo demonstra aqueles que o agente pratica reproduzindo os elementos que a lei
previamente estabelece.
Ao agente, nesses casos, não é dada liberdade de apreciação da conduta, porque se limita, na
verdade, a repassar para o ato o comando estatuído em lei. Isso indica que nesse tipo de ato não há
qualquer subjetivismo ou valoração, mas apenas a averiguação de conformidade entre o ato e a lei.
Nos atos vinculados não há o mérito administrativo, como se verá a seguir. Como exemplo,
vê-se a licença para construir; aposentadoria compulsória de servidor público aos 70 anos de idade,
matrícula em escola pública; habilitação em licitação; obtenção de licença para dirigir; licença para
exercer profissão regulamentada em lei etc.
3.6.3.2 Atos discricionários
Nestes é a própria lei que autoriza o agente a proceder a uma avaliação de conduta,
obviamente tomando em consideração a inafastável finalidade do ato. São aqueles resultantes de
alguma escolha efetuada pela autoridade administrativa. A prática deste ato está condicionada à
conveniência e oportunidade.
Esses atos, contudo, não estampam uma liberdade absoluta de agir para o administrador. A
avaliação que se permite ao administrador fazer tem que estar em conformidade com o fim legal, ou
seja, aquele alvo que a lei, expressa ou implicitamente, busca alcançar. Não havendo tal
conformidade, o ato não é licitamente produzido, pois que estará vulnerando o princípio da
legalidade, hoje erigido à categoria de princípio administrativo (art. 37, CF).

69
 Nos atos discricionários há o mérito administrativo, como se verá a seguir.
A nomeação para o cargo de Ministro de Estado, da competência do Presidente da República,
é um ato discricionário, pois a própria lei possibilita a escolha livre do Presidente quanto à pessoa que
ocupará o cargo.
3.6.4 Critério da Intervenção da Vontade Administrativa (ou da sua formação)
3.6.4.1 Ato simples
É o resultante da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado. Não
importa o número de pessoas que participam da formação do ato; o que importa é a vontade unitária
que expressam para dar origem, afinal, ao ato colimado pela Administração (ex.: Sentença de um
magistrado, acórdão de um Tribunal, despacho de um chefe de seção, decisão de um conselho de
contribuinte etc).
3.6.4.2 Ato complexo
Forma-se pela conjugação de vontades de mais de um órgão administrativo. O essencial para
considerar o ato complexo é a existência do concurso de vontades de órgãos diferentes para a
formação de um ato único (ex.: a investidura de um funcionário é um ato complexo consubstanciado
na nomeação feita pelo Chefe do executivo e complementado pela posse e exercício dados pelo chefe
da repartição em que vai servir o nomeado; a investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do
Presidente da República; passa, após, pela aferição do Senado Federal e culmina com a nomeação –
art. 101, § único, CF).
3.6.4.3 Ato composto
É o resultante da vontade única de um órgão, mas que depende da verificação por parte do outro
para se tornar exeqüível (ex.: uma autorização que dependa do visto de uma autoridade superior,
autorização para compra de material, escala de serviço, nomeação de autoridades, como o procurador
Geral da República, que mesmo depois de indicado pelo Presidente da República, precisa ter sua
indicação homologada, referendada pelo Senado Federal.
3.6.5 Quanto ao seu alcance (classificação de Hely Lopes Meirelles)
3.6.5.1 Atos internos
São os destinados a produzir efeitos dentro da Administração Pública, incidindo, normalmente,
sobre os órgãos e agentes da administração que os expediram. Não produzem efeitos em relação a
estranhos (ex.: publicação que institui comissão de servidores para fixar critérios de avaliação de
desempenho de servidores). São expedidos através de memorandos e ordens de serviço.
3.6.5.2 Atos externos
São os atos que produzem efeitos fora do âmbito das repartições administrativas. Nesta
categoria encontram-se os atos administrativos que alcançam os administrados, os contraentes e, em
certos casos, os próprios servidores. Tais atos somente entram em vigor depois de divulgados pelo
órgão oficial, dado o interesse público no seu conhecimento. A publicidade é medida que se impõem
tanto à Administração direta quanto à indireta (ex.: naturalização de estrangeiros, ocupação, pelo
Estado, de bem particular para canteiro de obra pública). São expedidos através de Decretos e licenças.

3.7 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Para estudar a enorme quantidade de atos administrativos tipificados na legislação brasileira,
há que se fazer um esforço considerável. Para tanto, utilizar-se-á a sistematização adotada pelas
Instruções Gerais para os atos Administrativos do Exército (EB 10-IG-01.003) aprovada pela Portaria
771, de 7 de dezembro de 2011.
3.7.1 Atos Normativos
São aqueles que contêm comando geral e abstrato, visando à correta aplicação da lei,
detalhando melhor o que a lei previamente estabeleceu. São eles regulamentos, decretos, instruções
normativas, regimentos, resoluções e deliberações.

70
3.7.1.1 Regulamentos
São atos Administrativos postos em vigência por decreto para especificar os mandamentos da
lei. É ato administrativo (não legislativo), de caráter explicativo ou supletivo, hierarquicamente
inferior à lei e com eficácia externa, denominado, nesse caso, regulamento executivo.
Pode representar condição para explicação da lei, quando essa depende de regulamentação,
admitindo, igualmente, o exercício facultativo, hipótese em que a norma já é auto executável.
3.7.1.2 Decreto
Ato Administrativo da competência exclusiva dos chefes do Poder executivo. Hierarquicamente
está abaixo das leis. Quando o decreto objetiva colocar em vigor um regulamento (ato administrativo
que tem por objetivo explicar a lei, dar condições de que sejam aplicados os dispositivos da lei que
necessitam ser explicados) é denominado DECRETO REGULAMENTAR. É essencial que o Poder
Executivo, ao expedir decretos regulamentares, não invada as reservas da lei, aquelas matérias que só
podem ser disciplinadas por lei. Além disso, os decretos regulamentares ou não, não podem contrariar
a lei, porque, se o fizerem, serão ilegais, já que hierarquicamente eles estão abaixo da lei.
3.7.1.3 Instruções Normativas
São os atos administrativos expedidos pelos Ministros de estado para a execução de leis, decretos
e regulamentos (art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição Federal), mas também podem ser
utilizados por outros órgãos para o mesmo fim.
3.7.1.4 Regimentos
São atos administrativos normativos de atuação interna, destinando-se a reger o funcionamento
de órgãos colegiados e de corporações legislativas. Como ato regulamentar interno, o regimento só
dirige aos que devem executar o serviço ou realizar a atividade funcional regimental, sem obrigar os
particulares em geral.
3.7.1.5 Resoluções
Ato administrativo expedido pelas altas autoridades do executivo (mas não pelo chefe do Poder
Executivo, que só deve expedir decretos), assim como pelos presidentes dos tribunais, de órgãos
legislativos e de colegiados administrativos, para se disciplinar matéria da respectiva competência.
3.7.1.6 Deliberações
São atos oriundos, em regra de órgãos colegiados, como conselhos, comissões, tribunais
administrativos etc. Normalmente representam a vontade majoritária de seus componentes.
3.7.2 Atos Ordinatórios
São aqueles que visam disciplinar o funcionamento da Administração a conduta funcional dos
seus agentes, representando exercício do poder hierárquico do Estado. São espécies de atos
administrativos ordinatórios: as portarias, as instruções, os avisos, as circulares, as ordens de serviço,
os ofícios e os despachos.
3.7.2.1 Portaria
Ato Administrativo pelo qual as autoridades de qualquer nível da Administração Pública, desde
que inferior ao Chefe do Poder Executivo, expedem orientações aos respectivos subordinados,
designam servidores para o cumprimento de certas funções ou determinam a abertura de sindicância e
inquérito administrativo. Quando expedida por Ministro de Estado, é denominada PORTARIA
MINISTERIAL.
3.7.2.2 Alvará
Fórmula segundo a qual a Administração Pública expede: autorização para a prática de um ato,
licença para o exercício de certa atividade ou direito dependente de policiamento administrativo.

71
3.7.2.3 Aviso
É a fórmula utilizada pelos Ministros, notadamente os militares, para prescreverem orientação aos
respectivos subordinados sobre assuntos de seus Ministérios. Não se confunde com a publicação
resumida de editais de licitação também normalmente denominada de aviso.
3.7.2.4 Instrução
Fórmula mediante a qual os superiores expedem normas gerais de caráter interno, que prescrevem
o modo de atuação dos subordinados em relação a um serviço.
3.7.2.5 Circular
Fórmula mediante a qual os superiores transmitem ordens aos seus subordinados, com o caráter
de uniformização do comportamento em casos concretos.
3.7.2.6 Ordem de Serviço
Determinação dirigida pelos superiores aos seus subordinados, responsáveis por determinados
serviços públicos orientando-os no que diz respeito à realização dos mesmos.
3.7.2.7 Ofício
É o meio pelo qual os agentes públicos realizam comunicações escritas de caráter administrativo
ou social.
3.7.2.8 Despacho
É o meio pelo qual a autoridade administrativa manifesta suas decisões em documentos de
natureza administrativa, submetidos à sua apreciação, tais como requerimentos e processos.
3.7.3 Atos Negociais
São aqueles que contêm uma declaração de vontade da administração coincidente com a
pretensão do particular, visando a concretizar atos jurídicos, nas condições previamente impostas pela
Administração Pública. São todos aqueles desejados por abas as partes, excluindo-se os atos impostos
pela Administração, independente do consentimento do particular, tendo em vista que estes não gozam
de imperatividade.
3.7.3.1 Licença
Ato Administrativo vinculado e definitivo pelo qual a Administração Pública, diante de todas as
exigências da lei, faculta ao particular o desempenho de uma atividade. Ex.: licença para construir uma
casa.
3.7.3.2 Autorização
Ato Administrativo discricionário e precário (pode ser cassado a qualquer momento pela
Administração Pública), em que Administração faculta ao particular que tenha interesse, a utilização
de certos bens ou o exercício de uma atividade. Ex.: porte de arma, pesquisa de exploração de minerais
etc.
3.7.3.3 Permissão
Ato Administrativo discricionário e precário, pelo qual em que Administração faculta ao
particular a execução de serviços do interesse da coletividade, nas condições por ela estabelecidas.
Administração Pública defere a pretensão do interessado nesses atos administrativos por um
instrumento que é, na verdade, um outro tipo de ato administrativo a que se denomina ALVARÁ, já
estudado nos atos ordinatórios.
3.7.4 Ato Enunciativo
Os Atos enunciativos são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou atestar
um determinado fato, ou então a emitir uma opinião acerca de um tema definido. São exemplos a
certidão, a emissão de atestado e o parecer.

72
3.7.4.1 Certidão
Cópia de atos ou fatos constantes em documentos em poder da Administração Pública.
Segundo o Código Civil Brasileiro, quando a cópia autenticada tem o mesmo valor do original. O
fornecimento de certidões é obrigação constitucional das repartições públicas (art. 5º, XXXIV, b da
CF/88).
3.7.4.2 Atestado
Ato administrativo pelo qual Administração Pública afirma a existência ou veracidade de um
fato de que tenha conhecimento por seus vários órgãos. A certidão comprova fatos permanentes; o
atestado, situações transitórias, passíveis de alteração.
3.7.4.3 Parecer
Consiste no pronunciamento de órgão técnico consultivo a propósito de questão submetida à
sua apreciação. Tem caráter opinativo e não vincula a Administração Pública ao seu conteúdo, salvo
se for convertido em procedimento normativo (PARECER NORMATIVO), quando ao ser aprovado
pela autoridade competente, é convertido em norma de procedimento interno, tornando-se obrigatório
a todos os órgãos subordinados à autoridade administrativa que conferiu a normatividade.
3.7.5 Atos Punitivos
São os que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que infringem disposições
legais, regulamentares e ordinatórias de bens e serviços públicos. Visam punir ou a reprimir as
infrações administrativas ou o comportamento irregular dos servidores, particulares, perante a
administração, podendo a atuação ser interna ou externa. Como por exemplo: as multas, as interdições,
embargos de obra e as penas que decorrem da infração funcional que estão previstas nos estatutos dos
servidores de cada ente político.
3.7.5.1 Multa
Toda imposição pecuniária a que se sujeita o administrado como meio de compensar um dano
presumido, decorrente da prática de uma infração administrativa.
3.7.5.2 Interdição de Atividade
È o ato pelo qual a Administração veda a alguém a prática de atos sujeitos ao seu controle, ou
que incidam sobre seus bens.
3.7.5.3 Destituição de coisas
È o ato pelo qual a Administração Pública inutiliza de modo sumário, alimentos, substâncias,
objetos ou instrumentos imprestáveis, nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei.
Dependem de processo administrativo, com a observância dos princípios do contraditório e da
ampla defesa. Porém há que se considerar que como ato típico do poder de polícia, é, em regra,
urgente, dispensando processo prévio, embora exija sempre o auto de apreensão e de destruição, que
esclarecerá os motivos da medida drástica tomada e identificará as coisas destruídas, para oportuna
apreciação da legalidade dos atos.

3.8 MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO

Para Hely Lopes Meirelles: 89 ―Mérito administrativo consubstancia-se, portanto, na valoração
dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando
autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar.‖
Assim, o mérito administrativo implica a avaliação da oportunidade e conveniência de sua
edição, existindo, portanto, somente nos atos de cunho discricionário, na medida em que nos atos
administrativos vinculados não há faculdade de opção do administrador, mas unicamente a

89
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, Belo Horizonte: Melhoramentos, 2010. pg 159.

73
possibilidade de verificação dos pressupostos de direito e de fato que condicionam o ato
administrativo. Não há mérito nos atos administrativos vinculados, uma vez que a atuação do
Executivo se resume no atendimento das imposições legais.
Nos atos discricionários apenas sobre os elementos motivo e objeto, pode a Administração
decidir livremente e sem a possibilidade de correção judicial, exceto quanto seu proceder caracterizar
excesso ou desvio de poder. Com relação aos demais elementos (competência, finalidade e forma),
estes são sempre vinculados, não podendo quanto a estes decidir livremente a Administração.
Nos atos discricionários, porque a lei confia à Administração a escolha e valoração dos motivos
e do objeto, não cabe ao Poder Judiciário rever os critérios adotados pelo Administrador, pois não há
padrões de legalidade para aferir essa atuação.
É importante ressaltar que o mérito do ato administrativo só abrange os elementos não
vinculados do ato da administração, ou seja, aqueles que admitem uma valoração da eficiência,
oportunidade, conveniência e justiça. Quanto aos demais elementos, ainda que se trate de poder
discricionário da Administração, pode o ato ser revisto e anulado pelo Judiciário.

3.9 EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

O ciclo vital de um Ato Administrativo encerra-se de diversas maneiras. Embora a extinção
devesse ocorrer pelo cumprimento de seus efeitos, evidente que existem outras formas anômalas pelas
quais ocorre a extinção.
Serão abordadas suas principais modalidades, em conformidade com a visão doutrinária de
alguns dos principais estudiosos do tema, como José dos Santos Filho, Marçal Justen Filho, Maria
Sylvia Zanella Di Pietro, Diógenes Gasparini e Alexandre Mazza.
3.9.1 Extinção natural .
A extinção natural é a que ocorre pelo cumprimento normal dos efeitos do ato. O cumprimento
de seus efeitos pode ser exemplificado no caso do cumprimento da obrigação assumida por uma OM
de Engenharia, ao término da construção de uma estrada federal. Outro exemplo seria o ato concessivo
das férias de um servidor que estará extinto quando gozado o período previsto na norma
3.9.2 Extinção subjetiva
A extinção subjetiva ―ocorre com o desaparecimento do sujeito que se beneficiou do ato‖ (ex.:
o permissionário que vem a falecer ou a morte do funcionário extingue os efeitos da nomeação).
3.9.3 Extinção objetiva
A extinção ocorre quando, depois de praticado o ato desaparece seu objeto (ex.: a interdição de
um estabelecimento que se extingue por ter se incendiado).
3.9.4 Caducidade
A caducidade se caracteriza quando ocorre a perda dos efeitos jurídicos de um ato em virtude
de norma jurídica superveniente contrária a que respaldava a prática do ato (ex.: uma permissão para
uso de um bem público que passa a ser proibida quando lei superveniente proíbe o seu uso por
particulares). Outro exemplo seria a retirada da permissão de uso de bem para a instalação de um
circo, em virtude do advento da lei do plano diretor, que designa o mesmo local para a construção de
um rua, tornando impossível manutenção de tal permissão.
3.9.5 Renúncia do interessado
Caracteriza-se pela rejeição, por parte do beneficiário, de uma situação jurídica favorável de que
desfrutava em conseqüência daquele ato. São circunstâncias, em que a legislação pertinente admite ao
particular a faculdade de extinguir a relação jurídica produzida pelo ato administrativo, por meio de
uma manifestação unilateral de vontade. (ex.: o servidor público que pede exoneração do cargo).

74
3.9.6 Rescisão por inadimplemento
Nos casos em que o inadimplemento culposo pode ser imputado ao particular, a Administração,
como regra pode rescindir, por ato unilateral de vontade (ex.; contrato de prestação de serviços,
culposamente não cumprido pela empresa contratada).
3.9.7 Força maior e caso fortuito
Quando o inadimplemento ocorre por fatos ―insuscetíveis de previsão‖ ou de ―conseqüências
incalculáveis‖ o ato pode extinguir-se (ex.: uma construção impossibilitada de ser finalizada por
profundas alterações ocorridas em decorrência de uma catástrofe natural).
3.9.8 Invalidação (ou anulação)
É a declaração de invalidado de um ato administrativo ilegítimo ou ilegal, feita pela própria
Administração ou pelo Poder Judiciário. Baseia–se, portanto, em razões de legitimidade ou legalidade,
diversamente da revogação que se funda em motivos de conveniência ou de oportunidade e, por isso
mesmo, é privativa da Administração.
A Administração, reconhecendo que praticou um ato contrário à lei, tem o dever de anulá-lo.
Se não o fizer, pode o interessado pedir ao Judiciário que declare a sua invalidade, por meio de
anulação.
O pronunciamento de nulidade opera efeitos ex tunc, retroagindo às origens do ato,
desfazendo todos os vínculos entre as partes e obrigando-as à reposição das coisas ao status quo ante.
São exemplos: uma anulação de ato que indeferiu inscrição em concurso público por ter sido
identificada que a cópia da identidade juntada à documentação foi falsificada.
3.9.9 Revogação
É a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz, realizada privativamente pela
Administração, por ter se tornado inconveniente e inoportuno ao interesse público, ou seja, por não
mais atender ao interesse público.
A revogação é realizada pela Administração – e somente por ela – por não mais lhe convir sua
existência.
Produz efeitos ex nunc, ou seja, seus efeitos operam a partir do presente, porque desfazem
atos dotados de legalidade. O ato de revogação é irretroativo, pois incide sobre ato legal que produziu
efeitos válidos; assim, a revogação não atinge efeitos já produzidos pelo ato revogado, que
permanecem no mundo jurídico, cessando os efeitos deste do momento da revogação para o futuro.
Note-se, nestas duas últimas modalidades de extinção dos atos administrativos, o poder da
Administração Pública é mais amplo do que o da Justiça. Sempre que verificada a necessidade de sua
supressão, a Administração poderá revogá-los, por questões de oportunidade e conveniência, ou anulá-
los, por questão de ilegalidade. Em contrapartida, o Poder judiciário só pode anulá-los por questões de
ilegalidade. Assim, a Administração controla seus atos em toda a sua plenitude, sob os aspectos da
oportunidade, conveniência, justiça, conteúdo, forma, finalidade, moralidade e legalidade, enquanto o
controle do Judiciário se restringe ao exame da legalidade, ou seja, da conformação do ato com o
ordenamento jurídico que a Administração se subordina para sua prática.
3.9.10 Cassação
Caracteriza-se pelo descumprimento pelo seu destinatário de condições impostas. São atos
originalmente legítimos, que se tornaram ilegais na sua execução, podendo, assim, ser cassado (ex.: a
cassação de patente de um produto farmacêutico por ter se mostrado lesivo ao usuário; a concessão de
um alvará de licença para construir, expedido legalmente, mas cassado por ter descumprido na
execução da obra licenciada).

75
3.9.11 Contraposição
A edição posterior de ato administrativo esvazia o conteúdo do ato precedente, por contraposto
que é. A contraposição existirá sempre que determinado ato administrativo extinguir ato precedente,
independentemente de expressa revogação (o ato de nomeação de um funcionário. Seu contraposto
direto vem a ser o ato de exoneração desse mesmo funcionário. Essa situação denota, sem sombra de
dúvida que o segundo ato, em razão de seu objeto, esvaziou o conteúdo do primeiro).

3.10 CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

É o ato administrativo por meio do qual a administrador corrige os defeitos de um ato anterior
que contém um defeito sanável. Trata-se de um suprimento de invalidade de um ato, apresentando
efeitos retroativos. O ato convalidador remete-se ao ato inválido para legitimar seus efeitos pretéritos.
Tem previsão legal no artigo 55 da lei 9784 de 1999.
A convalidação é o processo de que se vale a Administração para aproveitar atos
administrativos com vícios superáveis, de forma a confirmá–los no todo ou em parte. Só é admissível
o instituto de convalidação para a doutrina dualista, que aceita que os atos administrativos possam ser
nulos ou anuláveis. Os vícios insanáveis impedem o aproveitamento do ato, ao passo que os vícios
sanáveis possibilitam a convalidação.
Importa, portanto, a convalidação, no saneamento do ato administrativo, de sorte a suprimir
eventual vício existente, com efeitos retroativos à data em que foi praticado.

CONCLUSÃO
Como conclusão, a guisa de extrato do assunto estudado, a seguir é apresentado um quadro
sinóptico simplificado para melhor fixação do que foi estudado.
ATOS ADMINISTRATIVOS
Requisitos Atributos Classificação
Competência – poder Presunção de legitimidade ou Quanto aos destinatários – geral
veracidade – presunção de e individual
legalidade
Finalidade – interesse público Imperatividade – criação da Quanto ao alcance – interno e
obrigação externo
Forma – escrita Autoexecutoriedade – execução Quanto ao regramento –
do ato sem socorro do judiciário vinculado e discricionário
Motivo – o porquê Quanto à formação – simples,
complexo e composto
Objeto – conteúdo do ato Quanto ao objeto – de império,
de gestão e de expediente.
REFERÊNCIA BIBLIOGRAFICA
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 23ª ed, Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2010.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 26ª ed, Atlas: São Paulo, 2013.
KNOPLOCK, Gustavo Mello. Manual de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Elsevier:, 2007.
MAZZA, Alexandre.Manual de Direito Administrativo. 2ªed.São Paulo: Saraiva 2012
MELO, Celso Antônio Bandeira de: Curso de Direito Administrativo. 31 ed. São Paulo: Malheiros, 2014.
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, Belo Horizonte: Melhoramentos, 2010.
MEDAUAR, Odete.Direito Administrativo Moderno. 18ed, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
BRASIL. Instruções Gerais para os atos Administrativos do Exército (EB 10-IG-01.003) aprovada pela Portaria
771, de 7 de dezembro de 2011.
BRASIL. Constituição Federal de 1988
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração
Pública Federal

76
DIREITO ADMINISTRATIVO

LICITAÇÕES

77
 UD IV: LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
As 2: LICITAÇÕES

Objetivos

a) Conceituar licitação.
b) Identificar a finalidade, os princípios e objetos da licitação.
c) Analisar as modalidades e os tipos de licitação.
d) Participar de uma Comissão de Licitação.
Sumário
- Introdução
- Desenvolvimento
4.1. Aspectos Gerais
4.2. Princípios Norteadores
4.3. Modalidades de Licitação
4.4. Tipos e Fase da Licitação
4.5. Procedimentos e Rito da Licitação
4.6. Da Contratação Direta
4.7. Temas Diversos

- Conclusão
- Referências Bibliográficas

INTRODUÇÃO
A atividade de contratação realizada pelos diversos órgãos da Administração Pública, nos dias
atuais, certamente, extrapola, em muito, os limites da lei, fazendo do Direito Administrativo
Contratual, mais do que um ramo da Ciência do Direito, transformando-se tal ciência quase numa arte.
Os membros de Comissão de Licitação, Pregoeiros e respectivas equipes precisam de capacitação e
constante atualização, haja vista a amplitude do tema.
Desde a edição da Lei nº 8.666, em 21 de junho de 1993, Lei Geral de Licitações e Contratos
Administrativos, novas legislações surgiram, a fim de se adequarem a evolução social, particularmente
no que tange aos princípios da EFICIÊNCIA e da TRANSPARÊNCIA.
A Administração Pública, assim como a sociedade brasileira, vem passando por
transformações constantes e profundas, a fim de privilegiar os princípios da EFICIÊNCIA, da
RAZOABILIDADE e da ECONOMICIDADE. Com esta ―revolução‖ social, a atividade licitatória
passa ser seara para especialistas, afastando-se ―achismos‖ e ―amadorismos‖ que só fazem atrasar o
processo de contratação pretendido e causar, no mais das vezes, ineficiências e prejuízos ao erário,
bem como responsabilização de agentes públicos.
Diferente do particular, a Administração Pública somente pode efetuar despesas e
determinadas receitas (aluguel, cessão de uso, etc) por intermédio de uma Licitação.
O Estudo do tema Licitação é fundamental para o agente público, em todos os níveis. Destaca-
se que esse tema não é utilizado pela Administração Pública. A Licitação esta no nosso dia a dia.
Quem nunca foi, por exemplo, ao supermercado efetuar uma compra ? Comprou um objeto sem
verificar o preço? Não pesquisou objetos similares? Ou levou o primeiro objeto que viu? Ao final,
quando sair do supermercado, terá acabado de realizar uma licitação.

78
 O próprio supermercado possui um setor denominado ―Setor de Compras‖ que avalia,
pesquisa e compra ao melhor preço. A principal diferença entre o particular e a Administração
Pública, no que se refere à licitação, esta na sua obrigatoriedade.
A Lei nº 8.666, de 1993, lei de Licitação e Contratos do País, ao regulamentar o artigo 37,
inciso XXI, da Constituição Federal, estabeleceu normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações
no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
De acordo com essa Lei, a celebração de contratos com terceiros na Administração Pública
deve ser necessariamente precedida de licitação, ressalvada as hipóteses de dispensa e de
inexigibilidade de licitação.
No âmbito do Comando do Exército, existem as Instruções Gerais para a Realização de
Licitações e Contratos no Ministério do Exército (IG-12-02) e alterações posteriores, que disciplinam
o assunto.
Diversas obras foram elaboradas sobre o assunto. Entretanto, a interpretação dos normativos
causa sempre dúvidas e indagações, principalmente quando a teoria é transposta para a prática.
Esta nota de aula, que serão complementadas com as aulas a serem ministradas, sintetiza a
orientação básica sobre a matéria, com cuidado de não omitir seus aspectos essenciais e tem por
finalidade apresentar o tema ao futuro oficial do Exército Brasileiro que em breve participarão de
Comissão de Licitação, Equipe de Apoio e ou atuarão como Pregoeiros.

DESENVOLVIMENTO

4.1 ASPECTOS GERAIS

4.1.1 Conceito
Licitação é o PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO mediante o qual a Administração
Pública seleciona a proposta MAIS VANTAJOSA para o contrato de seu interesse.90
É o procedimento administrativo preliminar, mediante o qual a Administração, baseada em
critérios prévios, seleciona, entre várias propostas referentes a compras, obras ou serviços, a que
melhor atende ao interesse público a fim de celebrar contrato com o responsável pela proposta mais
vantajosa, em observância ao princípio constitucional da isonomia.
4.1.2 Finalidade
FINALIDADE EXPLÍCITA: Lei 8.666/93 Art. 3º - A licitação destina-se a garantir a
observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração e a PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL SUSTENTÁVEL e
será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da
vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
(Redação dada pela Lei nº 12.349, 15 de dezembro de 2010)

FINALIDADE IMPLÍCITA: Adquirir e ou contratar ao melhor preço

Pode-se afirmar, ainda que a licitação tem a finalidade de garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, de maneira
a assegurar oportunidade igual para todos os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame
do maior número possível de concorrentes.

90
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 22ª ed, São Paulo, Malheiros. 2010. pg 281.

79
4.1.3 Objetivos
A execução de obras, a prestação de serviços e fornecimento de bens para atendimento de
necessidades públicas, as alienações e locações devem ser contratadas mediante licitações públicas,
exceto nos casos previstos na Lei nº 8.666, de 1993 (Dispensa e Inexigibilidade).
Além dos objetos discriminados na Lei de Licitações, faz-se necessário destacar que, também,
são objetos de licitação pública as concessões e permissões.

4.1.4 Porque Licitar

A Constituição Federal, art. 37, inciso XXI, prevê para a Administração Pública, como regra, a
obrigatoriedade de licitar.
“CF/88 - Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e
alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade
de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações. (Regulamento)‖

4.1.5 Quem deve Licitar 91

Estão sujeitos à regra de licitar, previstas na Lei nº 8.666/93, além dos órgãos integrantes da
administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas,
as sociedades de economia mista e demais entidades controladas diretamente ou indiretamente pela
União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
As empresas estatais devem seguir o rito previsto na lei de licitações quando da necessidade
de contratação e ou aquisição de serviços ou itens para sua atividade fim devem seguir seus
regimentos, a fim de se tornarem mais competitivas (Artigo 17, II, ―e‖ da Lei nº. 8.666/93).
Exemplificando: A Petrobras precisa não precisa seguir o rito previsto na Lei de licitações para
aquisição ou venda de seus produtos, porém quando for se desfazer de um equipamento velho de um
de seus escritórios, comprar papel, toner, etc deve seguir o previsto na Lei de Licitações.
Existem, ainda, os serviços sociais (SESC, SENAI, SEBRAE) se são obrigados ou não realizar
licitação. José Carvalho dos Santos Filho entende que os serviços sociais devem realizar licitação.
Pode-se resumir da seguinte forma: Estão sujeitos à regra de licitar, previstas na Lei
8.666/93:
 os órgãos integrantes da administração direta;
 os fundos especiais (Art 71 da Lei nº 4.320/64) 92 ;
 as autarquias;
 as fundações públicas;
 as empresas públicas;

91
De acordo com o art. 1º da lei nº. 8.666/93, têm o dever de licitar as seguintes entidades: Administração pública direta;
Administração pública indireta; Os fundos especiais: a doutrina alerta com relação à inadequação deste termo que designa
um conjunto de bens e recursos sem titularidade. Para Marçal Justen Filho, é objeto de direito, e não sujeito, não podendo,
portanto, contratar; Demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios.
92
Lei nº 4.320/64-TÍTULO VII - Dos Fundos Especiais- Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas
especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas
peculiares de aplicação.

80
 as sociedades de economia mista; e
 as demais entidades controladas diretamente ou indiretamente pela União, Estados, Distrito
Federal e Municípios.

4.1.6 Quem não pode participar da licitação

Não podem participar, direta ou indiretamente, da licitação, da execução da obra, da prestação
dos serviços e do fornecimento de bens necessários à obra ou serviços:
a. o autor do projeto básico ou executivo, pessoa física ou jurídica 93;
b. a empresa, isoladamente ou em consórcio, responsável pela elaboração de projeto básico ou
executivo ou da qual o autor do projeto seja dirigente, gerente, acionista ou detentor de mais de 5%
(cinco por cento) do capital com direito a voto, ou controlador, responsável técnico ou subcontratado;
c. o servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsáveis pela licitação.
d. licitantes suspensos para licitar e contratar com o órgão ou entidade da Administração Pública;
e. licitantes declarados inidôneos para licitar ou contratar com a Administração Pública, enquanto
perdurarem os motivos da punição.
Denominam-se responsáveis pela licitação os servidores designados para realizar licitação na
modalidade convite, para ser pregoeiro ou para integrar comissão de licitação.
Considera-se participação indireta a existência de qualquer vínculo de natureza técnica,
comercial, econômica, financeira ou trabalhista entre o autor do projeto, pessoa física ou jurídica, e o
licitante ou responsável pelos serviços, fornecimentos e obras, incluindo-se os fornecimentos de bens e
serviços a estes necessários. Esse entendimento é extensivo aos membros da comissão de licitação.

4.1.7 Participação na licitação

Poderão participar da licitação quaisquer licitantes interessados que comprovem possuir os
requisitos mínimos de qualificação e cujo objeto social da empresa, expresso no estatuto ou contrato
social, especifique ramo de atividade compatível com o objeto da licitação.
Em caso de tomada de preços, que exige cadastramento prévio, o licitante poderá habilitar-
se no:
a. órgão ou entidade licitadora, até o terceiro dia anterior à data marcada para a abertura dos envelopes
"Documentação" e "Proposta de Preços"; ou
b. Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF ou sistemas equivalentes nos
estados e municípios.
Salvo se estiver permitido no ato convocatório, não poderão participar:
a) consórcio de licitantes, qualquer que seja sua forma de constituição;
b) licitantes que se encontrem em regime de sistema de recuperação.

4.1.8. Como Licitar

Uma vez definido o objeto que se quer contratar, é necessário estimar o valor total da obra, do
serviço ou do bem a ser licitado, mediante realização de pesquisa de mercado. É necessário, ainda,
verificar se há previsão de recursos orçamentários para o pagamento da despesa e se esta se encontra
em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

93
É permitido ao autor do projeto a participação na licitação de obra ou serviços, ou na execução, apenas na qualidade de
consultor ou técnico, desde que nas funções de fiscalização, supervisão ou gerenciamento, e exclusivamente a serviço da
Administração.

81
 Após a apuração da estimativa, deve ser adotada a modalidade de licitação adequada. Quando
o objeto pretendido referir-se a bens e serviços comuns, será utilizada, obrigatoriamente, a modalidade
Pregão, preferencialmente na forma eletrônica.

4.1.9 Competência para legislar

Cabe a União legislar a respeito do tema ―LICITAÇÃO E CONTRATOS‖, conforme o
previsto no Inc XXVII do Art 22 da CF/88.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as
administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e
sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Com base no dispositivo supramencionado e a fim de regulamentar o Art 37 da CF, foi
promulgada a Lei nº 8.666/93, Lei de Licitação do País. Portanto as normas que regem a matéria
devem ser seguidas por todos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
A competência da União para legislar em matéria licitatória, não quer dizer que cada
Instituição não possa normatizar o assunto no âmbito de seu órgão. A Lei de licitação, Art 115
normatiza esta possibilidade:
Artigo 115 – ―Os órgãos da Administração poderão expedir normas relativas aos
procedimentos operacionais a serem observados na execução das licitações, no âmbito de
sua competência, observadas as disposições desta Lei‖.
Considerando-se a Hierarquia das Normas Jurídicas94 e por se tratar de ato administrativo
normativo. As normatizações não podem inovar, devendo apenas regulamentar, adaptar a lei à
realidade do dia-a-dia. Estas regras operacionais regulamentam o procedimento licitatório.

Fig1. Esquematização da Hierarquia das Normas Jurídicas95

94
HIERARQUIA DAS NORMAS JURÍDICAS E A ESPECIFICIDADE DA NORMA: No Brasil, a Pirâmide de Kelsen é
de fácil visualização, quando olhamos para o sistema jurídico pátrio: CF; Leis complementares; Leis ordinárias; Medidas
Provisórias e leis delegadas. Resoluções. A estrutura criada por Kelsen consagra a supremacia da Norma Constitucional e
estabelece uma dependência entre as normas escalonadas, já que a norma de grau inferior sempre será válida se, e somente se,
fundar-se nas normas superiores. Disponível: http://www.trabalhosfeitos.com/ensaios/Hierarquia-Das-Normas-
Jur%C3%ADdicas/170903.html Acessado em 5 Ago 14.
95
Analise do Controle de Constitucionalidade Pressupõe a Hierarquia das Normas: Por síntese concursos. Disponível em:
http://odireitorevisto.blogspot.com.br/p/blog-page_48.html . Acessado em: 16 Set 14.

82
 Importante ressaltar que o art. 173, § 1º, III, da CF, prevê que no caso das empresas estatais
(empresas públicas e sociedades de economia mista) que explorem atividade econômica de produção
ou comercialização de bens ou de serviços, o estatuto jurídico deverá, dentre outras matérias, dispor
sobre licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações. O objetivo deste dispositivo é
permitir que estas empresas estatais, através de normas próprias de licitação, mais flexíveis, possam
atuar de forma mais adequada com sua natureza de pessoa jurídica de direito privado exploradora de
atividade econômica.
No entanto, como ainda não foi editada essa lei, essas empresas estatais ainda estão
submetidas ao ditame da Lei de Licitações. O problema consiste em definir o alcance deste diploma
legal no que se refere a essas entidades da administração indireta.
Parte da doutrina entende que tanto as empresas estatais prestadoras de serviços públicos
quanto as exploradoras de atividade econômica devem obedecer à Lei nº. 8.666/93; outra corrente
defende que ambos os tipos de empresas devem se submeter apenas aos princípios do processo
licitatório. Acreditamos que a melhor posição seria uma terceira, atualmente majoritária, que
determina que as prestadoras de serviços públicos devem observar o disposto na lei nº. 8.666/93, mas
no caso das exploradoras de atividade econômica haveria uma distinção: se o objeto do contrato se
relacionar com a atividade-meio da empresa governamental haverá a necessidade de licitação; caso o
objeto for relativo à atividade-fim, não será preciso licitar.

4.1.10 Evolução Histórica

A origem da licitação tem suas raízes no direito romano. Sua utilização estendia-se tanto para
a alienação dos despojos de guerra como para a realização de obras públicas.96
No Brasil o primeiro registro encontrado aponta que a licitação aparece no direito público
brasileiro desde 1862, inicialmente por meio do Decreto nº. 2.926, de 14 de maio de 1862. O referido
decreto regulamentava as arrematações dos serviços a cargo do então Ministério da Agricultura,
Comércio e Obras Públicas.97
Após o decreto, outras leis surgiram. Entretanto, a consolidação, em âmbito federal, só
aconteceu com o Decreto nº. 4.536, de 28 de janeiro de 1922, responsável pela organização do Código
de Contabilidade da União.
Decreto-Lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967 (arts.125 a 144)- estabelece a reforma
administrativa federal e por intermédio desses artigos baixou AS NORMAS RELATIVAS A
LICITAÇÕES PARA COMPRAS, OBRAS, SERVIÇOS E ALIENAÇÕES;
Lei nº. 5.456 de 20 de junho de 1968 estende as disposições do Decreto Lei nº 200, referentes
às normas relativas a licitações para compras, obras, serviços e alienações às administrações dos
estados e municípios;
Decreto-Lei nº. 2.300, de 21 de novembro de 1986, dispõe sobre as licitações e contratos da
Administração Federal;
A Constituição Federal de 1988 eleva a licitação a status de princípio constitucional,
obrigando a observância da Administração Pública, direta ou indireta de todos os poderes: União,
Estado e Municípios;
A Lei nº 8.666/93 é uma lei federal que regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituição
da Republica Federativa do Brasil de 1988, estabelecendo normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos.
Na atualidade a Lei nº 8.666 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), de 21 de junho de
1993, alterações posteriores e a Lei nº 10.520 (Lei do Pregão), de 17 de julho de 2002, constituem a
legislação básica sobre licitações para a Administração Pública.

96
Dallari, apud CASTRO e LOPES, 2004, p. 25
97
Pereira Júnior, apud CASTRO e LOPES, 2004, p.25.

83
 Não podemos deixar de mencionar, a existência da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011. Esta
Lei foi promulgada com a finalidade de instituir o Regime Diferenciado de Contratações Públicas –
RDC. Segundo estudiosos no assunto, embrião da futura Lei de Licitação.
O RDC é aplicável exclusivamente às licitações e contratos necessários à realização: I - dos
Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016; Copa das Confederações da Federação Internacional de
Futebol Associação - Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014 e para a realização de obras de
infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da Federação
distantes até 350 km (trezentos e cinquenta quilômetros) das cidades sedes dos mundiais referidos nos
incisos I e II.
Posteriormente a utilização do RDC foi estendida para a efetivação das ações integrantes do
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)98, para contratação das obras e serviços de engenharia
no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS 99 e para contratação das obras e serviços de engenharia
para construção, ampliação e reforma de estabelecimentos penais e unidades de atendimento
socioeducativo. 100
O RDC tem por objetivos: ampliar a eficiência nas contratações públicas e a competitividade
entre os licitantes; promover a troca de experiências e tecnologias em busca da melhor relação entre
custos e benefícios para o setor público; incentivar a inovação tecnológica; e assegurar tratamento
isonômico entre os licitantes e a seleção da proposta mais vantajosa para a administração pública.

4.1.11 Das Definições101

4.1.11.1 Licitante é a denominação conferida a quem participa da licitação.
4.1.11.2 Obra é a construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução
direta ou indireta.
4.1.11.3 Serviço é atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a
Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, conservação, reparação,
adaptação, manutenção, transporte, publicidade, seguro ou trabalhos técnico–profissionais. O Serviço,
para fins de licitação, é toda atividade prestada à Administração para atendimento de suas
necessidades ou de seus administrados mediante remuneração da própria contratante. O serviço, como
objeto de licitação, tanto pode destinar-se ao público como ao próprio Poder Público.
4.1.11.4 Serviços comuns102 São todos aqueles que não exigem habilitação especial para sua
execução. Podem ser realizados por qualquer pessoa ou empresa, pois não são privativos de alguma
profissão ou categoria profissional. São os serviços executados por leigos, e contratados em livre
competição entre os interessados, para que a Administração possa obtê-los nas melhores condições de
execução e de preço, com o licitante que apresentar a proposta mais vantajosa. Exemplos: pintura de
edifícios, limpeza e manutenção de sedes, de equipamentos, etc.
4.1.11.5 Serviços Técnicos Profissionais: São todos aqueles que exigem habilitação legal para sua
execução. Essa habilitação varia desde o simples registro do profissional ou firma na repartição
administrativa competente até o diploma de curso superior oficialmente reconhecido. O que
caracteriza o serviço técnico é a privatividade de sua execução por profissional habilitado, seja
ele um mero artífice, um técnico de grau médio ou um diplomado em escola superior. É o serviço que
requer capacitação profissional e habilitação legal para seu desempenho dentro das normas técnicas
adequadas, como ocorre com os trabalhos de engenharia, eletricidade, hidráulica, comunicações,
transportes e outros que exigem conhecimentos científicos para sua realização.
4.1.11.5.1 Os serviços técnicos profissionais podem ser generalizados, especializados, e
98
Incluído pela Lei nº 12.688, de 2012
99
Incluído pela Lei nº 12.745, de 2012
100
Incluído pela Lei nº 12.980, de 2014
101
As definições se encontram no art. 6º, in fine, da Lei 8.666/93.
102
Esta classificação tornou-se mais relevante com a criação da licitação na modalidade de pregão, a ser utilizada sempre que
o objeto da licitação envolver bens e serviços comuns, sendo que, para fins de cabimento da nova modalidade, o conceito foi
alargado, considerando-se comum todos aqueles bens e serviços que possam ser objetivamente definidos no edital, e o
critério de julgamento seja o de menor preço.

84
especializados de natureza singular.
a) Serviços técnicos profissionais generalizados: São os que não demandam maiores conhecimentos,
teóricos ou práticos, além dos ministrados nos cursos normais de formação profissional. Exigem
prévia licitação para a sua contratação.
b) Serviços técnicos profissionais especializados: São os que, além da habilitação técnica e
profissional normal, são realizados por quem se aprofundou nos estudos, no exercício da profissão, na
pesquisa científica, ou através de cursos de pós-graduação ou estágios de aperfeiçoamento. São
serviços de alta especialização de conhecimentos pouco difundidos entre os demais técnicos da mesma
profissão. Esses conhecimentos podem ser científicos ou tecnológicos, vale dizer, de ciência pura ou
aplicada ao desenvolvimento das atividades humanas e às exigências do progresso social e econômico
em todos os seus aspectos103.
c) Serviços técnicos profissionais especializados de natureza singular: 104 São aqueles que não
podem ser executados por mais de um prestador. São serviços que não podem ser objetivamente
comparáveis com outros do mesmo gênero, que apresentem determinadas características que os
individualizem, porque prestados por profissionais de notória especialização. Exemplo: serviços
jurídicos não rotineiros (inclusive os de consultoria jurídica)105, os serviços médicos prestados por
cirurgiões reconhecidos, os estudos técnicos executados por empresas notoriamente especializada no
seu campo de atuação.
4.1.11.6 Serviços de Engenharia: São aqueles que somente podem ser contratados com profissionais
ou firmas que atendam às disposições da Lei Federal nº. 5.194, de 24.12.1966, 106e do Decreto nº.
64.345, de 10 de abril de 1969, e satisfaçam as exigências pertinentes das resoluções do Conselho
Federal de Engenharia e Arquitetura (CONFEA), dentre as quais o registro no Conselho Regional de
Engenharia e Arquitetura (CREA).
4.1.11.7 Compra: aquisição remunerada de bens, para fornecimento de uma só vez ou
parceladamente.
4.1.11.8 Alienação: transferência de domínio de bens a terceiros.
4.1.11.9 Administração Pública: a administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurídica de direito
privado sob controle do poder público e das fundações por ele instituídas ou mantidas;
4.1.11.10 Administração: órgão, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administração
Pública opera e atua concretamente.

103
O Ato Normativo 15/75, de 11.09.1975, do Instituto Nacional da Propriedade Industrial, que estabelece conceitos básicos
e normas para averbação de contratos de transferência de tecnologia e correlatos, dispõe, em seu item 6.1: !Considera-se
serviços técnicos o contrato que tenha por finalidade específica o planejamento, a programação e a elaboração de estudos e
projetos, bem como a execução ou prestação de serviços, de caráter especializado, de que necessita o sistema produtivo do
país‖.
104
A Lei nº. 8.666/93 especificou-os em face da manifesta inviabilidade de competição entre profissionais ou empresas de
notória especialização sendo, portanto, inexigível a licitação (arts 13 e 25, II, e § 1º da Lei 8.666/93).Notória especialização
(art. 25, § 1º) é o reconhecimento público da alta capacidade profissional. Notoriedade profissional é algo mais que
habilitação profissional. Esta é a autorização legal para o exercício da profissão; aquela é a proclamação da clientela e dos
colegas sobre o indiscutível valor do profissional na sua especialidade. Notoriedade é, em última análise, para fins de
dispensa de licitação, a fama consagradora do profissional no campo de sua especialidade.
105
A Ordem dos Advogados, pelo Tribunal de Ética, assinala a inviabilidade de competição licitatória para a contratação de
serviços profissionais advocatícios.
106
A Lei 8.883, de 8 de junho de 1994, que modificou a Lei 8.666/93, em vários dispositivos, revogou expressamente o art.
83 da citada Lei nº. 5.194, de 1966, que regula os serviços profissionais de engenharia, arquitetura e agronomia. Por
conseguinte, tais serviços ficaram equiparados às atividades das demais profissões técnicas especializadas. Não mais
possuem o privilégio de serem contratados sem licitação. A inexigibilidade desta ficará sujeita aos mesmos requisitos da
singularidade do serviço e da notória especialização do contratado.

85
4.2 PRINCÍPIOS NORTEADORES
Na Disciplina Ética na Administração Pública (UD II-Assunto 1) foram abordados os
principais Princípios norteadores da Administração Pública. Neste Capitulo daremos ênfase e
aprofundaremos o assunto, voltado para a área de licitações.

4.2.1 Princípio da Legalidade ou do Procedimento Formal

O Princípio da legalidade significa estar a Administração Pública, em toda a sua atividade,
presa aos mandamentos da lei 107. É o mais importante instrumento constitucional de proteção
individual no Estado Democrático de Direito, com origem no fim do século XVIII e cujo significado
político se traduz no paradoxo entre regra/exceção que instaura. Diz respeito à obediência às leis. Por
meio dele, ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de lei.
No Brasil todas as Constituições, exceto a carta de 1937, adotaram o princípio da Legalidade.
A atual Constituição repete o texto das de 1891, 1934, 1946, 1967, e em uma análise aprofundada
pode-se notar que entre a carta política de 1824 à de 1988, só há uma diferença; que a primeira
afirmava ―nenhum cidadão podia ser obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude da lei‖,
quando as demais se referem a ―ninguém‖ em seus textos. Então por conta desta mudança na forma de
expressão pelo legislador, foi estendida aos estrangeiros a Legalidade.
Para poder falar em princípio de Legalidade, tornasse desde logo necessário, entender que
significa a submissão e o respeito à lei, e que esta lei deve provir de uma das espécies normativas
devidamente elaboradas de acordo com as regras de processo legislativo constitucional, e emanadas de
órgãos de representação popular (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas...), ou por atos
equiparados tais como Leis Delegadas ou Medidas Provisórias. Sempre, no entanto, respeitando os
limites e requisitos impostos pela legislação.
Encontra-se previsto expressamente na Constituição Federal de 1988, particularmente nos art.
5o, art. 37, caput, art.84 e art. 150108, entre outros. Trata-se de princípio indispensável para a existência
e validade do Estado Democrático de Direito, enquanto ente politicamente organizado e obediente às
sua própria produção legislativa.
Decorrem deste princípio, duas assertivas de amplo conhecimento. Para o agente ou
administrador público, legalidade é poder fazer somente o que a lei autoriza e determina; é o
chamado de critério de subordinação legal. Em contrapartida, a legalidade para o particular é poder de
realizar tudo aquilo o que a lei não proíbe, trata-se do critério de não contradição à exigência da lei.
Desta forma, faz-se impositivo a observância da norma constitucional prescrita no Art. 22,
XXVII e no Art. 37, XXI, as quais guardam total pertinência com a obrigatoriedade e com as
particularidades dos contratos administrativos. É ler:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as
administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, obedecido o disposto no Art. 37, XXI, e para as empresas públicas e
sociedades de economia mista, nos termos do Art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

107
GASPARINI. Diógenes. Direito Administrativo, 12 ed, São Paulo: Saraiva , 2007. p 7
108
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos
seguintes; Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte:Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias
asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

86
 XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e
alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade
de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações.
Portanto nos procedimentos de licitação, esse princípio vincula os licitantes e a Administração
Pública às regras estabelecidas e nos princípios em vigor.
Significa que a licitação está vinculada às prescrições legais 109 que a regem em todos os seus
atos e fases. Não só a lei, mas o regulamento, as instruções complementares e o edital pautam o
procedimento da licitação, vinculando a Administração e os licitantes a todas as suas exigências, desde
a convocação dos interessados até a homologação do julgamento.
As Administrações podem adequar o procedimento licitatório às peculiaridades de suas
repartições, e geralmente o fazem através do caderno de obrigações ou de encargos 110, mas, uma
vez fixadas as normas procedimentais, não podem afastar-se de suas prescrições, sob pena de
invalidarem a licitação.
É o princípio do procedimento formal que domina toda licitação, jungindo os que a realizam e
os que licitam aos mesmos preceitos procedimentais. Daí a garantia constante do art. 4º da Lei
8.666/93, no sentido de que os participantes de licitação ―têm direito público subjetivo à fiel
observância do pertinente procedimento‖. Muito embora dirigido aos órgãos e entidades da
Administração Federal, esse dispositivo enuncia uma norma geral, por decorrer do princípio da
legalidade, imposto pela Lei da Ação Popular como um dos fundamentos para a validade dos atos
administrativos (Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, art. 2º, ―c‖, e parágrafo único, ―c‖).
O princípio do procedimento formal, todavia, não significa que a Administração deva ser
―formalista‖ a ponto de fazer exigências inúteis ou desnecessárias à licitação, como também não quer
dizer que se deva anular o procedimento ou o julgamento, ou inabilitar licitantes, ou desclassificar
propostas, diante de simples omissões ou irregularidades na documentação ou na proposta, desde que
tais omissões ou irregularidades sejam irrelevantes e não causem prejuízos à Administração ou aos
concorrentes. 111
A Lei nº 8.666/93, procurando dar maior transparência ao procedimento licitatório, permite a
qualquer cidadão acompanhar seu desenvolvimento, desde que não interfira de modo a perturbar ou
impedir a realização dos trabalhos (art. 4º).
Os Tribunais de Contas têm firmado entendimento de que o excesso de rigor no processo
licitatório tende a limitar o número de concorrentes, prejudicando a celebração do melhor contrato
para a Administração112.

109
As prescrições legais são as normas gerais e complementares que regem as licitações públicas. Para fins de licitação,
deve-se entender por normas gerais aquelas que estabelecem princípios e diretrizes aplicáveis indistintamente a todas as
licitações e contratos administrativos, em todo o território nacional. A Lei 8.666/93 estabeleceu as normas gerais que lhe
competiam, deixando aos Estados a sua complementação com disposições adequadas às peculiaridades de seu território, e aos
Municípios a regulamentação das licitações locais no que é específico de suas contratações, respeitando, cada qual, os
preceitos superiores que disciplinam o procedimento licitatório.
110
Além das normas legais, podem as unidades administrativas federais, estaduais ou municipais ter regulamentação ou
prescrições próprias para suas obras, serviços, compras ou alienações, a que se denomina ―caderno de obrigações‖, onde são
especificadas as minúcias e peculiaridades da licitação, os requisitos para a participação dos licitantes, o modo de
apresentação da documentação e das propostas, a forma de julgamento, as formalidades para o contrato e demais indicações
orientadoras dos interessados. São, portanto, instrumentos úteis e de prática generalizada nas Administrações Públicas, pela
simplificação dos editais e convites e fixação de rotinas que facilitam aos interessados o preparo de suas propostas dentro da
sistemática da repartição licitante.
111
A regra é dominante nos processos judiciais: não se decreta nulidade onde não houve dano para qualquer das partes.
112
Neste sentido, o TCU já decidiu que o ―formalismo exagerado da Comissão de Licitação configura uma violação do
princípio básico das licitações, que se destinam a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração. (TCU, Processo
004.809/1999-8, Plenário, Decisão 695/1999).

87
4.2.2 Princípio da Isonomia ou da Igualdade entre os licitantes:
A isonomia ou igualdade 113 entre os licitantes é o princípio primordial da licitação – previsto
na própria Constituição da República (art. 37, XXI) -, pois não pode haver procedimento seletivo com
discriminação entre participantes, ou com cláusulas do instrumento convocatório que afastem
eventuais proponentes qualificados ou os desnivelem no julgamento (art. 3, § 1º). Mas o princípio em
exame não impede que a Administração estabeleça requisitos mínimos de participação, desde que
necessária à garantia da execução do contrato, à segurança e perfeição da obra ou do serviço, à
regularidade do fornecimento ou ao atendimento de qualquer outro interesse público, em
conformidade com o previsto nos Arts. 27 a 33 da Lei nº 8.666/93.
O que o princípio da igualdade entre os licitantes veda é a cláusula discriminatória ou o
julgamento faccioso que Cita-se, a título de exemplo concreto, a ADI (Ação Direta de
Inconstitucionalidade) 1.723-MC, voto do Ministro Carlos Velloso, publicado no Diário de Justiça de
19/12/01.
―(...) se a licitação tem por finalidade a escolha de concessionárias de serviços públicos de
inspeção de segurança de frota de veículos do Estado, parece-me adequada à exclusão da licitação
de empresas do ramo automobilístico e das transportadoras, dado que estas comumente são
proprietárias de muitos veículos. A elas seria possível vistoriar seus próprios veículos e os veículos
de empresas transportadoras concorrentes? Com tal providência, não me parece ocorrer ofensa ao
princípio da igualdade, mesmo porque está-se tratando desiguais desigualmente (art. 5º,
caput, CF), e é exatamente assim que se realiza o princípio isonômico. De outro lado, o
princípio do livre exercício de trabalho, ofício ou profissão (art. 5º, XIII, da desiguala os iguais ou
iguala os desiguais, favorecendo a uns e prejudicando os outros, com exigências inúteis para o
serviço público, mas com destino certo a determinados candidatos. Essa é a forma mais insidiosa
de desvio de poder, com que a Administração quebra a isonomia entre os licitantes, razão pela qual
o Judiciário tem anulado editais e julgamentos em que se descobre perseguição ou favoritismo
administrativo, desigualando os proponentes por critérios subjetivos de predileção ou repúdio
pessoal do administrador, mas sem nenhum motivo de interesse público e sem qualquer vantagem
técnica ou econômica para a Administração. Daí por que a lei regulamentar da ação popular
considera nulo o contrato resultante de edital em que ―forem incluídas cláusulas ou condições que
comprometam o seu caráter competitivo‖ (Lei 4.717, de 1965, art. 4º, III, ―b‖), o que está reiterado
no art. 3º, § 1º, I e II, da lei 8.666 de 1993 .
A impugnação administrativa ou judicial de cláusulas discriminatórias do edital, ou de todo o
edital faccioso ou omisso, tem apresentado dificuldades de ordem prática, pela falta de legitimação do
interessado, que se acha impedido de participar da licitação exatamente em razão das exigências
ilegais que o afastam do certame. Para remover esse óbice e dar legitimidade ativa ao impugnante,
necessário se torna que ele adquira a pasta da licitação ou pratique qualquer outro ato que demonstre
seu legítimo interesse para agir contra o edital, antes da entrega das propostas. Assim, pela via
administrativa ou judicial adequada – mandado de segurança ou ação ordinária anulatória -, o
interessado poderá obter a invalidação das cláusulas discriminatórias ou de todo o edital viciado, para
que outro se faça, com igualdade entre os licitantes.
Impugnado o edital, o interessado poderá participar da licitação, mesmo sem atender às
exigências consideradas ilegais, para que a Administração ou a Justiça decida sobre as mesmas, na
conformidade da impugnação. O que não se admite é a aceitação do instrumento convocatório sem
protesto para, após o julgamento desfavorável, argüir defeitos e pleitear sua anulação (art. 41, § 2º).

4.2.2.1 São exemplos de cláusulas manifestamente discriminatórias, passíveis de anulação judicial:

a. As que exigem anterior execução de obra ou de serviço idêntico no órgão ou na entidade licitadora;
b. As que exigem registro prévio no órgão ou na entidade licitadora para a participação em suas
concorrências;

113
A violação desse princípio está tipificada como crime na Lei 8.666 ―Art. 90 - Frustrar ou fraudar, mediante ajuste,
combinação ou qualquer expediente, o caráter competitivo do procedimento licitatório, com o intuito de obter, para si ou para
outrem, vantagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação: Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa‖.

88
c. As que exigem sede ou filial da empresa no Estado, no Município ou na localidade em que se
realizará a licitação, ou a obra ou serviço;
d. As que exigem requisitos estranhos ou impertinentes ao objeto da licitação;
e. As que exigem capital, patrimônio ou caução da empresa em desproporção com o valor do objeto da
licitação;
f. As que exigem prova de execução de obra ou serviço idêntico anterior maior que o da licitação;
g. As que descrevem o objeto da licitação com as características de um só produtor ou fornecedor;
h. As que deixam o julgamento ou o desempate ao juízo subjetivo da Comissão Julgadora ou de
autoridade superior;
i. As que visam a excluir determinados interessados ou a conduzir a uma escolha prefixada; Etc.

Todavia, não se consideram discriminatórias as exigências mínimas de capacidade econômico-

financeira, de equipamento, de experiência e de técnica da empresa, compatíveis com o valor e
complexidade das obras, serviços ou compras em licitação. Também não é discriminatória a
solicitação específica de determinado produto, licitado apenas para se obter o menor preço entre seus
revendedores, desde que a exclusão de similares se justifique por interesse público comprovado pela
Administração licitadora114.
4.2.3 Princípio da Impessoalidade
Esse princípio obriga a Administração a observar nas suas decisões critérios objetivos
previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na condução dos
procedimentos da licitação.
4.2.4 Princípio da Moralidade ou da Probidade Administrativa
A conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem de ser, além de lícita, compatível com a
moral, a ética, os bons costumes e as regras da boa administração.
4.2.5 Princípio da Publicidade
Qualquer interessado deve ter acesso às licitações públicas e seu controle, mediante
divulgação dos atos praticados pelos administradores em todas as fases da licitação.
Não há, nem pode haver licitação sigilosa. Se seu objeto exigir sigilo em prol da segurança
nacional, será contratado com dispensa de licitação 115. Nunca, porém, haverá licitação secreta, porque
é da sua natureza a divulgação de todos os seus atos e a possibilidade do conhecimento de todas as
propostas abertas e de seu julgamento, como prescreve o § 3º do Art. 3º da Lei 8.666/93.
A publicidade da licitação abrange desde a divulgação do aviso de sua abertura até o
conhecimento do edital e de todos os seus anexos, o exame da documentação e das propostas pelos
interessados e o fornecimento de certidões de quaisquer peças, pareceres ou decisões relacionados
com o processo licitatório, desde que solicitados em forma legal e por quem tenha legitimidade para
pedi-los. Essa publicidade se fará, conforme o caso, pela afixação do edital em recinto aberto ao
público, pelas publicações no órgão oficial, pela divulgação na imprensa particular e pelos demais
meios de comunicação de massa (rádio, televisão, anúncios em revistas técnicas e comerciais, cinemas
etc.), conforme a modalidade e a importância da licitação.
Completa-se a publicidade do procedimento licitatório com a abertura dos envelopes de
documentação e propostas em público e com a subseqüente publicação oficial das decisões dos órgãos
julgadores e do respectivo contrato, ainda que resumidamente (Lei 8.666/93, Arts. 3º, § 3º, e 43, § 1º).
Sem essa publicidade a licitação e o contrato tornam-se passíveis de anulação.

114
É cabível a imposição de requisitos mínimos para que os interessados possam participar, desde que sejam indispensáveis
ao cumprimento do disposto no instrumento convocatório, conforme preceitua o art. 37, XXI, da CF: ... ―nos termos da lei, a
qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das
obrigações‖.
115
IX – Art 24 da Lei 8.666/93 – Regulamentado pelo Decreto nº 2.295, de 4 de agosto de 1997 - Regulamenta o disposto no
art. 24, inciso IX, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e dispõe sobre a dispensa de licitação nos casos que possam
comprometer a segurança nacional.

89
 Não há confundir, entretanto, a abertura da documentação e das propostas com seu
julgamento. Aquela será sempre e obrigatoriamente em ato público; este poderá ser feito em recinto
fechado e sem a presença dos interessados, para que os julgadores tenham a necessária tranqüilidade
na apreciação dos elementos em exame e possam discutir livremente o mérito das questões a decidir.
O essencial é que o resultado do julgamento seja divulgado e publicado regularmente, de
modo a possibilitar os recursos administrativos ou as vias judiciais cabíveis aos interessados, e até
mesmo a ação popular por qualquer cidadão, se a escolha for ilegal e lesiva ao patrimônio público.

4.2.6 Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório

Obriga a Administração e o licitante a observarem as condições estabelecidas no ato
convocatório. Nada poderá ser criado ou feito sem que haja previsão no ato convocatório.
Esse princípio, embora não esteja explicitado no art. 3º, Lei 8.666, aparece no art. 41 desse
mesmo diploma legal: ―A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao
qual se acha estritamente vinculada116‖.
O edital é a lei interna da licitação, vinculando aos seus termos tanto os licitantes quanto a
Administração (Art. 41 da Lei nº. 8.666/93). Estabelecidas as regras do certame, nem licitante nem
Administração delas podem se afastar. Se durante a licitação a Administração verificar a inviabilidade
das regras estabelecidas no edital ou na carta-convite117, deverá invalidá-la.
Entretanto, é possível corrigir o edital por meio de aditamento ou da expedição de um novo,
sendo que, nessas duas hipóteses, ocorrerá sua republicação e a reabertura do prazo, desde que a
alteração afete a elaboração das propostas.

4.2.7 Princípio do Julgamento Objetivo

Esse princípio significa que o administrador deve observar critérios objetivos definidos no ato
convocatório para o julgamento das propostas. Afasta a possibilidade de o julgador utilizar-se de
fatores subjetivos ou de critérios não previstos no ato convocatório, mesmo que em benefício da
própria Administração.
O julgamento objetivo baseia-se no critério indicado no edital e nos termos específicos das
propostas (art. 44). É princípio de toda licitação que seu julgamento se apoie em fatores concretos
pedidos pela Administração em confronto com o ofertado pelos proponentes dentro do permitido pelo
edital.
Ele afasta o discricionarismo na escolha das propostas, obrigando os julgadores a se aterem ao
critério prefixado pela Administração, levando sempre em consideração o interesse do serviço público,
os fatores qualidade, rendimento, eficiência, durabilidade, preço, prazo, financiamento, carência e
outras condições pertinentes pedidas ou admitidas pelo edital.
Nulo é, portanto, o edital omisso ou falho quanto ao critério e fatores de julgamento, como
nula é a cláusula que, ignorando-os, deixa ao arbítrio da Comissão Julgadora a escolha da proposta que
mais convier à Administração.

4.2.8 Daí por que, mesmo sem mencioná-lo expressamente, a Lei nº 8.666/93, acatou o princípio do
sigilo na apresentação das propostas ao prescrever que o conteúdo delas não é público nem acessível
ao público até o momento previsto para sua abertura (art. 3º, § 3º). Só então poderão ser descerrados
os envelopes ou invólucros que as contenham, para que os participantes possam examiná-las, rubricá-
las e, se for o caso, impugná-las.
O disposto no § 3º do art. 3º da lei aplica-se igualmente à documentação, cujos envelopes só
podem ser abertos também em ato público, previamente designado (art. 43, § 1º).

116
―A Administração, bem como os licitantes, estão vinculados aos termos do edital (art. 37, XXI, da CF e arts. 3º, 41 e 43,
V, da Lei 8.666/93), sendo-lhes vedado ampliar o sentido de suas cláusulas, de modo a exigir mais do que nelas previsto.‖
(RMS 24.555-AgR, Rel. Min Eros Grau, DJ 31/03/06).
117
É o próprio instrumento convocatório.

90
 A abertura antecipada da documentação e das propostas ou a revelação de seu conteúdo fora
das oportunidades regulamentares ou fixadas pelo órgão julgador constitui violação do sigilo
necessário, punível como crime pelo art. 94 da Lei nº 8.666/93, e, no âmbito Administrativo ou na
esfera judicial civil, dará ensejo à anulação do procedimento licitatório ou de seu julgamento.

4.2.9 Princípio da Adjudicação Compulsória

A adjudicação compulsória do objeto da licitação ao vencedor é também princípio irrelegável
no procedimento licitatório. Vencida a licitação, nasce para o vencedor o direito subjetivo à
adjudicação, isto é, a atribuição de seu objeto a quem foi classificado em primeiro lugar. E essa
adjudicação é obrigatória, não podendo a Administração atribuir o objeto da licitação a outrem que
não seja o vencedor, salvo se desistir expressamente da licitação ou não firmar o contrato no prazo
estabelecido no edital ou fixado pela Administração na convocação para sua assinatura, a menos que
ocorra justo motivo118 para a recusa ou adiamento.
O direito do vencedor limita-se à adjudicação, e não ao contrato imediato119, visto que, mesmo
após a adjudicação, é lícito à Administração revogar ou anular a licitação, ou adiar o contrato, quando
sobrevenham motivos de interesse público para essa conduta administrativa. O que a Administração
não pode é contratar com outro que não seja o adjudicatário enquanto válida sua adjudicação, como,
também não lhe é permitido revogar ou anular o procedimento licitatório nem protelar
indefinidamente a assinatura do contrato sem justa causa, assim entendidas a invalidação arbitrária da
licitação ou a protelação abusiva do contrato. Ocorrendo abuso ou desvio de poder no adiamento da
adjudicação ou do contrato, ficará a Administração sujeita à correção judicial de seu ato ilegítimo e à
reparação dos prejuízos causados ao vencedor lesado e seus direitos, conforme o caso.
O que se assinala neste princípio é a compulsoriedade da adjudicação ao vencedor como
princípio inerente a toda a licitação. Essa compulsoriedade não só obriga a Administração a contratar
com o adjudicatário, quando desejar realizar a obra, o serviço ou a compra, como, também, veda que
se abra nova licitação enquanto válida a licitação anterior.

4.2.10 Princípio da Finalidade

A doutrina majoritária, onde podemos citar Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia
Di Pietro, entende que o princípio é autônomo, consistindo na necessidade do administrador buscar,
perseguir, a finalidade pública. Esta finalidade se impõe mais ampla que o alcance do interesse
público, por estar intimamente relacionada à legalidade e ao próprio interesse coletivo,
concomitantemente.
Assim, o princípio da finalidade impõe que o administrador, ao manejar as competências
postas a seu encargo, atue com rigorosa obediência à finalidade de cada qual. Isto é,
cumpre-lhe cingir-se não apenas à finalidade própria de todas as leis, que é o interesse
público, mas também à finalidade específica abrigada na lei a que esteja dando execução.
Assim, há desvio de poder e, em conseqüência, nulidade do ato, por violação da finalidade
legal, tanto nos casos em que a atuação administrativa é estranha a qualquer finalidade
pública quanto naqueles em que ―o fim perseguido, se bem que de interesse público, não é
o fim preciso que a lei assinalava para tal ato. (...) (CELSO. 2010, p. 107)
O ato administrativo que não atende a esse princípio recebe tratamento de invalidade, nos
termos do art. 3o, inc. XIII, da Lei nº 9784/99 (Lei de Processo Administrativo Federal).
A doutrina majoritária, igualmente, entende que o desvio de finalidade ocorre quando a
Administração Pública desvia-se do interesse público. O ato portador desse vício é nulo,
independentemente de outras sanções. Portanto, para se conhecer do desvio da finalidade pública
basta, em tese, analisar o interesse público como aquele referente ao proveito geral de toda a
sociedade. Este interesse do qual se vale toda a coletividade é o chamado interesse público primário.
Por outro lado, o interesse que só diz respeito à Administração Pública ou que, de modo geral, não
condiz com o interesse de toda a coletividade é chamado de interesse público secundário.

118
Arts. 50 e 64 da Lei 8.666/93.
119
Art. 50 da Lei 8.666/93.

91
 José dos Santos Carvalho Filho, nos ensina que a eficiência não se confunde com a eficácia
nem com a efetividade. A eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o
desempenho da atividade administrativa; a ideia diz respeito, portanto, á conduta dos agentes. Por
outro lado, eficácia tem relação com os meios e instrumentos empregados pelos agentes no exercício
de seus misteres na administração; o sentido aqui é tipicamente instrumental. Finalmente, a efetividade
é voltada para os resultados obtidos com as ações administrativas, nesse aspecto ressalta-se a
positividade dos objetivos.120
4.2.11 Princípio da Ampla Defesa e do Contraditório
A importância deste princípio, quando aplicado ao tema Licitações e Contratos, dá-se pela
ocorrência mais frequente nas etapas de recursos administrativos e de gestão e fiscalização da
execução contratual.
Este principio tem ligação direta com o Principio do Devido Processo Legal que remonta à
Magna Charta Libertatum de 1215 121 e ao art XI, nº 1, da Declaração Universal do Homem ― todo
homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente até que a sua
culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento público no qual lhe tenham sido
asseguradas todas as garantias necessárias à sua defesa‖. 122
A ampla defesa e o contraditório são princípios distintos. Ampla defesa e contraditório
necessitam mutuamente um do outro para que possam operacionalizar sua efetividade. Encontram-se,
pois, em ligação umbilical.
Para que se possa garantir tal efetividade, faz-se oportuno e conveniente conceituar tais
princípios. A ampla defesa é proteção, preservação, das pretensões ou alegações, tanto do autor, quanto
do réu. Estas alegações e pretensões devem ser garantidos e sedimentados no processo administrativo.
Consiste, então, na oportunidade para que o interessado, facultativamente, argumente, se defenda. É a
oportunidade para que a parte defenda seu posicionamento, seu ponto de vista.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e a ampla defesa, como os meios e recursos a ela inerentes.
(Constituição Federal de 1988)
Ampla Defesa entende-se como o direito que possui o acusado/réu de trazer para o processo
todos os elementos tendentes a esclarecer a verdade ou mesmo de omitir-se ou calar-se, se entender
necessário. 123
Assim, o princípio da ampla defesa traz consigo alguns desdobramentos óbvios. Por exemplo,
é certo que toda a defesa deve ser prévia em relação ao julgamento final. Caso não haja um
procedimento prévio estabelecido, não há como ser garantida a ampla defesa, o que invalidaria o
procedimento, tendo em vista que este deve ser anterior à possibilidade de defesa.
Neste sentido, a ampla defesa se remete diretamente ao princípio da publicidade, visando à
consagração dos direitos à informação, à produção de provas, à via recursal e à defesa técnica.
O contraditório é a própria exteriorização da ampla defesa, impondo a condução dialética do
processo (por conditio), pois a todo ato produzido pela acusação caberá igual direito da defesa de
opor-se-lhe ou dar-lhe a versão que melhor lhe apresente, ou, ainda, de fornecer uma interpretação
jurídica diversa daquela feita pelo autor. 124
Por sua vez, o princípio do contraditório também se vale da literalidade do art. 5o, inciso LV,
da CF/88 para sua positivação. Trata-se de princípio aplicável a todos os litigantes, em processos

120
Manual de Direito Administrativo, 22ª ed, Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2009. p 30
121
MORAES. Alexandre de. Direito Constitucional, 22ª ed, São Paulo: Atlas, 2007. p 99.
122
http://afilosofia.no.sapo.pt/cidadania1.htm
123
STF – 1ª T.-HC nº 68.929-9/SP-Rel. Min. Celso de Mello – Diário da Justiça, 28 Ago 92, p 13.453.
124
MORAES. Alexandre de. Direito Constitucional, 22ª ed, São Paulo: Atlas, 2007. p 99.

92
administrativos ou judiciais, consistindo no direito de participar do processo, acrescentando mérito ao
processo de formação da decisão. Tal mecanismo processual, o direito ao contraditório, se mostra
como uma relevante expressão da democracia. O contraditório se exerce mediante reação, oposição,
contestação, a atos desfavoráveis ao interesse de determinada parte, intensificando a estrutura lógica
do binômio informação-contestação.

4.2.12 Princípio da Razoabilidade

Razoabilidade é a qualidade do que é razoável, ou seja, aquilo que se situa dentro de limites
aceitáveis, ainda que os juízos de valor que provocaram a conduta possam dispor-se de forma mais
diversa. O que é razoável para uns pode não ser para outros. Porém, mesmo quando não o seja, é de
reconhecer-se que a valoração encontra-se dentro do aceitável. 125
É o que se entende pela aplicação da lógica, do exercício da razão, de um homem médio
(cidadão comum). Não há previsão expressa na norma constitucional. Com o advento da EC nº 45/04
126
, a temática sobre tal princípio começa acrescer em relevância no cenário jurídico, contudo sem
deixar de se tratar de um princípio implícito.
Quando o administrador público pratica um ato ofendendo a razoabilidade, este passa a ser
caracterizado, em tese, como um ato ilegal, por se tratar de um princípio constitucional implícito, por
não obedecer à legalidade em sentido amplo. Assim, o ato deve ser retirado do ordenamento jurídico.
O Judiciário poderá fazer a análise da razoabilidade do ato, inclusive por meio de controle de
constitucionalidade.
Quando um administrador público pratica ato que leva em consideração a conveniência e
oportunidade, não é cabível controle de mérito pelo Judiciário, apenas controle quanto à observância
da formalidade do ato, quanto a sua procedimentalidade. Mas em se tratando deste mesmo ato, se o
administrador fizer esse julgamento de forma irrazoável, caberá medida de controle pelo Poder
Judiciário. O exemplo que se apresenta é de administrador que opta por construir uma escola ao invés
de hospital, sendo que haveria excesso de vagas nas escolas já existentes e a população não dispõe de
atendimento de saúde. Portanto, a análise da razoabilidade sempre atingirá os preceitos de
conveniência e oportunidade e só será cabível controle judicial de mérito do ato administrativo quando
houver violação ao princípio da razoabilidade.

4.2.13 Princípio da Proporcionalidade

O princípio da proporcionalidade tem o objetivo de coibir excessos desarrazoados, por meio
da aferição da compatibilidade entre os meios e os fins da atuação administrativa, para evitar restrições
desnecessárias ou abusivas. Por força deste princípio, não é lícito à Administração Pública valer-se de
medidas restritivas ou formular exigências aos particulares além daquilo que for estritamente
necessário para a realização da finalidade pública almejada
Proporcionalidade não é, necessariamente, sinônimo de razoabilidade, embora em muitas
ocasiões assim se apresentem. O mesmo raciocínio exposto acima, válido para o princípio da
razoabilidade, pode e deve ser aplicado a este princípio. Igualmente, o princípio da proporcionalidade
não se encontra expresso no texto constitucional. A proporcionalidade significa, em amplo sentido,
equilíbrio entre o custo e o benefício apreciado em circunstâncias determinadas.
Canotilho entende que o princípio da proporcionalidade, dever ser entendido como o da justa
medida. Os meios e fins são colocados em equação mediante um juízo de ponderação, com o objetivo
de se avaliar se o meio utilizado é ou não desproporcionado em relação ao fim. Trata-se, pois, de uma
questão de excesso ou falta para se alcançar um fim, ou seja, pesar as desvantagens dos meios em
relação às vantagens do fim.127

125
FILHO. José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo, 22ª ed, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p 36.
126
Emenda Constitucional nº 45, de 30 dezembro de 2004 - altera dispositivos dos arts. 5º, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102,
103, 104, 105, 107, 109, 111, 112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e 168 da Constituição Federal, e acrescenta os arts.
103-A, 103B, 111-A e 130-A, e dá outras providências.
127
CANOTILHO. José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª ed, Coimbra, 2003. p 269-270

93
 O princípio em questão também pode ser verificado em relação à extensão e gravidade da
medida praticada. É o caso de punição muito grave para uma infração leve. Para que se configure a
proporcionalidade, deve haver equilíbrio entre a gravidade do ato e a extensão da medida.
4.2.14 Princípio da Motivação
O Princípio da motivação determina que a administração deverá justificar seus atos,
apresentando as razões que o fizeram decidir sobre os fatos com a observância da legalidade
governamental. Portanto os atos administrativos precisam ser motivados, levando as razões de direito
que levaram a administração a proceder daquele modo.
Há uma grande discussão quanto a obrigatoriedade da aplicabilidade do princípio da
motivação nos atos administrativos. Para uns a motivação só se circunscreve nos atos vinculados, ou
seja, demonstrando que estão de acordo com a lei. Já outra corrente diz que só é obrigatória a
motivação nos atos discricionários, aqueles em que poderia haver um subjetivismo no ato em que se
faz necessário a motivação, pois só assim poderia controlar a legitimidade do ato praticado pela
administração pública.
A Doutrina a muito já se posicionou. Para Celso Antonio Bandeira de Melo, ―em algumas
hipóteses de atos vinculados, isto é, naqueles que há aplicação quase automática da lei, por não existir
campo para interferência de juízos subjetivos do administrador, a simples menção do fato e da regra de
Direito aplicada pode ser suficiente, por estar implícita a motivação. Todavia, em que existe
discricionariedade administrativa ou em que a prática do ato vinculado depende de atirada apreciação
e sopesamento dos fatos e das regras jurídicas em causa, é imprescindível motivação detalhada.‖ 128
Já Diógenes Gasparini ensina que, ―a motivação é necessária para todo e qualquer ato
administrativo, pois a falta de motivação ou indicação de motivos falsos ou incoerentes torna o ato
nulo devido a Lei n.º 9.784/99, em seu art. 50, prevê a necessidade de motivação dos atos
administrativos sem fazer distinção entre atos vinculados e os discricionários, embora mencione nos
vários incisos desse dispositivo quando a motivação é exigida.‖ 129
Essa corrente de que os atos administrativos devem ser sempre motivados vem sendo embasado
e encorajado para assegurar que as decisões administrativas velem pelos direitos e garantias
individuais, para salvaguardar os cidadãos da prepotência do Poder Público e do capricho dos
governantes, substituindo a vontade individual, pela vontade jurídica em face do interesse público.
Cabe registrar que motivação, não pode ser confundida com motivos. Este difere de
motivação, até porque o motivo antecede a prática ato, correspondendo aos fatos, às circunstâncias que
levam a administração a praticar o ato.
Motivo é o fato de direito que determina o fundamento do ato administrativo, já motivação é
um ato ou efeito de motivar, e dar uma justificativa ou exposição das razões originária daquele ato
administrativo.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro nos ensina que motivo é o pressuposto de fato e de direito que
serve de fundamento ao ato administrativo e que a motivação é a exposição dos motivos, ou seja, é a
demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram.‖. É o caso, por
exemplo, do ato de punição do funcionário, o motivo é a infração que ele praticou, no tombamento, é o
valor cultural do bem, na licença para construir, é o conjunto de requisitos comprovados pelo
proprietário; na exoneração do funcionário estável é o pedido por ele formulado.130
A motivação é necessária para todo e qualquer ato administrativo, conforme já decidiu o
Superior Tribunal Federal131. O Art. 93, inc. X, da CF/88132, prevê que todas as decisões
administrativas devem ser motivadas, ou seja, devem ser justificadas e fundamentadas. O
administrador deve sempre estabelecer uma correlação entre o fato ocorrido e o fundamento jurídico

128
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo – 25. ed. – São Paulo: Malheiros, 2007. p. 112)
129
Gasparini, Diógenes. Direito Administrativo – 12. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2007. p. 24
130
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo – 24. ed. – São Paulo: Atlas, 2011. p. 212
131
Revista de Direito Público (RDP) – 34:141.
132
OLIVEIRA, Cláudio Brandão de, Constituição da República Federativa do Brasil/Organização, 13ª ed, Rio de Janeiro:
Lei nova, 2012. p 86.

94
correlato, a justificar o ato administrativo praticado e se este está em compatibilidade com a vontade
da lei.
Nesse sentido tal dispositivo constitucional, apesar de inerente a obrigações administrativas
dos Tribunais, estendeu-se a toda a Administração, como bem salientou Lúcia Valle Figueiredo: ― ora ,
se, quando o judiciário exerce função atípica - a administrativa-deve motivar, como conceber esteja o
administrador desobrigado da mesma conduta ?‖. 133
Conceitua-se motivo como elemento constituidor do ato jurídico, servindo-lhe de fundamento
de fato e de direito. Em decorrência do conceito jurídico de motivo, conceitua-semotivação como o
somatório entre fato, fundamento jurídico, legislação pertinente e resultado esperado. Neste sentido, a
ampla maioria da doutrina e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) afirmam que a
motivação é obrigatória, em todos os casos.
Outro ponto importante a se observar vem com a Constituição de 1988, tem como regra geral,
a obrigatoriedade de motivar os atos administrativos, com base também na consagração do princípio
da moralidade, auferindo a atuação ética do administrador exposta pela indicação dos motivos e para
garantir o próprio acesso ao judiciário.
Diz ainda Celso Antônio Bandeira de Melo, ―que o Princípio da Motivação impõe a
administração Pública o dever de expor as razões de direito e de fato pelas quais tomou a providência
adotada.‖ 134
Como fundamento para obrigatoriedade da motivação, tem-se na norma constitucional os
seguintes comandos: Art. 1º, § único; Art. 5º, inc. XXXV; e Art. 93, inc. X.
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem
como fundamentos:
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o
Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios:
X as decisões Administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão públicas, sendo as
disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros.
Ao se analisar detidamente o texto do art. 93, inc. X, da CF/88, chega-se a conclusão
inafastável de que a motivação deve ser prévia ou no máximo concomitante com os atos e decisões
praticadas, não se admitindo a motivação posterior a publicidade. A motivação pode ser a declaração
de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas,
que, neste caso, ingressarão como parte integrante do ato.
Não se poderia deixar de registrar que a inobservância deste princípio, juntamente com o
princípio da ampla defesa e contraditório, ocasiona nulidade do ato administrativo.
O entendimento dos Tribunais quanto da importância da motivação dos atos administrativos
vem sendo demonstrado nas decisões, que a motivação é necessária para todo e qualquer ato
administrativo. Importantíssimo esse entendimento porque ficaria extremamente prejudicado a análise
das condutas administrativas sem as razões motivadoras que permitissem reconhecer seu afinamento
ou desafinamento com os princípios administrativos como da legalidade, da finalidade, da
proporcionalidade, da razoabilidade, da moralidade, do contraditório e ampla defesa, permitindo assim
formar uma linha divisória entre os atos praticados dentro da legalidade ou atos que acarretara a
possível nulidade.

133
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo, 7ª ed, São Paulo, Malheiros, 2004, p 53.
134
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo – 25. ed. – São Paulo: Malheiros, 2007. p. 79)

95
 O Poder Judiciário tem se posicionado em suas decisões que o Princípio da motivação é
fundamental para o controle da legalidade dos atos administrativos.

“EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE

SEGURANÇA. APREENSÃO DE VEÍCULO ESTACIONADO EM LOCAL
PROIBIDO. TERMO DE APREENSÃO SEM DISPOSITIVOS LEGAIS. VIOLAÇÃO
DO PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO QUE REGE TODOS OS ATOS
ADMINISTRATIVOS E DO DIREITO DA AMPLA DEFESA.NULIDADE DE ATO.
REEXAME NÃO PROVIDO.DECISÃO UNÂNIME. 1-Termo de Apreensão sem
constar os dispositivos que demonstram a infração cometida. Exigência necessária
em virtude do direito que se tem em saber a motivação que gerou a imposição da
penalidade. 2-Violação flagrante do princípio da motivação que rege todos os atos
administrativos. 3-Reexame Necessário não provido. 4-Decisão Unânime. Processo:
REEX 379915220068170001 PE 0037991-52.2006.8.17.0001; Relator(a): José Ivo de
Paula Guimarães; Julgamento: 12/04/2012; Órgão Julgador: 8ª Câmara Cível;
Publicação: 76.”(grifo nosso)

4.2.15 Princípio da Eficiência

Este princípio é o que impõem à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a
persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra,
transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela
adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos,
de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. 135
O princípio da eficiência apresenta-se no art. 37, caput, da Carta da República como uma meta
princípio, um princípio de extrema relevância, a determinar a atuação da Administração em todos os
níveis. Introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/98 (EC nº 19/98), tal princípio constitucional é
conhecido como o dever da boa administração, de melhores práticas de gestão.
Entretanto, mesmo antes do advento da EC nº 19/98, quando o princípio ainda não se
encontrava expresso na CF/88, a Administração deveria ser eficiente, visto que na própria Lei nº
8987/95 (Lei de Delegação de Serviço Público), seu art. 6o, § 1º, já previa expressamente a eficiência
como princípio.
Art. 6o Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno
atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no
respectivo contrato.
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade,
EFICIÊNCIA, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade
das tarifas. (sem grifo no original)

Em que se pesem todas as consequências teóricas advindas deste dever, a doutrina

administrativa majoritária afirma que não há como se verificar na prática o conceito de eficiência, por
ser este fluido demais, em decorrências das dificuldades operacionais enfrentada pela Administração
Pública, em todos os níveis.
Todavia, o melhor significado para eficiência traduz-se em presteza, agilidade, ausência de
desperdício, onde o administrador público eficiente não poderá desperdiçar patrimônio ou recursos
públicos. Assim, como consequências tem-se o dever de eficiência quanto à gestão dos meios, no qual
se deve gastar o menor valor possível; bem como o dever de eficiência quanto aos resultados, no qual
se deve obter o melhor resultado possível, ao menor custo possível.

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de LEGALIDADE,
IMPESSOALIDADE, MORALIDADE, PUBLICIDADE e EFICIÊNCIA e, também, ao
seguinte: (Constituição Federal/1988. Redação da EC nº 19/98)” (sem grifo no original)

135
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 22ª ed, São Paulo: Atlas, 2007. p 317.

96
 O Supremo Tribunal Federal, quanto à aplicação do Princípio da Eficiência, da seguinte
forma:

EMENTA : Ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo único do art. 1º da Lei nº

13.145/1997 do Estado de Goiás. Criação de exceções ao óbice da prática de atos de
nepotismo. Vício material. Ofensa aos princípios da impessoalidade, da eficiência, da
igualdade e da moralidade. Procedência da ação. 1. A matéria tratada nesta ação direta de
inconstitucionalidade foi objeto de deliberação por este Supremo Tribunal em diversos
casos, disso resultando a edição da Súmula Vinculante nº 13. 2. A teor do assentado no
julgamento da ADC nº 12/DF, em decorrência direta da aplicação dos princípios da
impessoalidade, da eficiência, da igualdade e da moralidade, a cláusula vedadora da prática
de nepotismo no seio da Administração Pública, ou de qualquer dos Poderes da República,
tem incidência verticalizada e imediata, independentemente de previsão expressa em
diploma legislativo. Precedentes. 3. A previsão impugnada, ao permitir (excepcionar),
relativamente a cargos em comissão ou funções gratificadas, a nomeação, a admissão ou a
permanência de até dois parentes das autoridades mencionadas no caput do art. 1º da Lei
estadual nº 13.145/1997 e do cônjuge do chefe do Poder Executivo, além de subverter o
intuito moralizador inicial da norma, ofende irremediavelmente a Constituição Federal. 4.
Ação julgada procedente.ADI 3745 / GO – GOIÁS; AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE; Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI-Julgamento:
15/05/2013; Órgão Julgador: Tribunal Pleno; Publicação - Divulgação 31-07-2013;
Publicação 01-08-2013.

4.3 MODALIDADES DE LICITAÇÃO

4.3.1 Das Modalidades de Licitação

Modalidade de licitação é a forma específica de conduzir o procedimento licitatório, a partir de

critérios definidos em lei. O valor estimado para a contratação é o principal fator para escolha da
modalidade de licitação, exceto quando se trata de pregão, que não está limitado a valores.

Seis são as modalidades de licitação existentes no ordenamento jurídico pátrio. Cinco delas
estão previstas na Lei nº 8.666/93: concorrência, tomada de preço, convite, concurso e leilão, e
sexta está descrita na Lei nº 10.520, de 2002: pregão.

Quando couber convite, a Administração pode utilizar a tomada de preços e, em qualquer

caso, a concorrência. Quando se tratar de bens e serviços que não sejam de engenharia, a
Administração deve optar pelo pregão. Em quaisquer casos deve-se escolher a modalidade de licitação
que traga a maior efetividade possível às contratações públicas.

Modalidade de licitação não se confunde com tipos de licitação. Os tipos de licitação estão
disciplinados no art. 45, § 1º da Lei nº. 8.666/93. São eles: menor preço, melhor técnica, técnica e
preço e maior lance ou oferta.

Haverá sempre uma combinação de modalidade e tipo, pois eles andam juntos na realização do
procedimento licitatório. As modalidades devem ser escolhidas por seu valor, conforme quadro
abaixo:

97
 OBRAS/SERVIÇOS DE ENGENHARIA (ART 23)
ATÉ R$ 330.000,00 CONVITE
ATÉ R$ TOMADA DE
3.300.000,00 PREÇOS
ACIMA R$ CONCORRÊNCIA
3.300.000,00
COMPRAS/OUTROS SERVIÇOS (ART 23)
ATÉ R$ 176.000,00 CONVITE
ATÉ R$ TOMADA DE
1.430.000,00 PREÇOS
ACIMA R$ CONCORRÊNCIA
1.430.000,00
DISPENSA DE LICITAÇÃO (ART 24)
OBRAS/SERVIÇOS DE ENGENHARIA (ART 23)
ATÉ R$ 33.000,00
COMPRAS/OUTROS SERVIÇOS (ART 23)
ATÉ R$ 17.600,00
F2. Extrato de valores por modalidade Art 23 da Lei 8.666/93

No sentido de se atender plenamente ao princípio da publicidade, as publicações deverão

ocorrer na forma abaixo. Destaca-se que dependendo do item a ser contratado poder-se-á providenciar
a publicação mais ampla.

Na modalidade Pregão, por poder ser realizada independentemente do valor, deve-se observar
o seguinte:

4.3.2. Concorrência
Modalidade da qual podem participar quaisquer interessados que na fase de habilitação
preliminar comprovem os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para a execução do
objeto licitado, conforme o artigo 22, § 1.º da Lei n.º 8.666/93.
Pode-se utilizar a modalidade concorrência em todas as licitações, independentemente do
valor, como se observa no Artigo 23, § 3.º da Lei n.º 8.666/93.
Como a concorrência visa a atender todos os interessados, a publicidade na concorrência deve
ser a mais ampla possível. A publicidade é atendida pela publicidade do edital, sendo regulada pelo
Artigo 21 da Lei nº 8.666/93. (veremos com mais detalhes a publicidade mais adiante).
As licitações na modalidade concorrência abrangem contratos de grande porte.

4.3.3 Tomada de Preços

Modalidade realizada entre interessados devidamente cadastrados 136 ou que atenderem a todas
as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das
propostas, observada a necessária qualificação, conforme o artigo 22, § 2.º da Lei nº 8.666/93.
Cabe destacar que a jurisprudência do Tribunal de Contas é pacifica no sentido de que o
cadastramento deverá ocorrer independentemente do prazo, antes da realização do certame.
Na prática, nos dias atuais o cadastramento é dividido em duas fases. O básico, que é
obrigatório (Apresentam-se os documentos da empresa e de seus sócios, bem como o balanço da

136
O Decreto nº 3.722, de 9 de janeiro de 2001, Regulamenta o art 34 da lei 8.666/93 e dispõe sobre o Sistema Registro de
Cadastramento Unificado de Fornecedor – SICAF.

98
empresa, a fim de se obter o cadastro e no caso do COMPRASNET a senha de acesso). Existe a
segunda fase do cadastro no qual posso incluir os documentos que normalmente são exigidos na fase
de habilitação. Essa parte não é obrigatória, pois posso apresentar tais documentos no dia do certame.
O Cadastro, em sua plenitude agiliza bem os certames e facilita a participação das empresas,
principalmente as que participam periodicamente de certames licitatórios.

4.3.3.1 Do Registro Cadastral

O Registro Cadastral é uma estrutura mantida pelos órgãos/entidades da Administração

Pública, que realizam frequentemente licitações, sendo previsto nos artigos 34 a 37 da Lei de
licitações. Tem como finalidades o exame antecipado de documentos básicos da empresa cadastrada,
facilitando sua participação posterior em licitações, prestando-se também, ao registro do desempenho
do licitante/contratado nas licitações e contratações efetuadas.
É constituído por documentos, normalmente solicitados com base nos artigos 27 a 31 da Lei
8.666/93, sendo que cada órgão/entidade que mantém Registros Cadastrais, adota uma listagem
padrão, relacionando os documentos necessários para o cadastramento.
Presta-se principalmente para uso na modalidade Tomada de Preços (os proponentes já
cadastrados têm sua participação desburocratizada em termos de documentação) e Convite, pois as
empresas não convidadas somente podem participar depois de cadastradas.
É de responsabilidade da Comissão de Registro Cadastral (Art.51 da Lei nº 8.666), sendo
emitido o popular CRC (Certificado de Registro Cadastral), que pode ter sua aceitação estendida a
outros órgão/entidades, basta previsão no instrumento convocatório.
O CRC não deve substituir documentos diretamente ligados ao objeto da licitação, como
Atestados de Capacidade Técnica, que dizem respeito às características específicas de determinados
objetos, como exemplo dos quantitativos. Na realidade, no Registro Cadastral são solicitados
documentos gerais do licitante e não os específicos, pois estes dependem do objeto licitado e serão
apresentados no momento da habilitação.
Deve-se atentar, quando da inscrição, para o correto enquadramento do 'ramo' da empresa
inscrita, para se evitar eventuais recursos à habilitação. Ocorre que os regulamentos de cadastro não
são uniformes nessa imensidão de administrações públicas que campeiam pelo País, podendo
apresentar diferenças das mais diversas.
Além do CRC, existem outros tipos de cadastros como o SICAF (Sistema Integrado de
Cadastro de Fornecedores) imprescindível para órgãos da esfera Federal 137.
4.3.4 Convite
Modalidade realizada entre interessados do ramo de que trata o objeto da licitação, escolhidos
e convidados em número mínimo de três pela Administração, conforme Artigo 22, § 3.º da Lei nº
8.666/93.
O convite é a modalidade de licitação mais simples. Quando da publicação da Lei de
Licitações a normatização foi de que a Administração escolhe quem quer convidar, entre os possíveis
interessados, cadastrados ou não. A divulgação deve ser feita mediante afixação de cópia do convite
em quadro de avisos do órgão ou entidade, localizado em lugar de ampla divulgação. Com o advento
do Comprasnet esse entendimento teve uma forte evolução. Qualquer um que tomar ciência de um
convite, convidado ou não, poderá participar do certame licitatório.

137
O Decreto nº 3.722, de 9 de janeiro de 2001, Regulamenta o art 34 da lei 8.666/93 e dispõe sobre o Sistema Registro de
Cadastramento Unificado de Fornecedor – SICAF. O Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF
constitui o registro cadastral do Poder Executivo Federal mantido pelos órgãos e entidades que compõem o Sistema de
Serviços Gerais - SISG (Ex: unidades administrativas do Exército Brasileiro), nos termos do Decreto 3.722, de 9 de janeiro
de 2001, alterado pelo Decreto 4.485, de 25 de novembro de 2002, e do Decreto 1.094, de 13 de março de 1994. Informações
a respeito do SICAF poderão ser obtidas junto ao Departamento de Logística e Serviços Gerais do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão ou pelo site www.comprasnet.gov.br.

99
 Como dito, no convite é possível a participação de interessados que não tenham sido
formalmente convidados, mas que sejam do ramo do objeto licitado, desde que cadastrados no órgão
ou entidade licitadora ou no SICAF.
No convite, para que a contratação seja possível, são necessárias pelo menos três propostas
válidas, isto é, que atendam a todas as exigências do ato convocatório. Não é suficiente a obtenção de
três propostas 138. É preciso que as três sejam válidas. Caso isso não ocorra, a Administração deve
repetir o convite e convidar mais um interessado, enquanto existirem cadastrados não convidados nas
últimas licitações, ressalvadas as hipóteses de limitação de mercado ou manifesto desinteresse dos
convidados, circunstâncias estas que devem ser justificadas no processo de licitação 139.
Portanto, a necessidade de obter três propostas válidas é pertinente somente à modalidade
convite. Nas outras modalidades essa exigência não é cabível
Para alcançar o maior número possível de interessados no objeto licitado e evitar a repetição
do procedimento, muitos órgãos ou entidades vêm utilizando a publicação do convite na imprensa
oficial e em jornal de grande circulação, além da distribuição direta aos fornecedores do ramo.
A publicação na imprensa e em jornal de grande circulação confere ao convite divulgação
idêntica a da concorrência e a da tomada de preços e afasta a discricionariedade do agente púbico.
Quando for impossível a obtenção de três propostas válidas, por limitação do mercado ou
manifesto desinteresse dos convidados, essas circunstâncias deverão ser devidamente motivadas e
justificadas no processo, sob pena de repetição do convite.
Limitações do mercado ou manifesto desinteresse das empresas convidadas não se
caracterizam e nem podem ser justificados quando são inseridas na licitação condições que só uma ou
outra empresa pode atender.
O convite é próprio para as contratações de pequeno porte, conforme se verifica da tabela do
Artigo 23 da Lei n.º 8.666/93:

4.3.5 Concurso

O Artigo 22, § 4.ºda Lei n.º 8.666/93 trás o conceito de concurso - "Concurso é a modalidade
de licitação entre quaisquer interessados para a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico,
mediante a instituição de prêmio, ou remuneração aos vencedores, conforme critério definido em
edital, publicado na imprensa oficial com a antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias".
O concurso é feito para a escolha de trabalho técnico, artístico ou científico, esses são as
finalidades específicas do concurso.
Ressalte-se que o concurso não quer o técnico, o artista ou o cientista, e sim o trabalho. Não se
deseja contratar pessoal, assim não se deve confundir concurso (modalidade de licitação) com

138
O TCU externou o seguinte entendimento na Súmula nº 248: ―Não se obtendo o número legal mínimo de três propostas
aptas à seleção, na licitação sob a modalidade Convite, impõe-se a repetição do ato, com a convocação de outros possíveis
interessados, ressalvadas as hipóteses previstas no parágrafo 7º, do art. 22, da Lei nº 8.666/1993‖. Segundo o TCU, na
hipótese de não ser atingido o mínimo legal de três propostas válidas quando da realização de licitação na modalidade
convite, devem ser justificadas expressamente, nos termos do art. 22, § 7º, da Lei nº 8.666/93, as circunstâncias impeditivas
da obtenção do número de três licitantes devidamente qualificados, sob pena de repetição do certame com a convocação de
outros possíveis interessados. (TCU, Acórdão nº 1.089/2003, Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti, DOU de
18.08.2003.) Ainda sobre a repetição do convite, o TCU exarou o seguinte entendimento: ―(...) cabe à Administração
discernir quanto à necessidade ou não de ser o Convite repetido mais de uma vez, no caso da não-obtenção, nas duas
convocações anteriores, do número mínimo legal de três propostas aptas à seleção, tendo sempre presente que o
procedimento adotado há de garantir a legitimidade do certame, com atendimento dos princípios básicos da licitação‖. (TCU,
Decisão nº 56/1992, Plenário, Rel. Min. Luciano Brandão Alves de Souza, DOU de 18.03.1996.) Na Decisão nº 96/1999,
publicada no DOU de 26.03.1999 e veiculada na Revista Zênite de Licitações e Contratos - ILC, Curitiba: Zênite, n. 62, p.
334, abr. 1999, seção Tribunais de Contas, o TCU considerou falha de natureza formal o não atingimento do número de três
licitantes habilitados em certames na modalidade convite.
139
A Carta Convite é a única modalidade que a Administração ―convida‖ fornecedores. Alerta-se, contudo que na hipótese de
comparecimento de empresas não convidadas ao certame, desde que estejam em dia com todas as documentações e cadastros,
deverão ser autorizadas a participar do certame.

100
concurso público.
Adilson de Abreu Dallari apresenta a diferença entre concurso (modalidade de licitação) e o
concurso público, nos seguintes termos: o concurso, está para as coisas (trabalho técnico, artístico e
científico), enquanto que o concurso público está para, as pessoas (contratação de pessoal).
A lei de licitações somente trata diretamente do assunto em seu artigo 52140. Os procedimentos
licitatórios seguirão o rito das demais modalidades.
Uma diferença em relação as demais modalidades é a exigência de inclusão no edital do
concurso de um regulamento para a, execução do concurso, desta forma, o regulamento disporá sobre
as regras do certame licitatório na modalidade concurso.
A lei de licitações determina a designação de uma Comissão Especial de Licitação 141, tendo
em vista as peculiaridades da modalidade. A regra em matéria de comissão de licitação está disposta
no Artigo 51 da Lei nº 8.666/93.
Portanto deve haver no mínimo na comissão de licitação três membros. A diferença em
relação às demais modalidades é que seus integrantes não obrigatoriamente devem compor os quadros
da Administração.
No concurso a formação da comissão de licitação, foge a essa regra geral, porque no concurso
deve haver no mínimo três membros, mas podem ser pessoas totalmente alheias ao serviço público,
conforme se verifica no § 5.º do Artigo 51.

4.3.6 Leilão 142

O Artigo 22, § 5.º da Lei 8.666/93 traz o conceito de leilão:

―Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens

móveis inservíveis para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou
penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no Artigo 19, a quem oferecer o
maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação‖.

Normalmente, afirma-se que o leilão tem por finalidade a alienação do bem público móvel e
imóvel nos termos do Artigo 19 da Lei nº 8.666/93 (bem imóvel adquirido em procedimento judicial
ou em dação em pagamento).
Quando o conceito do Artigo 22, § 5.º se refere a bens móveis inservíveis, isso não quer dizer
que se tratam de sucatas. Pois os bens móveis são inservíveis para a Administração, podendo ser úteis
para terceiros.
Atualmente, utiliza-se o leilão para a realização de privatizações no setor público (Lei 9.491 /
97).
O leilão tem algumas peculiaridades a mais do que o concurso.
O concurso tem a formação da comissão diferente das demais, o leilão também possui uma
comissão de licitação peculiar, mas não é apenas isso.
A Lei nº 8.666/93 a exemplo do concurso dedica também ao leilão apenas um artigo, que é o
Artigo 53.143

140
Artigo 52 – O concurso a que se refere o § 4.º do Artigo 22 desta lei deve ser precedido de regulamento próprio, a ser
obtido pelos Interessados no local indicado no edital. § 1.º - O regulamento deverá indicar: I – A qualificação exigida dos
participantes. II – As diretrizes e a forma de apresentação do trabalho, III – As condições de realização do concurso e os
prêmios a serem concedidos.§ 2.º - Em se tratando de projeto o vencedor deverá autorizar a Administração a executá-lo
quando julgar conveniente.
141
Lei 8.666/93 - Art 51 § 5o No caso de concurso, o julgamento será feito por uma comissão especial integrada por pessoas
de reputação ilibada e reconhecido conhecimento da matéria em exame, servidores públicos ou não.
142
Para se aprofundar no tema ler o Decreto n°. 21.981/1930 e a Instrução Normativa DNRC nº 110/2009
143
Lei 8.666/93 - Art 53 - O leilão pode ser cometido a leiloeiro oficial ou a servidor designado pela Administração
procedendo-se na forma da legislação pertinente. § 1.º - Todo bem a ser leiloado será previamente avaliado pela

101
 O Leilão é, basicamente, a única modalidade de licitação que não terá comissão de licitação.
Isso porque o convite, em alguns casos, poderá se dar também sem a comissão de licitação 144.
145
O leilão será conduzido por apenas uma pessoa: ou será o leiloeiro oficial da região ,
inscrito na Junta Comercial ou será o próprio servidor público, que assumirá o leilão.
Mas, o leilão traz outras diferenças das demais modalidades de licitação, uma vez que o leilão
é a única modalidade de licitação onde o licitante pode fazer várias propostas.
No leilão a proposta é a verbal e o licitante pode sobrepor outra proposta. Com relação a fase
de habilitação, o Artigo 32, § 1.º da Lei n.º 8.666/93 dispõe sobre sua dispensa na modalidade leilão.
O leilão pede uma ampla divulgação, conforme § 4.º do Artigo 53.

4.3.7 Pregão

A modalidade pregão foi instituída pala Medida Provisória 2.026, de 4 de maio de 2.000,
convertida na Lei nº 10.520, de 2002, regulamentada pelo Decreto nº 3.555, de 2.000.
É a modalidade de licitação em que a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é
feita em sessão pública. Os licitantes apresentam suas propostas de preço por escrito e por lances
verbais, independentemente do valor estimado da contratação.
Consideram-se bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais praticadas no
mercado. Os padrões de desempenho permitem ao agente público analisar, medir ou comparar os
produtos entre si e decidir-se pelo menor preço, motivado e fundamentado.
O pregão não se aplica à contratação de obras, alienações e locações imobiliárias.
Ao contrário do que ocorre nas outras modalidades, no Pregão a escolha da proposta é feita
antes da análise da documentação, razão maior de sua celeridade.
O pregão é a modalidade alternativa ao convite, tomada de preços e concorrência para
contratação de bens e serviços comuns. É aplicável a qualquer valor estimado de contratação.
Em 2005, foi regulamentado o pregão, na forma eletrônica, através do Decreto 5.450, de 31 de
maio de 2005 (SUBSTITUIDO PELO decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019) , de acordo com
o disposto no § 1o do art. 2o da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, sendo obrigatório no âmbito da
União, quando da escolha dessa modalidade de licitação.
O pregão eletrônico é realizado em sessão pública, utilizando tecnologia da informação que
promove a comunicação pela Internet. É um procedimento que permite aos licitantes, estando aberta a
etapa competitiva, encaminhar lances exclusivamente por meio do sistema eletrônico. Durante o
transcurso da sessão pública, os licitantes são informados, em tempo real, do valor do menor lance
oferecido até o momento, podendo oferecer outro de menor valor, recuperando a vantagem sobre os
demais licitantes.

Administração para fixação do preço mínimo da arrematação. § 2.º - Os bens arrematados serão pagos à vista ou no
percentual estabelecido no edital. Não inferior a 5% (cinco por cento) e, após a assinatura da respectiva ata lavrada no local
do leilão, imediatamente entregues ao arrematante, o qual se obrigará ao pagamento do restante no prazo estipulado no edital
de convocação, sob pena de perder em favor da Administração o valor já recolhido. § 3.º - Nos Leilões internacionais, o
pagamento da parcela à vista poderá ser feito em até vinte e quatro horas.§ 4.º - O edital de leilão deve ser amplamente
divulgado, principalmente no município em que se realiza.
144
Art. 51. A habilitação preliminar, a inscrição em registro cadastral, a sua alteração ou cancelamento, e as propostas serão
processadas e julgadas por comissão permanente ou especial de, no mínimo, 3 (três) membros, sendo pelo menos 2
(dois) deles servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da Administração responsáveis pela
licitação.§ 1o No caso de convite, a Comissão de licitação, excepcionalmente, nas pequenas unidades administrativas e em
face da exigüidade de pessoal disponível, poderá ser substituída por servidor formalmente designado pela autoridade
competente.
145
O Decreto nº 21.981, de 19 de outubro de 1932-Regulamenta a Profissão de Leiloeiro

102
 Todas as etapas de realização do pregão eletrônico serão disponibilizadas para operação e
visualização no site www.comprasnet.gov.br.
A modalidade de licitação pregão permite a elaboração do registro de preços, compreendido
pelo Sistema de Registro de Preços (SRP), que representa o conjunto de procedimentos para registro
formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras, o
que traz inúmeros benefícios para a Administração Pública.

4.4 TIPOS E FASES DA LICITAÇÃO

4.4.1 Tipos de Licitação

O tipo de licitação não deve ser confundido com modalidade de licitação. Modalidade é
procedimento. Tipo é o critério de julgamento utilizado pela Administração para seleção da proposta
mais vantajosa.

4.4.1.1 Menor Preço

Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é a de menor

preço. É utilizado para compras e serviços de modo geral e para contratação de bens e serviços de
informática, nos casos indicados em decreto do Poder Executivo.

4.4.1.2 Melhor Técnica

Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com
base em fatores de ordem técnica. É usado exclusivamente para serviços de natureza
predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização,
supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e em particular, para elaboração de
estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos.

4.4.1.3 Técnica e Preço

Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com
base na maior média ponderada, considerando-se as notas obtidas nas propostas de preço e de técnica.
É obrigatório na contratação de bens e serviços de informática, nas modalidades tomada de preço e
concorrência. Assim como o tipo Melhor Técnica, é utilizado exclusivamente na contratação de
serviços de natureza predominantemente intelectual, conforme os exemplos retrocitados.
O tipo técnica e preço será utilizado obrigatoriamente em licitações nas modalidades tomada
de preços e concorrência para contratação de bens e serviços de informática, devendo a Administração
observar o disposto no Art. 3º, da Lei nº 8.248, de 23 de outubro de 1991, regulamentado pelo Decreto
nº 1.070, de 1994.
Os tipos melhor técnica e técnica e preço em caráter excepcional podem ser adotados para
fornecimento de bens, execução de obras ou prestação de serviços de grande vulto, mediante
autorização expressa e justificativa circunstanciada da maior autoridade da Administração promotora
da licitação assinalada no ato convocatório, nos casos em que o objeto pretendido admitir soluções
alternativas e variações de execução, com repercussões significativas sobre a qualidade,
produtividade, rendimento e durabilidade concretamente mensuráveis.
No caso, o objeto deve ser de grande vulto e depender majoritariamente de tecnologia
nitidamente sofisticada e de domínio restrito, atestada por autoridades tecnicamente de reconhecida
qualificação, nas hipóteses em que o objeto pretendido admitir soluções alternativas e variações de
execução e essas soluções possam ser adotadas mediante livre escolha dos licitantes, em conformidade
com os critérios fixados no ato convocatório.
Em licitação do tipo melhor técnica deve estar fixado no ato convocatório o preço máximo que
a Administração que a Administração se propõe a pagar.

103
4.4.2 Fases da Licitação

Os atos de licitação devem desenvolver-se em sequência lógica, a partir da existência de

determinada necessidade pública a ser atendida. O procedimento tem início com o planejamento e
prossegue até a assinatura do respectivo contrato ou emissão de documento correspondente (Ex: Nota
de Empenho), em duas fases distintas:

- Fase interna ou preparatória:

Delimita e determina as condições do ato convocatório antes de trazê-las ao conhecimento

público.

- Fase externa ou executória:

Inicia-se com a publicação de edital ou com a entrega da carta-convite e termina com a

contratação do fornecimento do bem, da execução da obra ou da prestação do serviço.

4.4.2.1 Fase interna

Durante a fase interna da licitação, a Administração terá a oportunidade de corrigir falhas

porventura verificadas no procedimento, sem precisar anular atos praticados. Exemplos: inobservância
de dispositivos legais, estabelecimento de condições restritivas, ausência de informações necessárias,
entre outras falhas.

Se na fase interna são possíveis as devidas correções, na fase externa, após a publicação do
edital, qualquer falha ou irregularidade constatada, se insanável, levará à anulação do procedimento.

4.4.2.1.1 Procedimento para abertura do processo licitatório – Fase Interna

A fase interna do procedimento relativo a licitações públicas observará a seguinte sequência de

atos preparatórios:
a. solicitação expressa do setor requisitante interessado, com indicação de sua necessidade – Parte
Requisitória;
b. aprovação da autoridade competente para início do processo licitatório, devidamente motivada e
analisada sob a ótica da oportunidade, conveniência e relevância para o interesse público – Despacho
do Ordenador de Despesas;
c. autuação do processo correspondente, que deverá ser protocolizado e numerado
d. nomeação da Comissão de Licitação ou Pregoeiro e Equipe de Apoio;
e. escolha da Modalidade;
f. elaboração da especificação do objeto, de forma precisa, clara e sucinta;
g. estimativa do valor da contratação, mediante comprovada pesquisa de mercado;
h. indicação dos recursos orçamentários para fazer face à despesa;
i. verificação da adequação orçamentária e financeira, em conformidade com a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), quando for o caso;
j. elaboração de projeto básico, obrigatório em caso de obras e serviços e ou termo de referência;
k. confecção do Edital;
l. remessa para análise Jurídica e ou Técnica;
m. publicação do Edital e Anexos no COMPRASNET e INTERNET e extrato no D.O.U e Jornais
(dependendo do valor da licitação); e

104
n. Lançamento da Licitação no Sistema de Divulgação Eletrônica de Compras e Contratações
(SIDEC).
APROFUNDANDO NO TEMA
a. Solicitação expressa do setor requisitante interessado, com indicação de sua necessidade –
Parte Requisitória.
Este documento é o primeiro passo para uma excelente aquisição. É confeccionado pelo setor
interessado e deve especificar bem o objeto pretendido. Existe a Parte Requisitória de material já
licitado e o que irá dar origem a uma licitação.
Esta última deve ser confeccionada em parceria com o setor de licitação da Unidade.
b. Aprovação da autoridade competente para início do processo licitatório, devidamente
motivada e analisada sob a ótica da oportunidade, conveniência e relevância para o interesse
público – Despacho do Ordenador de Despesas.
A parte requisitória deve ser encaminhada para o setor designado pelo Ordenador de Despesas.
Após analise a autoridade determinará o fornecimento do material (caso exista na OM), negará o
fornecimento (ao entender inoportuno) e ou encaminhará para o setor de compras da Unidade.
c. Autuação do processo correspondente, que deverá ser protocolizado e numerado.
Ao chegar ao setor de compras a parte será autuada e será dará inicio ao processo de aquisição
(receberá um Número Único de Processo-NUP)146
d. Nomeação da Comissão de Licitação ou Pregoeiro e Equipe de Apoio;
A nomeação dependerá do objeto pretendido e na forma estudada no capítulo III dessa
Apostila. Poderá ser para a execução de uma licitação especifica ou por um determinado período.
Por exemplo: Para contratação de obra será nomeada uma Comissão de Licitação; para
aquisição de bem e serviço comum será nomeado pregoeiro e equipe de apoio.
e. Escolha da Modalidade
A escolha da modalidade dependerá do valor da aquisição, conforme estudado no capítulo III
desta apostila. Para bens e serviços comuns deverá utilizar-se OBRIGATORIAMENTE a
modalidade Pregão, preferencialmente na forma eletrônica.
f. Elaboração da especificação do objeto, de forma precisa, clara e sucinta;
Para definir o objeto da licitação, o administrador deve estar atento às peculiaridades do objeto
e às diferentes exigências da Lei de Licitações na contratação de obras, serviços ou compras.

- Obras e Serviços

No caso de execução de obras e prestação de serviços, as licitações somente poderão ser

realizadas quando:
1) houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos
interessados em particular do processo licitatório;
2) existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos
unitários;
3) houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes
de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo
cronograma de desembolso;

146
Portaria nº 3, de 16 Mai03 - MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO - SECRETARIA DE
LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO – Disponível em:
http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/portarias/p03_03.htm Acessado em 16 Set 14.

105
4) a obra ou o serviço estiverem incluídos nas metas estabelecidas no PPA, se for o caso.

Não poderão ser incluídos no objeto da licitação:

1) a obtenção de recursos financeiros para execução de obras e serviços, qualquer que seja a sua
origem, exceto nos casos de empreendimentos executados e explorados sob regime de concessão, nos
termos da legislação específica;
2) o fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não
correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo;
3) o fornecimento de bens e serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações
exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou quando o fornecimento desses
materiais e serviços for feito sob o regime de administração contratada, previsto e discriminado no ato
convocatório.

- Regime de Execução
A execução das obras e dos serviços deve ser programada sempre em sua totalidade, com
previsão de seus custos atual e final, levando em conta o prazo total da execução, e será realizada sob
a forma de:
1) execução direta - quando a Administração utiliza meios próprios;
2) execução indireta – quando a Administração contrata com terceiros a execução das obras e dos
serviços.

Na execução indireta, a contratação é feita sob os seguintes regimes:

- empreitada por preço global;
- empreitada por preço unitário;
- tarefa;
- empreitada integral
A empreitada por preço global é utilizada quando se contrata a execução da obra ou do serviço
por preço certo e total. Seu uso verifica-se, geralmente, em contratações de objetos mais comuns,
quando os quantitativos de materiais empregados são poucos sujeitos a alterações durante a execução
da obra ou da prestação dos serviços e podem ser aferidos mais facilmente.
Na empreitada por preço global, o pagamento deve ser efetuado após a conclusão dos serviços
ou etapas definidos em cronograma físico-financeiro, por exemplo: fundações, estrutura, concretagem
de laje, cobertura, revestimento, pintura e outras etapas.
A empreitada por preço unitário é usada quando se contrata a execução de obra e serviço por
preço certo de unidades determinadas. É empregada com mais frequência em projetos de maior
complexidade, cujas quantidades dos serviços e dos materiais relativos às parcelas de maior relevância
e de valor significativo não são definidas de forma exata no ato convocatório, nem tampouco no
orçamento apresentado junto à proposta.
Na empreitada por preço unitário, o pagamento deve ser realizado por unidades feitas, pois
seus quantitativos são pouco sujeito a alterações. Exemplo: metragem executada das fundações, de
paredes levantadas, de colocação de piso, de pintura, de colocação de gesso.
A tarefa é utilizada quando se contrata mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço certo,
com ou sem fornecimento de materiais.
Empreitada integral é usada quando se pretende contratar o objeto em sua totalidade, ou seja,
compreendendo todas as etapas da obra, serviços e instalações necessárias. Nesse regime, o contratado
assume inteira responsabilidade pela execução do objeto até a sua entrega ao órgão ou entidade da
Administração em condições de ser utilizado. Devem ser atendidos os requisitos técnicos e legais para

106
o uso do objeto. Esse uso diz respeito à segurança estrutural e operacional e deve ter as características
adequadas às finalidades para as quais o objeto foi contratado.
A empreitada por preço global e a empreitada por preço unitário são os regimes mais
utilizados de contratação.
É recomendável que o estabelecimento das quantidades a serem licitadas e contratadas seja o
mais exato possível, a fim de evitar distorções na execução das obras e na prestação de serviços, que
possam culminar com acréscimos quantitativos além dos limites legais.
A licitação sob o regime de preço unitário é mais indicada quando o objeto incluir o
fornecimento de materiais ou serviços com previsão de quantidades ou cujos quantitativos
correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo, os quais devem retratar, com
adequado nível de precisão, a realidade da execução da obra ou da prestação dos serviços.
Independentemente da modalidade adotada, a Administração deverá fornecer,
obrigatoriamente, junto com o ato convocatório, todos os elementos e informações necessários para
que os licitantes possam elaborar suas propostas de preços com total e completo conhecimento do
objeto da licitação.

- Compras
Nas licitações para compras deverão ser observadas:
a) a especificação completa do bem a ser adquirido, sem indicação ou preferência por marca;
b) a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do consumo e utilização
prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas
quantitativas;
c) as condições de guarda e armazenamento que não permitam a deterioração do material.

As compras feitas pela Administração direita ou indireta deverão ser divulgadas mensalmente
em órgão de divulgação oficial ou em quadro de avisos de amplo acesso público, com identificação do
bem comprado, do nome do vendedor e do total da compra.
Quando houver possibilidade de comprometimento da segurança nacional, no caso
estabelecido em decreto do Presidente da República, ouvido o Conselho de Defesa Nacional, as
compras correspondentes estão excluídas da citada divulgação.

As compras deverão, sempre que possível:

a) atender ao princípio da padronização;
b) ser processadas mediante sistema de registro de preços;
c) submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes as do setor privado;
d) ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do
mercado, visando à economicidade;
e) balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.

- Padronização

A Lei de Licitações determina que as compras, sempre que possível, deverão atender ao
princípio da padronização. Para que haja padronização é preciso existir compatibilidade de
especificações técnicas e de desempenho.
Significa dizer que determinado produto a ser adquirido deverá atender a características
técnicas uniformes estabelecidas pela Administração e, quando for o caso, às condições de
manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas.

107
 É cabível sempre que houver necessidade e conveniência de se estabelecerem critérios
uniformes para as contratações realizadas pela Administração. Normalmente, é aplicável a compras,
como veículos, máquinas e equipamentos, mas pode alcançar obras e serviços.
Na padronização devem se observadas as condições de manutenção, assistência técnica e
garantia oferecidas, Por isso, a escolha deve ser objetiva e técnica, fundamentada em estudos, laudos,
perícias e pareceres que demonstrem as vantagens econômicas e o atendimento ao interesse público.
Em quaisquer desses casos, a Administração pode ter por base produto, projeto ou tecnologia já
integrante do patrimônio público e/ou de futuras contratações.
O treinamento dos servidores para o manuseio de equipamentos, o barateamento do custo de
manutenção pela compra de peças de reposição com economia de escala e a facilidade de substituição
são algumas vantagens da padronização. No entanto, aspectos como avanço tecnológico e restrição do
universo de fornecedores são desvantagens que desaconselham a padronização.
Ao final do procedimento de padronização, serão escolhidas determinadas características e
atributos técnicos indispensáveis á contratação. A lei não admite, porém, a preferência de marca
determinada, em razão de prevalecer o princípio da igualdade entre os fornecedores. A padronização
de marca somente é possível em casos excepcionais, quando ficar incontestavelmente comprovado que
apenas aquele produto, de marca certa, atende aos interesses da Administração.
A padronização, em regra, não afasta a realização de procedimento licitatório, já que pode
haver no mercado mais de um fornecedor do produto padronizado, a exemplo dos casos em que a
comercialização não é feita diretamente pelo fabricante ou representante exclusivo.
O processo de padronização não é motivo, pois, para contratação direta, por inexigibilidade de
licitação. Somente em situações em que o processo de licitação não se justifique, é possível a
contratação por inexigibilidade de licitação. Mas, nesse caso, deverão ser apresentados circunstancial e
objetivamente os motivos que levaram a Administração a não realizar o procedimento licitatório.
- Parcelamento do Objeto da Licitação
De acordo com a Lei nº 8.666/93, é obrigatório que seja feito parcelamento quando o objeto
da contratação tiver natureza divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto a ser licitado.
O agente público define o objeto da licitação e verifica se é possível dividir as compras, obras
ou serviços em parcelas, que visam a aproveitar as peculiaridades e os recursos disponíveis no
mercado. É o caso, por exemplo, de uma construção, em que se pode dividir as diversas etapas
(limpeza do terreno, terraplanagem, fundações etc.) em licitação por itens individualizados.
O parcelamento é muito importante porque possibilita a participação de empresas de menor
porte nas licitações, amplia a competitividade e contribui para a obtenção de menor preço para a
Administração Pública.
Com a utilização do parcelamento, pequenas e médias empresas podem preencher os
requisitos de disputa para o fornecimento de menores dimensões, se houver vantagem efetiva para a
Administração, preservada a economia de escala.
Em regra, quando existir parcela de natureza específica que possa ser executada por empresas
com especialidades próprias e diversas ou quando for viável técnica e economicamente, o
parcelamento em itens se impõe naturalmente, desde que seja vantajoso para a Administração.
Após avaliação técnica e decisão de que o objeto pode ser dividido e individualizado em itens,
devem ser feitas licitações distintas para cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra.
As diferentes licitações podem ser feitas em procedimentos distintos ou em um só processo licitatório,
quando, então, a licitação terá seu objeto dividido em itens.
É importante não esquecer que sempre deve ser preservada a modalidade pertinente para a
execução de todo o objeto da contratação. Assim, se forem realizados um ou mais processos de
licitação, devem ser somados os valores de todos os itens para a definição da modalidade licitatória
adequada.

108
 Na compra de bens de natureza divisível e desde que não haja prejuízo para o conjunto ou
complexo, é permitida a cotação de quantidade inferior à demandada na licitação, para ampliar a
competitividade. Nessa hipótese, a Administração pode fixar no ato convocatório quantitativo mínimo
que preserve a economia de escala.
- Fracionamento da Despesa

A Lei nº 8.666, de 1993, em seu art. 23, §5º, veda o fracionamento da despesa.
O fracionamento caracteriza-se quando se divide a despesa para utilizar modalidade de
licitação inferior à recomendada pela legislação para o total da despesa ou para efetuar contratação
direta.
Por exemplo, a lei impede a utilização da modalidade convite para as parcelas de uma mesma
obra ou serviço, ou, ainda, para obras e serviços de idêntica natureza e no mesmo local que possam ser
realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatório de seus valores caracterizar o caso
de tomada de preços. Da mesma forma, a utilização de várias tomadas de preços para se abster de
realizar concorrência.
No caso da aquisição de materiais, da execução de determinada obra ou da contratação de
determinado serviço, o administrador deve atentar sempre para o sub item da despesa, conforme a
classificação contábil do objeto a ser contratado para a escolha das modalidades de licitação adequada,
considerando-se inclusive a possibilidade de sua dispensa.
Em outras palavras, é vedada a utilização de modalidade inferior de licitação quando o
somatório do valor a ser licitado caracterizar modalidade superior. Por exemplo:
- convite, quando o valor determinar tomada de preços ou concorrência; ou
- tomada de preços, quando o valor for de concorrência.
Em resumo, se a Administração optar por realizar várias licitações ao longo do exercício
financeiro, para um mesmo objeto (sub item da despesa) ou finalidade, deverá preservar sempre a
modalidade de licitação pertinente ao todo que deveria ser contratado. Vale dizer, ilustrativamente: se
a Administração tem conhecimento de que, no exercício, precisará substituir 1.000 cadeiras de um
auditório, cujo preço total demandaria a realização de tomada de preços, não é lícita a realização de
vários convites para a compra das mesmas cadeiras, fracionando a despesa total prevista em várias
despesas menores que conduzem à modalidade de licitação inferior à exigida pela lei.
É vedado o fracionamento de despesa para adoção de dispensa de licitação ou modalidade de
licitação menos rigorosa que a determinada para a totalidade do valor do objeto a ser licitado.
A legislação não considera fracionamento a contratação de parcelas de natureza específica que
possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diferente daquela do executor da
obra ou serviço.
Muitas vezes o fracionamento ocorre pela ausência de planejamento do quanto vai ser
efetivamente gasto no exercício para a execução de determinada obra, ou a contratação de determinado
serviço ou, ainda a compra de determinado produto. O planejamento do exercício deve observar o
princípio da anualidade do orçamento. Logo, não pode o agente público justificar o
fracionamento da despesa com várias aquisições ou contratações no mesmo exercício, sob
modalidade de licitação inferior àquela exigida pelo total da despesa do ano, quando isto for
decorrente da falta de planejamento.
Na modalidade de licitação denominada Pregão, não ocorrerá o fracionamento de despesas,
vez que não existe valor para a realização desta modalidade. Poder-se-á fazer uma licitação no valor de
10 mil reais ou 100 milhões de reais.

- Licitação por item

109
 Na licitação dividida por itens, têm-se tantos itens quantos o objeto permitir. Por exemplo: na
compra de material de expediente, a licitação pode ser dividida em vários itens, tais como, canetas,
lápis, borracha etc., tendo sempre em conta que o valor total dos itens definirá a modalidade de
licitação.
De certo modo, está-se realizando "diversas licitações" em um único procedimento, em que
cada item, com suas peculiaridades diferenciadas, é julgado separadamente.
Na licitação por item, os requisitos de habilitação devem ser adequados e proporcionais
aos itens ofertados pelo pelos licitantes. No exemplo retrocitado o licitante pode ser habilitado para
um ou mais itens.
Além de ampliar a competição entre os licitantes, a licitação dividida em itens mostra-se
vantajosa para a Administração, na medida em que é realizado um único procedimento licitatório, com
redução de despesas decorrentes do processo.
- Indicação de marca
A experiência em licitações públicas tem demonstrado que os licitantes necessitam, para bem
elaborar suas propostas, de especificações claras e precisas, que definam o padrão de qualidade do
produto a ser adquirido. Se não for assim, corre-se o risco de o licitante ofertar o que tem de mais
barato e não o que pode oferecer de melhor.
Alguns exemplos podem ser citados de compras que se fazem rotineiramente pelo menor
preço, mas que trazem resultado insatisfatório:
a) cantas cuja tinta resseca, vaza ou falha ao ser usada;
b) cola que tem mais água do que componente colante;
c) lápis de grafite duro, que fura o papel ao escrever;
d) borracha que, ao apagar, se desfaz e às vezes não apaga;
e) copinhos para café de plástico excessivamente fino;
f) cadeiras em que, com pouco uso, os rodízios emperram e soltam da base, o poliuretano dos braços
racha, os tecidos desbotam, entre tantos outros defeitos.

Quem compra mal, compra mais de uma vez e, pior, com dinheiro público.

Por isso, é interessante que, na etapa de julgamento das propostas, sejam solicitadas amostras
dos produtos cotados pelos licitantes e desclassificadas as propostas que não se encontrem de acordo
com as exigências da licitação. Para tanto, faz-se necessário o estabelecimento de critérios objetivos
previamente definidos no ato convocatório.
A indicação de marca como parâmetro de qualidade pode ser admitida para facilitar a
descrição do objeto a ser licitado, desde que seguida das expressões "ou equivalente", "ou similar"
e "ou de melhor qualidade". Nesse caso, o produto deve, de fato e sem restrições, ser aceito pela
Administração.
O que a Lei de Licitações veda e os Tribunais de contas condenam, em especial o TCU, é a
preferência por determinada marca e sua indicação sem a devida justificativa técnica 147.

g) Estimativa do valor da contratação, mediante comprovada pesquisa de mercado 148;

147
Decisão 664/2001 Plenário - Nos processos licitatórios, é vedado adotar preferência de marca, a menos que seja
demonstrado, tecnicamente e de forma circunstanciada, que somente uma atende às necessidades específicas da
Administração, conforme disposto nos artigos 7º, §5º, e 15, §7º, inciso I, da Lei nº 8.666, de 1993.

110
 A exemplo da confecção do objeto a ser licitado, a pesquisa de preço deve ser muito bem
elaborada. A Comissão e ou o Pregoeiro devem confiar nos preços de referência, a fim de poderem
contratar ao melhor preço.
Ocorre que os fornecedores relutam em participar dessa fase, pois sabem que irão remeter seus
orçamentos, não para a aquisição e sim para compor processo licitatório.
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União orienta no sentido de que sejam levantados,
pelo menos três preços, que irão dar origem ao preço de referência da administração.
Após a realização da pesquisa de mercado, a administração adotará seu preço de referência.
Existem três hipótese: o preço mínimo, máximo e médio (esta última adotada pelo TCU).
Exemplo: Papel A4:
- 1º Orçamento: resma R$ 12,00;
- 2º Orçamento: resma R$ 13,00; e
- 3º Orçamento: resma R$ 15,00.
O preço de referência da administração, adotando-se a corrente seguida pelo TCU, será de R$
13,33 (média aritmética). Portanto, em regra, a administração não poderá adquirir a resma acima de
R$ 13,33.
h. Indicação dos recursos orçamentários para fazer face à despesa;
O Administrador Público não pode realizar NENHUMA despesa sem a devida previsão
orçamentária. A mencionada indicação garante ao licitante a certeza da existência prévia de
orçamento.
i. Verificação da adequação orçamentária e financeira, em conformidade com a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), quando for o caso.
Com o advento da LRF, outras exigências foram impostas ao gestor público para promover
licitações públicas, em especial quando a despesa referir-se à criação, expansão ou aperfeiçoamento de
ação governamental (Ex: Programa de Aceleração do Crescimento – PAC) que acarrete aumento da
despesa.
Nesse caso, são condições necessárias para a efetivação do processo licitatório a existência de:
- estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício que deva entrar em vigor a despesa e nos
dois subsequentes;
- declaração do ordenador de despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com
a lei orçamentária anual (LOA) e compatibilidade com o plano plurianual (PPA) e com a lei de
diretrizes orçamentárias (LDO).
Para a LRF, considera-se:
- adequação com a LOA, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida
por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a
realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o
exercício;
- compatível com o PPA e LDO, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e
metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.
A LRF ressalvou dessas exigências apenas as despesas consideradas irrelevantes, definidas
pela LDO. Pelas LDOs para 2003 (art. 98, inciso II, da Lei 10.524, de 25 de julho de 2002) e para

148
Ver: IN Nº 5, da Secretaria de Logística de Logística e Tecnologia da Informação - MPOG, de 27 de junho de 2014.
Dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e
contratação de serviços em geral. Disponível em:
http://www.comprasgovernamentais.gov.br/paginas/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-no-5-de-27-de-junho-de-
2014. Acessado em: 16 Set 14.

111
2004 (art. 110, inciso II, da Lei 10.707, de 30 de julho de 2003), por exemplo, são despesas
irrelevantes aquelas cujo valor não ultrapasse os limites dos incisos I e II do art. 24 da Lei de
Licitações, ou seja, respectivamente, R$15.000,00 para obras e serviços de engenharia e R$8.000,00
para compras e outros serviços.
Será considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público a geração de despesa
ou assunção de obrigação que não atenderem ao disposto na LRF.
Segundo determina a LRF, a estimativa da despesa e do seu impacto orçamentário-financeiro é
peça fundamental dos procedimentos de licitação e deve estar acompanhada das premissas e da
metodologia de cálculo utilizadas para determiná-la.
j. Elaboração de projeto básico, obrigatório em caso de obras e serviços e ou termo de
referência.
- Projeto básico

Toda licitação de obra ou serviço (qualquer tipo) deve ser precedida da elaboração do projeto
básico.
A lei estabelece que o projeto básico deve estar anexado ao ato convocatório, dele sendo parte
integrante, e deve ser elaborado segundo as exigências contidas na Lei nº 8.666/93.
O projeto básico também é obrigatório, no que couber, para contratações diretas por dispensa
ou inexigibilidade de licitação.
Projeto básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços.
Deve ser elaborado com base nas indicações de estudos técnicos preliminares.
Tem como objetivo assegurar a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do
empreendimento.
Possibilita a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e prazos de execução.
O projeto básico, além de ser peça imprescindível para execução de obra ou prestação de
serviços, é o documento que propicia à Administração conhecimento pleno do objeto que se quer
licitar, de forma detalhada, clara e precisa. Deve permitir ao licitante as informações necessárias à boa
elaboração de sua proposta, mediante regras estabelecidas pela Administração, a que estará sujeito.
Em qualquer licitação de obras e serviços, se o projeto básico for falho ou incompleto, a
licitação estará viciada e a contratação não atenderá aos objetivos da Administração.
Conforme se destacará mais adiante, no capítulo Contratação direta, as obras e serviços,
limitados aos valores máximos a seguir estão dispensados de licitação e desobrigam o agente público
da elaboração de projeto básico:
- R$ 15.000,00, para obras e serviços de engenharia;
- R$ 8.000,00, para quaisquer outros serviços.
Os valores serão acrescidos de 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços
contratados por sociedades de economia mista e empresas públicas, além de autarquias e fundações
qualificadas na forma de agências executivas.
- Projeto executivo
Nas licitações para contratação de obras, também, é exigido o projeto executivo.
No ato convocatório deve ser informado se há projeto executivo disponível, na data da sua
publicação, e o local onde possa ser examinado e adquirido.
Projeto executivo é o conjunto de elementos necessários e suficientes à realização do
empreendimento a ser executado, com nível máximo de detalhamento possível de todas as suas etapas.

112
 Para realização do procedimento licitatório não há obrigatoriedade da existência prévia de
projeto executivo, uma vez que este poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das
obras e serviços, desde que autorizado pela Administração. No caso, a licitação deverá prever a
elaboração do competente projeto executivo por parte da contratada ou por preço previamente fixado
pela Administração.
As soluções técnicas adotadas no projeto básico deverão estar suficientemente detalhadas, de
forma a minimizar a necessidade de serem reformuladas durante as fases de elaboração do projeto
executivo.

- Termo de Referência
Considerando a complexidade deste tema, o mesmo será estudado no Capítulo VII desta
apostila.
k. Confecção do Edital;
- Elaboração do ato convocatório (Edital ou convite)
O ato convocatório tem por finalidade fixar as condições necessárias à participação dos
licitantes, ao desenvolvimento da licitação e à futura contratação, além de estabelecer um elo entre a
Administração e os licitantes. Deve ser claro, preciso e fácil de ser consultado.
Cabe ao ato convocatório disciplinar prazos, atos, instruções relativas a recursos e
impugnações, informações pertinentes ao objeto e ao procedimento, além de outras que se façam
necessárias à realização da licitação.
O preâmbulo do ato convocatório deverá conter:
1) o número de ordem em série anual;
2) o nome do órgão ou entidade interessado e de seu setor;
3) a modalidade de licitação (concurso, leilão, convite, tomada de preços, concorrência ou pregão);
4) o regime de execução (empreitada por preço global, empreitada por preço unitário, tarefa ou
empreitada integral);
5) o tipo de licitação (menor preço, melhor técnica ou técnica e preço)
6) a menção de que o ato é regido pela Lei nº 8.666, de 1993, e pela Lei nº 10.520, de 2002, quando
referir-se a pregão.
7) o local, dia e hora para o recebimento da documentação e proposta e para o início da abertura dos
envelopes.
O ato convocatório deverá conter, obrigatoriamente, as seguintes condições, consideradas
essenciais:
1) objeto da licitação, com descrição sucinta e clara;
2) prazo e condições para assinatura do contrato ou retirada de instrumentos equivalentes, para
execução do contrato e entrega do objeto da licitação;
3) local onde poderá ser examinado ou adquirido o projeto básico;
4) se há projeto executivo disponível na data da publicação do ato convocatório e o local onde possa
ser examinado e adquirido;
5) condições de habilitação e forma de apresentação das propostas;
6) critério para julgamento, com disposições claras e parâmetros objetivos;
7) locais, horários e códigos de acesso dos meios de comunicação a distância, em que serão fornecidos
elementos, informações e esclarecimentos relativos à licitação e às condições para atendimento das
obrigações necessárias ao cumprimento de seu objeto;

113
8) condições equivalentes de pagamento entre empresas brasileiras e estrangeiras, no caso de licitações
internacionais;
9) critério de aceitabilidade dos preços unitários e global, conforme o caso;
10) critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção;
11) limites para pagamento de instalação e mobilização para execução de obras e serviços;
12) condições de pagamento, prevendo:
- prazo de pagamento não superior a 30 dias contados da data final do período de adimplemento;
- critério de compensação financeira dos valores a serem pagos, desde a data final do adimplemento
até a data do efetivo pagamento;
- compensações financeiras e penalidades por eventuais atrasos e descontos por eventuais antecipações
de pagamentos
- exigência de seguros, quando for o caso.
13) instruções e normas para os recursos previstos nas Leis nº 8.666/93 e 10.520/00, esta no caso de
pregão;
14) condições de recebimento do objeto da licitação;
15) sanções para o caso de inadimplemento;
16) outras indicações específicas ou peculiares à licitação.
O original do edital deverá ser datado, rubricado em todas as folhas e assinado pela autoridade
que o expedir, permanecendo no processo de licitação. Dele serão extraídas cópias integrais ou
resumidas, para divulgação e fornecimento aos interessados.
Além das condições essenciais e relevantes, o ato convocatório deve contar com os seguintes
anexos, dele fazendo parte integrante:
1) projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificações e outros
complementos;
2) orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;
3) a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor;
4) as especificações complementares e as normas pertinentes à licitação.
- Prazos
O ato convocatório deve informar com clareza os prazos mínimos para:
1) o licitante vencedor executar a obra, prestar o serviço ou fornecer o bem, objeto da licitação;
2) a validade das propostas, contada da data prevista no preâmbulo para recebimento dos envelopes
"Documentação" e "Proposta";
3) a garantia do objeto.
O ato convocatório pode prever que, caso os prazos nele exigidos não estejam expressamente
indicados na proposta, estes serão considerados aceitos para efeito de julgamento, com o objetivo de
não desclassificar propostas de licitação.
De acordo com a legislação, devem ser observados os seguintes prazos de validade das
propostas:
a) convite, tomada de preços e concorrência: 60 (sessenta) dias;
b) pregão: 60 (sessenta) dias, se outro, maior ou menor, não estiver fixado no edital.

114
 Se, por motivo de força maior, a adjudicação não puder ocorrer dentro do período de validade
da proposta, caso persista o interesse no objeto licitado a Administração poderá, mediante acordo com
o fornecedor e mantida a forma original, concretiza-la posteriormente.
O ato convocatório é a lei interna das licitações. Deve haver muito cuidado com as exigências
a serem estabelecidas, pois, uma vez instituídas, deverão ser cumpridas, em observância ao princípio
da vinculação ao instrumento convocatório.
Não é demais afirmar que o sucesso da licitação depende da boa elaboração do ato
convocatório e de seus anexos.

Qualquer modificação no ato convocatório deve ser comunicada da mesma forma em que se
deu a primeira divulgação. Nesse caso, o prazo inicialmente estabelecido deve ser reaberto pela
Administração, salvo quando a alteração, inquestionavelmente, não influenciar a preparação dos
documentos ou a elaboração das propostas.
l. Remessa para análise Jurídica e ou Técnica;
As minutas de editais de licitação e dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser
previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração, conforme Art. 38,
parágrafo único, da Lei nº 8.666/93.
As Unidades Militares confeccionam seus editais e remetem para o escritório da Consultoria
Jurídica que atenda sua Guarnição Militar. Na impossibilidade de atendimento e em caráter
excepcional, o edital poderá ser analisado pelo Assessor Jurídico que compõem a Assessoria de Apoio
a Assessoria Jurídica (Asse Ap As Jurd). A Guarnição Militar de Brasília, por não ser atendida pela
Consultoria Jurídica, remete seus editais para as Consultorias Jurídica do Comando do Exército ou
outra Grande Unidade/Departamento designado.
m. Publicação do Edital e Anexos no COMPRASNET e INTERNET e extrato no, D.O.U e
Jornais (dependendo do valor da licitação);
Como estudado anteriormente, os atos administrativos devem ser PUBLICOS, a fim de
atender ao previsto no princípio da publicidade.
No caso, ora estudado, as minutas dos editais de licitação devem ser publicados, sob pena de
nulidade.
O Art 21 da Lei nº 8.666/93 as Unidades devem enviar as minutas para publicação. O prazo
para a abertura do envelope iniciar-se-á a contar de sua publicação.
n. Lançamento da Licitação no Sistema de Divulgação Eletrônica de Compras e Contratações
(SIDEC).149
As Unidades integrantes do Sistema de Sistema de Serviços Gerais (SISG) 150 devem efetivar
as publicações dos editais(convênios, termo de cooperação, etc) aplicando o previsto no Manual
elaborado pela Divisão de Sustentação Operacional do Departamento de Logística e Serviços Gerais
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).
4.4.2.2 Fase externa
Em regra, a fase externa tem início com a divulgação do ato convocatório (publicação do
Edital ou entrega da carta-convite), sucedida pelas subfases: habilitação, apresentação de propostas e
documentos, classificação e julgamento, adjudicação e homologação.
A exceção pouco conhecida é a que está expressa no artigo 3.º, caput, da Lei 8.666/93;
audiência pública – que iniciará a fase externa da licitação dos megacontratos, isto é, contratos de

149
Baixar Manual: http://www.comprasgovernamentais.gov.br/arquivos/manuais/manual_do_sidec_agosto_2007.pdf
150
Decreto 1094, 23 Mar 94 – Dispões sobre o Sistema de Serviços Gerais (SISG) dos órgãos civis da Administração Federal
direta, das autarquias federais e fundações públicas. Disponível em: Baixar:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Antigos/D1094.htm Acessado em 16 Set 14.

115
porte excessivo. A audiência pública deve anteceder a publicação do edital com antecedência mínima
de 15 dias.
A fase externa está submetida aos seguintes procedimentos sequenciais, em que a realização
de determinado ato depende da conclusão do antecedente. A fase de empenho, liquidação, pagamento
e assinatura de contrato serão idênticas, independentemente da modalidade adotada.
- Modalidades previstas na Lei nº 8.666/93
a) efetivação da publicação do resumo do ato convocatório;
b) retirada do edital pelo interessado;
c) realização de vistoria ( inc III do Art 30 – Lei nº 8666/93);
d) impugnação do ato convocatório;
e) sessão
- credenciamento;
- recebimento dos envelopes com a documentação e as propostas;
- abertura da sessão;
- abertura do envelope de habilitação ( verificação da habilitação ou inabilitação dos licitantes);
- fase recursal, com efeito suspensivo até a decisão do recurso;
- abertura do envelope de proposta de preços (abertura dos envelopes com classificação ou
desclassificação das propostas)
-declaração do licitante vencedor;
- fase recursal;
- homologação / aprovação dos atos praticados no procedimento, pela Comissão de Licitação;
- adjudicação do objeto ao licitante vencedor, pelo Ordenador de Despesas.

- Modalidades previstas na Lei nº 10.520/02

a) efetivação da publicação do resumo do ato convocatório;
b) retirada do edital pelo interessado;
c) realização de vistoria ( inc III do Art 30 – Lei nº 8666/93);
d) impugnação do ato convocatório;
e) sessão
- credenciamento;
- recebimento dos envelopes com a documentação e as propostas;
- abertura da sessão;
- aceitação parcial;
- fase de lance;
- aceitação final
- negociação;
- verificação da habilitação ou inabilitação dos licitantes;
- fase recursal, com efeito suspensivo até a decisão do recurso;
- abertura dos envelopes com classificação ou desclassificação das propostas;
- declaração do licitante vencedor;

116
- fase recursal, com efeito suspensivo até a decisão do recurso;
- homologação / aprovação dos atos praticados no procedimento;
- adjudicação do objeto ao licitante vencedor;

4.4.2.2.1 – Processamento e Julgamento do Certame – Além do previsto no Art 43 da Lei de

Licitações, ressaltamos o seguinte.

a. Efetivação da publicação do resumo do ato convocatório

Após o envio das minutas para publicação, a sociedade toma conhecimento do certame, por
intermédio de um dos meios anteriormente relacionados (Internet- Página da Instituição; pelo
Comprasnet; D.O.U. e ou Jornais locais, regionais e ou nacionais.
O Comprasnet151 possui um sistema de cadastro no qual o usuário passará a receber,
automaticamente, os avisos de licitação no ramo de seu interesse.

b. Retirada do edital pelo interessado

Os interessados em participar da licitação poderá retirar o edital no sitio da Instituição ou pelo
do COMPRASNET.
Alerta-se que para a participação da licitação, caso ocorra pela modalidade pregão, o usuário
deve estar previamente cadastrado no portal de compras (existem os Estaduais, municipais e o
Federal- Comprasnet, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, etc)
c. Realização de vistoria ( inc III do Art 30 – Lei nº 8666/93)
A vistoria é um momento importante. O licitante tem a oportunidade de verificar ―in loco‖ os
serviços que irão ser realizados, o local para instalação de produtos, etc.
Nos casos de obra e serviço de engenharia, a vistoria deve ser obrigatória (esta
obrigatoriedade deve constar no edital no campo da qualificação técnica).
― Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a: III -
comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documentos, e, quando
exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais
para o cumprimento das obrigações objeto da licitação‖. (grifo nosso)
Nos demais serviços a vigência poderá ser exigida. Sugerimos que a mesma não seja incluída
como item desclassificatório. Contudo deverá ser incluído no edital a linha que a Unidade seguirá.
Sugerimos a inclusão no edital da seguinte redação:
―O licitante deverá apresentar documentação comprobatória da realização da vistoria. Na
hipótese e de optar pela não realização deverá apresentar a declaração constante no modelo
x‖
A vistoria não poderá ser usada como ferramenta de cerceamento. Os horários e locais onde
será realizada a vistoria, deverão ficar a disposição dos licitantes até o dia anterior a abertura da
sessão.
d. Impugnação do ato convocatório
O licitante ou qualquer um da sociedade poderá impugnar o certame (edital de licitação),
obedecendo-se os prazos previstos na legislação.
Em primeira instancia a impugnação deverá ser encaminhada a Comissão de Licitação e ou
Pregoeiro, antes da abertura da sessão.
Poderá, ainda, ser encaminhada ao ordenador de despesas e ao Tribunal de Contas da União,
via representação.

151
www.comprasnet.gov.br

117
 A impugnação do ato convocatório por irregularidade na aplicação da legislação vigente pode
ser feita por qualquer cidadão ou pelo licitante. Os procedimentos de impugnação são distintos, na Lei
8.666/93 e no Decreto nº 3.555/00, que regulamenta a Lei do Pregão (Lei nº 10.520/02).
De acordo com a Lei nº 8.666/93, o cidadão pode impugnar por irregularidades o ato
convocatório de licitação, se protocolizar o pedido até 5 (cinco) dias úteis antes da data fixada para
abertura dos envelopes de habilitação.
A Administração deve julgar e responder à impugnação em até três dias úteis contados da data
em que foi protocolizado o pedido.
Decairá do direito de impugnar as falhas ou irregularidades que viciariam o edital o licitante
que não o fizer até o 2º (segundo) dia útil que anteceder a abertura dos envelopes:
a) de habilitação, em concorrência;
b) com as propostas, em tomada de preços e convite.
A Administração não tem prazo para responder ao licitante, No entanto, se a impugnação for
considerada procedente, a licitação deve ser suspensa e o edital ou carta-convite redivulgado com as
devidas alterações.
A impugnação interposta pelo licitante não tem efeito de recurso.
A impugnação feita tempestivamente pelo licitante não o impedirá de participar do processo
licitatório até o trânsito em julgado da decisão correspondente.
O Decreto nº 3.555/00 faculta qualquer pessoa, cidadão ou licitante, impugnar, solicitar
esclarecimentos ou providências, se protocolizar o pedido até dois dias úteis antes da data fixada para
recebimento das propostas.
O pregoeiro deverá decidir sobre a petição no prazo de 24 horas. Portanto, recomenda-se que
no comprovante do recebimento da petição seja assinalada a hora em que foi protocolada.
Se acolhida a petição contra o ato convocatório do pregão, será designada nova data para a
realização do certame.
Independentemente da modalidade realizada, tanto o cidadão quanto o licitante têm o direito
de obter resposta, mesmo que a petição seja improcedente ou sem fundamento legal.
e. Da Sessão Pública
A sessão é o momento no qual se analisa as documentações e se verifica se o licitante atende
as exigências edilícias.
Ocorrerá em local previamente designado e seguirá o rito de cada modalidade.
f. Modalidades previstas na Lei nº 8.666/93
Nas modalidades previstas na Lei 8.666/93 serão realizadas na forma presencial.
Os membros de comissão de licitação, para que possam realizar um por certame, devem:
- se manter sempre atualizados na legislação;
- saber lidar com público;
- saber falar e ouvir;
- propiciar um ambiente agradável, tendo em vista as negociações que por ventura poderão existir;
- aplicar, sempre que possível, o princípio da razoabilidade. Todas as vezes que for possível sanar
pequenos vícios (ex: falta de autenticação em documento-o interessado esta presente e de posse do
documento original, falta de assinatura, etc). Estas situações deverão ser bem analisadas e incluídas
nas atas, a fim de se evitar que os licitantes.
De maneira geral as modalidades, mais usadas para compras e serviços, são as denominadas
cartas convite, tomada de preços e concorrência e seguem o rito previsto no Art 43 da Lei nº 8.666/93.

118
Destacamos o seguinte:
1) credenciamento – Os interessados se apresentam e entregam as documentações (normalmente
ocorre uma hora antes da abertura da sessão). Não deve ser confundida com o cadastramento. Essa
fase ocorre anteriormente e visa permitir que os interessados participem do certame;
2) recebimento dos envelopes com a documentação e as propostas – Algumas Unidades recebem
os envelopes no momento do credenciamento. Outras deixam para receber em uma segunda fase (no
horário marcado para abertura da sessão);
3) abertura da sessão – A comissão de licitação, normalmente por intermédio de seu presidente.
Nesse momento são informadas as questões administrativas. Os membros da comissão devem orientar
aos participantes que os assuntos devem ser tratados de acordo com a fase de sua ocorrência, ou seja,
recursos deverão ser impostos em sua devida fase, etc.
4) abertura do envelope de habilitação – são abertos os envelopes contendo todos os documentos
exigidos. Deve ser elaborada uma ata e divulgado o resultado. Aqui deve se levar em conta o que
prescreve a Lei Complementar 123/06 (será tratado posteriormente);
5) fase recursal, com efeito suspensivo até a decisão do recurso – Após a divulgação da fase de
habilitação, a comissão deverá aguardar cinco dias úteis 152 para apresentação de recurso por parte dos
licitantes. Alerta-se que mesmo que TODOS os licitantes sejam habilitados deverá ser concedido esse
prazo, pois algum licitante poderá recorrer da habilitação de outro;
6) abertura do envelope de proposta de preços – Transcorrido o prazo recursal (imposição e
resposta por parte da administração), passa-se a abrir os envelopes contendo as propostas de preços.
7) declaração do licitante vencedor – Verificado a proposta de preços e se as especificações do
objeto, esta de acordo com o pedido em edital, será declarado o vencedor do certame. A comissão
DEVERÁ exigir que a marca do material a ser fornecido (inclusive nas licitações de obras e serviços
de engenharia) seja incluído na proposta apresentada. Sugere-se que seja incluído no edital a seguinte
redação: ―a proposta de preços deverá seguir o modelo anexo x e incluir a marca dos materiais a serem
fornecido, sob pena de desclassificação. O importante a ressaltar é que a desclassificação não será por
conta da não utilização do modelo e sim pela não inclusão da marca. Com a inclusão da marca a
Administração terá a oportunidade de verificar o parâmetro de qualidade requerida no edital de
licitação.
8) fase recursal – Após a divulgação do licitante vencedor será aberta mais uma fase recursal 153;
9) homologação 154 / aprovação dos atos praticados no procedimento, pela Comissão de
Licitação- Transcorrido o prazo de recurso à comissão homologará o certame.
10) adjudicação 155 do objeto ao licitante vencedor, pelo Ordenador de Despesas – Verificado os
procedimentos e atendido todas às exigências o Ordenador de Despesas adjudicará o certame.
g. Modalidade prevista na Lei nº 10.520/02
Os procedimentos da licitação na modalidade Pregão serão aprofundados no próximo capítulo
(item 5.9) desta apostila.
h. expedição do empenho, liquidação e pagamento; e
i. assinatura do contrato.
4.4.3 Aprofundando na matéria:
4.4.3.1 Habilitação dos licitantes

152
letra ―a‖ Inc I do Art 109 da Lei 8.666/93.
153
letra ―b‖ Inc I do Art 109 da Lei 8.666/93.
154
Na homologação é verificado se o processo licitatório ocorreu de acordo com todas as regras legais e com o edital. Caso
tudo esteja certo é aprovado o processo.
155
Também pode ser usado para descrever a última fase do processo de licitação, na seara administrativa, que nada mais é do
que o ato que dá a expectativa de direito ao vencedor da licitação, ficando o Estado obrigado a contratar exclusivamente com
aquele. O Estado poderá não firmar o contrato administrativo, porém, se o fizer, terá de ser com licitado.

119
 É dever da Administração, ao realizar procedimentos licitatórios, exigir documentos de
habilitação compatíveis com o ramo do objeto licitado, especialmente aqueles que comprovem a
qualificação técnica e a capacidade econômico-financeira para participar de licitação na Administração
Pública 156.
As exigências não podem ultrapassar os limites da razoabilidade e estabelecer cláusulas
desnecessárias e restritivas ao caráter competitivo. Devem restringir-se apenas ao necessário para o
cumprimento do objeto licitado.
Não se exigirá para a habilitação o prévio pagamento de taxas ou emolumentos, salvo se
referente ao fornecimento de edital e seus anexos (pasta do edital).
O recolhimento, quando solicitado, deve ficar restrito ao valor do custo efetivo de reprodução
gráfica ou aos custos de utilização de recursos de tecnologia da informação, quando for o caso.
Para habilitação nas licitações públicas será exigida dos licitantes, exclusivamente157,
documentação relativa a:

a) habilitação jurídica;
b) regularidade fiscal;
c) qualificação técnica;
d) qualificação econômico-financeira;
e) cumprimento do disposto no inciso XXXIII, do art. 7º da Constituição Federal.

a) Habilitação jurídica
No exame da documentação relativa à habilitação jurídica devem ser observadas as normas
que regulamentam a atividade de pessoas físicas ou jurídicas.
A documentação exigida, conforme o caso, consistirá em:
1) cédula de identidade;
2) registro comercial, no caso de empresa individual;
3) ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente registrado, e, no caso de
sociedade por ações, acompanhado de documentos referentes à eleição dos administradores da
sociedade;
4) inscrição do ato constitutivo, no caso de sociedades civis, acompanhada de prova de diretoria em
exercício;
5) decreto de autorização, quando se tratar de empresa ou sociedade estrangeira em funcionamento no
País, e ato de registro ou autorização para funcionamento expedido pelo órgão competente, quando a
atividade assim o exigir.
O estatuto social das sociedades por ações, regidas pela Lei nº 6.404, 15 de dezembro de 1976,
deve estar acompanhado dos documentos de eleição de seus administradores. Para ser considerado em
vigor, deve observar as exigências previstas em lei, dentre as quais, estar cumulativamente:
1) registrado na junta comercial;
2) publicado na imprensa oficial da União, ou do Estado, ou do Distrito Federal, conforme o lugar em
que esteja situada a sede da companhia;
3) publicado em jornal de grande circulação editado na localidade em que está situada a sede da
companhia.

156
Ver Art 27 e seguintes da Lei 8.666/93.
157
EXCLUSIVAMENTE significa que nada mais poderá se exigido além da documentação mencionada nos arts. 27 a 31 da
Lei 8.666. de 1993, a não ser que a exigência refira-se a leis especiais.

120
 O ato constitutivo ou contrato social das demais sociedades devem estar acompanhados de
todas as alterações efetuadas ou da consolidação respectiva. Para ser considerado em vigor, deve
observar as exigências previstas em lei, dentre as quais estar registrado na junta comercial.

b) Regularidade fiscal

Na análise da documentação relativa à habilitação fiscal deve ser observada a regularidade do

licitante perante o fisco. A documentação exigida, conforme o caso consistirá em:

1) prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Nacional de Pessoa

Jurídica (CNPJ);
2) prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, relativa ao domicílio ou sede
do licitante, concernente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto do contrato.
-Essa exigência será definida em cada procedimento licitatório, diante da especificidade do objeto.
-Se o objeto do certame referir-se a fornecimento de bens deve ser exigido do licitante inscrição no
cadastro de contribuinte estadual.
-Se for o caso de prestação de serviços, será exigido do licitante a inscrição municipal.
1) prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do
licitante, ou outra aceita na forma da lei;
-A comprovação dessa regularidade só poderá ser aceita se apresentada juntamente com a Certidão
Quanto à Dívida Ativa da União.
2) prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
(FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei.
A prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao FGTS 158 é obrigatória por força do
disposto no § 3º, do Art. 195, da CF/88.
É importante ressaltar que a União utiliza-se do SICAF para a consulta da habilitação dos
licitantes em seus certames licitatórios, sendo que para a participação em licitações na modalidade
convite, dispensa-se a verificação da regularidade junto às Fazendas Municipal e Estadual.

c) Qualificação Técnica159
O licitante interessado na execução de obras, prestação de serviços ou fornecimento de bens
para a Administração deverá qualificar-se tecnicamente para participar de licitações públicas.
A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:
1) registro ou inscrição na entidade profissional competente;
- São exemplos de entidades profissionais, o Conselho Regional de Engenharia Arquitetura e
Agronomia (CREA), o Conselho Regional de Administração (CRA) e outros conselhos fiscalizadores
das profissões.
- Não se pode exigir quitação com as entidades profissionais, mas, sim, regularidade.

158
Decisão 705/1994 – Plenário - O Tribunal de Contas da União firmou entendimento no sentido de que é obrigatória a
exigência da documentação relativa à regularidade com a Seguridade Social (CND) e com o Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço (FGTS):- nas licitações públicas, de qualquer modalidade, inclusive dispensa e inexigibilidade, para contratar
obras, serviços ou fornecimento, ainda que para pronta entrega; na assinatura dos contratos; a cada pagamento efetivado pela
Administração contratante, inclusive nos contratos de execução continuada ou parcelada.
159
A qualificação técnica para participação em licitações de obras e serviços pode ser exigida do licitante ou do seu quadro
profissional.

121
- Relativamente a sindicatos, eles não são entidades profissionais nem a estas se equivalem. Por isso,
não se pode exigir, para fins de habilitação, nenhum comprovante relativo a sindicatos, patronais ou de
empregados.
2) comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características,
quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do
pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da
qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;
3) prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial quando for o caso;

4) comprovação, fornecida pelo órgão ou entidade, de que o licitante recebeu os documentos, e,

quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o
cumprimento das obrigações objeto da licitação.
- Será fornecido pelo órgão ou entidade promotora da licitação documento comprovando que o
licitante recebeu todas as peças relativas à licitação – edital, anexos, plantas e outras pertinentes -, e de
que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais (vistoria) para o
cumprimento das obrigações objeto da licitação, assinado por representante legal, devidamente
identificado.
- Esse documento, que poderá ser uma declaração, visa a evitar que o licitante, após abertos os
envelopes ou julgada a licitação, possa alegar que desconhecia quaisquer das exigências do ato
convocatório.
5) A comprovação da aptidão referida no número 4) anteriormente citado, no caso de licitações
relativas a obras e serviços, dar-se-á mediante atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito
público ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes, e por meio de
certidões de acervo técnico (CAT), limitadas as exigências à capacidade técnico-operacional e
técnico-profissional.

A capacidade técnico-operacional será comprovada mediante:

- Apresentação de atestado de aptidão para desempenho de atividade compatível com o objeto da
licitação, em características, quantidades e prazos;
- Indicação das instalações, do aparelhamento e do pessoal técnico adequado e disponível para a
realização do objeto da licitação;
- Qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos.
A capacidade técnico-operacional, em licitações pertinentes a obras e serviços, será, também,
comprovada mediante atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado,
devidamente registrado nas entidades profissionais competentes.
A capacidade técnico-profissional diz respeito à comprovação fornecida pelo licitante de que
possui em seu quadro permanente, na data prevista para a entre da proposta, profissional de nível
superior ou outro devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de
responsabilidade técnica por execução de obra ou serviços de características semelhantes às do objeto
licitado.
A exigência correspondente à capacitação técnico-profissional limita-se exclusivamente às
parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto licitado. Essas parcelas devem estar
definidas no ato convocatório.

d) Qualificação econômico-financeira
No exame da documentação relativa à habilitação econômico financeira deve ser observada a
boa situação financeira do licitante para a execução do objeto. Para isso devem ser exigidos:

122
1) balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social, obrigatórios e já
apresentados na forma da lei, que comprovem a boa situação financeira da empresa, vedada a sua
substituição por balancetes ou balanços provisórios, podendo ser atualizados por índices oficiais
quando encerrado há mais de 3 (três) meses da data de apresentação da proposta;
2) certidão negativa de falência ou recuperação expedida pelo distribuidor da sede da pessoa jurídica,
ou de execução patrimonial, expedida no domicílio da pessoa física;
3) garantia nas mesmas modalidades e critérios previstos no "caput" e § 1º, do Art. 56, da Lei Nr
8.666/93, limitada a 1% (um por cento) do valor estimado do objeto da contratação 160.

4.4.3.2 Cumprimento do disposto no inciso XXXIII, do Art. 7º, da Constituição Federal.

4.4.3.3 Recurso
A exigência é cumprida mediante declaração de fato impeditivo, nos moldes de modelo
devidamente anexado ao instrumento convocatório.
a) Declaração de fato impeditivo
- De acordo com a Lei de Licitações, todos os participantes de licitações públicas estão obrigados a
declarar, sob as penalidades da lei, a superveniência de fato impeditivo da habilitação. A lei não exige
declaração da inexistência desse fato. Por isso, é correto exigir que o licitante apresente declaração
somente nos casos em que existir fato superveniente que impeça a sua habilitação 161.

Cabe recurso dos atos da Administração decorrentes da realização de licitações a contar da

intimação do ato ou da lavratura da ata, nos casos de:
a) habilitação ou inabilitação do licitante;
b) julgamento das propostas;
c) anulação ou revogação da licitação;
d) indeferimento do pedido de inscrição em registro cadastral, sua alteração ou cancelamento;
e) rescisão do contrato, quando determinada por ato unilateral da administração;
f) aplicação das penas de advertência, suspensão temporária ou de multa.

Os prazos para interposição de recurso são:

a) tomada de preços e concorrência: 5 (cinco) dias úteis;
b) convite: 2 (dois) dias úteis;
c) pregão: 3 (três) dias

Os recursos interpostos podem ser impugnados pelos demais licitantes que apresentarão suas
contra-razões, nos seguintes prazos:
a) tomada de preços e concorrência: 5 (cinco) dias úteis;

160
Garantia de participação: A prestação de garantia para participação nas licitações públicas, desde que prevista no ato
convocatório, pode ser exigida, cabendo ao licitante escolher uma das seguintes modalidades de garantia: - caução em
dinheiro; - títulos da dívida pública; seguro-garantia; fiança bancária. A prestação dessa garantia não pode exceder a 1% (um
por cento) do valor estimado da contratação. A garantia prestada pelo licitante somente será liberada e restituída após a
conclusão do procedimento licitatório. No caso de garantia prestada em dinheiro, a devolução será feita após devidamente
atualizada. É importante lembrar que a prestação de garantia oferecida para participação na licitação não se confunde com a
do fabricante dos produtos.
161
Decisão 735/1997 Plenário – Relatório do Ministro Relator - Nesse tópico o vício é de interpretação uma vez que a CPL
inabilitou a ora Representante, entendendo a Comissão que a empresa deveria apresentar declaração de não haver fato
superveniente, quando a lei, quando a lei determina a obrigatoriedade de apresentação de declaração positiva, ou seja, de
sobrevir fato impeditivo.

123
b) convite: 2 (dois) dias úteis;
c) pregão: 3 (três) dias.

Em convite, tomada de preços e concorrência, o prazo de apresentação de impugnação a

recurso inicia-se a partir da data da comunicação da interposição do recurso aos demais licitantes.
No pregão, o prazo corre do término do prazo que o licitante recorrente tem para apresentar as
razões do seu recurso.
É assegurado a todos os licitantes vista imediata dos autos, objetivando fornecer os subsídios
necessários à formulação da motivação das razões e das contra-razões a serem apresentadas.
Enquanto os autos não estiverem disponíveis para a vista e consulta dos licitantes, não se inicia a
contagem dos prazos.
A intimação dos atos referentes à habilitação ou inabilitação de licitante, ao julgamento das
propostas, à anulação ou revogação da licitação, aplicação das penas de advertência, suspensão
temporária ou de multa será feita mediante publicação na imprensa oficial.
Nos casos de habilitação ou inabilitação de licitante ou de julgamento das propostas, se
presentes os prepostos dos licitantes no ato em que for adotada a decisão, a comunicação pode ser feita
diretamente a eles, mediante registro e lavratura em ata circunstanciada.
Recurso concernente à habilitação ou inabilitação de licitante ou ao julgamento das propostas
tem efeito suspensivo, podendo a autoridade competente, motivadamente e presentes razões de
interesse público, atribuir ao recurso interposto eficácia suspensiva aos demais recursos, exceto na
modalidade pregão.
O acolhimento do recurso em pregão implica tão-somente a invalidação dos atos que não
sejam passíveis de aproveitamento.
No pregão, a falta de manifestação imediata e motivada do licitante em interpor recurso, no
momento da elaboração da ata, importa decadência do seu direito de apresentar recurso.
Na modalidade de pregão (presencial) é necessária a presença do representante legal do licitante para
declarar, no momento da elaboração da ata, a intenção de interpor recurso. Caso contrário decai o seu
direito de fazê-lo.
4.4.3.4 Preços
Os preços, que podem ser por item, global, lote ou grupo, devem ser cotados conforme exigido
no ato convocatório.
Nos preços cotados, cabe ao licitante incluir os impostos, taxas, fretes e as despesas
decorrentes da execução da obra, da prestação do serviço ou do fornecimento do bem, já deduzidos
quaisquer descontos que venham a ser concedidos.
A cotação apresentada e levada em consideração para efeito de julgamento será de exclusiva e
total responsabilidade do licitante, não sendo reconhecido, durante o julgamento das propostas, o
direito de pleitear alteração.
Todos os valores devem ser cotados em algarismos e, no que couber, por extenso.
Os preços podem ser assim discriminados:
a) por unidade – valor unitário. Exemplo: uma caneta = R$ 2,00 (dois reais)
b) por total do item – correspondente à multiplicação do preço unitário pela quantidade de objetos.
Exemplo: dez canetas X R$ 2,00 = R$ 20,00 (vinte reais)
c) por preço global - valor total da proposta, incluindo o somatório de todos os itens. Exemplo: R$
35,00 (trinta e cinco reais), que corresponde a:
- 10 canetas = R$ 20,00
- 10 lápis = R$ 10,00

124
- 10 borrachas = R$ 5,00

Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como expressão monetária a
moeda corrente nacional (Real), ressalvada as concorrências de âmbito internacional, nas quais o ato
convocatório deverá ajustar-se às diretrizes da política monetária e do comércio exterior e atender às
exigências dos órgãos competentes.
4.4.3.5 Audiência pública
É o instrumento utilizado pela Administração Pública para possibilitar a participação da
sociedade com o oferecimento de sugestões e críticas.
Sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações
simultâneas162; ou sucessivas163; for superior a 100 vezes o limite previsto no Art. 23, inciso I, alínea
"c", da Lei Nr 8.666/93 – (R$ 330.000.000,00 – trezentos e trinta milhões de reais), o procedimento de
licitação será precedido, obrigatoriamente, de audiência pública.
A audiência pública, concedida pela autoridade responsável pela licitação, deve ser divulgada
com antecedência mínima de 10 (dez) dias úteis, como condição necessária para a realização do
processo licitatório. A publicação do edital, na modalidade concorrência, não pode ocorrer em prazo
inferior a 15 (quinze) dias úteis após a realização da audiência.
A título de ilustração, vejamos a seguinte hipótese:
a) Data da divulgação da audiência: 03 de novembro de 2010;
b) Audiência: após 10 dias úteis, no mínimo, da divulgação, ou seja, 18 de novembro de 2010;
c) Publicação do edital: no mínimo 15 dias úteis depois de realizada a audiência: 09 de dezembro de
2010.

A realização de qualquer audiência pública deve proporcionar:

a) aos cidadãos que comparecerem ao evento, interessados ou não no objeto a ser licitado: acesso a
todas as informações pertinentes ao procedimento e oportunidade de se manifestarem, com sugestões,
até mesmo sobre a conveniência da licitação;

b) ao agente público responsável pela licitação: a obtenção de informações relativas ao procedimento,

entre as quais, sobre o objeto a ser licitado, as condições do mercado, as especificações e prazos.

4.5 PROCEDIMENTOS E RITO DA LICITAÇÃO

Licitação será efetivada por intermédio de um procedimento administrativo, portanto é um ato

formal e por isso deve seguir determinadas regras sob pena de nulidade.

Nesta seção abordar-se-á alguns procedimentos e ritos a serem observados quando da

realização de uma licitação.

4.5.1 Forma de apresentação dos documentos

O ato convocatório deve ter disciplinado a forma de apresentação dos documentos.
Usualmente exige-se que os documentos estejam:
a. em nome do licitante e, preferencialmente, com número do CNPJ e endereço respectivo, observado
o seguinte:
- se o licitante for a matriz da empresa, todos os documentos devem estar em nome da matriz;

162
Licitações simultâneas são aquelas com objetos similares e que ocorram em intervalos inferiores ou iguais a trinta dias.
163
Licitações sucessivas são aquelas com objetos similares, em que o edital subseqüente tenha data anterior a cento e vinte
dias após o término do contrato resultante da licitação antecedente.

125
- se o licitante for filial, todos os documentos devem estar em nome da filial;
- no caso de filial, é dispensada a apresentação dos documentos que, pela própria natureza,
comprovadamente sejam emitidos somente em nome da matriz;
- os atestados de capacidade técnica/responsabilidade técnica podem ser apresentados em nome e com
CNPJ da matriz e/ou da filial da empresa licitante.
b. datados dos últimos 180 dias (ou outro prazo eventualmente estabelecido no ato convocatório),
contados da data de abertura do envelope que contém os documentos, quando não houver prazo
diverso estabelecido pela instituição expedidora.
- não se enquadram nos prazos de que se trata os documentos cuja validade é indeterminada, como,
por exemplo, atestados de capacidade e de responsabilidade técnica.
O cumprimento das exigências de habilitação deve ser comprovado na data prevista para
recebimento da documentação e da proposta, por meio dos documentos contidos no envelope
"Documentação".
Em licitações internacionais, sempre que possível, as empresas estrangeiras que não
funcionem no Brasil atenderão às exigências de habilitação mediante documentos equivalentes. Nesse
caso, deverão ter representação legal no Brasil, com poderes expressos para receber citação e
responder administrativamente e judicialmente.
Para os demais casos, os documentos de procedência estrangeira observarão o seguinte:
- devem ser acompanhados das respectivas traduções para língua portuguesa, efetuadas por tradutor
juramentado, e devidamente autenticados pela via consular ou registrados em cartórios de títulos e
documentos. Ou;
- se traduzidos para língua portuguesa no exterior, a tradução deverá ser efetuada por profissional
qualificado, segundo as leis do país de origem, e os documentos autenticados via consular.

4.5.2 Forma de apresentação das propostas

O ato convocatório deve estabelecer a forma de apresentação das propostas, a fim de

padronizá-las e facilitar sua análise 164. Pode ser solicitado, entre outras exigências, que a proposta seja
elaborada:

a. em formulário que contenha os dados da empresa;

b. por computador ou datilografada, em uma única via, de preferência;
c. com clareza, sem emendas, rasuras, acréscimos ou entrelinhas;
d. com numeração e rubrica das folhas;
e. com data e assinatura de quem tenha poderes para esse fim;
f. com menção à modalidade e ao número da licitação;
g. com descrição detalhada e correta das características da obra, dos serviços ou do bem, conforme as
especificações constantes do ato convocatório;
h. com indicação, quando for o caso, da marca e do modelo do bem, a fim de caracterizar o produto
oferecido;
i. no caso de aquisição de equipamentos, com prospectos, manuais ou outras informações fornecidas
pelo fabricante dos produtos ofertados;

164
Decisão 0197-10/2000-P - Deve ser evitado prever no edital a possibilidade de apresentação de propostas com qualquer
tipo de ressalvas, uma vez que cláusulas dessa natureza não encontram amparo legal e retiram do certame a transparência
necessária, dificultando, inclusive, as atividades de controle e fiscalização.

126
j. com preços em Real (R$), por item e/ou global;
k. com os valores expressos em algarismo e, no que couber, por extenso;
l. com os prazos:

- de validade das propostas;

- de execução da obra ou de prestação dos serviços ou de entrega do bem;
- de instalação e/ou de montagem.

m. com menção expressa ao prazo de garantia oferecido pelo fabricante do produto

n. com razão social do licitante, o CNPJ, números de telefone (s) e de fax, endereço com CEP, e
endereço eletrônico (e-mail) se houver;
o. com informação sobre o nome do banco e respectiva agência onde mantém conta corrente,
indicando o código da agência e o número da conta, para efeito de emissão de nota de empenho e
posterior liquidação;
p. com quaisquer outras informações julgadas necessárias e convenientes ao objeto da licitação.

4.5.3 Procedimento de licitação

Estudou-se anteriormente as fases da licitação, ou seja, fase interna e externa, ou seja:

a. publicação do resumo do ato convocatório;
b. recebimento dos envelopes com a documentação e as propostas;
c. verificação da habilitação ou inabilitação dos licitantes;
d. fase recursal, com efeito suspensivo até a decisão do recurso;
e. abertura dos envelopes com classificação ou desclassificação das propostas;
f. declaração do licitante vencedor;
g. fase recursal, com efeito suspensivo até a decisão do recurso;
h. homologação / aprovação dos atos praticados no procedimento;
i. adjudicação do objeto ao licitante vencedor;
j. assinatura do contrato.

No pregão, ao contrário do que ocorre em outras modalidades de licitação, a abertura da

proposta é feita antes da análise da documentação e a fase recursal é única, sem efeito suspensivo.
Os avisos165; com os resumos dos editais, à disposição do público nas repartições, serão
publicados na forma prevista no Capitulo III, item 3 desta apostila.
Para os órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais (SISG),
independentemente do valor estimado, a íntegra do edital será disponibilizada por meio eletrônico, na
Internet, na página www.comprasnet.gov.br.
O processo de licitação será realizado no local onde se situar o órgão ou entidade promotora
do certame, salvo em razão de interesse público, devidamente motivado no processo.

165
Os avisos deverão conter a indicação do local em que os interessados poderão ler o texto integral do edital e demais
informações necessárias.
Devem ser citados no aviso pelo menos os itens cujos quantitativos seja mais significativos.
A publicação dos avisos deverá ocorrer, no mínimo, uma vez.

127
 Poderão participar, sem qualquer obstáculo, licitantes residentes ou sediados em qualquer
lugar do país.
Nenhum prazo inicia-se ou transcorre sem que os documentos da licitação estejam disponíveis
aos interessados para vista, solicitação de cópia, anotações ou obtenção de informações.
Após a publicação do aviso do edital ou entrega da carta-convite, o licitante deve apresentar
aos responsáveis pela licitação, até o dia, horário e local fixados, sua documentação de habilitação e
sua proposta técnica e/ou de preço, em envelopes separados, lacrados e rubricados no fecho.
O licitante interessado em participar de convite, tomada de pecos e concorrência não
necessita encaminhar seu representante legal para entregar os envelopes com a documentação e
propostas escritas e/ou se fazer presente na reunião de abertura dos envelopes.
No caso de pregão, o licitante interessado em participar da fase de lances verbais, além de
entregar os envelopes com a documentação e as propostas por escrito, deve credenciar seu
representante legal com poderes para oferecer novos preços. Caso não tenha interesse em participar da
fase de lances verbais, pode remeter os envelopes ao órgão ou entidade licitadora da melhor forma que
encontrar.
Os envelopes devem estar identificados em suas partes externas e frontais com dados da
empresa, do órgão/entidade licitadora, da licitação, da documentação e das propostas, em caracteres
destacados. Exemplo:

EMPRESA "A"
ACADEMIA MILITAR DAS AGULHAS NEGRAS
TOMADA DE PREÇOS Nr 1/2010
DOCUMENTAÇÃO
ENVELOPE Nr 01
HABILITAÇÃO

EMPRESA "B"
ACADEMIA MILITAR DAS AGULHAS NEGRAS
TOMADA DE PREÇOS Nr 1/2010
DOCUMENTAÇÃO
ENVELOPE Nr 02
PROPOSTA DE PREÇOS

Em licitações do tipo melhor técnica e técnica e preço, são três envelopes:

- Nr 01 – Documentação, Nr 02 – Proposta Técnica e Nr 03 – Proposta de Preços.
Em licitações na modalidade Pregão, são dois envelopes e invertida a ordem:
- Nr 01 – Proposta de Preços e Nr 02 – Documentação.
Em razão do sigilo de que se revestem as propostas, não é permitido a qualquer pessoa ter
conhecimento ou leitura de documento existente dentro dos envelopes, principalmente a proposta. Por
essa razão, é comum se pedir que os envelopes sejam de preferência opacos.
Havia um entendimento ABSOLUTO de que ―em respeito ao princípio da legalidade, ao
princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório e aos licitantes que chegaram no horário
fixado, não deveria ser aceita a participação de licitante retardatário, em qualquer hipótese, a não ser
na qualidade de ouvinte‖.
O pensamento atual é o da CAUTELA, se o atraso é justificado, se não foram abertos
envelopes DEVO deixar participar o maior número possível de licitantes. Recomenda-se incluir na Ata
o ocorrido e a decisão adotada.

128
 A abertura dos envelopes que contêm os documentos de habilitação e as propostas será
realizada sempre em sessão pública da qual se lavrará ata circunstanciada166 assinada pelos
responsáveis pela licitação e pelos representantes legais dos licitantes presentes ao evento.
Durante a reunião de abertura dos envelopes, as intervenções dos representantes legais167 dos
licitantes a respeito dos procedimentos adotados pelos responsáveis pela licitação devem ser
registradas na ata respectiva.
Os responsáveis pela licitação e os representantes legais presentes ao evento, além de
assinarem as atas respectivas, deverão rubricar todos os documentos e as propostas.
Após a entrega dos envelopes, independentemente da modalidade de licitação realizada, não
caberá aos licitantes desistir das propostas oferecidas, salvo por motivo justo decorrente de fato
superveniente, aceito pelos responsáveis pela licitação.
É facultado aos responsáveis pela licitação ou à autoridade superior, em qualquer fase,
promover diligência destinada a esclarecer ou completar a instrução do processo de licitação, vedada
a inclusão posterior de informação ou de documentos que deveriam constar originariamente da
proposta ou da documentação.
Se a licitação não puder ser processada e concluída em uma única sessão, em face de dúvidas
surgidas que não possam ser resolvidas de imediato, ou de diligências que devam se efetuadas, os
motivos deverão ser registrados em ata e o prosseguimento da licitação efetivar-se-á em reunião a ser
convocada posteriormente.
Em caso de pregão presencial, a eventual interrupção dos trabalhos só deve ocorrer, em
qualquer hipótese, depois de concluída a etapa competitiva de lances verbais, para evitar a
combinação de preços entre os licitantes, uma vez que antes já estão conhecidos os preços escritos.
No Pregão Eletrônico, o sistema deve ser encerrado e aberto diariamente. Não se deve ter
―pressa‖. Ao final do expediente deve ser incluído no sistema a seguinte mensagem ― Considerando o
termo de expediente a sessão será encerrada, reiniciando-se as ____(Horas) do dia ______.
Na hipótese de suspensão para análise de documentação ou diligência deverá, também incluída
uma mensagem. Sugere-se ― Considerando-se a necessidade de realização de diligências, ou análise de
documentação, etc, suspende-se a presente sessão, sendo reiniciada em ____(horas) do dia _____‖.
Os envelopes não abertos, rubricados no fecho pelos responsáveis pela licitação e pelos
representantes legais dos licitantes presentes, ficarão obrigatoriamente em poder da Administração, até
nova data marcada para prosseguimento dos trabalhos.
Por mais urgência que se tenha na realização de um procedimento licitatório, não se pode
admitir que uma fase ultrapasse a outra. Exemplo:
a) os envelopes com as propostas não podem ser abertos antes de concluída a fase de habilitação, nos
casos de convite, tomada de preços e concorrência.
b) o envelope com a documentação não pode ser aberto antes de concluída a fase das propostas, no
caso de pregão.

Após iniciada a abertura dos envelopes, não é permitida qualquer correção de falhas existentes
na documentação ou na proposta que possam influir no resultado final da licitação. Exemplo:
alteração do conteúdo da proposta apresentada, do preço, da forma de pagamento, do prazo ou de
condição que importe a modificação dos termos originais exigidos no instrumento convocatório.
Quando definido no instrumento convocatório, poderão ser feitas pelos responsáveis pela
licitação correções destinadas a sanar evidentes erros materiais de soma e/ou multiplicação, falta de

166
Nas atas relativas à licitação devem constar os nomes dos licitantes e dos representantes legais, a análise dos documentos
de habilitação e das propostas e os preços escritos, sem prejuízo de outros fatos porventura ocorridos que mereçam registro.
Em caso de pregão, acrescentam-se na ata os lances verbais apresentados e eventual manifestação de licitante de que vai
interpor recurso.
167
São os donos da empresa-os nomes estarão no contrato social ou os detentores de procuração.

129
data e/ou rubrica na proposta (que poderá ser suprida pelo representante legal do licitante), falta do
CNPJ e/ou endereço completo, e outras, sempre criteriosamente avaliadas em suas consequências.
A prática e o bom senso indicam que somente após concluído o procedimento licitatório e
assinado o contrato, os envelopes não-abertos dos licitantes não-habilitados e/ou não classificados para
fase seguinte devem ser devolvidos devidamente fechados.

4.5.4 Representante legal/Credenciamento

Considera-se representante legal a pessoa formalmente credenciada para isso, de acordo com o
estatuto/contrato social, ou mediante instrumento público ou particular de procuração outorgada pelo
licitante ou documento equivalente.
O representante legal do licitante deve credenciar-se, no horário previsto para o evento munido
de documento de identidade oficial e do documento que lhe dá os poderes necessários para participar
da reunião naquela qualidade. Se isso não ocorrer, ficará impedido de representar o licitante durante a
reunião de abertura dos envelopes relativos à concorrência, à tomada de preços ou ao convite.
Cada credenciado poderá representar apenas um licitante.
Entende-se por documento hábil para credenciar o representante:
a) estatuto/contrato social, quando este for sócio, proprietário, dirigente ou assemelhado da empresa
licitante, no qual estejam expressos seus poderes para exercer direitos e assumir obrigações em
decorrência de tal investidura;
b) procuração ou documento equivalente outorgado pelo licitante, dando poderes ao outorgado para
manifestar-se em nome do outorgante, em qualquer fase da licitação.
Em caso de pregão presencial, o mandato de procuração ou documento equivalente deverá dar
plenos poderes ao outorgado para oferecer ofertas e lances verbais, negociar preços, declarar a
intenção ou renunciar ao direito de interpor recurso, enfim, para praticar em nome do licitante todos os
atos necessários durante a licitação. Se o representante legal da empresa não se credenciar perante o
pregoeiro, ficará impedido de participar da fase de lances verbais e de praticar os atos concernentes ao
pregão.
Conclui-se que em convite, tomada de preços e concorrência, o representante que desejar falar
em nome do licitante deverá estar credenciado. Em pregão, o não credenciamento do representante
legal impede o licitante de participar somente da fase de lances, podendo continuar no certame com a
proposta escrita.

4.5.5 Responsáveis pela Licitação

Consideram-se responsáveis pela licitação, os agentes públicos designados pela autoridade
competente, mediante ato administrativo próprio (portaria, por exemplo), para integrar comissão de
licitação, ser pregoeiro ou para realizar licitação na modalidade convite.
A comissão de licitação é criada pela Administração com a função de receber, examinar e
julgar todos os documentos e procedimentos relativos ao cadastramento de licitantes e às licitações nas
modalidades de concorrência, tomada de preços e convite. Pode ser permanente ou especial.
Será permanente quando a designação abranger a realização de licitações por período
determinado de no máximo doze meses.
Será especial quando for o caso de licitações específicas.

É constituída por, no mínimo, três membros, sendo pelo menos dois deles servidores
qualificados pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da Administração responsáveis pela
licitação.

130
 A investidura dos membros das comissões permanentes não pode exceder a um ano. Quando
da renovação da comissão para o período subseqüente, é possível a recondução parcial desses
membros. A lei não admite apenas a recondução da totalidade.
Os membros da comissão de licitação respondem solidariamente pelos atos praticados, salvo
se posição individual divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na
reunião em que tiver sido tomada a decisão.
Nas pequenas unidades administrativas e na falta de pessoal disponível, em caráter
excepcional e só em convite, a comissão pode ser substituída por servidor designado para esse fim.
No caso de pregão, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio são designados dentre os
servidores do órgão ou entidade promotora da decisão para, dentre outras atribuições, receber a
proposta escrita e os lances verbais, analisar a aceitabilidade da proposta e efetuar sua classificação,
habilitar o licitante e adjudicar o objeto ao vencedor.
O Pregoeiro é apoiado por uma equipe de apoio, composta por quantos servidores forem
necessários. Diferente da Comissão de Licitação, a equipe de apoio não responde solidariamente.
O ideal é que componha a equipe de apoio, pelo menos um especialista na área licitada, a fim
de bem assessorar o Pregoeiro.

4.5.6 Prazos de divulgação do ato convocatório

Os prazos de divulgação das modalidades de licitação são contados da última publicação do
aviso que contenha o resumo dos editais ou da expedição da carta-convite. Caso o ato convocatório e
respectivo anexo não esteja disponível na data prevista na divulgação, prevalecerá à data da sua efetiva
disponibilidade.
Os prazos são contados consecutivamente, quando não estiver determinado no ato
convocatório que será em dias úteis.
Considera-se dia útil, para efeito de licitação, aquele em que há expediente no órgão ou
entidade licitadora.
Só se iniciam e vencem os prazos em dia de expediente, no órgão ou entidade promotora da
licitação.
Na contagem dos prazos, exclui-se o primeiro dia do ato ou de sua divulgação e inclui-se o
último como dia de vencimento.

4.5.7 Julgamento das propostas

O julgamento das propostas está estritamente vinculado a critérios e fatores estabelecidos no
ato convocatório. Deve ser objetivo e realizado conforme as regras e princípios estabelecidos na Lei de
Licitações, a fim de garantir transparência ao procedimento.
É vedada a utilização de qualquer elemento, critério ou fator sigiloso, subjetivo ou reservado,
que possa, ainda que indiretamente, afastar o princípio da igualdade entre os licitantes. É inaceitável a
proposta que, mesmo vantajosa para a Administração, possa ferir o princípio da isonomia.
Não são considerados para afeito de julgamento da licitação nem constituem motivo para
desclassificação das propostas:
a) oferta de vantagem não prevista na licitação, inclusive financiamentos subsidiados ou a fundo
perdido;
b) preços ou vantagens baseados na oferta do demais licitantes;
c) preço global ou unitário simbólicos, irrisórios ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos
insumos e salários de mercado, acrescidos dos respectivos encargos, mesmo que a licitação não tenha
estabelecido limites mínimos, exceto quando se referirem a materiais e instalações de propriedade do
próprio licitante, para os quais renuncie à parcela ou à totalidade da remuneração.

131
4.5.8 Empate

No caso de empate entre duas ou mais propostas, após a análise de todas as condições do ato
convocatório, será efetuado sorteio, em sessão pública, registrada em ata, para a qual todos os
licitantes serão convocados.

4.5.9 Adjudicação e homologação

Uma das características da licitação na modalidade Pregão é a inversão desta fase. Nas
modalidades ―tradicionais‖ a comissão homologa e o ordenador de despesas adjudica. Tal
entendimento esta previsto no inciso VI do Art 43 da Lei nº 8.666/93.
Contudo, na prática observa-se que as instituições seguem o rito previsto para a licitação na
modalidade Pregão.
No Pregão, a adjudicação cabe ao pregoeiro, se não houver comunicação de licitante de que
pretende recorrer, devidamente registrada em ata. Havendo recurso contra atos do pregoeiro, a
adjudicação e a homologação caberão á autoridade competente, após o deferimento ou indeferimento
do recurso interposto e dado o conhecimento do seu resultado.
Cabe à autoridade competente168 pela homologação verificar a legalidade dos atos praticados
na licitação e a conveniência da contratação do objeto licitado para a Administração.
Após analisar a conformidade das propostas com o estabelecido na licitação, será declarada
mais vantajosa para a Administração, para efeito de adjudicação, a oferta de menor preço:
a) por item, se a licitação determinar que a adjudicação seja por item;
b) global, se a licitação determinar que a adjudicação seja efetuada a um só licitante.
Finalmente, após homologada a licitação pela autoridade competente o licitante vencedor será
convocado para assinar o contrato administrativo ou retirar documento equivalente, no prazo
estabelecido no ato convocatório.

4.5.10 Roteiro prático para a modalidade pregão

O processamento e julgamento de licitações na modalidade pregão normalmente são

realizados observando a sequência dos seguintes procedimentos:

a. abertura da sessão pelo pregoeiro, no dia, horário e local estabelecidos, sempre em ato público;
b. recebimento dos envelopes "Proposta" e "Documentação";
c. identificação dos representantes legais das licitantes, mediante apresentação de carteira de
identidade e procuração ou contrato social, conforme o caso;
d. credenciamento dos representantes legais dos licitantes se for o caso, mediante apresentação de
documento que comprovem possuir poderes para a formulação de propostas e para prática de todos os
demais atos inerentes ao pregão;
e. recebimento de declaração de que o licitante cumpre plenamente os requisitos de habilitação;
f. abertura dos envelopes "Proposta"
g. análise e julgamento das propostas de acordo com as exigências estabelecidas no ato convocatório;
168
Autoridade Competente: Decreto Lei 200/67. (§ 1º do art. 80 do DL 200/67) - Ordenador de despesa é toda e qualquer
autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio‖.)- Lei
4.320/69- Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de
pagamento pendente ou não de implemento de condição.
―Autoridade com atribuições definidas em ato próprio, entre as quais as de movimentar créditos orçamentários, empenhar
despesa e efetuar pagamentos‖. Instrução Normativa – Departamento do Tesouro Nacional (IN/DTN nº 10/91)

132
- Será desclassificada a proposta que não atender a todas as exigências estabelecidas no ato
convocatório para apresentação das propostas.
- A desclassificação da proposta de licitante importa preclusão do seu direito de participar da fase de
lances. Só participarão da fase de lances as propostas classificadas.
h. classificação da proposta escrita de menor preço e daquelas apresentadas com valores superiores em
até 10% (dez por cento), em relação ao menor preço;
- Quando não existirem, no mínimo, três propostas com valores superiores em até 10% (dez por cento)
à proposta de menor preço, devem ser selecionadas as melhores até o máximo de três, quaisquer que
sejam os preços ofertados;
i. colocação das propostas em ordem crescente de preço cotado para que os representantes legais dos
licitantes participem da etapa competitiva, por meio de lances;
j. início da fase de lances pelo representante legal do licitante detentor da proposta de maior preço,
continuando com as demais, pela ordem decrescente dos preços ofertados;
k. o licitante que não quiser dar lances , quando convocado pelo pregoeiro,será excluído da respectiva
etapa e terá mantido, para efeito de ordenação das propostas, o seu último preço apresentado;
l. conclusão da fase de lances;

- se o preço final obtido não estiver de acordo com a estimativa dos preços, com os preços correntes no
mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou quando for o caso, com os constantes do sistema
de registro de preços, o pregoeiro deve negociar com o licitante para obtenção de preço melhor.
m. encerrada a etapa competitiva e ordenadas as ofertas, o pregoeiro deve proceder à abertura do
envelope que contém os documentos de habilitação do licitante que apresentou a melhor proposta,
para a verificação do atendimento às condições fixadas no edital;
n. concluída a etapa de lances e a análise da documentação, será declarado o licitante vencedor;
o. elaboração da ata respectiva, na qual devem estar registrados os nomes dos licitantes que tiveram
suas propostas classificadas ou desclassificadas, os motivos que fundamentaram a classificação e/ou
desclassificação, os preços escritos e os lances ofertados, os nomes dos inabilitados, se houver, e
quaisquer outros atos relativos ao certame que mereçam registro, inclusive eventual manifestação de
interesse em recorrer por parte de licitante;
p. caso algum licitante manifeste a intenção de interpor recurso, mediante registro da síntese das suas
razões na ata, devem ser guardados os seguintes prazos:

- 3 (três) dias úteis para juntada de "memoriais" (as razões do recurso);

- 3 (três) dias úteis para os demais licitantes impugnarem o recurso porventura interposto.
q. adjudicação do objeto ao licitante declarado vencedor pelo pregoeiro, caso tenha havido desistência
expressa de todos os licitantes da intenção de interpor recurso;
r. elaboração de relatório circunstanciado, informando o nome do licitante vencedor e todos os passos
ocorridos durante o pregão, fundamentados nos critérios estabelecidos pelo respectivo edital;
s. divulgação do resultado do pregão na imprensa oficial ou por comunicação direta a todos os
licitantes;
t. encaminhamento do processo licitatório para homologação pela autoridade competente;

- caso tenha havido interposição de recurso, a autoridade competente homologa o procedimento e

adjudica o objeto ao licitante vencedor.

u. cabe ressaltar que o pregão eletrônico deve ser utilizado, quando se optar por essa modalidade,
sendo que os lances e outros atos referentes ao procedimento licitatório ocorrem através da Internet,
através do site www.comprasnet.gov.br, conforme Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005.

133
 Existem Instituições que optam por realizar o credenciamento antes da abertura da sessão. Tal
fato deverá constar no edital de convocação (edital). Exemplo: credenciamento das 8:00hs às 09:00hs.
Abertura da sessão 09:00hs.

Podem-se resumir da seguinte forma:

F3. Roteiro de execução de pregão169

A autoridade competente para a aprovação do procedimento licitatório somente pode:

a) revogar a licitação se for considerada inoportuna ou inconveniente ao interesse público, decorrente

de fato superveniente, devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta;
b) anular a licitação, por ilegalidade de ofício ou por aprovação de terceiros, mediante parecer escrito
e devidamente fundamentado.
Em ambos os casos, deve constar do processo a devida motivação, com indicação dos fatos e
fundamentos jurídicos da decisão.
O ato de anular atinge toda a licitação, determinando o seu encerramento de forma total. A
anulação do procedimento licitatório por motivo de ilegalidade não gera obrigação de indenizar e a
nulidade do procedimento licitatório torna nulo o contrato.
A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado, pelo que este
houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente
comprovados. O dever de indenizar não cabe quando o contratado tiver dado causa ao ato ilegal. A
Administração deve apurar a responsabilidade de quem lhe deu causa.
No caso de desfazimento do processo licitatório, por anulação ou revogação, é assegurado ao
licitante o direito ao contraditório e à ampla defesa.

169
Disponível em: http://www.cnen.gov.br/hs_semana/palestras/RUBENS-BACELAR-PREG%C3%83O.pps Acessado em
14 Set 14.

134
4.6 DA CONTRATAÇÃO DIRETA
A contratação direta é a contratação realizada sem licitação, em situações excepcionais170,
expressamente previstas em lei. Essa contratação se dá por meio de dispensa (licitação dispensada ou
dispensável) ou por inexigibilidade de licitação.
O legislador constitucional sabia que em certas ocasiões a realização da licitação seria inviável
ou, caso possível, poderia comprometer o interesse público. Por esta razão é que o texto constitucional
autorizou ao legislador infraconstitucional que ressalvasse as hipóteses em que a contratação
dispensaria o procedimento licitatório.
Foram feitas as devidas ressalvas e nos artigos 17, 24 e 25 da Lei 8.666/93, disciplinando as
hipóteses de licitação dispensada, dispensável e inexigível.
O administrador deve ser cauteloso ao decidir-se pela contratação direta, pois a Lei de
licitações considera ilícito penal dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses descritas em lei.
―Art 89 da Lei 8.666/93 - O agente público que dispensar ou inexigir licitação, sem fundamentação
legal, ou de observar as formalidades pertinentes, ou aquele que, comprovadamente, tenha
concorrido para a consumação da ilegalidade ou tenha se beneficiado da dispensa ou da
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Público sujeita-se à pena de detenção, de
3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa‖.

4.6.1 Dispensa de Licitação

São hipóteses de dispensa de licitação todas as situações em que, embora exista viabilidade
jurídica de competição, a Lei autoriza a celebração direta do contrato ou mesmo determina a não
realização do procedimento licitatório.

4.6.1.1 Licitação Dispensável X Licitação Dispensada - Definição

- Dispensável – a lei autoriza a não realização da licitação. A licitação é possível, mas a Lei autoriza a
Administração à, segundo critério de oportunidade e conveniência, a dispensar sua realização.

- dispensada – a lei dispensa a realização da licitação. Não existe discricionariedade da

Administração, e lei afirmou que, embora fosse juridicamente possível, está à situação dispensada.

4.6.1.1.1 Exemplos

- Licitação Dispensável: Art 24 da Lei 8.666/93-Exceções Inc VIII (Quando da Contratação do

D.O.U para publicações e XXII – (fornecimento de energia elétrica);
- Licitação Dispensada: Art 17 e inc VIII e XII da Art 24 da Lei 8.666 e Art 32 da Lei 9.074/95171.

4.6.1.2 Licitação Dispensável X Licitação Dispensada – A luz da Lei de licitações

A licitação dispensada não se confunde com a licitação dispensável, uma vez que a
dispensada, expressa no Artigo 17 da Lei n.º 8.666/93, refere-se à alienação de bem público imóvel
(inciso I) e móvel (inciso II) e a dispensável (salvo as exceções retro mencionadas) ou dispensa de
licitação é a regra expressa no Artigo 24, da Lei nº 8.666/93.

O rol de dispensa de licitação é um rol taxativo. A lei, no Artigo 24, elenca 33 casos.172

170
A regra é licitar – Art 37 da Constituição Federal.
171
Lei 9.074/95 - Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá
outras providências.
172
Deve se manter sempre atualizado acessando o sitio: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm, pois o art
veem sendo, constantemente, complementado.

135
 No caso de dispensa, a licitação é possível, por haver possibilidade de competição, mas não
é obrigatória.
Exemplo: nos contratos de baixo valor é dispensável a licitação. Se uma estatal tem que fazer a
contratação de um serviço no valor de 15 mil reais (o limite da dispensa é de 16 mil reais), ele pode
realizar ou não a licitação, fica sob o seu poder discricionário.
São promulgadas leis que abordam questões licitatórias, podendo inclusive dispensar a
licitação. Como exemplo cita-se a Lei nº 9.074/95:

Art. 32. A empresa estatal que participe, na qualidade de licitante, de concorrência para concessão
e permissão de serviço público, poderá, para compor sua proposta, colher preços de bens ou
serviços fornecidos por terceiros e assinar pré-contratos com dispensa de licitação.

Considerando constantes equívocos por parte de diversas instituições, no que se refere à

efetivação de dispensas de licitação, será reproduzidos os artigos mencionados.
“Licitação Dispensada - Lei 8.666/ Seção VI - Das Alienações
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse
público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e
entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá
de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, DISPENSADA esta nos
seguintes casos:
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de
qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei nº
11.952, de 2009)
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;
d) investidura;
e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo;
(Incluída pela Lei nº 8.883, de 1994)
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou
permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados
no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social
desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Redação dada pela Lei nº
11.481, de 2007)
g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro
de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja
competência legal inclua-se tal atribuição; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou
permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m²
(duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização
fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;
(Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da
União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou
1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos
legais; (Incluído pela Lei nº 11.952, de 2009)
II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, DISPENSADA esta nos
seguintes casos:
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua
oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de
alienação;
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública;

136
 c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;
d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente;
e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração
Pública, em virtude de suas finalidades;
f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública,
sem utilização previsível por quem deles dispõe.
§ 1o Os imóveis doados com base na alínea "b" do inciso I deste artigo, cessadas as razões que
justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua
alienação pelo beneficiário.
§ 2o A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de
imóveis, DISPENSADA LICITAÇÃO, quando o uso destinar-se: (Redação dada pela Lei nº
11.196, de 2005)
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do
imóvel; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)
II - a pessoa natural que, nos termos da lei, regulamento ou ato normativo do órgão competente,
haja implementado os requisitos mínimos de cultura, ocupação mansa e pacífica e exploração
direta sobre área rural situada na Amazônia Legal, superior a 1 (um) módulo fiscal e limitada a 15
(quinze) módulos fiscais, desde que não exceda 1.500ha (mil e quinhentos hectares);
(Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009). (grifo nosso).
“ Licitação Dispensável – Lei 8.666/93 - Capítulo II - Da Licitação - Seção I - Das
Modalidades, Limites e Dispensa - Art. 24. É dispensável a licitação:
I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na
alínea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra
ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser
realizadas conjunta e concomitantemente; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea
"a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não
se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser
realizada de uma só vez; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
Obs: Em se tratando se obras e serviços de engenharia, a Administração pode dispensar o
procedimento licitatório se o valor da contratação for de até R$ 15.000,00, bem como poderá deixar de
licitar para a contratação de outros serviços e compras até o limite de R$8.000,00.
III - nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem;
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de
atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas,
obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens
necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e
serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e
ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos
respectivos contratos;
O fundamento que dá legitimidade ao uso da contratação emergencial é a imprevisibilidade,
que não está expressa no inciso IV.
A situação deve se configurar com imprevisível, uma situação em que a Administração não
tenha como base num simples planejamento prever.
A imprevisibilidade é utilizada nas decisões do Tribunal de Contas da União, como
fundamental para tal contratação. A importância é imprevisibilidade é de suma importância, para
evitar a contratação direta através da urgência produzida, que se dá quando a Administração ―empurra
com a barriga‖ tomada de providencias e de repente se vê em uma situação emergencial.
Portanto é possível ocorrer dispensa de licitação quando ficar claramente caracterizada
urgência de atendimento a situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de
pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares.

137
 A contratação deve servir somente para o atendimento de situação emergencial ou calamitosa
173
e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e
oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade.
Não é permitida a prorrogação dos contratos respectivos. Exemplo:
Mesmo que o contrato tenha sido firmado por 90 dias, não pode ser prorrogado por mais 90 dias.
Exemplo: Contrato administrativo de segurança de museu, mas a contratação está prevista para
terminar dia 30 de junho. Assim a Administração faltando 3 meses para o término do contrato deve
providenciar nova licitação para operar a segurança do museu. Se ao final do contrato a
Administração não houver realizado nova licitação, não há como se configurar a situação de
imprevisibilidade que justifique a situação emergencial para realizar a dispensa de licitação.
Nesses casos, o TCU firmou entendimento de que há uma situação emergencial, uma vez que
o museu não pode ficar sem segurança, mas com essa situação de emergência resultou numa falta de
planejamento pela Administração, haverá a contratação direta da empresa de servidor que deu causa
àquela situação. A omissão do servidor causou prejuízo à Administração de não fomentar a
competição.
Uma irregularidade muito comum que ocorre nos municípios do Rio de Janeiro, por exemplo,
uma chuva forte que derruba o muro da prefeitura, destruindo parte do prédio da prefeitura, atingindo
uma sala de informática.
Trata-se de uma imprevisibilidade, assim a Administração pode contratar diretamente uma
empresa para reconstruir a parede do prédio da prefeitura e o muro. Só que esse contrato deve limitar-
se a apenas isso, não pode ir, além disso, como pintar todo o prédio da prefeitura, modificar o
auditório e etc., uma vez que isso não está abraçado pela situação que gerou a emergência.
Criou-se um jeito brasileiro para evitar o processo administrativo pelo servidor que produz a
urgência, isto é, começou-se a elaborar editais de licitação completamente irregulares, com erros
grosseiros, gerando impugnação do edital, mandado de segurança, recurso com efeito suspensivo na
habilitação, enfim o edital mal feito leva, inevitavelmente, ao cancelamento da licitação por diversos
motivos.
Assim, o servidor se livra do processo administrativo por emissão e a Administração continua
criando as situações emergenciais e contratando diretamente.
Há, portanto, remédio contra isso, a Procuradoria do Município do Rio de Janeiro e do Estado
do Rio de Janeiro criaram editais padrões, publicado no Diário Oficial.
Assim os órgãos do Estado e Município são obrigados a adotá-lo, evitando essas
irregularidades, que acabariam fomentando essa contratação emergencial.
Quando da efetivação da dispensa de licitação, dever-se-á observar os seguintes preceitos:
- somente poderão ser contratados os serviços imprescindíveis à execução das atividades essenciais ao
funcionamento do Ministério, devendo a contratação emergencial subdividir-se nas mesmas
modalidades de serviço que serão objeto da licitação para a contratação definitiva;
- a imprescindibilidade dos serviços e a essencialidade das atividades devem estar expressamente
demonstradas e justificadas no respectivo processo;
-a contratação somente poderá vigorar pelo tempo necessário para se concluir as novas licitações dos
serviços de informática a serem promovidas em substituição à Concorrência 01/2005, não podendo
ultrapassar o prazo previsto no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993;
- à medida que forem firmados os novos contratos, deverão ser encerrados as respectivas prestações de
serviços exercidas no âmbito do contrato emergencial;

173
Não proceda à contratação sem licitação, alegando situações emergenciais causadas pela falta de planejamento ou de
desídia. - Acórdão 771/2005 Segunda Câmara

138
- deverão ser observadas as disposições relativas às contratações emergenciais, em especial aquelas
contidas no art. 26 da Lei 8.666/1993 e na Decisão 347/1994 - Plenário.
V - quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta, justificadamente, não puder ser
repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas, neste caso, todas as condições
preestabelecidas;
Não se pode confundir licitação deserta com licitação fracassada. A licitação fracassada
ocorre quando aparecem interessados, mas nenhum é selecionado, em decorrência de inabilitação ou
desclassificação das propostas. Já a deserta ocorre quando nenhum licitante participar do certame
licitatório
Licitação deserta, é aquela em que não aparece nenhum interessado, quando isso acontece a lei
permite a contratação direta, nas mesmas condições preestabelecidas, isto é, com base no mesmo
edital que não atraiu ninguém. Se alterar o edital, deverá haver nova licitação.
Atenção: Licitação deserta não é sinônimo de licitação fracassada ou frustrada, que é aquela em que
aparecem interessados, só que esses interessados são todos inabilitados ou todos desclassificados, isto
é, não sobrevivem a um procedimento.
O fundamento legal da licitação frustrada ou fracassada está no Artigo 48, § 3.º - ―Quando
todos os licitantes forem inabilitados ou todas as propostas forem desclassificadas, a Administração
poderá fixar aos licitantes o prazo de oito dias úteis para a apresentação de nova documentação ou de
outras propostas escoimadas das causas referidas neste artigo, facultada, no caso de convite, a redução
deste prazo para três dias úteis‖.
VI - quando a União tiver que intervir no domínio econômico para regular preços ou normalizar o
abastecimento;
VII - quando as propostas apresentadas consignarem preços manifestamente superiores aos
praticados no mercado nacional, ou forem incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais
competentes, casos em que, observado o parágrafo único do art. 48 desta Lei e, persistindo a
situação, será admitida a adjudicação direta dos bens ou serviços, por valor não superior ao
constante do registro de preços, ou dos serviços; (Vide § 3º do art. 48)
A Administração poderá reabrir o prazo para entrega de novos documentos, ou de novas
propostas, trata-se de ato discricionário. Se for o caso de propostas superfaturadas, se reaberto o prazo
para apresentação de novas propostas, essas continuarem superfaturadas, a Administração poderá
declarar aquela licitação fracassada. Quando isso acontecer poderá haver dispensa de licitação, e a
administração poderá contratar ao preço de mercado com quem aparecer.
VIII - para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens produzidos ou
serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido
criado para esse fim específico em data anterior à vigência desta Lei, desde que o preço contratado
seja compatível com o praticado no mercado; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
IX - quando houver possibilidade de comprometimento da segurança nacional, nos casos
estabelecidos em decreto do Presidente da República, ouvido o Conselho de Defesa Nacional;
(Regulamento)
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da
administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde
que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia;(Redação dada
pela Lei nº 8.883, de 1994)
XI - na contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento, em consequência de
rescisão contratual, desde que atendida à ordem de classificação da licitação anterior e aceitas as
mesmas condições oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao preço, devidamente
corrigido;
XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, pão e outros gêneros perecíveis, no tempo necessário
para a realização dos processos licitatórios correspondentes, realizadas diretamente com base no
preço do dia; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da
pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à recuperação
139
social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não
tenha fins lucrativos;(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
XIV - para a aquisição de bens ou serviços nos termos de acordo internacional específico aprovado
pelo Congresso Nacional, quando as condições ofertadas forem manifestamente vantajosas para o
Poder Público; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
XV - para a aquisição ou restauração de obras de arte e objetos históricos, de autenticidade
certificada, desde que compatíveis ou inerentes às finalidades do órgão ou entidade.
XVI - para a impressão dos diários oficiais, de formulários padronizados de uso da administração,
e de edições técnicas oficiais, bem como para prestação de serviços de informática a pessoa
jurídica de direito público interno, por órgãos ou entidades que integrem a Administração Pública,
criados para esse fim específico;(Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)
XVII - para a aquisição de componentes ou peças de origem nacional ou estrangeira, necessários à
manutenção de equipamentos durante o período de garantia técnica, junto ao fornecedor original
desses equipamentos, quando tal condição de exclusividade for indispensável para a vigência da
garantia; (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)
XVIII - nas compras ou contratações de serviços para o abastecimento de navios, embarcações,
unidades aéreas ou tropas e seus meios de deslocamento quando em estada eventual de curta
duração em portos, aeroportos ou localidades diferentes de suas sedes, por motivo de
movimentação operacional ou de adestramento, quando a exiguidade dos prazos legais puder
comprometer a normalidade e os propósitos das operações e desde que seu valor não exceda ao
limite previsto na alínea "a" do inciso II do art. 23 desta Lei: (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)
XIX - para as compras de material de uso pelas Forças Armadas, com exceção de materiais de uso
pessoal e administrativo, quando houver necessidade de manter a padronização requerida pela
estrutura de apoio logístico dos meios navais, aéreos e terrestres, mediante parecer de comissão
instituída por decreto; (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)
XX - na contratação de associação de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos e de
comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades da Admininistração Pública, para a prestação de
serviços ou fornecimento de mão-de-obra, desde que o preço contratado seja compatível com o
praticado no mercado. (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994)
XXI - para a aquisição de bens e insumos destinados exclusivamente à pesquisa científica e
tecnológica com recursos concedidos pela Capes, pela Finep, pelo CNPq ou por outras instituições
de fomento a pesquisa credenciadas pelo CNPq para esse fim específico; (Redação dada pela Lei
nº 12.349, de 2010)
XXII - na contratação de fornecimento ou suprimento de energia elétrica e gás natural com
concessionário, permissionário ou autorizado, segundo as normas da legislação específica;
(Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998)
XXIII - na contratação realizada por empresa pública ou sociedade de economia mista com suas
subsidiárias e controladas, para a aquisição ou alienação de bens, prestação ou obtenção de
serviços, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado. (Incluído pela
Lei nº 9.648, de 1998)
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais,
qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no
contrato de gestão. (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998)
XXV - na contratação realizada por Instituição Científica e Tecnológica - ICT ou por agência de
fomento para a transferência de tecnologia e para o licenciamento de direito de uso ou de
exploração de criação protegida. (Incluído pela Lei nº 10.973, de 2004)

XXVI – na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou com entidade de sua
administração indireta, para a prestação de serviços públicos de forma associada nos termos do
autorizado em contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação. (Incluído pela Lei nº
11.107, de 2005)
XXVII - na contratação da coleta, processamento e comercialização de resíduos sólidos urbanos
recicláveis ou reutilizáveis, em áreas com sistema de coleta seletiva de lixo, efetuados por

140
 associações ou cooperativas formadas exclusivamente por pessoas físicas de baixa renda
reconhecidas pelo poder público como catadores de materiais recicláveis, com o uso de
equipamentos compatíveis com as normas técnicas, ambientais e de saúde pública. (Redação dada
pela Lei nº 11.445, de 2007).
XXVIII – para o fornecimento de bens e serviços, produzidos ou prestados no País, que envolvam,
cumulativamente, alta complexidade tecnológica e defesa nacional, mediante parecer de comissão
especialmente designada pela autoridade máxima do órgão. (Incluído pela Lei nº 11.484, de 2007).
XXIX – na aquisição de bens e contratação de serviços para atender aos contingentes militares das
Forças Singulares brasileiras empregadas em operações de paz no exterior, necessariamente
justificadas quanto ao preço e à escolha do fornecedor ou executante e ratificadas pelo
Comandante da Força. (Incluído pela Lei nº 11.783, de 2008).
XXX - na contratação de instituição ou organização, pública ou privada, com ou sem fins
lucrativos, para a prestação de serviços de assistência técnica e extensão rural no âmbito do
Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma
Agrária, instituído por lei federal. (Incluído pela Lei nº 12.188, de 2.010) Vigência
XXXI - nas contratações visando ao cumprimento do disposto nos arts. 3 o, 4o, 5o e 20 da Lei no
10.973, de 2 de dezembro de 2004, observados os princípios gerais de contratação dela constantes.
(Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)
XXXII - na contratação em que houver transferência de tecnologia de produtos estratégicos para o
Sistema Único de Saúde - SUS, no âmbito da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, conforme
elencados em ato da direção nacional do SUS, inclusive por ocasião da aquisição destes produtos
durante as etapas de absorção tecnológica. (Incluído pela Lei nº 12.715, de 2012)
XXXIII - na contratação de entidades privadas sem fins lucrativos, para a implementação de
cisternas ou outras tecnologias sociais de acesso à água para consumo humano e produção de
alimentos, para beneficiar as famílias rurais de baixa renda atingidas pela seca ou falta regular de
água. (Incluído pela Lei nº 12.873, de 2013)

4.6.2 Licitação inexigível 174

Licitação inexigível está disposta no Artigo 25 da Lei nº 8.666/93.

Na dispensa de licitação a lei desobriga o administrador de fazer o procedimento licitatório,
mesmo quando a competição mostrar-se possível, enquanto que na inexigibilidade, a licitação é
impossível pela inviabilidade de competição ou desnecessária.
A licitação impossível pela inviabilidade de competição caracteriza-se por haver apenas um
determinado objeto ou pessoa que atende às necessidades da administração contratante.
A licitação também pode ser considerada inexigível quando puder ser comprovada sua
desnecessidade. É o caso, por exemplo, do credenciamento de professores, médicos ou hospitais.
Na inexigibilidade, as hipóteses do art. 25 da Lei nº 8.666, de 1993, autorizam o administrador
público, após comprovada a inviabilidade ou desnecessidade de licitação, contratar diretamente o
fornecimento do produto ou a execução dos serviços.
A inexigibilidade de licitação de que trata a Lei de Licitações, além da inviabilidade de
competição albergada pelo caput, propôs em especial:

 aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros que só possam ser fornecidos por

produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca;
 contratação de serviços técnicos de natureza singular, com profissionais ou empresas de
notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e
divulgação;
174
Textos extraídos do Manual de Licitações do Tribunal de Contas da União: Disponível em:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/licitacoes_contratos/19%20Contrata%C3%A7%C3%A3o%20
Direta.pdf Acessado em: 16 Set 14.

141
  contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de
empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião
pública

Os exemplos a seguir auxiliam no entendimento da contratação por inexigibilidade.

EXEMPLO 1: A Administração necessita adquirir tratores da marca CATTERP, modelo A, pois

somente esse modelo consegue, em razão da potência, abrir estradas na floresta amazônica. Só a
fabricante do trator comercializa o produto. Configura - se a inexigibilidade de licitação para aquisição
do objeto. Não adianta licitar, pois só a fabricante comparecerá e apresentará cotação.

EXEMPLO 2: A Administração necessita substituir o motor de um carro, marca Veloz. Somente o

motor fabricado pela Veloz é capaz de fazer o carro funcionar. Todas as concessionárias da fabricante
comercializam o produto. Não se configura inexigibilidade, devendo a Administração licitar o objeto,
a fim de que as concessionárias possam participar do fornecimento.

EXEMPLO 3: A Administração necessita substituir peças de sua central telefônica, marca XYZ.
Peças de outras marcas são compatíveis com a central. Não se configura a inexigibilidade, devendo a
Administração licitar o objeto, a fim de que todas as empresas que comercializam as peças possam
participar da venda.

EXEMPLO 4: A Administração necessita contratar um artista para animar os festejos do aniversário

da cidade. Opta por contratar o cantor ABC. Configura-se inexigibilidade em razão da pessoa, pois
ABC é consagrado pela crítica especializada e pela opinião pública, como melhor cantor do país.

4.6.2.1 Como se escolhe o profissional de notória especialização?

O artigo 25, § 1.º da Lei nº 8.666/93 – ―Considera-se de notória especialização profissional ou
empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos,
experiências, publicações, organizações, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos
relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o
mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato‖.
O profissional mais adequado será obtido através de seu desempenho anterior, seja através de
publicações, estudos, projetos etc. A escolha deverá ser sempre motivada seguindo os requisitos do §
1.º do Artigo 25.
Isso acontece muito na contratação de advogados, na contratação de profissionais para dar
curso de especialização nas estatais etc.
Contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário
exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.
É importante observar que o rol descrito no Art. 25 não abrange todas as hipóteses de
inexigibilidade. Esse seu rol é apenas exemplificativo.
A licitação, também, pode ser considerada inexigível quando puder ser comprovada sua
desnecessidade. É o caso, por exemplo, do credenciamento de professores, médicos ou hospitais.

4.6.3 Roteiro prático para contratação direta 175

O processo administrativo de contratação direta por dispensa de licitação, com base nos
incisos III a XXIV do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993, e por inexigibilidade de licitação, ao amparo do
art. 25 da mesma Lei, será instruído com os elementos previstos no art. 26 da Lei, observados os
passos a seguir:

175
Texto retirado do manual de licitações e contratos do Tribunal de Contas da União (TCU) – página 238/239. publicado
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/licitacoes_contratos/19%20Contrata%C3%A7%C3%A3o%20
Direta.pdf . Acessado em 14 Set 14.

142
a. solicitação do material ou serviço, com descrição clara do objeto;
b. justificativa da necessidade do objeto;
c. caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, se for o caso;
d. elaboração da especificação do objeto e, nas hipóteses de aquisição de material, da quantidade a ser
adquirida;
e. elaboração de projetos básico e executivo para obras e serviços;
f. indicação dos recursos para a cobertura da despesa;
g. razões da escolha do executante da obra ou do prestador do serviço ou do fornecedor do bem;
h. anexação do original das propostas;
i. anexação do original ou cópia autenticada (ou conferida com o original) dos documentos de
regularidade exigidos;
j. declaração de exclusividade expedida pelo órgão competente, no caso de
inexigibilidade;
k. justificativa das situações de dispensa ou de inexigibilidade de licitação,
com os elementos necessários à sua caracterização, conforme o caso;
l. justificativa do preço;
m. pareceres técnicos ou jurídicos;
n. documento de aprovação dos projetos de pesquisa para aos quais os bens serão alocados;
o. autorização do ordenador de despesa;
p. comunicação à autoridade superior, no prazo de três dias, da dispensa ou da situação de
inexigibilidade de licitação.
As dispensas, exceto por valor, as situações de inexigibilidade e o retardamento, previstos na
Lei de Licitações, deverão ser comunicados dentro de três dias à autoridade superior, para ratificação e
publicação na imprensa oficial, no prazo de cinco dias, como condição para eficácia dos atos,
necessariamente justificados.

4.6.4 Licitação vedada = contratação direta?

A licitação vedada está expressa no Artigo 7.º, § 5.º da Lei nº 8.666/93, não expressa uma
forma de contratação direta. Ela dispõe que é vedada a realização de licitação escolhendo marca, salvo
se houver justificativa técnica. Assim, é possível a realização escolhendo marca ou bens sem similares,
desde que de forma justificada, essa possibilidade é amparada pelo princípio da padronização. Fazer
remissão ao Artigo 15, I da Lei n.º 8.666/93.
Desta forma, só será vedada a realização de licitação especificando marca ou bens sem
similares se for feita de forma arbitrária, sem justificativas.

4.6.5 Processo de dispensa e de inexigibilidade de licitação

A Lei de Licitações, quando da realização de dispensas e inexigibilidades, libera a
Administração apenas da competitividade sendo necessária a fase de habilitação.
Deve-se, pois observar plenamente o previsto no Art 26 da Lei 8.666/93.

Artigo 26 – As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as
situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento
previsto no final do parágrafo único do art. 8 o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3

143
 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5
(cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.
Parágrafo único – O processo de dispensa, da inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste
artigo será instruído no que couber, com os seguintes elementos:
I – Caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa quando for o
caso;
II – Razão da escolha do fornecedor ou executante;
III – Justificativa do preço;
IV – Documentos de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados‖.
Quando se abre uma licitação, tem-se um processo que vai comportar um procedimento
licitatório, quando houver dispensa ou inexigibilidade, como há a contratação direta, por não se tratar
de uma contratação atabalhoada, também se terá um processo de dispensa e de inexigibilidade, e esse
processo deverá conter as razões expressas no parágrafo único do Artigo 26.
A lei exige um procedimento administrativo que justifique a escolha da empresa contratada
diretamente e o valor do contrato diretamente celebrado pela Administração.

4.7 TEMAS DIVERSOS

4.7.1 Termo de Referência
O Termo de Referência, conhecido como TR, surgiu com a modalidade de licitação
denominada Pregão. Este documento fica anexado ao procedimento de licitação e normalmente é
denominado ANEXO I.
O TR é o documento que deve, dentre outras funções, especificar e determinar a qualidade
pretendida pela Administração. Nas modalidades de licitação previstas na lei 8.666/93 denomina-se
Projeto Básico ou ―Especificação do Objeto‖.
Este ensinamento é reforçado pelo entendimento da professora Madeline Rocha Furtado ao
afirmar que ―o Termo de Referência é um instrumento usado na modalidade pregão presencial e
eletrônico, que nas outras modalidades da Lei nº 8666/93 (concorrência, tomada de preço, convite)
equivale ao projeto básico‖176.
O Termo de referência estabelece a ligação entre o objeto a ser contratado e o Planejamento
existente na Instituição. O dever de planejar é concebido tanto no âmbito jurídico constitucional, ao
estar diretamente ligado ao princípio da Eficiência (art. 37 da CF/88), quanto no jurídico-legal art. 6º,
I, 7º e 10º § 47 , 7º do Decreto-Lei nº 200/67.

4.7.1.1 A importância do Termo de Referência e suas funções

O Termo de Referência é o documento preparado que expressa as informações diversas
levantadas em torno de um dado objeto ou serviço que servirá de fonte para guiar a aquisição ou a
contratação dos serviços.
É um documento formal que deverá ser aprovado com justificativa e aprovação, por parte da
autoridade competente (Ordenador de Despesas), permitindo até que se encontre o custo do objeto a
ser definido.

Mas, além de permitir avaliação do custo, podemos arriscar dizer que o Termo de Referência,
tem outras funções:
1) demonstrar as necessidades da Administração;
2) permite a correta elaboração da proposta pelo licitante;
3) viabiliza a execução do objeto, já determina as diretrizes;
4) viabiliza a competitividade e privilegia o principio da isonomia;

176
FURTADO, Madeline Rocha. Gestão de contratos de terceirização. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p 78.

144
5) evita aquisições irracionais, desperdiçadas, desnecessárias, uma vez que circunscreve limitadamente
um objeto.
4.7.1.2 Conteúdo do Termo de Referência
Quanto ao conteúdo não há uma regra específica, contudo é necessário que o Termo de
Referência, cumpra fielmente as suas funções e se traduza num documento eficaz para as aquisições e
serviços contratados na Administração Pública 177.
4.7.1.3 Definição de Termo de Referência
É o DOCUMENTO mediante o qual a Administração EXPLICITA O OBJETO,
documentando de forma sistemática, detalhada e cabal o objeto da contratação que pretende realizar.178
O Termo de Referência, de modo preliminar, é o instituto que se vincula à modalidade de
licitação denominada pregão. É componente inafastável da etapa preparatória que se atrela às demais
fases procedimentais irradiando efeitos para todo o ciclo da contratação.
Assim se é componente da etapa preparatória, se bem elaborado pela área solicitante levará ao
sucesso da licitação e é por isso que deficiências e omissões no Termo de Referência podem conduzir
à insatisfação ou até mesmo ao fracasso do pregão, com consequente repetição, anulação ou revogação
do certame.
A realidade que nos circunda no Poder Público é de que a grande maioria dos servidores ou
das áreas que fazem o pedido de compras, desvaloriza a importância do Termo de Referência, fazendo
requisições genéricas e superficiais aos setores de licitações ou, ainda copiam manuais de
determinados produtos para orientar as aquisições, conseqüentemente a responsabilidade pelas
aquisições e contratações são deixadas a cargo dos pregoeiros e demais membros da equipe de apoio,
contudo o Termo de Referência como já vimos é um dos primeiros documentos a ser confeccionado na
etapa interna do pregão e exige um trabalho em complexo e deve ser elaborado em conjunto, ou seja
deve ter a participação de diversos servidores nos mais variados setores do órgão licitante.179
O Termo de Referência ganhou ênfase, como dito anteriormente, com o pregão, contudo sua
definição normativa não se encontra na lei do pregão, mas sim dos comandos regulamentares que
explicitam o Pregão Presencial e o Pregão Eletrônico, os Decretos 3.555 de 2000 e o Decreto 5.450 de
2005 respectivamente, se não vejamos:
PREVISÃO LEGAL)

NORMAS DE REGÊNCIA DO TR DISPOSITIVO LEGAL

Lei Geral do Pregão (10.520/02 Artr 3º. I e II

Decreto nº 3.555/00(Pregão Presencial) Art 8º, I a IV

Decreto nº 10.024/19(Pregão Eletrônico) Art 3º Inc XI

Instrução Norm nº 05-MPOG-2017 Art 28

F4. Quadro comparativo de Previsão legal do TR.

Como podemos observar na planilha acima, para as contratações de serviços continuados ou
não, inclusive de Tecnologia da Informação, além dos instrumentos mencionados no parágrafo
anterior devem ser observadas as IN 05/17 e 04/08 do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão.

177
SANTANA, Jair Eduardo. Termo de Referência, 3ª ed, Belo Horizonte: Fórum, 2013, p.45
178
SANTANA, Jair Eduardo. Termo de Referência, 3ª ed, Ed Fórum, 2013, p.25
179
FLORÊNCIO, Mara Fernanda, termo de Referência. Disponível em:

145
4.7.1.4 Definição de TR pelos Doutrinadores
Segundo Jair Eduardo de Santana, o Termo de Referência contém os códigos genéticos da
Licitação e do contrato a que vier a ser lavrado180.
Segundo o doutrinador Joel de Menezes Niebuhr ―faz-se necessário, no Termo de Referência,
em primeiro lugar, especificar o objeto a ser licitado, ainda que possa haver alguma complementação
posterior. Deve-se no mínimo definir o que a Administração Pública necessita o que pretende com a
futura contratação. E, também, já se deve determinar como o objeto da licitação deve ser executado,
com a definição de métodos, estratégias de suprimentos e prazo de execução.‖ 181
Ressalta-se ainda que além de obrigatória sua elaboração, também é obrigatório sua
aprovação, assim é a redação dada pelo inciso XI do artigo 3 do decreto 10.024 de 2019. Assim do
transcrito acima podemos concluir que não é suficiente à aprovação, é necessário que o ato de
aprovação acompanhe a respectiva motivação, princípio corolário da Administração Pública.182

4.7.1.5 Obrigatoriedade e aprovação do Termo de Referência no pregão

Em virtude da normatização do pregão e de sua regulamentação (pregão presencial e
eletrônico) por intermédio de seus decretos, ressalta-se que se trata de um documento obrigatório,
enquanto antecedente desta modalidade.
O Termo de Referência segundo o art.3, XI do Decreto nº 10.024/19 deve ser aprovado pela
autoridade competente (ordenador de despesa) cujas justificativas existentes TR, de ordem técnica ou
não, deverão ser ratificadas (para aprovação) pela autoridade competente. Ou seja, em termos práticos,
deverá a autoridade decidir justificativamente acerca dos motivos da futura aquisição. É importante,
assim, esclarecer por que, para quê, para quem se adquire o objeto a ser licitado.

4.7.1.5.1 De quem é a responsabilidade de elaborar o TR

Qual área deve elaborar o Termo de Referência Quanto à elaboração do Termo de Referência
é também algo que merece muito cuidado visto que se trata de uma atividade administrativa plural e
complexa, que com certeza não é função do pregoeiro e nem da Comissão de licitação, assim,
necessário na prática administrativa o estabelecimento de um responsável, pois até mesmo a área
requisitante não detém as informações necessárias e suficientes para a elaboração do Termo de
Referência, contudo tal documento não deverá ficar a cargo de apenas uma única pessoa, pois é
justamente a pluralidade de ideias na elaboração que levará a segurança do Termo de Referência.
O Decreto nº 5.450/05, substituído pelo 10.024/19 normatiza que órgão requisitante será
responsável pela confecção/elaboração do Termo de Referência. Por este motivo urge a necessidade de
que TODOS os integrantes da instituição tenham, pelo menos, noção de licitação.

―Decreto 5.450/05 - Art. 9o Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o
seguinte: I - elaboração de termo de referência pelo órgão requisitante, com indicação do objeto
de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou
desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização;‖

Decreto 10.024/19 – Art 3º XI - termo de referência - documento elaborado com base nos estudos
técnicos preliminares, que deverá conter:
a) os elementos que embasam a avaliação do custo pela administração pública, a partir dos padrões
de desempenho e qualidade estabelecidos e das condições de entrega do objeto, com as seguintes
informações:
1. a definição do objeto contratual e dos métodos para a sua execução, vedadas especificações
excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, que limitem ou frustrem a competição ou a realização
do certame;

180
SANTANA, Jair Eduardo. Coleção 10 anos de Pregão.Curitiba:Negócios Públicos, 2008, p.11
181
NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administração. 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p.258.
182
NIEBUHR, Joel de Menezes. Pregão Presencial e Eletrônico. Curitiba: Zênite, 2008, p.30

146
 2. o valor estimado do objeto da licitação demonstrado em planilhas, de acordo com o preço de
mercado; e
3. o cronograma físico-financeiro, se necessário;
b) o critério de aceitação do objeto;
c) os deveres do contratado e do contratante;
d) a relação dos documentos essenciais à verificação da qualificação técnica e econômico-
financeira, se necessária;
e) os procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato ou da ata de registro de preços;
f) o prazo para execução do contrato; e
g) as sanções previstas de forma objetiva, suficiente e clara.‖

4.7.1.6 Elementos Essenciais no Termo de Referência

a. Definição do objeto ( art.3, II da Lei nº 10.520 de 2002)
A definição do objeto que se pretende adquirir é o aspecto mais polêmico do Termo de
referência, isto porque na prática administrativa a Administração Pública acaba por cometer inúmeros
equívocos, falhas e vedações da lei.
O Termo de Referência deverá, como preconiza o Inc XI do Art 3º do Decreto nº 10.024, de
20 SET 2019, observar a definição do objeto e esta definição deverá ser precisa, suficiente e clara e se
encontram proibidas as especificações excessivas, irrelevantes, desnecessárias, limitadoras da
competição ou da própria realização do certame, tal diretriz está na Lei nº 10.520 de 2002, em seu
artigo 3º, inciso II, no Decreto 3.555 de 2000 em seu artigo 8, nº 1) do Inc XI do Decreto 10.524/19.
Na prática administrativa encontramos também outro desafio a questão da qualidade das
aquisições versus o menor preço-obrigatório no pregão, e não há como fazê-lo senão a partir de uma
caracterização precisa do objeto, não se trata de transcrever para o Termo de Referência as
especificações técnicas de manuais e nem de folders explicativos.
A virtude a ser adotada por ocasião da descrição do objeto do contrato administrativo é o
meio-termo, sem que se admita restringi-lo nem ampliá-lo em demasia.
Quando da elaboração do objeto o administrador deve conhecer a necessidade e as possíveis
soluções de mercado e, com base na análise de custo benefício, descrever as condições para a
aquisição ou prestação de serviços. Deve ser observado, ainda, que é vedado a indicação de marca,
conforme § 5º do art. 7º e o inciso I do § 7º do art. 15 da lei n. 8666/93, salvo se houver justificativa
em interesse público.
b. Justificativa - ( art.3, I e III da Lei nº 10.520 de 2002)
Na prática, a elaboração de Termo de Referência se saber ou não conhecer o que se pretende
adquirir, leva quase sempre ao fracasso na licitação e se o Termo de Referência é o documento
elaborado na etapa interna, a solicitação de aquisição já deve ser motivada para facilitar sua
elaboração.
Noutras palavras, a autoridade de competente precisa declinar os motivos determinantes para
abrir o processo de licitação, isto é, a demanda administrativa a ser satisfeita por meio do contrato
administrativo que segue a licitação.
As justificativas existentes TR, de ordem técnica ou não, deverão ser ratificadas (para
aprovação) pela autoridade competente. Ou seja, em termos práticos, deverá a autoridade decidir
justificativamente acerca dos motivos da futura aquisição. É importante, assim, esclarecer por que,
para quê, para quem se adquire o objeto a ser licitado em consonância com o planejamento estratégico
da instituição.
c. Condições de garantia ou assistência técnica do objeto – (art.3º, III da Lei Nº 10.520 de 2002
Todo objeto é singular, portanto cada um deve ter um prazo de garantia, onde procurar:
manuais e código de defesa do consumidor.

147
d. Orçamento (pesquisa de preços)–Lei nº 10.520/02, art.3, III.
O orçamento também é um importante aspecto no Termo de Referência, contudo não é apenas
na modalidade de pregão que é indispensável fazer o dimensionamento econômico do objeto, a lei nº
8.666 em seu artigo 7, 14, e 40 § 2º.
Em se tratando de orçamento, de rotinas especificas para realizar o orçamento detalhado, nem
a Lei nº 8.666 nem a Lei nº 10.520 e seus Decretos regulamentadores também não o fizeram.
Na realidade, como não há norma específica, cada unidade administrativa realiza de um jeito o
orçamento para tomar como referencial, não se sabe se na realidade o orçamento detalhado se refere e
um, dois ou três orçamentos para tomar como referencial do preço máximo ou médio.
Na modalidade Pregão este referencial denomina-se PREÇO DE REFERÊNCIA. Coadunamos
com a posição do Tribunal de Contas da União no sentido de que o preço de referência seja oriundo da
média dos orçamentos levantados.
A pesquisa de preços (solicitação de orçamentos) dever ser MUITO bem elaborada, a fim de
permitir que o Pregoeiro consiga atingir plenamente seus objetivos. No âmbito do Poder Executivo
Federal, o Administrador deverá levar em consideração o previsto na INSTRUÇÃO NORMATIVA
Nº 5, DA SECRETARIA DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO DO MPOG,
DE 27 DE JUNHO DE 2014.
O orçamento detalhado evita o superfaturamento, guia a execução do orçamento público em
consonância com a Lei nº 4.320 de 64, ou seja além de referenciar o preço de mercado, o orçamento
estimado ou referencial dará consistência à execução do orçamento público.
Muito se discute se o orçamento estimado pela administração deve ser divulgado ou não no
Termo de Referencia e edital, a lei de pregão estipula em seu artigo 3, inciso III, que o orçamento
detalhado deve integrar o procedimento, não sendo obrigatória a sua divulgação com o instrumento
convocatório como nas demais modalidades de licitação estipuladas pela Lei nº.8.666 (art.40, §2º, II).
O TCU 183 entende que a publicidade ou não dos orçamentos é decisão que cabe ao gestor,
assim a liberdade ou faculdade é algo que deve ser bem manejado na condução do procedimento.
4.7.1.7 Condições de habilitação- artigo 4º, XIII da Lei nº 10.520/2002.
Neste item deve ser utilizado o previsto no Art 28 da Lei 8.666/93.
4.7.1.8 Inclusões diversas.
Na composição do TR, deverão ser incluídos demais itens que permitam fornecer ao licitantes
a CLAREZA no fornecimento. Desta forma a Administração, também se resguardará vez que o TR, a
exemplo do Edital, cria ―norma entre as partes‖.
Cabe destacar que existem os itens obrigatórios em todo e qualquer TR (Exemplo: Objeto,
justificativa, Sanções, etc), bem como os que irão variar de acordo com a forma de licitação a ser
aplicada. (Exemplo: Pregão Presencial, Pregão Eletrônico, Pregão Presencial para SRP-Sistema
Registro de Preços, Pregão exclusivo para participação de Microempresa e Empresa de Pequeno Porte,
etc.)
Sugere-se a consulta periódica da página da Advocacia Geral da união (AGU), a fim de
observar os modelos existentes.184

183
TCU - Acórdão nº 114 de 2007 – Relator Ministro BENJAMIN ZYMLER 09.02.2007.
184
http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/270265

148
4.7.2 Sistema Registro de Preços 185
4.7.2.1 Sistema de Registro de Preços ( SRP) - Definição
Cabe destacar que o Sistema Registro de Preços (SRP) não é modalidade de licitação,
tampouco tipo de licitação.
Sistema de Registro de Preços (SRP) é o conjunto de procedimentos para registro formal de
preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras 186.
O SRP não é uma nova modalidade de licitação, nem tampouco tipo de licitação. É efetivado
por meio de uma licitação (na modalidade concorrência ou pregão). Após efetuar os procedimentos
licitatórios é assinada uma Ata de Registro de Preços – ARP, documento de compromisso para
contratação futura, em que se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a
serem praticadas.
Para o falecido professor Hely Lopes Meirelles, registro de preços é o sistema de compras pelo
qual os interessados em fornecer materiais, equipamentos ou serviços ao poder público concordam em
manter os valores registrados no órgão competente, corrigidos ou não, por um determinado período e
fornecer as quantidades solicitadas pela Administração no prazo previamente estabelecido.187
No entanto, é importante ressaltar que a Administração Pública não é obrigada a contratar
quaisquer dos itens registrados. Essa é uma característica peculiar do SRP.
O SRP baseia-se no conceito do sistema de administração da logística de produção adotado no
âmbito privado denominado just in time, que se orienta apoiado na ideia de que nada deve ser
produzido, transportado ou comprado antes do momento exato da necessidade. 188
4.7.2.2 Normativos que regulamentam o SRP
A Lei nº 8.666/1993 estabeleceu em seu art. 15, inciso II, que as compras, sempre que
possível, deverão ser processadas por meio de SRP. Considerando que a Lei de Licitações estabelece
normas gerais sobre licitações e contratos administrativos no âmbito dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, cabe a cada ente federativo estabelecer por decreto a
respectiva regulamentação, conforme estabelece o § 3º, do art. 15.
Na esfera federal, o assunto é tratado pelo Decreto nº 7.892/2013, que revogou os Decretos nº
3.931/2001 e Decreto nº 4.342/2002. O Decreto nº 7.892/13 foi alterado por meio do Decreto nº
8.250/14.
Também merecem destaque as disposições do Decreto nº 7.581/2011, que regulamentam o
Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), no que se refere a licitações para implantação
do SRP, para os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, Copa das Confederações da Federação
Internacional de Futebol Associação - FIFA 2013 e da Copa do Mundo FIFA 2014, obras de
infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da Federação
distantes até 350 km das cidades sedes dos mundiais, ações integrantes do Programa de Aceleração
do Crescimento (PAC) e obras e serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde -
SUS.

4.7.2.3 Hipóteses legais que permitem a utilização do SRP

O art. 3º do Decreto nº 7.892/2013 estabelece as hipóteses em que a Administração Pública

Federal pode utilizar o SRP:

I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes;

185
Controladoria-Geral da União – CGU-Secretaria Federal de Controle Interno. Sistema de Registro de Preços Perguntas e
respostas Edição revisada – 2014. Disponível
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/CartilhaGestaoRecursosFederais/Arquivos/SistemaRegistroPrecos.pdf. Acessado em 5
Ago 14.
186
Inc I do Art 2º do Decreto 7.892/13
187
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2010, pg 342.
188
BITTENCOURT, Sidney. Licitação de Registro de Preços. 3ª ed, Fórum, Belo Horizonte, 2013, pg 18.

149
 II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou
contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;
III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a
mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; e Sistema de Registro de Preços;
IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser
demandado
pela Administração.

É importante ressaltar que os órgãos e entidades, quando da utilização de licitação para

registro de preços, devem fundamentar, formalmente, nos autos do processo em qual das hipóteses
estabelecidas pelo art. 3º do Decreto nº 7.892/2013 está amparada a licitação para Sistema de Registro
de Preços - SRP.

4.7.2.4 Intenção de Registro de Preços (IRP) - Definição

O IRP 189 é um procedimento sistematizado e operacionalizado dentro do módulo do Sistema

de Administração e Serviços Gerais – SIASG, podendo ser acessado no Portal de Compras do
Governo Federal (www.comprasnet.gov.br), que possibilita aos órgãos e entidades interessados em
efetuar licitação para registro de preços de um determinado bem ou serviço divulgar a intenção dessa
compra para o restante da Administração Pública Federal, possibilitando, assim, a realização de
certame licitatório em conjunto para contratação do objeto pretendido. Ou seja, o IRP é um
procedimento que permite a realização de licitação única com a junção das demandas dos diversos
órgãos e entidades federais para a contratação de objetos comuns.190

4.7.2.5 Objetivo da IRP

O objetivo principal da IRP é que os órgãos e entidades informem, previamente, as
quantidades individuais a serem contratadas, estimulando-os a participar da fase de planejamento da
compra compartilhada, potencializando maior economia face ao aumento da escala. Dessa forma, é
possível tornar os potenciais futuros ―órgãos caronas‖ (órgãos ou entidades não participantes que,
atendidos os requisitos, fazem adesão à ARP posteriormente) em participantes dos procedimentos
iniciais do processo licitatório para SRP, reduzindo-se, portanto, o número de adesões às atas de
registro de preço por órgãos que não participaram da licitação.
Assim, a funcionalidade de Intenção de Registro de Preços tem como finalidade permitir à
Administração tornar públicas suas intenções de realizar pregão ou concorrência para registro de
preços, com a participação de outros órgãos governamentais, que tenham interesse em contratar o
mesmo objeto, possibilitando auferir melhores preços por meio de economia de escala.

4.7.2.6 Obrigatória da utilização da IRP

O art. 4º do Decreto nº 7.892/2013 traz a obrigatoriedade da utilização do IRP, normatizando que para
não utilização a Autoridade deverá justificar sua não aplicação. Cabe ressaltar que, anteriormente à
edição do referido normativo, a obrigatoriedade era apenas em relação às licitações realizadas sob o
Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC, consoante ao contido no art. 92 do Decreto nº
7.581/2011.
4.7.2.7 Vantagens da utilização da IRP
Dentre as vantagens para a administração pública em se utilizar a IRP, podem-se destacar as
seguintes:
• Redução do número de licitações e de custos administrativos.
• Padronização de bens e serviços contratados.

189
Art 4º do Decreto 7.892/13
190
IRP – Intenção de Registro de Preço – SIASGNet - Orientações - passo a passo. Disponível em:
http://www.comprasgovernamentais.gov.br/arquivos/manuais/orientacao_irp_versao_01-1.pdf/view. Acessado em 5 Ago 14.

150
• Aumento na participação de órgãos públicos nas ARP e a consequente redução do número de órgãos
―caronas‖.
• Ganho de escala. Quanto maior a quantidade a ser contratada, maior poderá ser o desconto ofertado
pelas empresas licitantes durante a realização do certame, conferindo atendimento ao princípio da
economicidade esculpido no art. 70 da Constituição Federal 1988.

4.7.2.8 Etapas para realizar o SRP

A realização de procedimento de contratação na Administração Pública deve,
necessariamente, ser precedida da fase de planejamento, e, em se tratando de contratação por meio
de Sistema de Registro de Preços – SRP, alguns passos devem ser acrescentados a esse conjunto de
procedimentos. A seguir estão descritos alguns aspectos a serem observados anteriormente à utilização
de licitação para registro de preços:
• Identificar as necessidades do órgão por meio de levantamento de informações;
• Dimensionar quantitativamente e especificar qualitativamente essas necessidades;
• Verificar as aquisições semelhantes em exercícios anteriores e a possibilidade de se estabelecer a
padronização;
• Verificar se a contratação e as necessidades da Administração atendem aos requisitos para utilização
do SRP previstos no art. 3º do Decreto nº 7.892/2013;
• Identificar em qual das hipóteses do art. 3º do Decreto nº 7.892/2013 estaria enquadrada a adoção do
SRP;
• Verificar se há órgãos interessados em participar da licitação para registro de preços, utilizando,
preferencialmente, a Intenção de Registros de Preços – IRP;
• Elaborar termo de referência contemplando as demandas do órgão gerenciador e dos órgãos
participantes; e.
• Ausência de indicação de dotação orçamentária.
4.7.2.9 Principais vantagens da utilização do SRP
Dentre as vantagens em se utilizar o SRP destacam-se as seguintes:
• Evolução significativa da atividade de planejamento organizacional, motivando a cooperação entre
as mais diversas áreas.
• Possibilidade de maior economia de escala, uma vez que diversos órgãos e entidades podem
participar da mesma ARP, adquirindo em conjunto produtos ou serviços para o prazo de até 01 (um)
ano. É o atendimento ao Princípio da Economicidade.
• Aumento da eficiência administrativa, pois promove a redução do número de licitações e dos custos
operacionais durante o exercício financeiro.
• Otimização dos processos de contratação de bens e serviços pela Administração.
• A solicitação de fornecimento ocorre somente quando surgir a necessidade em se adquirir os bens e
serviços registrados.
• Ausência da obrigatoriedade em se adquirir os bens e serviços registrados, quer seja em suas
quantidades parciais ou totais.
• Vinculação do particular pelo prazo de validade da ata às quantidades e aos preços registrados.
• O orçamento é disponibilizado apenas no momento da contratação.
• Celeridade da contratação, haja vista que se têm preços registrados.
• Atendimento de demandas imprevisíveis.

151
• Possibilita a participação de pequenas e médias empresas em virtude da entrega ou fornecimento do
bem ou serviço registrado ocorrer de forma parcelada.
• Redução de volume de estoques e consequentemente do custo de armazenagem, bem como de perdas
por perecimento ou má conservação, uma vez que a Administração Pública contrata na medida de suas
necessidades.
• Maior eficiência logística.
• Possibilidade de controle pela sociedade, haja vista que os preços registrados serão publicados
trimestralmente para orientação da Administração, na imprensa oficial, conforme preconizado pelo §
2º, art. 15, da Lei nº 8.666/1993.
4.7.2.10 Modalidades licitatórias que podem ser utilizadas em licitação para SRP
Atualmente pode-se realizar licitação para registro de preços nas modalidades concorrência ou
pregão.
A Lei nº 8.666/1993, inciso I, § 3º, art. 15, estabelece que a licitação para registro de preços
será realizado na modalidade de concorrência, do tipo menor preço.
Posteriormente, a Lei nº 10.520/2002, em seu art. 11, estabeleceu que as compras e
contratações de bens e serviços comuns, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, quando efetuadas pelo sistema de registro de preços previsto no art. 15 da Lei nº
8.666/1993, poderão adotar a modalidade pregão.
O Decreto nº 7.892/2013 estabelece em seu art. 7º que a licitação para registro de preços será
realizada na modalidade de concorrência, do tipo menor preço, nos termos da Lei nº 8.666/1993, ou na
modalidade de pregão, nos termos da Lei nº 10.520/2002, e será precedida de ampla pesquisa de
mercado. O § 1º, do referido artigo estabelece que o julgamento por técnica e preço poderá ser
excepcionalmente adotado, a critério do órgão gerenciador e mediante despacho fundamentado da
autoridade máxima do órgão ou entidade.
4.7.2.11 Contratação via SRP x Contratações convencionais
Enquanto o procedimento administrativo por meio de SRP visa selecionar a proposta e o
fornecedor para contratações não específicas que poderão ser realizadas, por repetidas vezes, durante
certo período; as contratações convencionais elegem a proposta e o fornecedor que melhor atende a
interesses específicos da Administração Pública, culminando, na maioria das vezes, ao final do
procedimento, na sua contratação.
É importante ressaltar que os quantitativos a serem contratados por meio de SRP são
desconhecidos a priori. E é essa indefinição que faz que a contratação via SRP seja vantajosa para a
Administração Pública, pois permite que atenda a demandas imprevisíveis, reduza seu volume de
estoque, elimine os fracionamentos de despesa, reduza o número de licitações e consequentemente
seus custos.
4.7.2.12 O que pode ser adquirido por meio de SRP ?

O SRP pode ser utilizado na aquisição de bens ou na contratação da prestação de serviços,

porém, dois aspectos devem ser observados, cumulativamente, à realização de licitação para registro
de preços.
O primeiro remete às hipóteses permissivas da adoção do SRP previstas no art. 3º do Decreto
nº 7.892/2013 - necessidade de contratações frequentes; aquisição de bens com previsão de entregas
parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;
atendimento a mais de um órgão ou entidade; e quando não for possível definir previamente o
quantitativo a ser demandado pela Administração.
O segundo aspecto diz respeito à modalidade de licitação a ser utilizada no certame, haja vista
haver duas possibilidades: pregão e concorrência. Em relação à primeira possibilidade, cabe destacar
que o objeto licitado deve apresentar características de bens e serviços comuns, que são aqueles cujos

152
padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital por meio de
especificações usuais no mercado.
4.7.2.13 Indicação de recursos orçamentários no edital de licitação para registro de preços
A não inclusão prévia da célula orçamentária é uma das vantagens em se utilizar o SRP nas
contratações públicas. O § 2º, art. 7º, do Decreto nº 7.892/2013 traz a seguinte regra:
Art. 7º A licitação para registro de preços será realizada na modalidade de concorrência, do tipo
menor preço, nos termos da Lei nº 8.666, de 1993, ou na modalidade de pregão, nos termos da Lei
nº 10.520, de 2002, e será precedida de ampla pesquisa de mercado.
[...]
§ 2º Na licitação para registro de preços não é necessário indicar a dotação orçamentária, que
somente será exigida para a formalização do contrato ou outro instrumento hábil.
No mesmo sentido, a Orientação Normativa AGU Nº 20, de 01 de abril de 2009 dispõe que ―na
licitação para registro de preços, a indicação da dotação orçamentária é exigível apenas antes da
assinatura do contrato‖.

4.7.2.14 Realização de licitação por meio de registro de preços sem a prévia estimativa do
quantitativo a ser demandado pela Administração Pública
Não é possível realizar licitação sem um levantamento prévio das quantidades necessárias. O
disposto no inciso IV, art. 3º, do Decreto nº 7.892/2013, que prevê a possibilidade de se adotar o
sistema de registro de preços quando não for possível definir previamente o quantitativo a ser
demandado pela Administração, não pode ser entendido como uma autorização para que a
Administração Pública não defina, ainda que de forma estimativa, as quantidades que poderão vir
a ser adquiridas durante a validade da ata de registro de preços.
Não é razoável acreditar que o Decreto, com tal dispositivo, tenha objetivado autorizar a
Administração a não selecionar a proposta mais vantajosa para aquisição dos bens e/ou serviços e a
descumprir princípios constitucionais.
Nesse sentido, o art. 9º, do Decreto nº 7.892/2013 estabelece a obrigatoriedade de o edital
fixar as quantidades a serem adquiridas.
Art. 9º O edital de licitação para registro de preços observará o disposto nas Leis nº 8.666, de
1993, e nº 10.520, de 2002, e contemplará, no mínimo:
[...]
II - estimativa de quantidades a serem adquiridas pelo órgão gerenciador e órgãos participantes
III - estimativa de quantidades a serem adquiridas por órgãos não participantes, observado o
disposto no § 4º do art. 22, no caso de o órgão gerenciador admitir adesões;
IV - quantidade mínima de unidades a ser cotada, por item, no caso de bens.
A Lei de Licitações em seu Art 15 normatiza que para as contratações e aquisições por parte
das Administrações deve haver um prévio planejamento, sob pena de nulidade.

Art 15 - § 7º Nas compras deverão ser observadas, ainda:

I - a especificação completa do bem a ser adquirido sem indicação de marca;
II - a definição das unidades e das QUANTIDADES a serem adquiridas em função do consumo e
utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, MEDIANTE
ADEQUADAS TÉCNICAS QUANTITATIVAS DE ESTIMAÇÃO.

Na prática observa-se que algumas instituições interpretam o previsto no Art 16 do Decreto

7.892/13 no sentido de ―liberação para aquisição dos itens registrados‖.

153
 O mencionado dispositivo DEVE ser interpretado à luz do previsto no inc II do § 7º do Art 15
da Lei nº 8.666/93, até por conta da hierarquia das normas.191

4.7.2.15 Ata de Registro de Preços – ARP – Definição

De acordo com o contido no inciso II, art. 2º, do Decreto nº 7.892/2013, a ata de registro de
preços é o documento vinculativo, obrigacional, com característica de compromisso para futura
contratação, em que se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem
praticadas, conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas.

4.7.2.16 Prazo de validade de uma ARP

De acordo com o estabelecido pelo art. 12, do Decreto nº 7.892/2013, o prazo de validade da
ata de registro de preços não será superior a doze meses, incluída eventuais prorrogações, conforme o
inciso III do § 3º do art. 15 da Lei nº 8.666/1993 e o art. 12 do Decreto nº 7.892/2013 192.
Deve-se observar que, conforme § 2º do Art. 12 do Decreto nº 7.892/2013, a vigência dos
contratos de serviços contínuos decorrentes do Sistema de Registros de Preços, que não se confundem
com a vigência da própria ata de registro de preços, é definida nos instrumentos convocatórios,
observado o disposto no art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993, sendo que conforme § 4º do mesmo artigo, o
contrato deverá ser assinado no prazo de validade da ata de registro de preços.
4.7.2.17 Inicio da contagem do prazo da validade da ARP - na data da assinatura ou de sua
publicação no D.O.U.?
O prazo de início da validade é definido na própria ata de registro de preços, sendo que o
prazo de validade da ata de registro de preços não será superior a doze meses, incluída as eventuais
prorrogações, conforme o inciso III do § 3º do art. 15 da Lei nº 8.666, de 1993. Dessa forma, o prazo
de validade da ARP inicia na data de sua assinatura se assim estiver estabelecido na própria ata.
4.7.2.18 Como são chamados os órgãos que participam de uma ARP?
De acordo com o art. 2º do Decreto nº 7.892/2013, há dois tipos de órgãos que podem
participar da ARP:
• Órgão Gerenciador - órgão ou entidade da administração pública federal responsável pela condução
do conjunto de procedimentos para registro de preços e gerenciamento da ata de registro de preços
dele decorrente.
• Órgão Participante - órgão ou entidade da administração pública federal que participa dos
procedimentos iniciais do Sistema de Registro de Preços e integra a ata de registro de preços.
• Órgão não participante (carona) - órgão ou entidade da administração pública (Federal, Estadual
ou Municipal) que, não tendo participado dos procedimentos iniciais da licitação, atendidos os
requisitos desta norma, faz adesão à ata de registro de preços. O Decreto n°. 7.892/2013 inovou ao
estabelecer o conceito de órgão não participante, comumente conhecido como ―carona‖.
Por fim ressaltamos que, para atuar como ―carona‖, faz-se necessário o atendimento dos
seguintes requisitos:
a) demonstração da vantajosidade da adesão, em detrimento da realização de um novo procedimento
licitatório;
b) anuência do órgão gerenciador;

191
HIERARQUIA DAS NORMAS JURÍDICAS E A ESPECIFICIDADE DA NORMA: No Brasil, a Pirâmide de Kelsen é
de fácil visualização, quando olhamos para o sistema jurídico pátrio: CF; Leis complementares; Leis ordinárias; Medidas
Provisórias e leis delegadas. Resoluções. A estrutura criada por Kelsen consagra a supremacia da Norma Constitucional e
estabelece uma dependência entre as normas escalonadas, já que a norma de grau inferior sempre será válida se, e somente se,
fundar-se nas normas superiores. Disponível: http://www.trabalhosfeitos.com/ensaios/Hierarquia-Das-Normas-
Jur%C3%ADdicas/170903.html Acessado em 5 Ago 14.
192
No mesmo sentido: Acórdão TCU n° 991/2009 - Plenário e Orientação Normativa AGU nº 19, de 01 de abril de 2009

154
c) concordância do fornecedor vencedor da ata;
d) necessidade de observância aos limites de quantitativos a serem contratados por meio da ARP, bem
como aos limites de ordem temporal.
4.7.2.19 A aprovação das Assessorias Jurídica dos órgãos gerenciador e participante nos atos
praticados na fase de planejamento da licitação por meio de registro de preços, bem como nas
minutas do edital, termo de referência e contrato. Base legal.
O parágrafo único do art. 38 da Lei n° 8.666/1993 estabelece a obrigatoriedade de a
Assessoria Jurídica emitir parecer prévio sobre as minutas de editais de licitação, bem como as dos
contratos, acordos, convênios ou ajustes.
O Decreto nº 8.250, de 23 de maio de 2014, alterou o Art 9º do Decreto nº 7.892/13,
normatizando que a obrigação do envio da licitação para análise por parte do setor jurídico será de
competência do órgão gerenciador.
Portanto, os órgãos participantes e não participantes não necessitam encaminhar seus pedidos
para analise por parte do setor jurídico enquadrante. Alerta-se que as Instituições devem realizar seus
procedimentos internos (fase interna), inclusive pesquisa de mercado, a fim de caracterizar a
viabilidade da participação e ou adesão.
A Consultoria Jurídica da União (CJU) tem o seguinte posicionamento:
―Quanto ao órgão participante, além do estabelecido no citado artigo, a sua manifestação está
prevista no inciso II, art. 6º, do Decreto nº 7.892/2013. Cabe destacar, no entanto, que o
posicionamento da Assessoria Jurídica do órgão participante será referente à concordância ou não
com os termos do edital, da minuta do contrato e do termo de referência. É a Assessoria Jurídica
do órgão gerenciador quem faz a análise das minutas e encaminha à autoridade competente o
posicionamento por meio de parecer fundamentado, quanto à legalidade da licitação. Segue, in
verbis, a transcrição do inciso II, art. 6º, do Decreto nº 7.892/2013‖ 193.
4.7.2.20 Quem pode utilizar a ARP
Desde que devidamente justificada a vantagem 194, a ata de registro de preços, durante sua
vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da administração pública federal que não
tenha participado do certame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador 195.
Quanto à utilização pelo órgão não participante (carona)196 , conforme Jurisprudência do TCU,
antes da adesão à ARP deve ser feita uma ampla pesquisa de mercado que comprove que os preços
estabelecidos na ARP estão compatíveis com os praticados no mercado, garantindo assim a seleção da
proposta mais vantajosa para Administração, consoante estabelece o art. 3° da Lei 8.666/1993. 197
4.7.2.21 Atos a serem observados pelos órgãos não participantes do SRP quando da utilização da
ARP?
O Decreto nº 7.892/2013 em seu art. 22 e parágrafos traz a regra a ser observada durante a
solicitação e utilização da ARP.
Cabe acrescentar que a adesão à ARP não prescinde das etapas comuns a todo planejamento
de compras a ser realizado pela Administração Pública. Assim sendo, cabe ao futuro ―órgão carona‖,
primeiramente, definir e estabelecer suas necessidades, tanto nos aspectos qualitativos, quanto
quantitativamente, proceder à realização de pesquisa de mercado, na quantidade a serem adquiridas, e
somente vencida essa etapa, caso seja cabível, deve buscar no Portal de Compras do Governo Federal

193
CGU-Secretaria Federal de Controle Interno. SRP. Perguntas e respostas Edição revisada – 2014. Item 39, Pg 38.
Disponível em: http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/CartilhaGestaoRecursosFederais/Arquivos/SistemaRegistroPrecos.pdf.
Acessado em 5 Ago 14.
194
A Instituição deve realizar seus procedimentos internos, principalmente a pesquisa de preços. Uma adesão não pode ser
utilizada apenas para não se realizar uma licitação.
195
Art 22 do Decreto nº 7.892/13.
196
É aquele que, mesmo não tendo participado dos procedimentos iniciais da licitação, atendidos os requisitos do Decreto
7.892/2013, faz adesão à ata de registro de preços. A base normativa está no art. 22 do Decreto nº 7.892/2013.
197
Acórdãos n° 2.786/2013 - Plenário e 301/2013 - Plenário.

155
(www.comprasnet.gov.br) uma ARP que contenha o bem ou serviço que atenda ao que foi
anteriormente estabelecido como necessidade da Administração.
Caso seja demonstrada a vantajosidade da adesão e, se essa for possível, deve-se solicitar ao
órgão gerenciador da ARP a sua utilização. A realização do caminho inverso, busca de ARP primeiro,
para depois definir as necessidades, deve ser expurgada da prática administrativa.
Assim, a solicitação de adesão à ARP é formalizada entre o órgão gerenciador da ata e o órgão
―carona‖ por meio de ofício. Posteriormente, deve-se realizar consulta junto ao fornecedor registrado,
quanto a sua anuência no fornecimento do bem ou serviço registrado.
Por fim, devem ser observados os limites referentes ao quantitativo de aquisições decorrente
de adesões à ARP, que não poderão exceder ao quíntuplo do quantitativo incialmente registrado na
ARP para cada item, conforme o disposto no § 4º do art. 22 do Decreto nº 7.892/2013.

4.7.2.22 Alteração dos preços registrados em uma ARP

Os preços registrados podem ser alterados, desde que justificada a sua real necessidade. O art.
17 do Decreto nº 7.892/2013 estabelece que os preços registrados possam ser revistos em decorrência
de eventual redução dos preços praticados no mercado ou de fato que eleve o custo dos serviços ou
bens registrados, cabendo ao órgão gerenciador promover as negociações junto aos fornecedores,
observadas as disposições contidas na alínea ―d‖ do inciso II do caput do art. 65 da Lei nº 8.666/1993.
Os arts. 18 e 19 do Decreto nº 7.892/2013 tratam, respectivamente, das hipóteses em que o
preço registrado torna-se superior e inferior ao preço praticado no mercado.
4.7.2.23 Limites à adesão de órgão não participante a uma ARP
Existem três limites:
a. individual (para o órgão gerenciador e órgãos participantes);
b. geral (para os órgãos não participantes); e
c. outro de caráter temporal.
a. Limite individual.
Em relação à adesão de órgãos não participantes, destaque-se que, antes do Decreto nº
7.892/2013 não havia limitação expressa nesse sentido, o que ocasionava extrapolação dos
quantitativos máximos a serem contratados.
Em vista disso, o TCU se manifestou quanto à necessidade de fixação de quantitativos
máximos, por meio dos Acórdãos n°s 1.233/2012, 2.311/2012 e 2.546/2012, todos do Plenário. Com
efeito, o Acórdão n° 1.233/2012 trata o tema da seguinte forma:
Nota-se, claramente, que a adesão ilimitada à Ata de Registro de Preços representa um
desvirtuamento do SRP, que tem como pressuposto principal o planejamento das aquisições pela
Administração Pública, na medida em que propicia a contratação de muito mais itens do que a
quantidade efetivamente licitada. Compreendo, também, que é difícil definir um limite razoável
para a adesão.
Se por um lado, a figura do ―carona‖ traz agilidade e redução da quantidade de procedimentos
licitatórios, por outro lado, a sua utilização de forma indiscriminada afronta os princípios da
obrigatoriedade da licitação, da isonomia, da legalidade, da vinculação ao instrumento convocatório e
da competitividade.
Diante disso, o § 3º, art. 22 do Decreto nº 7.892/2013 estabeleceu que as aquisições ou
contratações adicionais por órgãos e entidades que não participaram da licitação estão limitadas a 100
(cem) por cento dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório e registrados na ata de
registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes.

156
b. Limite Geral.
O outro limite é o geral e está previsto no § 4º do mesmo artigo, o qual estabelece que o
quantitativo decorrente das adesões a ata de registro de preços não poderá exceder, na totalidade, ao
quíntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador
e órgãos participantes, independente do número de órgãos não participantes que aderirem à ARP.
Porém, cabe ressaltar que o instrumento convocatório deverá prever a estimativa de
quantidades a serem adquiridas por órgãos e entidades não participantes do certame licitatório. É o que
estabelece o inciso III, art. 9º, observado o disposto no § 4º, art. 22, ambos do Decreto nº 7.892/2013.
c. Limite Temporal
Por fim, destacamos que existe um limite temporal à adesão e à aquisição por parte do
―carona‖, tendo em vista que o Decreto nº 7.892/13 acrescentou um novo requisito a ser aferido
quando da adesão à ata de registro de preços, ao estabelecer em seu art. 22, § 5°, que ―o órgão
gerenciador somente poderá autorizar adesão à ata após a primeira aquisição ou contratação por órgão
integrante da ata [...]‖.
Desse modo, o ―carona‖ poderá aderir à ata apenas após a contratação por parte dos órgãos
participantes. Com isso, o dispositivo objetivou ilidir a adesão de eventuais ―caronas‖ que não
tivessem a premente necessidade de contratar os itens registrados na ata e cuja adesão poderia
inviabilizar a adesão por parte de outros órgãos que realmente necessitassem do objeto cotado,
sobretudo considerando o limite previsto no art. 22, § 4°.
4.7.2.24 Adesão a uma ARP de órgãos da Administração Pública Federal com Administração
Pública Estadual, Distrital ou Municipal e vice versa.
4.7.2.24.1 Administração Pública Federal com Administração Pública Estadual, Distrital ou
Municipal.
O § 8º, art. 22, do Decreto nº 7.892/2013 traz vedação expressa nesse sentido.
Cabe acrescentar que a Advocacia Geral da União expediu a Orientação Normativa nº
021/2010 no mesmo sentido. Segue a redação da referida Orientação Normativa in verbis:
É vedada aos órgãos públicos federais a adesão à ata de registro de preços quando a licitação tiver
sido realizada pela Administração Pública Estadual, Municipal ou do Distrito Federal, bem como
por entidades paraestatais.
4.7.2.24.2 Administração Pública Estadual, Distrital ou Municipal com Administração Pública
Federal.
O § 9º, art. 22, do Decreto nº 7.892/2013 traz a permissividade da adesão. Segue a transcrição
in verbis:
Art. 22. Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro de preços, durante sua
vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da administração pública federal que
não tenha participado do certame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador.
[...]
§ 9º É facultada aos órgãos ou entidades municipais, distritais ou estaduais a adesão à ata de
registro de preços da Administração Pública Federal.
Salientamos que, no caso de utilização de ARP Federal em vigor por esses entes, deverá ser
obedecido limite geral de contratação definido no § 4º do art. 22 do Decreto n° 7.892/2013:
§ 4º O instrumento convocatório deverá prever que o quantitativo decorrente das adesões à ata de
registro de preços não poderá exceder, na totalidade, ao quíntuplo do quantitativo de cada item
registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes,
independente do número de órgãos não participantes que aderirem.
Segue um exemplo para elucidar o caso.
Se uma ata de registro de preços previu a aquisição de 100 computadores, cada órgão ou
entidade municipal, estadual ou distrital, que não tenha participado do certame licitatório poderá
adquirir, individualmente, até 100 computadores por meio dessa mesma ata.

157
 Se órgãos de outras esferas aderirem à ata, o total a ser adquirido para todos os 10 órgãos (1
órgão gerenciador + 9 órgãos que não participaram da licitação.

4.7.2.24.3. Resumindo

F 5. Organograma pedido de Adesão

F6. Organograma pedido de Adesão PERMITIDA

158
 F 7. Organograma Adesão vedada

4.7.2.25 Possibilidade para que um órgão solicite adesão a mais de uma ARP, cujos objetos
registrados sejam os mesmos.
Essa hipótese será permitida, desde que observados, para cada ARP, os limites estabelecidos
pelos §§ 3º e 4º do art. 22, do Decreto nº 7.892/2013, de 100% dos quantitativos registrados na ARP
para cada ―órgão carona‖ e de cinco vezes o quantitativo de cada item registrado na ata de registro de
preços na totalidade, independente do número de órgãos não participantes que aderirem.
A Administração deve justificar tal situação, por afrontar, em tese, a economia de escala.
Exemplo: Uma Unidade precisa adquirir 1.000 resmas de papel A4. No lugar de realizar uma
licitação resolve aderir a várias ARP até atingir a quantidade desejada.
Na média a resma de papel saiu por R$ 13,00. A pergunta que deve ser respondida, a fim de
caracterizar a viabilidade das adesões. Se for realizada uma licitação para aquisição de 1.000 resmas o
valor médio seria o mesmo?
4.7.2.26 Possibilidade de um órgão ser participante e “carona” na mesma ARP
È possível tal adesão, desde que a licitação ocorra por item e a demanda apresentada pelo
referido órgão participante ao órgão gerenciador não contemple todos os itens da licitação. Ou seja,
em que pese a ata registrar preços para diversos itens, o órgão participante integra apenas aqueles para
os quais indicou interesse em participar do registro de preços, e encaminhou ao órgão gerenciador a
sua estimativa de consumo e, posteriormente, manifestando concordância com o objeto a ser licitado,
antes da realização do procedimento licitatório. E, considerando que a licitação por itens são licitações
distintas que ocorrem ao mesmo tempo e que o órgão não apresentou demanda para todos, não há
vedação legal para usufruir da previsão contida no art. 22, do Decreto nº 7.892/2013 para os itens em
que não apresentou demanda, desde que observados os limites individual e geral referentes,
respectivamente, a 100% e cinco vezes o quantitativo de cada item registrado na ARP.
4.7.2.27 O prazo de vigência do contrato deve ater-se ao estabelecido para a validade da ARP
Os prazos de vigências são distintos, pois os documentos apresentam características diferentes.
Na ARP, o prazo de validade tem como objetivo permitir aos órgãos participantes e gerenciador, bem

159
como aos que não participaram da licitação para registro de preço, os ―caronas‖, a contratação de
fornecedores ou de prestadores de serviço registrados. O contrato celebrado em decorrência da
utilização da ARP tem prazo de vigência próprio, o qual deve ser previsto nos instrumentos
convocatórios, observado o disposto no art. 57 da Lei nº 8.666/1993.
4.7.2.28 Prazo para celebração de contrato decorrente da realização de licitação para SRP
Todos os atos praticados pelos órgãos gerenciador, participante e carona devem ocorrer dentro
da data estabelecida como vigência para a referida ata. De acordo com o estabelecido no § 4º, art. 12,
do Decreto nº 7.892/2013, o contrato decorrente do Sistema de Registro de Preços deverá ser assinado
no prazo de validade da ata de registro de preços., ou seja, 100 unidades.
4.7.2.29 Órgãos participantes e gerenciador e a possibilidade de efetuar acréscimos nos
quantitativos fixados pela ata de registro de preços, inclusive o acréscimo de até 25% previsto no
§ 1º, art. 65 da Lei n° 8.666/1993 em suas contratações.
De acordo com o estabelecido no § 1º, art. 12, do Decreto nº 7.892/2013, é vedado efetuar
acréscimos nos quantitativos fixados pela ARP, inclusive o acréscimo de que trata o § 1º do art. 65 da
Lei nº 8.666/1993. Todavia, de acordo com o § 3º do art. 12 do Decreto nº 7.892/2013, os contratos
decorrentes do Sistema de Registro de Preços poderão ser alterados observado o disposto no art. 65 da
Lei nº 8.666, de 1993. Dessa forma, a alteração só é possível no contrato decorrente da ata de registro
de preços (art. 65 da Lei n° 8.666/1993) e não na ata em si. Por fim, cabe destacar que os contratos
decorrentes do SRP devem ser assinados dentro do prazo de validade da ata de registro de preços (§ 3º
do art. 12 do Decreto nº 7.892/2013).
Exemplo 1 - Uma ARP com a previsão de aquisição 1.000 cadeiras, em que foram feitos 9 contratos,
todos já expirados, os quais totalizaram 900 unidades adquiridas, e que haja um contrato de vigente de
100 unidades: o aumento de 25% será feito apenas em relação a esse último contrato, ou seja, poderão
ser adquiridas até 125 cadeiras (100 + 25).
Exemplo 2 - Uma ARP com a previsão de aquisição 1.000 cadeiras, em que foi feito apenas 1 contrato
ainda vigente, para compra de todas as 1.000 cadeiras: poderão ser adquiridas até 1.250 cadeiras (1000
+ 250).
Exemplo 3 - Uma ARP com a previsão de aquisição 1.000 cadeiras, em que foram feitos 10 contratos
(cada contrato com 100 unidades), todos ainda vigentes, totalizando as 1.000 unidades: o aumento
máximo de cada contrato será de até 25%, ou seja, poderão ser adquiridas mais 25 cadeiras por
contrato.
4.7.2.30 Possibilidade de órgãos participantes e o gerenciador de uma ARP durante a sua
vigência realizar outra licitação em que objeto seja idêntico ao já registrado.
Tal possibilidade existe, no entanto, em igualdade de condições, a preferência de aquisição
deve ser dada ao fornecedor registrado, conforme disposto no Art. 16 do Decreto n° 7.892/2013:
“Art. 16. A existência de preços registrados não obriga a administração a contratar, facultando-
se a realização de licitação específica para a aquisição pretendida, assegurada preferência ao
fornecedor registrado em igualdade de condições.”
Nesse sentido, o art. 15, § 4º, da Lei nº 8.666/1993, ratifica esse posicionamento, haja vista
que o detentor do registro tem o direito de preferência em ser contratado pela Administração Pública
no fornecimento do bem registrado, em igualdade de condições.
Art. 15.
[...]
§ 4º A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que
deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação
relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de
condições.
Ressaltamos, no entanto, que antes de se decidir pela elaboração de certame específico, que se
negocie a redução dos preços, tendo em vista os custos envolvidos para a realização de um novo

160
certame licitatório. Assim sendo, ao constatar que o preço da ARP esteja superior ao de mercado,
caberá ao órgão gerenciador promover, com os fornecedores registrados, negociação para a redução de
preços antes do início dessa nova contratação, conforme se disposto no art. 17 do Decreto n°
7.892/2013:
Art. 17. Os preços registrados poderão ser revistos em decorrência de eventual redução dos
preços praticados no mercado ou de fato que eleve o custo dos serviços ou bens registrados,
cabendo ao órgão gerenciador promover as negociações junto aos fornecedores, observadas as
disposições contidas na alínea “d” do inciso II do caput do art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.
Portanto, em caso de frustração dessa negociação, o órgão gerenciador deverá liberar o
fornecedor do compromisso assumido, sem aplicação de penalidade, podendo então decidir pela
elaboração de certame específico ou mesmo pela adesão a outra ARP.
4.7.2.31 Aplicação das penalidades de suspensão do direito de licitar e contratar, declaração de
inidoneidade, ou impedimento de licitar e contratar com a Administração Pública em razão de
descumprimento da ARP ou de inexecução contratual e a obrigatoriamente, o cancelamento do
referido registro do fornecedor.
De acordo com o art. 20 do Decreto nº 7.892/2013, uma das hipóteses de cancelamento do
registro do fornecedor é quando ele sofre as sanções estabelecidas pela Lei nº 8.666/1993, art. 87,
incisos III e IV, suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a
Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos e declaração de inidoneidade para licitar ou
contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou
até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, e pela Lei
nº 10.520/2002, art. 7º, impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou
Municípios.
4.7.2.32 Competência para penalizar o particular diante de cometimento de infrações durante a
vigência da ARP
Ao inadimplemento contratual por parte do contratado, cabe ao contratante, não havendo
distinção de ser órgão gerenciador, participante ou ―carona‖ de uma ARP, aplicar a sanção
administrativa cabível, após a instauração de processo administrativo198 próprio.
Entretanto, deve ser concedida ao contratado a oportunidade para o exercício ao contraditório
e à ampla defesa prévios à aplicação da penalidade. No entanto, faz-se necessário que a aplicação da
penalidade se dê em coordenação com o órgão gerenciador, de modo que este seja informado para
adoção de procedimentos necessários em relação às consequências dessa penalidade em face da ARP.
Por outro lado, se a infração estiver relacionada com o descumprimento do pactuado na ata de
registro de preços, a competência para aplicação de penalidade é do órgão gerenciador e do órgão
participante, devendo esse informar as ocorrências ao órgão gerenciador. 199
Cabe ressaltar que toda e qualquer penalidade aplicada às empresas deve ser registrada no
SICAF, conforme estabelece o item 6.1, da Instrução Normativa MARE-GM nº 5/1995. Além desse
registro, os órgãos e entidades da Administração Pública de todos os entes da federação podem efetuar
registro no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas – CEIS 200 quando a aplicação da
penalidade reportar-se à suspensão ou impedimento de licitar e contratar e à declaração de
inidoneidade.
O CEIS é um banco de informações mantido pela Controladoria-Geral da União que tem como
objetivo consolidar a relação das empresas e pessoas físicas que sofreram sanções pelos órgãos e
entidades da Administração Pública das diversas esferas federativas.
O CEIS agrega as empresas consideradas inidôneas, que são aquelas que foram condenadas
pelo Poder Judiciário por ato de improbidade administrativa, cujos dados são fornecidos pelo

198
Ver Lei 9784/99
199
Observar o previsto no § 4º do
200
Disponível em: http://www.portaldatransparencia.gov.br/ceis/SaibaMais.seam Acessado em 7 Ago 14.

161
Conselho Nacional de Justiça a partir do Cadastro Nacional de Condenados por Improbidade
Administrativa, bem como a lista de inidôneos do Tribunal de Contas da União.
O CEIS pretende reunir em único local uma relação de apenados proveniente das diversas
fontes disponíveis, o que possibilita a visualização das empresas e pessoas físicas suspensas,
impedidas ou inidôneas. Assim, o CEIS objetiva servir de fonte de referência para os órgãos da
Administração Pública no tocante aos seus processos de compras. Serve, ainda, como ferramenta de
transparência para a sociedade em geral.
Por fim, para preservar a fidedignidade das informações o CEIS traz a indicação da fonte, o
que possibilita ao usuário aprofundar sua consulta caso deseje o contato direto com o órgão
sancionador.
4.7.3 Contratação de Serviços Terceirizados
4.7.3.1 Conceito
Terceirização é a contratação de serviços por meio de empresa intermediária, ou seja, o
contratante transfere a um terceiro a execução de serviços que poderiam ser realizados diretamente,
mediante contrato de prestação de serviços. Em outras palavras, uma empresa repassa a uma outra a
prestação de serviços não essenciais, simplificando sua estrutura e a remunerando pelos serviços
prestados. A relação de emprego se dá entre o trabalhador e a empresa contratada, e não diretamente
com o contratante dos serviços.
4.7.3.2 Objetivos da terceirização
O principal objetivo da terceirização no setor público é, sem dúvida, a diminuição da máquina
pública, que, enxugando sua estrutura, busca a redução de gastos com atividades que não fazem parte
da finalidade do Estado.
4.7.3.3 Descentralização Administrativa
De acordo com o art. 10, § 7º, do Decreto-lei nº 200/67, que define a organização da
Administração Federal, a realização das tarefas executivas deve ser terceirizada, por meio da
celebração de contrato, desde que haja, na iniciativa privada, empresas suficientemente desenvolvidas
e capacitadas para desempenhar a contento esse encargo.
O objetivo da diretriz estabelecida consiste em repassar para terceiros a execução de atividades
acessórias envolvidas nos processos administrativos, permitindo à Administração direcionar seus
recursos humanos, materiais e financeiros para a execução de suas atividades finalísticas e
institucionais, as quais envolvem ações de planejamento, coordenação, supervisão e controle.
Com isso, objetiva-se a redução e a especialização dos quadros de pessoal da Administração
Pública e o aumento da produtividade e da qualidade do serviço, que passa a ser prestado por uma
empresa especializada. Outro benefício da terceirização é a redução dos custos diretos e indiretos com
pessoal, uma vez que os valores pagos aos servidores são, em geral, superiores àqueles praticados na
iniciativa privada.201
4.7.3.4 A terceirização no âmbito do serviço público
A terceirização, no âmbito do serviço público, é entendida como a contratação de empresas
especializadas para a realização de atividades complementares, que não fazem parte de sua linha
principal de atuação. Em suma, o poder público transfere a prestação de determinados serviços a um
terceiro por intermédio de um contrato administrativo firmado entre as partes, estabelecendo uma
relação de mútua colaboração.
Importante ressaltar que na terceirização não há qualquer transferência de gestão do serviço
público ao privado, só o que passa a existir é uma forma e execução indireta, regida por cláusulas
contratuais que determinam quais os serviços e de que forma os mesmos serão fornecidos pela
iniciativa privada à Administração.

201
SAMPAIO, Ricardo Alexandre. Terceirização – Um retrato da aplicação desse instituto na Administração Pública. Revista
Zênite – Informativo de Licitações e Contratos (ILC), Curitiba: Zênite, n. 217, p. 277-282, mar. 2012

162
 Resta lembrar que, pela terceirização, a administração pública contrata empresas privadas para
desempenharem atividades-meio202, ou seja, atividades acessórias que não fazem parte do objetivo
institucional do órgão ou entidade.
4.7.3.5 Riscos da terceirização
Como já vimos, a terceirização apresenta inúmeras vantagens para a Administração Pública,
porém, existem alguns riscos que são inerentes a estas contratações, tais como:
- serviços mal realizados ou com baixa qualidade, decorrentes da falta de fiscalização dos contratos;
- contratação de empresas mal qualificadas;
- autuações do Ministério Público do Trabalho e ações trabalhistas decorrentes da responsabilidade
subsidiária do ente público (contratante) nos encargos trabalhistas e previdenciários.
Estes riscos podem e devem ser minimizados através do controle efetivo das contratações e de
uma política de fiscalização eficaz, que possibilite ao poder público contratar serviços terceirizados
com maior segurança. 203
4.7.3.6 Serviços que podem ser terceirizados no âmbito da União
Mais uma vez vale ressaltar que somente poderão ser terceirizados os serviços que não
façam parte da atividade-fim do órgão ou entidade da Administração Pública.
O próprio Tribunal Superior do Trabalho, através do Enunciado 331, delimitou como lícita
somente a terceirização de pessoal que tenha por objetivo atividades-meio do órgão contratante, desde
que não haja subordinação direta nem a pessoalidade entre esta e o trabalhador.
“Enunciado 331, TST:
(...)
III – Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância (...), de
conservação e limpeza, bem como a de serviços especializados, ligados a atividade-meio do
empregador, desde que inexistentes a pessoalidade e a subordinação direta‖. 204

No âmbito Federal o assunto foi regulamentado pelo Decreto nº 2.271/97.

Art . 1º No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional poderão ser
objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou
complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade.
§ 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática,
copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e
instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta.
§ 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às categorias
funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal
em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral
de pessoal. (grifo nosso)
As atividades fins não são passiveis de terceirização, salvo a exceção mencionada no § 2º do
Art 1º do Decreto nº 2.271/97, tendo em vista o previsto no Inc II do Art 37 da CF/88.

202
TCU - Acórdão nº 2.084/2007, Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler - Contratação de prestação de serviços para a
execução de atividades inerentes à atividade-fim da administração ou às suas categorias funcionais caracteriza terceirização
indevida de atividades exclusivas dos servidores efetivos, com afronta à exigibilidade constitucional de concurso público nas
admissões (CF, art. 37, II) e não justifica nem mesmo em razão de déficit de pessoal. (TCU,.)(...)
203
Este tema será aprofundado na matéria Contratos Administrativos.
204
Disponível em:
http://www3.tst.jus.br/jurisprudencia/Sumulas_com_indice/Sumulas_Ind_301_350.html#SUM-331 . Acessada em 11 Ago
14.

163
 Art 37 II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso
público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvada as nomeações para cargo em comissão declarado em
lei de livre nomeação e exoneração.
Posteriormente foi baixada a INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 2, DA SECRETARIA DE
LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO DO MPOG, DE 30 DE ABRIL DE 2008,
substituída pela INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 5, DE 26 DE MAIO DE 2017-MINISTÉRIO DO
PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO . Dispondo sobre regras e diretrizes para a
contratação de serviços, continuados ou não.
Esta Instrução Normativa pode ser considerada um verdadeiro marco na Administração
Pública. Veio fechar uma lacuna, dando ao Agende público uma excelente ferramenta de gestão.
A então In02/08, já enfatizava que as contratações possíveis são as inerentes as atividades
meio, a existência de um verdadeiro planejamento para a efetivação da licitação, etc.
Art. 6º. Os serviços continuados que podem ser contratados de terceiros pela Administração são
aqueles que apoiam a realização das atividades essenciais ao cumprimento da missão
institucional do órgão ou entidade, conforme dispõe o Decreto nº 2.271/97.
§ 2º O objeto da contratação será definido de forma expressa no edital de licitação e no contrato,
exclusivamente como prestação de serviços, sendo vedada a utilização da contratação de serviços
para a contratação de mão de obra, conforme dispõe o art. 37, inciso II, da Constituição da
República Federativa do Brasil. (grifo nosso)

Pacificado o assunto a In 05-MPOG, de 26 de maio de 2017, tratou o tema da seguinte forma:

―Art. 7º Nos termos da legislação, serão objeto de execução indireta as atividades
previstas em Decreto que regulamenta a matéria.‖
Normatiza as contratações dos serviços continuados ou não, ou seja, TODAS as contratações
de serviços. Contudo seu foco principal é a contratação de serviços continuados.

- SERVIÇOS CONTINUADOS: serviços cuja interrupção possa comprometer a continuidade

das atividades da Administração e cuja necessidade de contratação deva estender-se por mais de
um exercício financeiro e continuamente.

- SERVIÇOS NÃO-CONTINUADOS: serviços que têm como escopo a obtenção de produtos

específicos em um período pré-determinado.
Os Serviços contínuos de natureza contínua são considerados serviços auxiliares e necessários
à Administração Pública que, se interrompidos, podem comprometer a continuidade de suas atividades
e cuja duração da contratação deva se estender por mais de um exercício financeiro.
Portanto, são contratos que possuem a peculiaridade de poderem ser prorrogados por mais de
um exercício, de acordo com o que preceitua o art. 57, II, da Lei nº 8.666, de 21/06/93, desde que
estabelecida esta condição no edital e no contrato e comprovado que a prorrogação será mais vantajosa
para Administração do que realizar novo procedimento licitatório.
Nesse caso, cada órgão ou entidade do poder público deve definir quais são seus serviços
contínuos de acordo com sua estrutura e organização, pois, o que é considerado contínuo para um pode
não se aplicar para outro. São exemplos de serviços contínuos: vigilância, limpeza e conservação,
manutenção de elevadores.
A IN nº 05-MPOG, de 26 MAIO 17 repassa ferramentas importantíssimas para a boa
realização de licitação e, principalmente, fiscalização contratual, a fim de se evitar que a
Administração venha responder solidariamente ou subsidiária.
Responsabilidade Subsidiária - Por subsidiária entende-se a responsabilidade daquele que é
obrigado a complementar o que o causador do dano (ou débito) não foi capaz de arcar sozinho. Ou

164
seja, o subsidiário só responde pela dívida ou débito, depois que os bens do devedor principal não
forem suficientes para a satisfação do débito.
Responsabilidade Solidária - Por solidária entende-se a responsabilidade igual, equivalente,
da mesma natureza, obrigando-se, em condições de igualdade, ao devedor principal. Se houver
responsabilidade solidária, o credor poderá executar tanto a sociedade, quanto aos seus sócios.205
Na responsabilidade subsidiária, diferentemente da solidária, a obrigação é apenas de um
devedor principal, sem afastar, contudo, na hipótese do não cumprimento da obrigação por parte deste,
que outro seja subsidiariamente condenado a cumprir obrigação.
A responsabilidade subsidiária está prevista no inciso IV da Súmula 331 do TST, in verbis:
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a
responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas obrigações, desde que haja
participado da relação processual e conste também do título executivo judicial. (art. 71 da Lei nº
8.666, de 21.06.1993)206
Resumindo: Para fins de responsabilização da Administração temos a solidariedade prevista no Art
71 da Lei 8.666/93 e a subsidiariedade normatizada pela Súmula 331 do TRT.
O entendimento, no que se refere a subsidiariedade é o seguinte:
-Uma empresa contratada pela administração, não realiza plenamente suas obrigações (não recolhe
FGTS, não paga férias, etc). Ao demitir o funcionário, este ajuíza ação. A empresa não tem condições
de arcar com os devidos custos. O judiciário intima a Administração. Neste momento a Administração
terá que provar que a fiscalização do contrato foi efetiva (a luz da IN 05-MOPG, de 26 MAIO 17). Dai
teremos duas soluções.
1) A Administração atuou plenamente na fiscalização.
2) A Administração não atuou corretamente

- Na primeira hipótese a Administração não será condenada. Já na segunda, será condenada a arcar
com os custos de obrigação da empresa contrata, devendo ajuíza Ação de Regresso 207 em face do
Fiscal de Contratos responsável.
4.7.3.7 Diferença entre locação de mão-de-obra e contratação de serviços
Os contratos de locação ou de fornecimento de mão-de-obra possuem a finalidade de contratar
a figura do profissional que efetuará os serviços e que será gerenciado pela contratante, nesse caso, a
Administração.
A vedação tem respaldo, ainda, no art. 37, inciso II, da Constituição Federal por se tratar de
contratação indevida de empresa pelo poder público, a fim de disponibilizar mão-de-obra, em vez de
contratar pessoal diretamente por concurso público.
Já os contratos de prestação de serviços possuem o objetivo único de contratar a atividade
que será prestada pela contratada, não importando quem fará o serviço. Esse é o tipo de contratação
lícita, pois nesse caso, o que importará é o resultado final, ou seja, o serviço prestado. A mão-de-obra
empregada é de responsabilidade exclusiva do contratado.
Apesar do acima exposto, existem por vezes e como exceção, a necessidade de se contratar
diretamente um determinado profissional. Neste caso deverá ser seguida as normas previstas na Lei
8.745, de 9 de dezembro de 1993.
―Dispõe sobre a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de
excepcional interesse público, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, e dá
outras providências.‖

205
Disponível em: http://eagoraolivro.wordpress.com/tag/responsabilidade-subsidiaria/ Acessado em 11 Ago 14.
206
Disponível em: http://www3.tst.jus.br/jurisprudencia/Sumulas_com_indice/Sumulas_Ind_301_350.htm Acessado em: 176
Set 14.
207
Ver matéria : AÇÃO DE REGRESSO DO ESTADO. Disponível: http://istoedireito.blogspot.com.br/2011/06/acao-de-
regresso-do-estado.html. Acessado em 11 Ago 14.

165
4.7.3.8 Licitação
Os serviços terceirizados dependem de procedimento licitatório prévio. Somente a lei poderá
dar amparo a não utilização de licitação para a contratação de serviços terceirizados, que são os casos
expressos de dispensa e inexigibilidade de licitação. Portanto, via de regra, a prestação de serviços
terceirizados deve ser licitada.
O processo licitatório deverá seguir as normas previstas no Decreto nº 2.271/97 e
principalmente na IN nº 05-MPOG, de 26 MAIO 17. Destaca-se que a contratação de serviços de TI
deverá, além do previsto nesta IN, as normas existentes na INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 04 de 12
de novembro de 2010. 208, além do contido no Decreto nº 7.174. 209
4.7.4 Microempresa e Empresa de Pequeno Porte
Segundo levantamento realizado pelo SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio a Micro e
Pequena empresa), publicado no Anuário do Trabalho na Microe Pequena Empresa (MPEs) – 2013 210,
o bom desempenho das MPEs no período analisado (2002 a 2012) confirmou a sua importância para a
economia.

―Entre 2002 e 2012, as micro e pequenas empresas criaram 6,6 milhões de empregos com carteira
assinada, elevando o total de empregos nessas empresas de 9,5 milhões de postos de trabalho em
2002 para 16,2 milhões.
Em todo o período, o crescimento médio do número de empregados nas MPEs foi de 5,4% a.a.
No período 2002-2007, foram gerados 2,7 milhões de postos de trabalho nas MPEs, um
crescimento médio anual de 5,2% a.a..
Entre 2007 e 2012, esse movimento se intensificou, resultando na geração de 3,9 milhões de novos
postos de trabalho, um crescimento médio anual de 5,7% a.a.
O bom desempenho das MPEs no período analisado confirmou a sua importância para a economia.
Em 2012, as micro e pequenas empresas foram responsáveis por 99% dos estabelecimentos, 51,7%
dos empregos privados não agrícolas formais no País e quase 40% da massa de salários.‖

A Constituição Federal já previa, em um único dispositivo, a possibilidade do tratamento

diferenciado em favor da pequena e microempresa, no sentido de fomentar sua participação na
economia nacional. 211
CF/88 - Art. 179. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios dispensarão às
microempresas e às empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurídico
diferenciado, visando a incentivá-las pela simplificação de suas obrigações administrativas,
tributárias, previdenciárias e creditícias, ou pela eliminação ou redução destas por meio de lei.
No que se refere ao tratamento diferenciado em favor da microempresa e da empresa de
pequeno porte, a constituição federal prevê expressamente a regulação por lei complementar.
A questão apresenta certa complexidade na medida em que os temas – licitação e contratos –
devem ser regulados em lei ordinária, e o tema pequena empresa deve, em parte, ser regulado por lei
complementar. Para compreender a sistematização deve-se recorrer à Lei Complementar nº 95, de 26
de fevereiro de 1998, que regula no Brasil o processo de elaboração de normas. Em síntese, bem
apertada, a organização de regras legislativas deve obedecer a um parâmetro que é o do tratamento de
um só tema em cada norma.
Neste sentido foi promulgada a Lei Complementar 123, de 14 de dezembro de 2006, que
institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Sendo regulamentada,

208
Disponível: http://www.governoeletronico.gov.br/sisp-conteudo/nucleo-de-contratacoes-de-ti/modelo-de-contratacoes-
normativos-e-documentos-de-referencia/instrucao-normativa-mp-slti-no04 Acessadas em 11 Ago 14.
209
Decreto nº 7.174, de 12 maio de 2010 - Regulamenta a contratação de bens e serviços de informática e automação pela
administração pública federal, direta ou indireta, pelas fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público e pelas demais
organizações sob o controle direto ou indireto da União.
210
Disponível em: http://gestaoportal.sebrae.com.br/customizado/estudos-e-pesquisas/anuario-do-trabalho-na-mpe/anuario-
do-trabalho-na-micro-e-pequena.pdf Acessado em 12 Ago 14.
211
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 2014.

166
no âmbito da União por intermédio do Decreto nº 6.204, de 5 de setembro de 2007. Concedendo
tratamento favorecido, diferenciado e simplificado às microempresas e empresas de pequeno porte –
MPE nas contratações públicas de bens, serviços e obras.
O objetivo do Governo Federal foi ampliar a participação das MPEs nas compras
governamentais, na forma prevista na Lei Complementar 123/06 e no Decreto nº 6.204/07.
―LC 123/06 -Art. 47. Nas contratações públicas da administração direta e indireta,
autárquica e fundacional, federal, estadual e municipal, deverá ser concedido tratamento
diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte
objetivando a promoção do desenvolvimento econômico e social no âmbito municipal e
regional, a ampliação da eficiência das políticas públicas e o incentivo à inovação
tecnológica.
―Decreto nº 6.204/07 - Art. 1º Nas contratações públicas de bens, serviços e obras, deverá
ser concedido tratamento favorecido, diferenciado e simplificado para as microempresas e
empresas de pequeno porte, objetivando:
I - a promoção do desenvolvimento econômico e social no âmbito municipal e regional;
II - ampliação da eficiência das políticas públicas; e
III - o incentivo à inovação tecnológica.‖

4.7.4.1 Conceitos
-Microempresa é, na forma do art. 3º, da LC nº 123/06, a ―sociedade simples e o empresário a que se
refere o art. 966 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, devidamente registrado no Registro de
Empresas Mercantis ou no Registro Civil das Pessoas jurídicas‖, desde que sua receita máxima anual
seja de até R$ 360.000,00.
Empresa de pequeno porte, que doravante será denominada neste artigo simplesmente pequena
empresa, é a que, nas condições acima, aufira receita anual de R$ 360.000,00 e máxima de R$
4.800.000,00, sendo que tais regras já estão em vigor desde 15.12.2006 a teor do art. 88, da LC nº
123/06. A lei postergou apenas o início da política tributária aplicável a essas empresas a 1º.07.2007,
porém o seu enquadramento na nova definição legal já está em vigor.
4.7.4.2 Das Aquisições Públicas
Com a finalidade de assegurar acesso aos mercados à microempresa e à empresa de pequeno
porte, o legislador abriu uma seção única para tratar das aquisições públicas ( LC 123/06 – Art 42 e
seguintes). Indispensável boa vontade para ampliar o conteúdo do termo e entendê-lo como abrangente
à contratação de prestação de serviços
Dentre os benefícios às MPEs nas licitações, destacam-se a preferência nas compras públicas,
por intermédio de tratamento diferenciado quanto a regularidade fiscal (habilitação diferenciada),
desempate de preços (empate ficto), licitações e cotas exclusivas, e possibilidade de exigência de
subcontratação.
4.7.4.2.1 Regularidade Fiscal
Nas licitações públicas, a comprovação de regularidade fiscal das microempresas e empresas
de pequeno porte somente será exigida para efeito de assinatura do contrato.
Os documentos referentes à regularidade fiscal estão previstos no Art 29 da Lei 8.666/93, a
saber:
―Art. 29. A documentação relativa à regularidade fiscal e trabalhista, conforme o caso,
consistirá em:
I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Geral de
Contribuintes (CGC);
II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver,
relativo ao domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível
com o objeto contratual;
III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio
ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;

167
 IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais
instituídos por lei.
V – prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante
a apresentação de certidão negativa, nos termos do Título VII-A da Consolidação das Leis
do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943. (Incluído pela
Lei nº 12.440, de 2011) (Vigência)
O dispositivo legal é bem claro ao afirmar que a empresa NÃO PODERÁ deixar de apresentar
a documentação. A Prerrogativa esta no fato de que, na hipótese dos documentos acima mencionados
estarem vencidos, terão um prazo para atualiza-los. 212
Desse modo, se numa concorrência, em um item estiver participando uma empresa de pequeno
porte – o que não só é possível, como poderá passar a correr com alguma freqüência – todos os
licitantes deverão comprovar a regularidade fiscal na fase própria da habilitação. No entanto, as
empresas beneficiadas pela Lei Complementar nº 123/06 deverão apresentar toda a documentação
referente à habilitação, inclusive a pertinente à parte fiscal, mesmo que revele a situação irregular. A
comprovação da regularização é que fica transferida para o momento da assinatura do contrato.
Em primeiro plano, note-se que o legislador define no art. 42 o momento da comprovação da
regularidade fiscal, estabelecendo que somente será exigida a regularidade no ato da contratação.
No art. 43, esclarece que deverão apresentar toda a documentação exigida para efeito de
comprovação de regularidade fiscal. Significa dizer, com ênfase a expressão ―toda‖, que não pode
ser apresentada a comprovação parcial. Mesmo existindo restrições, todos os itens devem ser
apresentados, pois a norma vai admitir o saneamento, não a complementação dos documentos.
4.7.4.2.2 Desempate de Preços (empate ficto)
Nas licitações será assegurada, como critério de desempate, preferência de contratação para as
microempresas e empresas de pequeno porte.
Entende-se por empate aquelas situações em que as propostas apresentadas pelas
microempresas e empresas de pequeno porte sejam iguais ou até 10% (dez por cento) superiores à
proposta mais bem classificada.
Na modalidade de pregão, o intervalo percentual estabelecido será de será de até 5% (cinco
por cento) superior ao melhor preço. 213
Exemplos: Em licitação para obra de engenharia a menor proposta foi de R$ 100.000,00 (cem mil
reais) e a segunda foi de R$ 110.000,00 (cento e dez mil reais). Ocorre que a primeira não é MPEs e a
segunda é. Por isso a Comissão deve perguntar ao segundo se cobre a proposta do primeiro, vez que
encontra-se empatado(empate ficto). Se a licitação foce um Pregão, este percentual cairia para 5%.
4.7.4.2.3 Licitações Exclusivas e subcontratação.
Conforme preconiza o Art 47 da LC 123/06, recentemente alterado pela LC 147, de 7 de
agosto de 2014, as licitações para aquisições e ou contratações até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais)
deverão ser realizadas de forma a permitir a participação exclusiva de micro e pequena empresa.
Outra prerrogativa é a possibilidade de subcontratação de empresas, com pagamento a ser
realizado DIRETAMENTE a empresa subcontratada (na forma tradicional o pagamento é realizado a
empresa que venceu o certame, cabendo a esta efetuar o pagamento a empresa subcontratada).
Existe, ainda a previsão de cota de participação em certames licitatórios. Ex: 1.000
computadores, sendo que 25% só poderão participar as MPEs.
A LC 147/14, normatizou a possibilidade de incentivar o comercio local e ou regional, por
intermédio de criação de cotas de participação no limite de 10%.
―LC 123/06 - Art 48

212
§ 1º Art 43 LC 123/06.
213
Art 44 LC 123/06

168
 I - deverá realizar processo licitatório destinado exclusivamente à participação de
microempresas e empresas de pequeno porte nos itens de contratação cujo valor seja de até
R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); (Redação dada pela Lei Complementar nº 147, de
2014)
II - poderá, em relação aos processos licitatórios destinados à aquisição de obras e serviços,
exigir dos licitantes a subcontratação de microempresa ou empresa de pequeno porte;
(Redação dada pela Lei Complementar nº 147, de 2014)
III - deverá estabelecer, em certames para aquisição de bens de natureza divisível, cota de
até 25% (vinte e cinco por cento) do objeto para a contratação de microempresas e
empresas de pequeno porte. (Redação dada pela Lei Complementar nº 147, de 2014)
§ 2o Na hipótese do inciso II do caput deste artigo, os empenhos e pagamentos do órgão ou
entidade da administração pública poderão ser destinados diretamente às microempresas e
empresas de pequeno porte subcontratadas.
§ 3o Os benefícios referidos no caput deste artigo poderão, justificadamente, estabelecer a
prioridade de contratação para as microempresas e empresas de pequeno porte sediadas
local ou regionalmente, até o limite de 10% (dez por cento) do melhor preço válido.
4.7.4.3 Da normatização nos Editais
Todas as questões inerentes ao tratamento dado as MPEs devem ser plenamente normatizado
nos editais de licitação. Sugere-se a inclusão de um item EXCLUSIVO para essa normatização.
4.7.5 Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC
O governo federal instituiu uma nova modalidade de licitação, o Regime Diferenciado de
Contratações – RDC, a fim de ampliar a eficiência nas contratações públicas e competividade,
promover a troca de experiências e tecnologia e incentivar a inovação tecnológica.
O RDC foi instituído pela Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, regulamentado pelo Decreto nº
7.581, de 11 de outubro de 2011, sendo aplicável exclusivamente às licitações e contratos necessários
à realização:
 dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016;
 da Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol Associação - Fifa 2013;
 da Copa do Mundo Fifa 2014;
 de obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos
estados da federação distantes até 350 km das cidades sedes dos mundiais;
 das ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC;
 das obras e serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS;
 às licitações e contratos necessários à realização de obras e serviços de engenharia no âmbito
dos sistemas públicos de ensino.
O passo a passo com as orientações sobre os procedimentos para a execução das
funcionalidades do RDC, pode ser verificado pelas instituições no manual disponível na área de
Publicações no sítio Comprasnet. 214

4.7.5.1 O RDC tem por objetivos 215:

I - ampliar a eficiência nas contratações públicas e a competitividade entre os licitantes;
II - promover a troca de experiências e tecnologias em busca da melhor relação entre custos e
benefícios para o setor público;

214
Disponível: http://www.comprasnet.gov.br/publicacoes/manual_rdc.stm Acessado em 12 Ago 14.
215
§ 1o do Art 1º da Lei Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011

169
III - incentivar a inovação tecnológica; e
IV - assegurar tratamento isonômico entre os licitantes e a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração pública.

4.7.5.2 Obrigatoriedade
O RDC, ainda não é obrigatório, por este motivo deve ser plenamente normatizado no
instrumento convocatório.
4.7.6 Licitações Sustentáveis ou Compras Sustentáveis
A Lei 8.666/93 em seu Art 3º normatiza que dentre as finalidades de uma licitação esta a
garantia de um desenvolvimento sustentável216.
―Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a
seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento
nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos
da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes
são correlatos.‖
O princípio do desenvolvimento sustentável teve origem na Conferência Mundial de Meio
Ambiente, realizada em 1972 na cidade de Estocolmo-Suécia.217 No Brasil o tema foi amplamente
discutido durante a Conferência das Nações Unidas realizada na cidade do Rio de Janeiro no ano de
1992, conhecida como - ECO – 92 218
O Governo Brasileiro veem adotando medidas para incentivar as compras públicas
sustentáveis. A Constituição Federal em seu Art 225 impõem o dever de se defender o meio ambiente.
―CF/88-Art 225. Todos tem o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado....,impondo-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras
gerações‖.
Como o Governo compra muito, pode estimular uma produção mais sustentável, em maior
escala, além de dar o exemplo para toda a população 219. No sentido de normatizar procedimentos e
atingir este objetivo foi alterado o Art 3º da Lei nº 8.666/93 (anteriormente fazia menção apenas ao
desenvolvimento) e baixada à Portaria nº 01-MPOG, de 19 de janeiro de 2010.220
Para aperfeiçoar tais medidas foi criado os Planos de Gestão de Logística Sustentável,
ferramentas de planejamento com objetivos e responsabilidades definidas, ações, metas, prazos de
execução e mecanismos de monitoramento e avaliação, que permite ao órgão ou entidade estabelecer
práticas de sustentabilidade e racionalização de gastos e processos na Administração Pública.
As regras para os Planos de Logística Sustentável foram estabelecidas pela Instrução
Normativa SLTI/MP nº 10, de 12 de novembro de 2012, onde foi definida também, a necessidade de
composição da Comissão Gestora do Plano de Gestão de Logística Sustentável, designados pelos
respectivos titulares dos órgãos ou entidades. Eles devem conter, minimamente, a atualização do
inventário de bens e materiais do órgão e identificação de similares de menor impacto ambiental para
substituição; as práticas de sustentabilidade e de racionalização do uso de materiais e serviços; as
responsabilidades, metodologia de implementação e avaliação do plano; e ações de divulgação,
conscientização e capacitação.

216
Disponível: http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2002/riomais10/o_que_e-3.shtml Acessado 12 Ago 14.
217
Aprofundando na matéria. http://www.brasilescola.com/geografia/estocolmo-72.htm Acessado em 12 Ago 14.
218
Veja: http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2002/riomais10/o_que_e-2.shtml Acessado em 13 Ago 14.
219
MENEGUZZI, Rosa Maria, Licitações e Contratações Públicas Sustentáveis- Capitulo I Conceito de Licitações
Sustentável, Belo Horizonte, Fórum, 2011. pg 21
220
Disponível: http://comprasnet.gov.br/legislacao/legislacaoDetalhe.asp?ctdCod=295 Acessado em 12 Ago 14.

170
 A IN SLTI-MP nº 10/2012221 dispõe que os órgãos e entidades deverão elaborar e publicar
seus PLS no prazo de cento e oitenta dias, contados a partir da publicação da referida IN. Com isso,
vinculou-se a obrigação de produzir os Planos a um espaço temporal bem definido, evitando-se
postergações que poderão atrasar a inclusão da temática sustentabilidade não só na aquisição de bens e
serviços, mas também nas atividades da Administração Pública.
Portanto foi estimulado o uso das licitações sustentáveis, ou seja, as que levam em conta a
sustentabilidade ambiental dos produtos e processos de fabricação a eles relativos.
O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG possui uma pagina na internet
(http://cpsustentaveis.planejamento.gov.br/), contendo diversas normas, modelos, diretrizes, etc. É
uma excelente ferramenta de gestão.
A Advocacia Geral da União, o Estado de São Paulo, dentre outros, possuem em suas páginas
na internet ferramentas sustentáveis que poderão ser uteis ao leitor desta apostila.

CONCLUSÃO

REFERÊNCIA BIBLIOGRAFICA

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Horizonte. Fórum, 2014.
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MENEGUZZI, Rosa Maria, Licitações e Contratações Públicas Sustentáveis- Capitulo I Conceito de Licitações
Sustentável, Belo Horizonte: Fórum, 2011.

221
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171
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ou de economia mista, através da Associação Brasileira de Normas Técnicas e dá outras providências.
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controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
BRASIL: LEI nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Dispõe sobre as Sociedades por Ações.
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administração pública efetuados na Caixa Econômica Federal
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da União, das autarquias e das fundações públicas federais.
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privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o
Termo de Parceria
BRASIL: Lei nº 9.784 , de 29 de janeiro de 1999.Regula o processo administrativo no âmbito da Administração
Pública Federal.
BRASIL: Lei Complementar nº 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal ), de 04 de maio de 2000. Estabelece
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
BRASIL: Lei nº 10.192, 14 de fevereiro de 2001. Dispõe sobre medidas complementares ao Plano Real.
BRASIL: Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil.
BRASIL: Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada
pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências.
BRASIL: Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, que institui o Estatuto Nacional da
Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte.
BRASIL: Lei nº 12.232, de 29 de abril de 2010. Licitação e contratação pela administração pública de serviços
de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda.
BRASIL: Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010. Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos.
BRASIL: Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2012 a
2015.
BRASIL: Lei nº 12.846, de 1 de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de
pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras
providências.
BRASIL: Lei nº 12.919, de 24 de dezembro de 2013 Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da
Lei Orçamentária de 2014
BRASIL: Lei nº 12.952, de 20 de janeiro de 2014. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício
financeiro de 2014.
BRASIL: Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 2014.

172
BRASIL: Decreto Nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986. Dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do
Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências.
BRASIL : Decreto 1.094, 23 Mar 94 – Dispões sobre o Sistema de Serviços Gerais (SISG) dos órgãos civis da
Administração Federal direta, das autarquias federais e fundações públicas.
BRASIL: Decreto nº 3.555, de 8 de agosto de 2000: Aprova o Regulamento para a modalidade de licitação
denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns;
BRASIL: Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005: Regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para a aquisição
de bens e serviços comuns, e dá outras providências;
BRASIL: Decreto nº 6.204, de 5 de setembro de 2007. Regulamenta o tratamento favorecido, diferenciado e
simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte nas contratações públicas de bens, serviços e
obras, no âmbito da administração pública federal.
BRASIL: Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007. Transferências de recursos da União mediante convênios e
contratos de repasse.
BRASIL: Decreto nº 7.174, de 12 de maio de 2010 - Regulamenta a contratação de bens e serviços de
informática e automação pela administração pública federal, direta ou indireta, pelas fundações instituídas ou
mantidas pelo Poder Público e pelas demais organizações sob o controle direto ou indireto da União.
BRASIL: Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013: Regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no
art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e dá outras providências.

BRASIL: Súmula nº 331 do TST - CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEGALIDADE (nova

redação do item IV e inseridos os itens V e VI à redação) - Res. 174/2011, DEJT divulgado em 27, 30 e
31.05.2011 . Disponível em:
http://www3.tst.jus.br/jurisprudencia/Sumulas_com_indice/Sumulas_Ind_301_350.html Acessado em: 7 Set 14.
BRASIL: Ministério do Exército. Portaria Ministerial nº 305, de 24 de maio de 1995 (Publicado D.O.U. 25 Mai
95). Aprova as Instruções Gerais para |Realização de Licitações e Contratos no Ministério do Exército (IG 12-
02). Disponível em:
http://www.2icfex.eb.mil.br/documentos/1secao/legislacao/g_receitas/g1_atividades_geradoras_receitas/04%20-
%20Port%20Min%20nr%20305,%20de%2024%20Mai%201995.pdf Acessado em 7 Set 14.
BRASIL: Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o
inciso I, do § 1º, do art. 2º, e § 2º, do art. 8º, ambos da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964; estabelece
conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais. Disponível em:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/990414_port_42.pdf Acessado em: 7
Set 14.
BRASIL: Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001. (Publicada no D.O.U. no 87-E, de 07.05.2001,
Seção 1, páginas 15 a 20) . Dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da
União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Disponível em:
http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/Portaria_Interm_163_2001_Atualizada_
2011_23DEZ2011.pdf Acessado em 7 Set 14.

BRASIL: Portaria nº 3, de 16 de maio de 2003 - MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E

GESTÃO - SECRETARIA DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO – Destinada a orientar os
órgãos da Presidência da República, Ministérios, autarquias e fundações integrantes do Sistema de Serviços
Gerais - SISG, quanto aos procedimentos relativos às atividades de Comunicações Administrativas, para
utilização do número único de processos e documentos. Disponível em:
http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/portarias/p03_03.htm , Acessada em: 7 Set 14.
BRASIL: Portaria nº 11- DEC, de 4 de outubro de 2005. Aprova as Instruções Reguladoras de Utilização do
Patrimônio Imobiliário da União Jurisdicionado ao Comando do Exército IR 50-13 . Revoga a Portaria n° 005-
DEC, de 25 de novembro de 1998. Pub BE 43/2005, de 27 Out 05. Disponível em:
http://www.sgex.eb.mil.br/be_ostensivo/BE2005/be2005pdf/be43-05.pdf Acessado em: 7 Set 14.
BRASIL: Instrução Normativa 02– MPOG, de 30 abril 08: Dispõe sobre regras e diretrizes para a contratação de
serviços, continuados ou não. Modificada pela IN 06, 23 de dezembro de 2013. Disponíveis em:
http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/legislacao.asp?tipo=8 Acessadas em 7 Set 14.
BRASIL: Instrução Normativa nº 01, de 19 de janeiro de 2010. Dispõe sobre os critérios de sustentabilidade
ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública Federal direta,

173
autárquica e fundacional e dá outras providências. Disponível em:
http://comprasnet.gov.br/legislacao/legislacaoDetalhe.asp?ctdCod=295 Acessado em 7 Set 14.
BRASIL: Portaria interministerial nº 507, de 24 de novembro de 2011. Regulamenta o Decreto nº 6.170, de 25
de julho de 2007. Disponível em:
https://www.convenios.gov.br/portal/arquivos/Portaria_Interministerial_n_507_24_Novembro_2011.pdf
Acessado em: 7 Set 14.
BRASIL: Instrução Normativa º 10, de 12 de novembro de 2012. Estabelece regras para elaboração dos Planos
de Gestão de Logística Sustentável de que trata o art. 16, do Decreto nº 7.746, de 5 de junho de 2012. Disponível
em:
http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/legislacaoDetalhe.asp?ctdCod=597 Acessado em: 7 Set 14.
BRASIL: Portaria nº 01-SEF, de 27 de janeiro de 2014. Normatiza, no âmbito do Exército, o Sistema de
Registro de Preços (SRP). Disponível em:
http://www.8icfex.eb.mil.br/pdf/2014/Port%2001%20SEF%20de%2027%20Jan%2014.pdf Acessado em: 7 Set
14
BRASIL: IN Nº 5, da Secretaria de Logística de Logística e Tecnologia da Informação - MPOG, de 27 de junho
de 2014. Dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a
aquisição de bens e contratação de serviços em geral. Disponível em:
http://assets.izap.com.br/assessoriaemlicitacoes.com/uploads/noticias/anexo/IN_no_05,_da_SLTI-
MPOG,_de_27.06.2014.pdf Acessada em: 7 Set 13.
BRASIL: Instrução Normativa nº 04 de 11 de setembro de 2014. Dispõe sobre o processo de contratação de
Soluções de Tecnologia da Informação pelos órgãos integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de
Informação e Informática - SISP do Poder Executivo Federal. Disponível em:
http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=12/09/2014&jornal=1&pagina=96&totalArquivo
s=256 Acessado em 17 Set 14.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Manual de Licitações e Contratos Administrativos- Perguntas e
Respostas, Brasília, 2011. Disponível em: http://www.cgu.gov.br/publicacoes/auditoria-
efiscalizacao/arquivos/licitacoescontratos.pdf/view . Acessado em 7 Set 14.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO- Secretaria Federal de Controle Interno. Manual Sistema de Registro
de Preços. Edição revisada – 2014. Disponível em:
http://www.cgu.gov.br/publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/sistemaregistroprecos.pdf/view Acessado
em 7 Set 14.
COMPRASNET. Manual RDC. Disponivel em:
http://www.comprasnet.gov.br/publicacoes/manual_rdc.stm. Acessado em 7 Set 14.
COMPRASNET. Manual de orientação para preenchimento da planilha analítica de composição de custos e
formação de preços constante do Anexo III da Instrução Normativa nº 2, de 30 de abril de 2008 alterado pela
Portaria Normativa nº 7, de 9 de março de 2011. Disponível em:
http://www.comprasnet.gov.br/publicacoes/manuais/Manual_preenchimento_planilha_de_custo_-_27-05-
2011.pdf . Acessado em: 7 Set 14.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - Licitações e contratos administrativos - legislação básica, Coleção
Serzedello Corrêa. Brasília: 2008. Disponível em:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2056848.PDF Acessado em 7 Set 14.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - Licitações & Contratos, Orientações Básicas, 4ª Ed Revista, Atualizada
e Ampliada, Brasília: 2010. Disponível em:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2057620.PDF Acessado em: 7 Set 14.

174
 DIREITO ADMINISTRATIVO

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

175
 UD IV: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E LICITAÇÕES
As 1: CONTRATOS

Objetivos

1) interpretar as normas reguladoras do contrato

2) Analisar um contrato administrativo
3) Descrever as causas de execução e inexecução de um contrato administrativo
4) Diferenciar os principais contratos administrativos
5) Interpretar os serviços concedidos, os consórcios e os convênios

Sumário
- Introdução
- Desenvolvimento

5.1 ASPECTOS GERAIS

5.2 EXECUÇÃO CONTRATUAL
5.3 GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DOS CONTRATOS
5.4 TEMAS DIVERSOS
- Conclusão
- Referências Bibliográficas
INTRODUÇÃO

As Compras/Contratações Públicas se dividem em fases. Estudamos anteriormente a fase da

licitação. Nesta fase foi escolhido o item de melhor preço para a Administração.

Neste módulo estudaremos a fase de contratação da Administração. Os contratos

administrativos regulam-se por suas cláusulas, pelas normas da Lei de Licitações e pelos preceitos de
direito público. Na falta desses dispositivos, são regidos por princípios da teoria geral dos contratos e
pelas disposições de direito privado.

DESENVOLVIMENTO

5.1. ASPECTOS GERAIS

5.1.1 Noções Gerais

Quando do término da fase licitatória a autoridade administrativa passa a trabalhar na
execução dos contratos e concomitantemente efetua as correspondentes despesas. Nesse momento
urge que o gestor seja atuante e proativo, a fim de que todas as exigências sejam cumpridas fielmente.
As despesas se efetivam observando três fases pós-licitação/dispensa ou inexigibilidade, ou
seja, Empenho, liquidação e pagamento. Esta matéria é normatiza na Lei 4.320/64.

―Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para
o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor
tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente,
determinando que a despesa seja paga.
Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados
pelos serviços de contabilidade.

176
 Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente
instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio
de adiantamento‖.

No contrato devem estar estabelecidas com clareza e precisão as cláusulas com os direitos,
obrigações e responsabilidade da Administração e do particular. Essas disposições devem estar em
harmonia com o ato convocatório da licitação ou, no caso de dispensa e de inexigibilidade, com os
termos da proposta do contratado e do ato que autorizou a contratação sem licitação.
Os contratos celebrados entre a Administração e o particular são diferentes daqueles firmados
entre particulares. Isso ocorre em razão da superioridade do interesse público sobre o privado e da
impossibilidade de a Administração dispor do interesse público. Nos contratos administrativos, a
Administração pode, por exemplo, modificar ou rescindir unilateralmente o contrato e impor sanções
ao particular.
No contrato administrativo, prevalece o interesse da coletividade sobre o particular. Essa
superioridade, no entanto, não permite que a Administração, ao impor sua vontade ignore os direitos
do particular que com ela contrata. A Administração tem o dever de zelar pela justiça.
O contrato não pode ser celebrado com pessoas estranhas ao procedimento de contratação
direta ou de licitação, sob pena de ser declarada nulidade da licitação e/ou do contrato que somente
pode ser celebrado se houver efetiva disponibilidade de recursos orçamentários no exercício financeiro
correspondente 222.

5.1.2 Conceito
O conceito legal de contrato administrativo decorre da análise literal do texto prescrito no Art.
2º, § único, da Lei nº 8666/93.

Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões,

permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão
necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre
órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de
vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for
a denominação utilizada. ( sem grifo no original)

5.1.3 Natureza Jurídica dos Contratos Administrativos 223

Sobre a natureza jurídica dos contratos administrativos existem três correntes doutrinárias: a
primeira aponta para a não existência do contrato administrativo enquanto espécie do gênero contrato.
Esta posição é defendida pelo ilustre Osvaldo Aranha Bandeira de Mello. A segunda defende que todos
os contratos firmados pela Administração são contratos administrativos, não existindo a figura de
contratos de direito privado, quando a Administração Pública for parte em qualquer dos polos da
relação obrigacional. Esta posição é defendida por Carlos Ari Sundfeld e Lúcia Vale Figueiredo.
A terceira corrente doutrinária argumenta que há duas espécies de contratação possíveis de
serem realizadas pela Administração, os contratos regidos pelo direito privado e os contratos
administrativos, regidos pelo direito público. É o entendimento prevalecente na doutrina e na
jurisprudência e encontra amparo legal na norma insculpida nos Art. 54, caput, e art. 62, § 3º, inc. I, da
Lei nº 8666/93. Esta posição é defendida por ampla maioria dos administrativistas pátrios, destacando-
se Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Di Pietro, Diógenes Gasparini, Diogo de
Figueiredo Moreira Neto.

222
TCU - Decisão 586/2002 2ª Câmara: Não devem ser celebrados contratos com a previsão de efeitos financeiros
retroativos, contrariando o princípio da legalidade no Art. 3º, da Lei Nr 8.666/93 e decisões desta Corte.
223
CASTRO, Marcos Silva; VIEIRA, André Luís. Manual Prático de Fiscalização de Contratos Administrativo, Brasília,
Gráfica ideal, 2012. Pg 15.

177
 Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas e
pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios da teoria
geral dos contratos e as disposições de direito privado.
(...)
Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de
preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos
limites destas duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a
Administração puder substituí-lo por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato,
nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço.
(...)
§3o Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas gerais, no que
couber:
I- aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder Público seja
locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido, predominantemente, por norma de direito
privado.

5.1.4 Dos Princípios Norteadores do Contrato Administrativo

Os contratos administrativos são norteados por princípios da Administração Pública, sejam
estes explícitos ou implícitos na Constituição Federal de 1988 224. Em regra, tais princípios da Lei
Maior, encontram-se dispostos também em legislações específicas.
Além disso, os princípios constitucionais da Administração Pública, independentemente da
condição de explícitos ou implícitos, podem ser entendidos como um conjunto de regras que alicerçam
ou embasam um sistema normativo e lhe garantem a validade e eficácia.
Na melhor interpretação dos princípios que determinam à validade e a eficácia dos contratos
administrativos, apontamos para aqueles estabelecidos no comando normativo do art. 3º, caput, da Lei
nº 8666/93.
“A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em
estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos‖. (Art. 3º,
Lei nº 8666/93) (sem grifo no original)
No módulo referente a Licitações foram abordados diversos Princípios, que devem ser revistos
pelo aluno.

5.1.5 Características

Os contratos administrativos possuem as seguintes características.

• FORMALISMO
• CLÁUSULAS NECESSÁRIAS
• CLÁUSULAS EXORBITANTES.
• NATUREZA INTUITU PERSONAE
• FINALIDADE PÚBLICA
• NATUREZA DE CONTRATO DE ADESÃO
• OBEDIÊNCIA À FORMA PRESCRITA EM LEI / PROCEDIMENTO LEGAL
• PRESENÇA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
• MUTABILIDADE

5.1.5.1 Formalismo

224
Lei 8.666/93-Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte.

178
 Para que o contrato administrativo possa produzir todos os efeitos desejados, existem algumas
formalidades que devem ser observadas. Assim, não basta o consenso entre as partes. É necessário que
se observem certos requisitos externos e internos.

5.5.1.2 Cláusulas Necessárias

Outros dados considerados pela Administração importantes em razão da peculiaridade do
objeto devem constar do termo contratual, a fim de garantir a perfeita execução do objeto e resguardar
os direitos e deveres das partes, evitando problemas durante a execução do contrato.
Só se pode contratar o que foi licitado e o que constou da proposta vencedora.
As condições apresentadas pelo licitante vencedor em sua proposta, se não estiverem previstas
na licitação e forem adequadas e aceitas pela Administração, podem ser acrescentadas ao contrato a
ser firmado. Exemplo: o prazo estipulado na licitação para entrega do objeto é de vinte dias. O
licitante vencedor propõe faze-la em dez dias. No contrato, o prazo de entrega será o da proposta.
Quando o termo de contrato for passível de substituição por outros instrumentos, deles
deverão constar no que couber, cláusulas contratuais referentes à obrigação e direitos das partes, à
descrição do objeto, ao regime de execução, às condições de pagamento e as demais previstas no Art.
55, da Lei de licitações.
As cláusulas necessárias ou essenciais ao contrato estão estabelecidas no Art. 55, da Lei Nr
8.666/93, conforme abaixo descritas:

a. o objeto detalhado, de acordo com as especificações técnicas, modelo, marca, quantidade e outros
elementos característicos, e em conformidade com o ato convocatório respectivo.
O objeto do contrato contém a descrição da obra, do serviço ou do fornecimento do bem
contratado. A partir do objeto são definidas as demais condições contratuais.
Segundo a Súmula 177 do TCU, a definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui
regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os
licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos
concorrentes potenciais das condições básicas da licitação. Na hipótese particular da licitação para
compra, a quantidade demandada é essencial à definição do objeto.
b. o regime de execução ou a forma de fornecimento.
A execução de obas e serviços pode ser direta ou indireta.
A execução é direta quando a Administração executa o objeto, com utilização dos seus
próprios meios. Exemplo: a Organização Militar (OM) dispõe, em seu quadro de pessoal, de
marceneiro que faz reparos em móveis do quartel.
A execução é indireta quando a Administração contrata com terceiros.
Exemplo: contratação de empresa para fazer a limpeza das instalações de uma determinada
Instituição.
Regime de execução da obra ou serviço é forma pela qual o objeto do contrato será executado.
Para compras, o contrato deve estabelecer a forma de fornecimento, que pode ser integral ou
parcelada.
Será integral quando o objeto adquirido for entregue em sua totalidade.
Exemplo: aquisição de 10 computadores para entrega de uma só vez.
A forma de fornecimento será parcelada quando o bem adquirido for entregue em parcelas.
Exemplo: aquisição de gêneros alimentícios para entrega em quantidades determinadas.
Outras informações relevantes devem estar previstas no contrato, dentre as quais, local, data,
tipos de embalagem e condições de entrega do objeto.
179
c. o preço e as condições de pagamento.

- Do preço

Os preços a serem pagos pelo serviço, obra ou fornecimento devem estar definidos em
cláusula própria do contrato. O valor deve ser igual àquele obtido na licitação ou no procedimento de
dispensa ou de inexigibilidade.

Todos os valores utilizados nas contratações serão expressos em Real (R$) – moeda corrente
nacional, ressalvados os casos de contratações internacionais. Devem ser cotados em algarismo e por
extenso, no que couber.

Os preços podem ser assim discriminados:

- por unidade – valor unitário. Exemplo: uma caneta = R$ 2,00;

- pelo total do item – corresponde à multiplicação do preço unitário pela quantidade de objetos.
Exemplo: dez canetas X R$ 2,00 = R$ 20,00;

- por preço global – valor total do contrato, incluindo o somatório de todos os itens.

Exemplo: R$ 35,00, que corresponde a: 10 canetas = R$ 20,00; 10 lápis = R$ 10,00 e

10 borrachas = R$ 5,00

-Da Condição de Pagamento

A Administração fica obrigada a efetuar os pagamentos de despesas que realizar nos prazos
indicados no termo de contrato ou instrumento equivalente e não poderá ultrapassar 30 dias a contar da
data da apresentação da nota.
Os pagamentos somente podem ser liquidados e efetuados em favor do contratado depois de
concluído o objeto do contrato, isto é:
- executados a obra ou serviço – que podem ser por etapas;

- fornecido o bem – que pode incluir a instalação e/ou montagem do equipamento.

A execução de cada etapa da obra ou do serviço somente pode ser paga após concluída e
aprovada pela autoridade competente os trabalhos relativos às etapas anteriores.
Os prazos para efetuar o pagamento terão início a partir da data de apresentação da nota
fiscal/fatura, observando que:

- para valores iguais ou inferiores a R$ 8.000,00: os pagamentos deverão ser efetuados em até cinco
dias úteis;

- para valores superiores : os pagamentos deverão ser efetuados em prazo que não ultrapasse trinta
dias.
O prazo para pagamento parcelado terá início da data final do período de
execução/fornecimento de cada parcela.
Os prazos de pagamento propostos no contrato deverão ser cumpridos rigorosamente, sob
pena de a Administração ter que compensar financeiramente os valores devidos.
Se for o caso, a Administração terá de apurar a responsabilidade de quem deu causa ao atraso.

180
 Para efetuar o pagamento da despesa é obrigatória a apresentação da 1ª via da nota
fiscal/fatura. Será efetivado mediante ordem bancária creditada em conta corrente no prazo
determinado no contrato, a contar da data de protocolização no Setor de Material.
A Administração pode recusar-se a efetuar o pagamento se, no ato de atestar a realização do
serviço ou da obra ou fornecimento do bem (liquidação da despesa), o objeto não estiver concluído, ou
não estiver de acordo com as especificações do contrato.
No caso de obras e serviços de engenharia, o pagamento das etapas definido no cronograma
físico-financeiro deve ter sequência lógica, a fim de evitar que se pague uma etapa sem que a
anterior tenha sido concluída, por se caracterizar antecipação de pagamento o que não é
permitido225.
Os valores correspondentes a multas ou indenizações devidas pelo contratado, nos termos
definidos no contrato, poderão ser deduzidos do montante a pagar.
Finalmente, é necessário que todo contrato estabeleça e defina claramente:

- os critérios de pagamento;
- a data-base para pagamento;
- a periodicidade de reajuste de preço;
- os critérios de compensação financeira entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo
pagamento.

d. os Critérios, Data-Base e Periodicidade do Reajuste de Preços.

Este tema será abordado no item referente ao equilíbrio econômico financeiro.
Como item obrigatório, sugere-se, a fim de se evitar futuros conflitos, que os contratos com
vigência inferior a 12 meses, sugere-se a inclusão do seguinte texto nos editais.

― Do Reajuste: O presente contrato não será reajustado. Contudo por culpa única e
exclusivamente da Administração a execução contratual ultrapassar 12 meses da data da
apresentação da proposta de preços poderá ser aplicado o índice_____‖

e. os critérios de compensação financeira entre a data do adimplemento das obrigações e a do

efetivo pagamento.

A compensação financeira é admitida nos casos de eventuais atrasos de pagamento pela

Administração, desde que o contratado não tenha concorrido de alguma forma para o atraso. É devida
desde a data limite fixada no contrato para o pagamento até a data correspondente ao efetivo
pagamento da parcela.
A compensação financeira, quando aplicável, deve ser calculada por critérios estabelecidos
obrigatoriamente no ato convocatório.
Os encargos moratórios devidos em razão do atraso no pagamento poderão se calculados com
utilização da seguinte fórmula:

EM = N x VP x I
onde: EM = Encargos moratórios; N = Número de dias entre a data prevista para o pagamento e a do
efetivo pagamento; VP = Valor da parcela a ser paga;

I = Índice de compensação financeira, assim apurado:

225
É vedada a realização de pagamento antecipado (Art. 62, da Lei Nr 4.320, de 1964 e no Art. 38, do Decreto Nr 93.872, de
1986.

181
I = (TX/100) → I = ..................
365
TX = Percentual da taxa anual a ser definido previamente no edital de licitação/contrato.

Nas compras para entrega imediata226, cujo pagamento venha ocorrer em até 15 dias, pode ser
dispensada a compensação financeira correspondente ao período compreendido entre a data do
adimplemento e a data prevista para o pagamento.
f. os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de
recebimento definitivo, conforme o caso (Cronograma de Desembolso).

1) Cronograma de Desembolso
A Lei 8.666/93 estabelece a obrigatoriedade de cláusula contratual prevendo, nas condições de
pagamento, cronograma de desembolso máximo por período, conforme a disponibilidade de recursos
financeiros.
Para obras e serviços de engenharia, esse cronograma é usualmente chamado na prática
administrativa de cronograma físico-financeiro.
Cronograma físico-financeiro é o documento em que estão previstas as etapas de execução da
obra, da prestação dos serviços e do desembolso que a Administração deve fazer por ocasião das
medições e efetivação dos pagamentos.
Trata-se de documento importante para a Administração que contrata obras e serviços, em
especial durante o acompanhamento das etapas de execução.
O cronograma físico-financeiro deve estar em harmonia com o projeto básico, de forma que
possa refletir o andamento e a realidade da obra ou do serviço e definir claramente, em especial:

- os limites para pagamento de instalação e mobilização para execução das obras ou prestação dos
serviços, previstos obrigatória e separadamente das demais parcelas, etapas ou tarefas;

- as datas de início de execução, de conclusão e de entrega de cada etapa;

- o valor a ser pago por etapa concluída.

2) Do recebimento 227

Após executado o contrato, o seu objeto será recebido:

a) no caso de obras e serviços:

- provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo

circunstanciado assinado pelas partes, em até quinze dias da comunicação escrita do contratado de
término da execução.

- definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, após o término do
prazo de observação, ou vistoria que comprove a adequação do objeto aos termos contratuais;

O prazo de observação não poderá ser superior a noventa dias, salvo em casos excepcionais,
devidamente justificados e previstos no ato convocatório / contrato.

226
Entrega imediata é aquela com prazo de entrega até trinta dias da data prevista para apresentação da proposta.
227
Acórdão 1025/2003 Plenário - Deve-se fazer constar expressamente de todos os editais de licitação e respectivas minutas
de contrato elaboradas, cláusula que trate do recebimento definitivo do objeto contratado (artigo 40, inciso XVI, e artigo 55,
da lei nº 8.666. de 1993).

182
 Pode ser dispensado o recebimento provisório de obras e serviços de valor até R$ 80.000,00,
desde que não estejam incluídos aparelhos, equipamentos e instalações sujeitos à verificação de
funcionamento e produtividade.

O recebimento definitivo do objeto será feito mediante termo circunstanciado assinado pelas
partes.

b) no caso de compras ou de locação de equipamentos:

- provisoriamente, para efeito de posterior verificação da conformidade do material com a

especificação;

- definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do material e consequente aceitação.

O recebimento do objeto será feito mediante termo circunstanciado no caso de aquisição de

equipamentos de grande vulto, ou seja, de valor superior a R$ 37.500.000,00. Para as demais
aquisições, o recebimento será feito mediante recibo.
O recebimento de material de valor superior ao estabelecido para modalidade convite (R$
80.000,00) deve ser confiado a uma comissão de, no mínimo, três membros.
Se o termo circunstanciado não for lavrado ou a verificação da conformidade não for realizada
nos prazos fixados, esses procedimentos serão considerados realizados, desde que o contratado
comunique à Administração, com antecedência mínima de quinze dias, a exaustão do prazo.
O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil do contratado pela
solidez e segurança da obra/serviços. Também, não exclui a responsabilidade ético-profissional pela
perfeita execução do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei oi pelo contrato.

O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, as suas

expensas, no todo ou em parte, o objeto em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções
resultantes da execução ou de materiais empregados, mesmo após ter sido recebido definitivamente o
objeto do contrato.

c) Atestação do Recebimento do Objeto 228

Ao atestar o recebimento do objeto, o responsável deverá verificar se o material foi entregue

ou a obra ou o serviço foram realizados de acordo com o contrato.
O ato de atestar concretiza-se com a declaração e assinatura do responsável no verso da nota
fiscal/fatura ou documento equivalente. A atestação caberá ao Encarregado do Setor de Material
(Almoxarife), ou ao fiscal da obra ou serviços ou a outra pessoa designada pela Administração para
esse fim.
g. o crédito pelo qual ocorrerá a despesa, com a indicação da classificação funcional
programática e da categoria econômica.
No contrato deve constar cláusula com a indicação do crédito pelo qual deve correr a despesa,
quanto à classificação funcional (programa de trabalho) e à natureza da despesa, em obediência
ao disposto no inciso V do Art. 55, da Lei Nr 8.666/93.
A classificação funcional está disciplinada pela Portaria Nr 42, de 14 de abril de 1999, do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e aplica-se a todos os entes da Federação. De
acordo com essa Portaria, a classificação funcional estrutura-se em códigos que, sequencialmente

228
Decisão 472/1999 Plenário - A administração deve abster-se de fazer pagamento, sem a prévia liquidação da despesa,
por ferir o disposto no art. 63 da Lei nº 4320, de 1964. Decisão 653/1996 Plenário Deve ser exigida a atestação, nos
comprovantes de pagamento efetuados, do recebimento dos materiais ou serviços.

183
identificam a função e a subfunção, a qual se associam os programas originários do Plano Plurianual
de cada ente da Federação. Vinculadas aos programas estão as ações de governo: projeto, atividade ou
operação especial, que representam o menor nível de categoria de programação.
A classificação quanto à natureza da despesa está definida na Portaria interministerial Nr 163,
de 04 de maio de 2001, dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, e aplica-
se a todos os entes da Federação. De acordo com essa Portaria, A classificação da despesa quanto a
sua natureza é composta de categoria econômica, grupo de natureza de despesa, modalidade de
aplicação e elemento de despesa.

Exemplo: A despesa com a prestação dos serviços, no exercício em curso, no montante de

R$__________(______________________________), está vinculada à nota de empenho tipo ____
nº _____/_____, à Natureza de Despesa 3.3.90.39 - ________________________, e à Atividade,
Projeto ou Operação Especial XX.XXX.XXXX.XXXX.XXXX - _________________________, do
orçamento vigente.

h. as garantias oferecidas para assegurar a execução plena do contrato, quando exigidas no ato
convocatório (Art 56 da Lei 8.666/93);
A Administração pode exigir prestação de garantias nas contratações de obras, serviços e
fornecimentos, para assegurar a execução do contrato e evitar prejuízos ao patrimônio público.
A exigência de garantia é uma faculdade atribuída à Administração, que deve avaliar sua
necessidade de acordo com a complexidade do objeto do contrato.

i. os direitos e as responsabilidades das partes.

É obrigação da Administração, dentre outras específicas para execução do objeto contratado:

- impedir que terceiros estranhos ao contrato executem a obra, prestem os serviços ou forneçam o
objeto licitado, ressalvados os casos de subcontratação admitidos no ato convocatório e no contrato;

- prestar informações e os esclarecimentos que venham a ser solicitados pelo contratado;

- solicitar a reparação do objeto do contrato, que esteja em desacordo com a especificação ou

apresentar defeito;

- efetuar o pagamento no prazo previsto no contrato.

É obrigação do contratado, dentre outras específicas para execução do objeto contratado:

- responder, em relação aos seus empregados, por todas as despesas decorrentes da execução do
objeto, tais como: salários, seguros de acidentes, taxas, impostos, contribuições, indenizações,
distribuição de vale-refeição, vale-transporte e outras exigências fiscais, sociais ou trabalhistas;

- responder por quaisquer danos causados diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes de

sua culpa ou dolo na execução do contrato;

- A fiscalização ou o acompanhamento do contrato pela Administração não exclui o reduz a

responsabilidade do contratado.

- manter os seus empregados devidamente identificados, devendo substituí-los imediatamente caso

sejam considerados inconvenientes à boa ordem e às normas disciplinares da Administração;

- arcar com a despesa decorrente de qualquer infração, seja ela qual for, desde que praticada por seus
empregados nas instalações da Administração;
184
- comunicar à Administração, por escrito, qualquer anormalidade de caráter urgente;

- prestar à Administração os esclarecimentos que julgar necessários para boa execução do contrato.

O contratado deve responsabilizar-se pelos seguintes encargos, em especial:

- fiscais, comerciais, previdenciários e obrigações sociais previstos na legislação social e trabalhista

em vigor, obrigando-se a saldá-los na época própria, uma vez que os seus empregados não manterão
nenhum vínculo empregatício com o órgão licitador;

- de possível demanda trabalhista, civil ou penal, relacionadas à execução do contrato;

- de providências e obrigações estabelecidas na legislação específica de acidentes do trabalho.

A inadimplência relativa a esses encargos não transfere à Administração a responsabilidade
por seu pagamento nem onera o objeto do contrato ou restringe a regularização e o uso das obras e
edificações, inclusive perante o registro de imóveis, razão pela qual o contratado deve renunciar
expressa e contratualmente a qualquer vínculo de solidariedade, ativa ou passiva, para com a
Administração.
Por força de lei, a Administração responde solidariamente com o contratado pelos encargos
previdenciários resultantes da execução do contrato. Daí sobressai a importância da orientação contida
na Decisão Nr 705, de 1994, do Plenário do Tribunal, a qual determina que a documentação relativa
à regularidade com a Seguridade Social é exigência obrigatória nas contratações e pagamentos
decorrentes de qualquer procedimento de licitação, inclusive de dispensa e de inexigibilidade de
licitação, qualquer que seja o objeto (a cada pagamento efetivado).
Em contrato que tenha por objeto locação de mão-de-obra, a Administração deve efetuar o
recolhimento prévio das contribuições relativas ao INSS incidentes sobre a remuneração dos
empregados, incluídas em nota fiscal / fatura.
No caso de contrato firmado entre a Administração e cooperativas, o órgão ou entidade
pública deverá providenciar o recolhimento de 15% sobre o valor bruto das faturas, a título de
contribuição previdenciária.

O contratado deve observar, durante a vigência do contrato, que:

- é proibida a contratação de servidor pertencente ao quadro de pessoal da Administração;

- é proibida a veiculação de publicidade acerca da contratação, salvo se houver prévia autorização da
Administração;

- é vedada a subcontratação de outra empresa para a execução da obra, prestação dos serviços ou
fornecimento dos bens, salvo se previamente admitida no ato convocatório até o limite aceito pela
Administração.

j. as penalidades cabíveis e os valores das multas.

A Administração pode prever no contrato a aplicação de multa por atraso injustificado na sua
execução. A aplicação de multa não impede a Administração de rescindir o contrato e de aplicar
simultaneamente ao contratado advertência ou suspensão temporária ou declaração de inidoneidade.
Se a garantia prestada for inferior ao valor da multa, o contratado, além de perder o valor da
garantia, responderá pela diferença, que será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pala
Administração ou, quando for o caso, cobrada judicialmente.

Pela inexecução total ou parcial do objeto licitado por uma das modalidades previstas na Lei
8.666/93, podem ser aplicadas ao contratado as sanções a seguir:

185
- advertência;

- multa, de acordo com o previsto no contrato;

- suspensão temporária de participar de licitação e impedimento de contratar com a Administração,

pelo prazo de até dois anos;

- declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto

perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a
própria autoridade que aplicou a penalidade.

A reabilitação será concedida sempre que o contratado ressarcir à Administração pelos

prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da suspensão temporária, se aplicada.
O contratado pode ficar impedido de contratar com a Administração Pública se, dentre outros
motivos:

- falhar na execução do contrato;

- fraudar a execução do contrato;
- comportar-se de modo inidôneo;
- cometer fraude fiscal.

Além das penalidades citadas, o contratado fica sujeito às demais sanções civis e penais
previstas em lei.
Para validade da aplicação das penalidades, é indispensável que seja assegurado ao
contratado o direito da ampla defesa e do contraditório, no prazo de cinco dias úteis. As
penalidades deverão estar motivada em processo administrativo instaurado a luz da Lei 9784, de
29 de janeiro de 1999.
Na modalidade pregão, o licitante ficará impedido de licitar e contratar com a União,
Estados, Distrito Federal e Municípios e será descredenciado no SICAF (Sistema de Cadastramento
de Fornecedores), ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores semelhantes, pelo prazo de até
cinco anos, quando:

- deixar de celebrar o contrato ao ser convocado dentro do prazo de validade da sua proposta;

- deixar de entregar documentação exigida para o certame ou apresentar documentação falsa;

- ensejar retardamento da execução do objeto do contrato;

- não mantiver a proposta;

- falhar na execução do contrato ou fraudar a execução;

- comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal.

Essas penalidades não excluem as multas previstas no edital e no contrato e as demais

cominações legais, em especial as estabelecidas na Lei Nr 8.666/93.

Deverão estar especificados claramente no contrato, quanto à cobrança de multas:

- as condições e valores;

186
- os percentuais e a base de cálculo;

- o prazo máximo para recolhimento, após ciência oficial.

Exemplo: "A multa será de 0,05% do valor do contrato, por dia de atraso, com percentual máximo de
10% por ocorrência".

Deve ser evitado o uso das expressões " de até 0,05%" ou "de até 10%" para impedir
discricionariedade da Administração no momento da aplicação da multa.
k. os casos de rescisão
A inexecução total ou parcial do contrato pode acarretar a sua rescisão, com as consequências
contratuais e as previstas em lei ou regulamento, conforme disposto nos artigos 77 a 80 da Lei
8.666/93.

1) São motivos para rescisão do contrato:

- o não cumprimento ou cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou

prazos;
- a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a comprovar a impossibilidade da
conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos prazos estipulados;

- o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento;

- a paralização da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa e prévia comunicação à

Administração;

- a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado com outrem, a cessão ou
transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no ato
convocatório e no contrato;

- o desatendimento das determinações regulares da autoridade designada para acompanhar e fiscalizar

a sua execução, assim como as de seus superiores;

- o cometimento reiterado de faltas na sua execução;

- a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil;

- a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado;

- a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da empresa, que prejudique a

execução do contrato;

- razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e determinadas

pela máxima autoridade da esfera administrativa a que está subordinada a Administração e exaradas
no processo administrativo a que se refere o contrato;

- a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras, acarretando modificação do

valor inicial do contrato além do permitido;

- a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por prazo superior a 120 dias,
salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por
repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento obrigatório das
indenizações pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras
previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do cumprimento
das obrigações assumidas até que seja normalizada a situação;

187
- o atraso superior a noventa dias dos pagamentos devidos pela Administração decorrentes de obras,
serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar
pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação;

- a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para execução da obra, serviço
ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais naturais especificadas no
projeto;

- a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada, impeditiva da execução

do contrato.

2) A rescisão contratual pode ser:

- unilateral ou administrativa: quando a Administração, frente a situações de descumprimento de

cláusulas contratuais por parte do contratado, lentidão, atraso, paralisação ou por razões de interesse
público, decide, por ato administrativo unilateral e motivado, rescindir o contrato;

- amigável: por acordo formalizado no processo entre a Administração e o contratado, desde que haja
conveniência para a Administração;

- judicial: quando a rescisão é discutida em instância judicial e se dá conforme os termos de sentença

transitada em julgado.

A rescisão administrativa ou amigável será precedida de autorização escrita e fundamentada

da autoridade competente. Os casos de rescisão contratual serão formalmente motivadas nos autos do
processo assegurado o contraditório e a ampla defesa, no prazo de 05 dias úteis. Quando a rescisão
ocorrer, com base nos incisos XII a XVII do Art. 78, da Lei Nr 8.666/93, sem que haja culpa do
contratado, este será ressarcido dos prejuízos regularmente comprovados, tendo ainda direito a,
principalmente:

- devolução da garantia;

- pagamento devido pela execução do contrato até a data da rescisão;

- pagamento do custo da desmobilização.

É permitida ao contratado vista do processo para que possa exercer seu direito à ampla defesa
e ao contraditório.

É necessário lavrar termo de encerramento, decorrente de rescisão, assinado pelas partes

contratantes.

3) Restrição ao uso da exceptio nom adimpleti contractus (exceção229 do contrato não cumprido)
230
.
O particular, diferentemente do que acontece nos contratos celebrados com base no direito
privado, não pode interromper a execução do contrato. Caso não possa cumpri-lo, deverá requerer a
rescisão contratual, pagando as perdas e danos causados à Administração, mantendo o contrato em
execução até o deferimento de seu requerimento. Observe-se que somente a Administração Pública
poderá fazer a rescisão unilateral do contrato.

229
Exceção, aqui, possui o sentido de defesa, ou seja, a parte contratada não pode exigir da Adm Pub o cumprimento de sua
obrigação
230
―Exceção ao contrato não cumprido‖.

188
 Não se admite, entretanto, que diante de pequenos atrasos no pagamento, ou de falhas
irrelevantes no cumprimento das obrigações contratuais da Administração, o contratado paralise a
obra, o serviço ou o fornecimento sob invocação de contrato não cumprido com o Poder Público. Essa
atitude só será admissível em casos extremos, em que a mora da Administração seja substancial e
prolongada231, acarretando ônus insuportável para o contratado, excedente da álea normal em todo o
ajuste administrativo, em que são previsíveis e compreensíveis alguns embaraços burocráticos que
retardem o seu cumprimento por parte da Administração. Esta, entretanto, pode sempre aplicar a
exceção232 em seu favor, diante da inadimplência do particular contratado.

Essa cláusula visa proteger o Princípio da Continuidade do Serviço Público.

l. o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa.

No caso de rescisão unilateral são assegurados à Administração os seguintes direitos, sem

prejuízo das sanções aplicáveis ao contratado, previstas na Lei Nr 8.666/93.

- assumir de imediato o objeto do contrato, no estado e no local em que se encontrar;

- ocupar e utilizar o local, instalações, equipamentos, material e pessoal empregados na execução do

contrato, necessário a sua continuidade;

- executar a garantia do contrato;

- reter os créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração pelo
contratado.
A Administração pode dar continuidade à obra ou ao serviço por execução direta ou indireta
nas duas primeiras hipóteses.
No caso de a empresa fazer parte do sistema de recuperação judicial é permitido à
Administração manter o contrato e assumir o controle de determinadas atividades de serviços
considerados essenciais.
Para ocupar e utilizar o local, instalações, equipamentos, material e pessoal empregados na
execução do contrato, a Administração deve ter autorização expressa do Ministro de Estado
competente, ou Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso.

m. as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para a conversão, quando for o caso.
Nos contratos que abranjam importação, devem estar definidas de modo preciso as condições
de importação, a data em que ocorrerá o pagamento, a moeda e a taxa de câmbio para conversão.
Exemplo: deve estar definido no contrato que o pagamento feito ao contratado brasileiro será efetuado
em moeda nacional, à taxa de câmbio vigente no dia útil imediatamente anterior à data do efetivo
pagamento.
n. a vinculação ao ato convocatório, ou ao termo que dispensou ou considerou a licitação
inexigível, e à proposta do contratado.
O contrato fica vinculado, obrigatoriamente, à proposta do contratado e aos termos da licitação
realizada, ou aos termos do ato de dispensa ou inexigibilidade de licitação.
o. a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos.
Os contratos administrativos regulam-se por suas cláusulas, pelas normas da Lei de Licitações
e pelos preceitos de direito público. Nos casos em que a legislação for omissa, os contratos serão

231
Atualmente, essa cláusula se encontra mitigada. Assim é que a mora ―substancial e prolongada‖ da Adm Pub se configura
após os 90 (noventa) dias de atraso.
232
Defesa.

189
regidos supletivamente por princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito
privado.
Deve constar nos contratos administrativos realizados no âmbito do Comando do Exército,
dentre outras, as seguintes regras jurídicas:
-Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993: Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
-Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002: Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação
denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências;
-Decreto nº 3.555, de 8 de agosto de 2000: Aprova o Regulamento para a modalidade de licitação
denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns;
-Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005: Regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para a
aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências;
-Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013: Regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto
no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e dá outras providências.
-LC nº 123, de 14 de dezembro de 2006: Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa
de Pequeno Porte;
-Decreto nº 6.204, de 5 de setembro de 2007:Regulamenta o tratamento favorecido, diferenciado e
simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte nas contratações públicas de bens,
serviços e obras, no âmbito da administração pública federal.
-Instrução Normativa 02– MPOG, de 30 abril 08: Dispõe sobre regras e diretrizes para a
contratação de serviços, continuados ou não. Modificada em 20 de janeiro de 2011.
-Instrução Normativa 04- MPOG, 11 de setembro de 2014: Dispõe sobre o processo de contratação
de serviços de tecnologia da informação pela administração pública federal direta, autárquica e
fundacional.
-Decreto Nº 7.174, de 12 de maio de 2010: Regulamenta a contratação de bens e serviços de
informática e automação pela administração pública federal, direta ou indireta, pelas fundações
instituídas ou mantidas pelo Poder Público e pelas demais organizações sob o controle direto ou
indireto da União.
-Instrução Normativa Nr 01, de 19 de janeiro de 2010: Dispõe sobre os critérios de sustentabilidade
ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública Federal
direta, autárquica e fundacional e dá outras providências.
-Lei Nr 12.846, de 1º de agosto de 2013: Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de
pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá
outras providências.
p. a obrigação do contratado de manter as obrigações assumidas e as condições de habilitação e
qualificação exigidas na licitação, durante toda a execução do contrato.
A Administração deve exigir, para a celebração do contrato e durante toda sua execução, que o
contratado mantenha obrigatoriamente todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na
licitação.
q. o foro competente para solução de divergências entre as partes contratantes.

Foro é o local do território onde pode ser ajuizada ação para solução de conflitos entre as
partes contratantes. A Lei de Licitações e Contratos Administrativos estabeleceu que, em regra, o foro
competente para julgar questões decorrentes da execução de contratos administrativos será o da
Administração.

190
5.1.5.3 Cláusulas Exorbitantes.
―São cláusulas que não são comuns ou que seriam ilícitas nos contratos entre particulares, por
encerrarem prerrogativas ou privilégio de uma das partes em relação à outra‖ 233
A existência das cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos garante a satisfação das
necessidades coletivas, a elas se submetendo o particular que, nessa relação jurídica, cabe o papel de
mero colaborador da Administração.
As Cláusulas Exorbitantes visam prevalecer o princípio da supremacia do interesse público
sobre o particular, ficando a Administração em vantagem em relação ao contratado.
Tratadas com uma das principais características dos contratos administrativos, essas cláusulas
seriam consideradas abusivas, quiçá ilícitas, se presentes em instrumento contratual de regido pelo
direito privado. Essas cláusulas têm o poder de conferir diversas prerrogativas para a Administração
Pública, prerrogativas estas advindas da supremacia do interesse público, premissa originária do poder
da Administração Pública frente à relação jurídica, para fixar as condições iniciais do ajuste, visando à
consecução de objetivos de interesse coletivo. Assim, as prerrogativas dos contratos administrativos,
previstas no art. 58 são: modificação unilateral, rescisão unilateral, fiscalização, aplicação de sanções,
garantia contratual, retomada do objeto e retenção de créditos. Portanto, a Lei nº 8666/93 assim
estabelece:

1) exigência de garantia contratual: Neste ponto, faz-se necessário distinguir entre a garantia da
proposta e garantia do contrato. O art. 56 da lei de licitações 234trata da garantia da execução de
contrato, exigindo-a do adjudicatário, observando-se o princípio da razoabilidade, ou seja, verificando-
se se sua aplicação esta dentro do poder discricionário do Ordenador de Despesas ou da autoridade
competente, conforme o caso. Já o Art. 31, inc. III, 235traz a proposição da garantia de proposta,
exigida na fase de habilitação, como condição para participação no certame. Esta não poderá ser
superior a 1% do valor médio estabelecido para o contrato e deverá ser devolvida, após a fase de
adjudicação.
Cabe destacar, que a doutrina pátria, no que se refere ao poder discricionário do ordenador de
despesas de exigir a garantia contratual, entende que em determinados contratos de maior vulto,
tornar-se ―obrigatório‖ tal exigência, sob pena de causar prejuízo ao erário. Citamos por exemplo um
contrato de uma obra, no qual o ordenador de despesas opta por não cobrar a garantia e durante a
execução dos serviços surge à necessidade de aplicação de uma multa. Se não foi recolhida a garantia
não existirá outra opção, na hipótese de não pagamento, de se cobrá-la judicialmente 236.
Da mesma forma, a liberação da garantia do contrato tem seu momento oportuno, logo após a
plena execução do contrato237, que se materializa com a manifestação da Administração Pública sobre
o efetivo cumprimento das obrigações pactuadas, desde que observados os prazos previstos no Art. 73,
da Lei 8.666/93.238
― Art. 56, §1º da Lei de 8.666/93 – modalidades de garantia – pode ser real (I) ou
fidejussória (II);
§1º Caberá ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia:
I - caução em dinheiro239 ou em títulos da dívida pública, devendo estes ter sido emitidos

233
DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo,‘26ª ed, SÃO PAULO. Atlas. 2013. pg 266
234
Art 56 da Lei 8.666/93-A critério da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento
convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia nas contratações de obras, serviços e compras.
235
Art 31 Inc III – garantia, nas mesmas modalidades e critérios previstos no ―caput‖ e §1º do art 56 desta Lei, limitada a 1%
(um por cento) do valor estimado do objeto da contratação.
236
Art. 87. § 1o da Lei 8.666/93 - Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, além da perda
desta, responderá o contratado pela sua diferença, que será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela
Administração ou cobrada judicialmente.
237
Nos casos de contratações de serviços, continuados ou não, conforme o Anexo IX da Instrução Normativa nº 05 do
MPOG.
238
Art. 73 da Lei 8.666/93.
239
Decreto-Lei n°1.737, de 20 de dezembro de 1979. Caução em dinheiro – serão depositados na Caixa Econômica Federal.
Vide: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del1737.htm e ou Manual SIAFI -
http://manualsiafi.tesouro.fazenda.gov.br/020000/021100/021126

191
 sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidação e de
custódia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores
econômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda;
II - seguro-garantia;
III - fiança bancária.(grifo e referência nossos)
Art. 31, § 2º da Lei 8.666/93– a garantia pode existir desde a licitação;
Art. 31. A documentação relativa à qualificação econômico-financeira limitar-se-á a:
(...)
III - garantia, nas mesmas modalidades e critérios previstos no "caput" e § 1o do Art. 56
desta Lei, limitada a 1% (um por cento) do valor estimado do objeto da contratação.
(...)
§ 2o A Administração, nas compras para entrega futura e na execução de obras e serviços,
poderá estabelecer, no instrumento convocatório da licitação, a exigência de capital mínimo
ou de patrimônio líquido mínimo, ou ainda as garantias previstas no § 1o do Art. 56 desta
Lei, como dado objetivo de comprovação da qualificação econômico-financeira dos
licitantes e para efeito de garantia ao adimplemento do contrato a ser ulteriormente
celebrado.
Art. 56, § 2º da Lei 8.666/93– a garantia não poder exceder a 5% do valor do contrato, com
a exceção do §. 3º 240
2) sanção por descumprimento das obrigações contratuais: Art. 80, III da Lei 8.666/93.
3) alteração unilateral: Esse tema esta previsto no Art 65 da Lei 8.666/93, na seguinte forma:
Art. 65, I - alteração unilateral pela Administração. Esta modalidade de alteração do
contrato pode ocorrer de duas formas. A primeira forma ocorre quando houver
necessidade de modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação
técnica aos seus objetivos (modificações por critérios qualitativos). A segunda ocorre
quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou
diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos pela lei (modificações por
critérios quantitativos, nos estritos limites previstos nos §§ 1º e 2º) 241.Em qualquer dos
casos de modificação unilateral deve haver revisão do contrato para manter seu equilíbrio
econômico-financeiro, conforme os §§ 4º e 6º. Esse equilíbrio é feito por dois
mecanismos previstos na lei: a recomposição de preços (§ 8º), que sugere consenso das
partes durante a execução normal do contrato (previsão de índice de reajuste); e a revisão
de preços, sugerida quando há a ocorrência de um fato extraordinário, na execução do
contrato, capaz de causar grande instabilidade ao instrumento 242.Desta forma, não se
considera alteração contratual unilateral, a variação do valor contratual para fazer face ao
reajuste previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações
financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho
de dotações orçamentárias suplementares até o limite do valor corrigido. Este fato pode
ser registrado por apostilamento, dispensando-se a celebração de termo aditivo (art.65,
§8º).
Art 65, II – alteração por acordo das partes.
Art. 65, II - alteração por acordo das partes.
A título de colaboração com o amplo alcance da temática acerca da possibilidade de alteração
dos contratos administrativos, avulta de importância esclarecer que nos casos em que a Administração
se depara com problemas graves na execução de determinado contrato, situações essas que não se
encontravam previstas no escopo contratual; no caso de não obtiver solução técnica compatível, o
contrato será rescindido; caso seja possível dar continuidade à execução, mas, para isso, se tiver que
ultrapassar os percentuais previstos na lei, a jurisprudência autoriza que assim seja procedido. O
argumento para obter tal autorização tem que estar calcado na imprevisibilidade técnica da situação. É
o exemplo claro de um lençol freático ou rochas encontradas no decorrer de determinada obra. A essas

240
Art 56 §3o da Lei 8.666/93. Para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade técnica e
riscos financeiros consideráveis, demonstrados através de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente, o
limite de garantia previsto no parágrafo anterior poderá ser elevado para até dez por cento do valor do contrato
241
Art. 65. da Lei 8.666/93.
242
Art 65....§4o da Lei 8.666/93.

192
situações, o ilustre administrativista Hely Lopes Meirelles chama de interferências imprevistas. Por
sua vez, Celso Antônio Bandeira de Mello as trata por sujeições imprevistas e Maria Sylvia Di Pietro
de fatos imprevistos.

4) rescisão contratual: (art. 78 e art. 79) - todos os casos de rescisão, unilateral ou bilateral, exigem
contraditório, ampla defesa e motivação, sob pena de nulidade.243

5) fiscalização contratual: ( Art. 58, III; Art. 67, caput; Art.73 e Art. 78, VII )

6) aplicação de penalidades: Art. 81 – recusa injustificada; Art. 86 – atraso injustificado na

execução; Art. 58, IV – inexecução total ou parcial ; Art. 87 – hipótese de sanção administrativas.
Dentre as hipóteses previstas para sanção, a multa é a única dessas que pode cumular com outra
sanção. Art. 89 ao art. 99 – crimes e penas em matéria de licitações e contratos. Independentemente da
aplicação de sanções administrativas cabíveis, um ato atentatório ao certame ou à execução contratual
pode, também, ensejar punição através de instauração de procedimento criminal, por parte do
Ministério Público competente.

7) anulação contratual : - Art. 59 – o contrato que contenha vício insanável é nulo de pleno direito,
portanto é dever-poder da Administração invalidá-lo.
8) retomada do objeto : Art. 80, I – auto-executoriedade – rescisão unilateral por culpa do
contratado e Art. 80, II – segundo Hely Lopes Meirelles, trata-se do instituto jurídico da ocupação
provisória.
9) restrições à oponibilidade da exceção do contrato não cumprido (restrições ao uso da
“excepcio non adimpleticontratus”) – exceção do contrato não cumprido consiste no fato de que se
uma parte não cumprir uma prestação, a parte contrária também não é obrigada a cumprir a sua
prestação, isso se aplica aos contratos de regime de direito privado (art. 476, Código Civil/02), em que
as partes estão em igualdade de condições (horizontalidade). Entretanto, com o contrato administrativo
é diferente, devido ao regime de direito público ao qual está submetido. A questão aqui reside na
possibilidade de utilização da exceção em caso de descumprimento de prestação pela Administração
Pública. Se a administração inadimplir, o particular não pode simplesmente suspender a prestação do
serviço. Nesses casos, o contratado não pode pedir a rescisão do contrato, por tratar-se de restrições
legais, previstas nos art. 78, XIV e art. 78, XV.
Note-se que, se a mora da Administração for inferior a 90 dias, o contratado não poderá
suspender a prestação do serviço público. O particular não poderá interromper a consecução do objeto
do contrato, quer seja prestação de serviço ou realização de obra, ou ainda fornecimento de bens,
mesmo com o atraso superior a 90 dias. O inciso XIV, do art. 78, prevê que o contratado deverá
manifestar administrativamente seu interesse na rescisão do contrato ou optar por sua suspensão até a
normalização da situação.
Caso em que o contratado venha requerer a rescisão contratual e a Administração não queira
rescindir o contrato, o particular deve requerê-la judicialmente, conforme art. 79, inc. III, ou requerer a
garantia da suspensão da prestação dos serviços, caso a Administração não tenha dado a autorização
para suspensão.
Note-se, ainda, que o contratado precisa da autorização ou da Administração ou do Judiciário
para rescindir ou para suspender a execução do objeto (paralisação).
Em se tratando de exceção do contrato não cumprido por parte do contratado e se tratando,
particularmente, de serviços públicos essenciais, é lícito à Administração utilizar-se do instituto da
reversão, a fim de permitir a utilização do patrimônio da contratada para dar prosseguimento ao

243
STJ – EMENTA - APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO E CONTRATO
ADMINISTRATIVO. RESCISÃO UNILATERAL. AUSÊNCIA DE DEVIDO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO.
ART. 78, XII E PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 8.666/93. NÃO OPORTUNIZAÇÃO DE CONTRADITÓRIO E
AMPLA DEFESA. NULIDADE DO ATO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.
Apelação Cível nº 70055132369, Comarca de Arroio Grande: "DERAM PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO.
UNÂNIME." Relato: Des Almir Porto da Rocha Grande.

193
serviço público interrompido. É cabível, pois, direito à indenização, desde que descontados os valores
de depreciação dos bens. Normalmente, o contrato especifica os bens que podem ser revertidos, se não
o fizer, serão revertidos àqueles considerados indispensáveis ao prosseguimento do serviço.

QUADRO-SÍNTESE SOBRE CLÁUSULAS EXORBITANTES

EXIGÊNCIA DE GARANTIA
ALTERAÇÃO UNILATERAL
RESCISÃO UNILATERAL
FISCALIZAÇÃO
É uma faculdade e pode constituir-se em:
a) caução em dinheiro ou títulos da dívida pública.
b) seguro-garantia
c) fiança bancária
a) modificação do projeto ou das especificações
b) modificação do valor contratual, por acréscimo ou diminuição
quantitativa de seu objeto.
a) inadimplemento.
b) desaparecimento do sujeito, insolvência ou comprometimento
da execução.
c) interesse público.
d) caso fortuito ou força maior.
Prerrogativa no Poder Público, dando ensejo à rescisão unilateral.

APLICAÇÃO DE
PENALIDADE
ANULAÇÃO (autotutela)
RETOMADA DO OBJETO
RESTRIÇÕES AO USO DA
“EXCEPTIO NON DIMPLENTI
CONTRACTUS”
a) advertência
b) multa
c) suspensão temporária e impedimento de contratados
d) declaração de inidoneidade.
Por obediência ao princípio da legalidade, é prerrogativa a
anulação de seus atos diante de ilegalidade.
Art. 80 (Lei 8.666/93), princípio da continuidade do serviço
público.
Não há rescisão unilateral pelo particular. Ele não pode
interromper a execução do contrato, em decorrência dos
princípios da continuidade do serviço público e da supremacia do
interesse público sobre o interesse particular. (a jurisprudência
tem minorado a aplicação desse preceito).

5.1.5.4 Natureza intuitu personae

O contrato administrativo é “intuitu personae” porque a pessoa do contratado é pessoalmente
obrigada à execução do objeto do contrato. Isso porque o contrato passa, em regra, pelo procedimento
licitatório, no qual concorre em igualdade de condições com outros licitantes. Ao consagrar-se
vencedor da licitação, por ter apresentado a melhor proposta para a Administração, e,
consequentemente, a proposta que melhor atende ao interesse público, o contratado atendeu aos
requisitos constantes da proposta que fez, demonstrando, assim, que está apto a atender as obrigações
pactuadas e a responder diretamente pelo cumprimento do contrato celebrado.
A lei admite, todavia, a subcontratação. A subcontratação ocorre quando o contratado entrega
parte da obra, serviço ou fornecimento a terceiro estranho ao contrato, para que execute em seu nome
parcela do objeto contratado.
O contratado pode subcontratar parte da obra, serviço ou fornecimento, desde que dentro dos
limites permitidos pela Administração no ato convocatório e no contrato. A subcontratação não
libera o contratado de suas responsabilidades contratuais e legais.

194
5.1.5.5 Finalidade Pública

Os contratos administrativos devem sempre atender o interesse público sob pena de constituir-
se em desvio de finalidade. Essa característica está presente em todos os atos e contratos da
Administração Pública, mesmo que sejam estes últimos regidos por normas de direito privado.

5.1.5.6 Natureza de Contrato de Adesão

As cláusulas dos contratos administrativos são fixadas unilateralmente pela Administração
Pública, quando da elaboração do instrumento convocatório da licitação. No momento em que o
licitante apresenta a sua proposta, significa que aceita tacitamente a oferta feita pela Administração,
nas condições por ela estabelecidas.
Não havendo licitação, mesmo assim é a Administração quem estabelece as normas da
contratação, sempre vinculada às leis, aos regulamentos e ao princípio da indisponibilidade do
interesse público.

5.1.5.7 Obediência à Forma Prescrita em Lei / Procedimento legal

São os procedimentos estabelecidos pela lei para a celebração dos contratos, podendo variar de
uma modalidade para outra. Enquadra-se, também, nesta característica a existência de crédito
orçamentário para atender as despesas desejadas, sendo vedada a realização de despesas sem a
existência dos respectivos recursos orçamentários, precedência de licitação e, em alguns casos,
autorização legislativa.

5.1.5.8 Presença da Administração Pública

Os contratos administrativos são celebrados por um ente público, portanto haverá a presença
da Administração Pública.

5.1.5.9 Mutabilidade

Os contratos Administrativos podem ser alterados, mediante acordo ou por decisão da

Administração (Cláusula Exorbitante). O único item, que não poderá ser alterado será o OBJETO, pois
se isso acontecer, mudar-se-ia o item contratado.

5.1.6 Elaboração dos contratos

O conteúdo do contrato é dividido em cláusulas, nas quais estarão enumeradas as condições
para sua execução. São exemplos de cláusulas contratuais as que estabelecem o objeto, os direitos,
obrigações, responsabilidades das partes e as peculiaridades da execução do objeto.
As cláusulas do contrato devem estar em harmonia com os termos da licitação e da proposta a
que estiver vinculado.
Todo contrato administrativo elaborado pela Administração Pública deve conter, além das cláusulas
essenciais, as seguintes informações:

- nome do órgão ou entidade da Administração e de seu representante;

- nome do particular que executará o objeto do contrato e de seu representante;
- finalidade ou objetivo do contrato;
- ato que autorizou a lavratura do contrato;
- número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade;
- sujeição dos contratantes às normas da Lei Nr 8.666/93;
- submissão dos contratantes às cláusulas contratuais.

195
5.1.7 Formalização do Contrato

O contrato administrativo deve ser formalizado por escrito, de acordo com as exigências da
Lei 8.666/93 244.
Art. 60. Os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas repartições interessadas, as quais
manterão arquivo cronológico dos seus autógrafos e registro sistemático do seu extrato, salvo os
relativos a direitos reais sobre imóveis, que se formalizam por instrumento lavrado em cartório de
notas, de tudo juntando-se cópia no processo que lhe deu origem.
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de
pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5%
(cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime
de adiantamento.

Nos seguintes casos, a contratação deve ser formalizada obrigatoriamente por meio de
termo de contrato:

- licitações realizadas nas modalidades tomada de preços e concorrência;

- dispensa ou inexigibilidade de licitação, cujo valor esteja compreendido nos limites das modalidades
tomada de preços e concorrência;
- contratações de qualquer valor das quais resultem obrigações futuras, por exemplo: entrega futura ou
parcelada do objeto e assistência técnica.

Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços,
bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas
duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo
por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização
de compra ou ordem de execução de serviço.

Nos demais casos, o termo de contrato é facultativo, podendo ser substituído pelos
instrumentos hábeis a seguir:

- carta-contrato245;
- autorização de compra;
- ordem de execução de serviço;
- nota de empenho246 de despesa

A administração, também, pode dispensar o termo de contrato nas compras com entrega
imediata e integral dos bens adquiridos, das quais não resultem obrigações futuras, inclusive
assistência técnica, independentemente do valor e da modalidade realizada.
Nessas hipóteses, é facultada a substituição do contrato pela nota de empenho da despesa,
carta-contrato, autorização de compra ou ordem de execução de serviços. A Lei de Licitações exige
que os contratos e suas modificações sejam elaborados pelos órgãos ou entidades que realizam a
contratação.

244
Não se pode efetuar pagamentos de despesas sem a devida cobertura contratual, por caracterizar contrato verbal,
procedimento vedado pelo parágrafo único do art. 60 da Lei nº 8.666, de 1993. (Acórdão 260/2002 Plenário)
245
Carta-contrato, autorização de compra e ordem de execução de serviços são documentos mais simples utilizados para
formalização da compra, obra ou serviço, que devem ser procedidos de nota de emprenho. A esses instrumentos se aplicam,
no que couber, as exigências do termo de contrato. Exemplo: descrição do objeto, preço, prazos de entrega do bem ou da
execução da obra ou da prestação do serviço, o crédito pelo qual correrá a despesa, entre outras exigência.
246
Ver nr 1.1 desta apostila

196
 Cópias dos contratos devem ser juntadas ao processo administrativo que deu origem à
contratação 247.

5.1.8 Da Analise do Termo Contrato pela Assessoria Jurídica

A minuta do Termo de Contrato, a exemplo do edital de licitação, dispensa ou inexigibilidade,

em conformidade com o Parágrafo Único do Art 38 da Lei 8.666/93, deve ser analisado, previamente
pela assessoria jurídica enquadrante.

―Art 38 Parágrafo único. As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos,
convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da
Administração.‖

5.1.9 Termo aditivo

Os contratos administrativos podem ser modificados nos casos permitidos em lei. Essas
modificações são formalizadas por meio de instrumento usualmente denominado termo aditivo.
O termo aditivo pode ser usado para efetuar acréscimos ou supressões no objeto, prorrogações,
além de outras modificações admitidas em lei que possam ser caracterizadas como alterações do
contrato.
O termo aditivo deve ser numerado sequencialmente. Exemplo: Primeiro Termo Aditivo ao
Contrato Nº 01/2010, Segundo Termo Aditivo ao Contrato Nº 1/2010, Terceiro Termo Aditivo ao
Contrato Nº 1/2010.
Estão dispensadas de termo aditivo as modificações que puderem ser efetuadas por simples
apostila.
O termo aditivo deve ser examinado, também,. Pela Assessoria Jurídica enquadrante.

5.1.10 Apostila

Apostila 248 é a anotação ou registro administrativo que pode ser:

- feita no termo de contrato ou nos demais instrumentos hábeis que o substituem, normalmente no
verso da última página do contrato;

- juntada por meio de outro documento ao termo de contrato ou aos demais instrumentos hábeis.

A apostila pode ser utilizada nos seguintes casos:

- variação do valor contratual decorrente de reajuste previsto no contrato;

- compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento;

- empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido.

As situações descritas não caracterizam alterações contratuais. Por isso, não necessitam ser
formalizadas mediante termo aditivo, bastando apenas o registro por apostila.

247
Acórdão 1300/2003 1ª Câmara - Devem ser observadas, com rigor, as disposições da Lei 8.666, de 1993, notadamente o
art. 38, autuando um único processo para cada procedimento licitatório, ao qual serão juntados o contrato e respectivos
termos aditivos, assim como os demais documentos relativos à licitação.(Acórdão 1300/2003 1ª Câmara)
248
§ 8o, Art 65 da Lei 8.666/93.

197
5.1.11 Contrato verbal

O contrato verbal constitui exceção somente permitida para pequenas compras de pronto
pagamento, cujo valor seja igual ou inferior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no Art. 23,
inciso II, alínea "a", da Lei nº 8.666/93, ou seja, para compras que não ultrapassem R$ 4.000,00.

Essas compras são efetuadas, geralmente, por suprimento de fundos249.

Nos demais casos, é nulo e não tem efeito o contrato verbal com a Administração.

5.1.12 Publicidade dos contratos

É condição indispensável para eficácia legal do contrato a publicação resumida de seu termo e
de aditamentos na imprensa oficial (extratos), qualquer que seja o valor envolvido, ainda que se trate
de contrato sem ônus (exemplo: contrato de permissão de uso)
A publicação dos extratos será providenciada pela Administração.
O extrato deve conter, de forma clara e sucinta, os dados mais importantes referentes ao
contrato assinado.
De acordo com o Decreto Nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, o extrato deve conter os
seguintes elementos:

- espécie;
- resumo do objeto do contrato;
- modalidade de licitação;
- crédito pelo qual correrá a despesa;
- número e data do empenho da despesa;
- valor do contrato;
- valor a ser pago no exercício corrente e em cada um dos subsequentes, se for o caso;
- prazo de vigência;
- data de assinatura do contrato.

Tanto a publicação de termo de contrato quanto à de termo aditivo, devem seguir o previsto no
Art 61 da Lei nº 8.666/93.

Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a
finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da
dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às
cláusulas contratuais.
Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos
na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela
Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no
prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus,
ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

Em caso específico de contratação direta (Art. 26, da Lei 8.666:93), a lei determina que haja
publicação do ato de ratificação de dispensa ou inexigibilidade, para que essas contratações tenham
eficácia, antes da contratação. Não é necessária a publicação do extrato do contrato decorrente, para
que não haja duas publicações seguidas a respeito do mesmo assunto.

249
Suprimento de fundos é um valor que se entrega ao servidor para, em casos excepcionais, realizar despesas de pronto
pagamento, ou seja, que não possam subordinar-se ao processo normal de contratação.

198
5.2 EXECUÇÃO CONTRATUAL

5.2.1 Principais Contratos

Segundo o balizado entendimento de José dos Santos Carvalho Filho, os contratos

administrativos são aqueles, à exceção das alienações e locações, que estão enumerados no art. 1º, da
lei 8.666/93, e que serão o objeto do nosso estudo. Outros contratos administrativos, porém, existem,
mas não serão estudados aqui, sendo apenas citados para fins de conhecimento.
5.2.1.1 Contrato de Obra Pública (Lei 8.666/93 - Art 6º, I);

Contratos de obras são aqueles em que o objeto pactuado consiste em construção250, reforma251,
fabricação252, recuperação253 ou ampliação254 de determinado bem público. 255
Essa noção contempla tanto os bens de utilização administrativa quanto os de uso coletivo.
Assim, tanto é contrato de obra a construção de edifício para a instalação da sede de uma Assembleia
Legislativa, como o é a de uma escola municipal. Tem-se, ainda, como exemplo, só para citar alguns,
os viadutos, represas, obras sanitárias, etc.

1) Condições necessárias (específicas) para a contratação

Com a finalidade de melhor se aferir o interesse público que gerou o contrato de obras, o
legislador estabeleceu condições a serem observadas pelos órgãos públicos. São elas:

a. existência de um projeto básico (art. 6º, IX, Lei 8.666/93): Representa a definição prévia da obra
a ser contratada. Deve a Administração, antes das providências necessárias à contratação, delinear o
projeto da obra, indicando os motivos que levam à sua realização, extensão, o tempo que vai durar, a
previsão dos gastos, etc. Por isso que a lei exige que antes mesmo da licitação o projeto básico esteja
devidamente aprovado pela autoridade competente (art. 7º, § 2º, Lei 8.666/93).
b. existência de um projeto executivo (art. 6º, X, Lei 8.666/93): Serve para indicar os elementos
necessários à execução completa da obra. Embora esteja mais afeta à execução propriamente dita da
obra, é condição necessária à consecução regular do contrato e deve, entre outros aspectos, obedecer
ao importante requisito da padronização sempre que as obras se destinarem ao mesmo objetivo, salvo
quando existir peculiaridades quanto ao local ou à natureza do empreendimento (art. 27, Lei 8.666/93).
c. programação da integralidade da obra: Sempre que houver dotação orçamentária para a
execução da obra, ela deve ser programada de forma a ser cumprida na sua totalidade, em relação aos
custos e prazos (art. 8º, Lei 8.666/93). A sua execução, contudo, pode ser parcelada quando forem
justificáveis as razões de ordem técnica e econômica (art. 22, § 1º, Lei 8.666/93).

2) Regime de execução
Inicialmente, a execução de obras pode ser direta ou indireta. Será direta, quando realizada
pelos próprios órgãos administrativos, e indireta quando terceiros são contratados para a sua
execução.
O regime de execução, por sua vez, é o modo pelo qual nos contratos de colaboração são
estabelecidas as relações entre as partes, tendo em vista a realização de seu objeto pelo contratado e a
respectiva contraprestação pecuniária pela Administração.
Os contratos de obras públicas são executados de forma direta ou indireta, na forma estudada
anteriormente.

250
São as atividades e os materiais destinados à criação do bem.
251
É o conjunto de alterações que o bem pode sofrer, exceto a ampliação.
252
É o sentido de criação do bem.
253
É a restauração do bem.
254
O bem já existe. Vai receber acréscimo nas suas dimensões.
255
O conceito de obra se encontra no art. 6º, Lei 8.666/93.

199
- Executado por via direta – Quando a própria Administração executa a obra ou serviço.
- Executado por via indireta - A execução indireta faz-se pelos seguintes regimes de execução:

- Tarefa - Quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos, por preço certo, com ou sem
fornecimento de materiais, na qual o contrato formal é quase sempre substituído pela ordem de
execução de serviços ou pela nota de empenho de despesas. É o contrato administrativo que tem por
objeto a mão-de-obra para pequenos trabalhos, mediante pagamento por preço certo, com ou sem
fornecimento de material. Normalmente é utilizado para trabalhos em que o pequeno valor justifica a
dispensa de licitação256 (reforma e ampliações de pequeno vulto) e o termo de contrato (art. 6º, VIII,
―d‖). A forma normalmente utilizada é a ―ordem de serviço‖.

- Empreitada Integral - Contrata-se um empreendimento em sua integralidade compreendendo todas

as etapas das obras, serviços e instalações necessárias sob inteira responsabilidade da contratada até a
sua entrega ao contratado em condições de entrada em operação. A Administração contrata um
empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e
instalações necessárias, sob inteira responsabilidade do contratado até a sua entrega ao contratante em
condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para a sua utilização em
condições segurança. Estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para
que foi contratada.257 Caracteriza, portanto, esse regime, o fato de serem contratados simultaneamente
serviços e obras, quando, é evidente, o objetivo se revestir de maior vulto e complexidade (art. 6º,
VIII, ―e‖ da Lei 8.666/93). Nessa modalidade de empreitada o preço é ajustado por unidades, que tanto
podem ser metros quadrados de muro levantado, como pisos distintos de um edifício ou metros
cúbicos de concreto fundido. O pagamento é devido após o recebimento de cada unidade pela
Administração.

- Empreitada por Preço Global - o pagamento da obra será por preço certo, tomando por base a obra
concluída e devidamente acabada. É o regime em que se ajusta a execução por preço certo, embora
reajustável, previamente estabelecido para a totalidade da obra; o pagamento pode efetuar-se em
parcelas nas datas previamente fixadas ou na conclusão da obra ou de cada etapa. É comum nos
contratos de empreitada por preço global a especificação de preços unitários, tendo em vista a
obrigação do contratante de aceitar os acréscimos e supressões legais aos preços originariamente
ofertados. Havendo novos elementos ou mais quantidades do eu os constantes no projeto, serão pagos
além do preço global ajustado.

- Empreitada por Preço Unitário - contrata-se a execução da obra por preço certo de unidade
previamente definida. Nessa modalidade de empreitada o preço é ajustado por unidades determinadas
da obra a ser realizada, que tanto podem ser metros quadrados de muro levantado, como pisos distintos
de um edifício ou metros cúbicos de concreto fundido. O pagamento é devido após o recebimento de
cada unidade pela Administração. (art. 6º, VII, ―b‖ e art. 10, II, ―b‖, da Lei 8.666/93).258

Algumas considerações sobre empreitada

A empreitada é o contrato que existe no direito privado, disciplinado pelo Código Civil (arts
610 a 626), e no direito administrativo, regido pela Lei 8.666/93. O conteúdo é o mesmo nas duas
hipóteses; a diferença existe quanto ao regime jurídico, já que, na empreitada celebrada pela
Administração, estão presentes as características dos contratos administrativos, com todas as cláusulas
exorbitantes presentes nos contratos administrativos.

Existe, portanto, empreitada, quando a Administração comete ao particular a execução de

obra ou serviço, para que a execute por sua conta e risco, mediante remuneração prefixada.

256
O valor da obra, ou parte dela, quando legítima a execução parcelada, é inferior ao limite máximo legal para a contratação
de obras independentemente de licitação.
257
―Turn Key‖ (linguagem empresarial).
258
Essa modalidade baseia-se no art. 614, CC, que se refere às hipóteses em que ―a obra constar de partes distintas‖.

200
a. De lavor: quando abrange só a obra ou serviço;
b. Mista: quando, além da obra, o empreiteiro fornece os materiais.

Quanto à forma de remuneração, ela pode ser:

a. Por preço global: quando o pagamento é total, abrangendo toda a obra ou serviço;
b. Por preço unitário: quando o trabalho é executado paulatinamente e pago por unidade de execução
(por exemplo, por metro quadrado ou por quilômetro).
A Lei 8.666/93 inova ao prever a empreitada integral que, segundo Marçal Justen Filho
(2001:105-106) ―é uma espécie de empreitada por preço global‖. O que a peculiariza é a abrangência
da prestação imposta ao contratado, que tem o dever de executar e entregar um empreendimento em
sua integralidade, pronto, acabado, e em condições de funcionamento. A expressão empreendimento
indica uma obra ou um serviço não consumível que serve de instrumento para produzir outras
utilidades. A diferença entre os conceitos de empreitada por preço global e de empreitada integral fica
evidente no caso de fracionamento de obra. Nesse caso, não haverá empreitada integral, pois o
contrato executará apenas uma parte do empreendimento. No entanto, poderá existir empreitada por
preço global. Basta que a fração de obra seja contratada por um preço que abranja todas as prestações
do particular.‖
No contrato de empreitada não existe relação de subordinação entre empreiteiro e
Administração Pública; ele não é empregado do Estado e responde, perante este, pela má execução
da obra ou serviço.
Perante terceiros, a responsabilidade é do Estado e se rege pelo art. 37, § 6º, CF; o Estado
responde objetivamente, mas tem direito de regresso contra aquele a quem transferiu a execução da
obra ou serviço, desde que este tenha agido com culpa.

5.2.1.2 Contrato de Prestação de Serviço (Lei 8.666/93 Art 6º, II).

Consideram-se contratos de serviço aqueles que visam a atividade destinada a obter
determinada utilidade concreta de interesse para a Administração. São normalmente conhecidos por
“contratos de prestação de serviços”, tais como os de conservação, reparação, conserto, transporte,
operação, manutenção, demolição, seguro, locação de bens, etc.
A contratação de serviço se divide em: Comum e Técnico Profissional
-Serviços Comuns – são aqueles que não exigem habilitação especial para sua execução. Ex: Sv de
limpeza, vigilância, etc.
- Serviços Técnicos Profissionais Generalizados – não exigem maiores conhecimentos teóricos ou
práticos, além dos normalmente ministrados nos cursos de formação profissional.
- Serviços Técnicos Profissionais Especializados – para os quais, além de habilitação técnica e
profissional normal, é exigido um maior aprofundamento (Art. 13 da Lei 8.666/93).

5.2.1.3 Contrato de Fornecimento (Lei 8.666/93 - Art 14 a 16).

Neste a administração adquire coisas móveis necessárias a efetivação de suas obras ou à

manutenção de seus serviços. Se subdivide em:

• Contínuo – entrega periódica, considerando que visam suprir as necessidades diárias da

administração.
• Parcelado – refere-se a parte de um todo. Exemplo: fornecimento de equipamento para a montagem
de uma usina hidroelétrica.
• Único – Prevê a entrega total em uma só parcela.

201
5.2.1.4 Contrato de Alienação (Lei Nr 8.666/93 - Art 17 a 19).

Consiste na alienação de bens da administração a terceiros, que se dá pela transferência da

propriedade sob a forma de:

• Venda;
• Permuta;
• Doação;
• Dação em pagamento; quando o credor aceita que o devedor dê fim à relação de obrigação
existente entre eles pela substituição do objeto da prestação, ou seja, o devedor realiza o pagamento na
forma de algo que não estava originalmente na obrigação estabelecida, mas que extingue-a da mesma
forma.;
• Investidura: é a alienação aos proprietários lindeiros de área pública remanescente ou resultante de
obra pública, que não mais interessa à Administração (inaproveitável isoladamente), por preço nunca
inferior ao da avaliação e desde que não ultrapasse a 50% de R$ 80.000,00 (art. 17, §3º, I da Lei
8666/93), ou a alienação aos legítimos possuidores diretos ou na falta deles, ao Poder Público, de
imóveis para fins residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétricas, desde que
considerados dispensáveis na fase de operação dessas unidades e não integrem a categoria de bens
reversíveis ao final da concessão (art. 17, §3º, II da Lei 8666/93). Ex: Poder Público constrói núcleos
urbanos em volta das usinas hidrelétricas. Depois de construída a usina pode vender àquelas pessoas,
pois não há mais interesse naquela área.

5.2.1.5 Contrato de Concessão.

É o contrato administrativo pelo qual a administração atribui ao particular à execução

remunerada de serviço público ou de obra pública, ou concede o uso de bem público para que o
explore pelo prazo e nas condições contratuais por usa conta e risco. São Espécies

São dos seguintes tipos:

a. Concessão de serviço público (Art 175 da CF e Lei 8.987/95) – é o contrato administrativo pelo
qual a Administração Pública delega a outrem a execução de um serviço público, para que o execute
em seu próprio nome, por sua conta e risco. Este contrato é remunerado, normalmente, por meio da
tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço.

Exemplo: serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens; TV a cabo; serviço de

telecomunicações; etc

b. Concessão de direito real de uso – é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública
faculta a terceiros a utilização privativa de bem público, para que a exerça conforme sua destinação.

Exemplo: urbanização, edificação, industrialização, cultivo ou qualquer outro uso de interesse social.

c. Concessão de uso de bem público – também denominada concessão de uso, é ajuste destinado a
outorgar ao particular a faculdade de utilizar um bem da Administração, segundo a sua destinação
específica.

Exemplo: concessão de uso de áreas de mercado municipal, de cantinas de escolas, de hotel

pertencente ao poder público, etc.

d. Concessão de obra pública – é o ajuste administrativo que tem por objeto a delegação a um
particular da execução e exploração de uma obra pública ou de interesse público, para uso da
coletividade, mediante remuneração ao concessionário, por tarifa.

202
Exemplo: construção de estrada com remuneração propiciada pelo pedágio.

5.2.1.6 Contrato de Gerenciamento

É aquele em que o contratante comete ao gerenciador a condução de empreendimento,

reservando para si a competência decisória final e responsabilizando-se pelos encargos financeiros da
execução das obras e serviços projetados, com os respectivos equipamentos para sua implantação e
operação.
Exemplo: obra de engenharia programada, coordenada, assessorada e fiscalizada por um profissional
contratado pela Administração Pública.

5.2.1.7 Contrato de Gestão

É utilizado como FORMA DE AJUSTE entre a Administração Pública direta e entidades
da Administração indireta ou entidades privadas que atuam paralelamente ao Estado e que poderiam
ser enquadradas, por suas características, como entidades paraestatais, com a finalidade de estabelecer
determinadas metas a serem alcançadas pela entidade em troca de algum benefício outorgado pelo
poder público.
Exemplo: contrato em que ajusta dispensa de licitação para determinadas autarquias e fundações,
prevista em lei.

5.2.2 Termo de Parceria : (Lei 9.790 / 99)

É o instrumento passível de ser firmado entre o poder público e as entidades qualificadas
como Organizações da Sociedade Civil e de Interesse Público, destinado à formação de vínculo de
cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público
desempenhadas pelas mesmas.

5.2.3 Contratos de Receita

As instituições possuem em suas sedes instalações cedidas para atividades meios, como por
exemplo: cantina, barbearia, sapataria, etc.

No âmbito do Exército do Exército temos o assunto normatizado pela Portaria nº 011-DEC,

de 4 de outubro de 2005, que aprova a Instrução Reguladora de Utilização do Patrimônio Imobiliário
da União Jurisdicionado ao Comando do Exército (IR 50-13).

Neste documento são normatizadas as questões referentes a:

• Locação
• Arrendamento
• Cessão de Uso para Exercício de Atividades de Apoio
• Permissão de Uso e
• Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel

Importante destacar que para efetivação da Cessão de Uso para Exercício de Atividades de
Apoio, deve ser realizada uma licitação. Tendo em vista se tratar de atividade continua, quando
realizada a licitação deve-se observar o valor a ser arrecadado durante os 5 anos (60 meses)
permitidos.

Exemplo: se o valor estimado para o aluguel é de R$ 1.000,00, devo multiplicar por 60, logo terei o
valor de R$ 60.000,00, portanto a modalidade que devo optar seria uma carta convite. Apesar de a lei
permitir esta modalidade

203
 Apesar de se tratar de contratos de receitas, a modalidade pregão259 também veem sendo
utilizado. No caso o objetivo não será o menor preço e sim a melhor oferta.

5.2.3.1 Locação: A locação de bens imóveis é forma de utilização pela qual o Comando Exército
cede a terceiros, mediante contrato e com pagamento de quantia mensal denominada aluguel, o uso e o
gozo de benfeitorias para fins residenciais. O prazo contratual, previamente estabelecido, será de até
dois anos, podendo ser prorrogado, por igual período ou inferior, desde que não ultrapasse o limite
máximo de cinco anos, de acordo com o interesse da unidade gestora (UG), e desde que previsto no
respectivo instrumento convocatório de licitação ou no seu processo de dispensa ou inexigibilidade
(Art. 12 caput e parágrafo único, da Portaria Nr 11/05)

5.2.3.2 Arrendamento: O arrendamento é a forma de utilização pela qual o Comando do Exército

cede um imóvel a terceiros, para fins de exploração de frutos ou prestação de serviços, mediante o
pagamento de quantia periódica denominada renda. O arrendamento destinado à exploração de frutos é
vocacionado às atividades de natureza agropecuária, e o arrendamento de prestação de serviços
circunscreve-se às atividades de natureza urbana, incluindo finalidades comerciais. O arrendamento
poderá ser utilizado ainda que o arrendatário não objetive lucros em suas atividades. O prazo
contratual, previamente estabelecido, será de até cinco anos, podendo ser prorrogado, por igual
período ou inferior, desde que não ultrapasse o limite máximo de dez anos, de acordo com o interesse
da unidade gestora (UG), e desde que previsto no respectivo instrumento convocatório de licitação ou
no seu processo de dispensa ou inexigibilidade (Art. 17, parágrafos 1º, 2º e 3º, da Portaria Nr 11/05)

5.2.3.3 Cessão de uso para exercício de atividades de apoio: A cessão de uso para exercício de
atividades de apoio é a forma pela qual o Comando do Exército faculta a terceiros, a título oneroso ou
gratuito, mediante contrato, a utilização de imóveis sob a sua jurisdição, visando dar suporte às suas
atividades e a de seus servidores, a critério do comandante. Chefe ou Diretor de OM. O prazo
contratual, previamente estabelecido, será de até dois anos, podendo ser prorrogado, por igual período
ou inferior, desde que não ultrapasse o limite máximo de cinco anos, de acordo com o interesse da
unidade gestora (UG), e desde que previsto no respectivo instrumento convocatório de licitação ou no
seu processo de dispensa ou inexigibilidade. Tratando-se de atividade de apoio destinada a
empreendimento com fins lucrativos, será onerosa e, sempre que houver condições de
competitividade, deverá observar os procedimentos licitatórios previstos em lei. Esta modalidade de
cessão tem caráter precário e poderá ser revogada a qualquer tempo, independentemente de
indenização, exceto as que se refiram às benfeitorias necessárias. (Art. 25,I, II, III, IV e V, da Portaria
Nr 11/05)

Exemplo: posto bancário, posto de correios e telégrafos, restaurante e lanchonete, central de

atendimento à saúde, creche, escola, barbearia, sapataria, alfaiataria, lavanderia e demais atividades
similares.

5.2.3.4 Permissão de uso é a forma pela qual o Comando do Exercito consente a prática de
determinada atividade incidente em imóvel ou benfeitoria sob a sua jurisdição, a título gratuito ou
oneroso, por curto espaço de tempo, para realização de eventos ou atividades que justifiquem a
concessão, a critério do comandante. Chefe ou Diretor de OM. A permissão de uso dispensa licitação.
É precária e revogável, sumariamente, a qualquer tempo sem ônus para o Comando do Exército, sendo
comum para uso de auditórios, instalações desportivas, estandes de tiro, piscinas, picadeiros, espaços
para instalação de sistema de comunicação visual ao ar livre e demais atividades similares. O prazo de
vigência é de até três meses, podendo ser prorrogado por igual período ou inferior, desde que não
ultrapasse o limite máximo de seis meses. (Art. 30 e 31, §1º, da Portaria Nr 11/05)

5.2.3.5 Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel: A Concessão de direito real de uso resolúvel é
a forma pela qual o Comando do Exército cede um imóvel a terceiros, a título gratuito ou oneroso,
para instalação de gasoduto, oleoduto, rede de energia elétrica, canalização de água e esgoto e
similares ou outra utilização de interesse social. A concessão será onerosa quando, quando a entidade

259
TCU - Acórdão 3.042/2008, Plenário

204
interessada exercer atividades com fins lucrativos no imóvel. O prazo da concessão deverá ser previsto
em contrato. A concessão será gratuita quando o cessionário for órgão ou entidade da administração
pública da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, e quando estes prestarem
centralizadamente os serviços públicos. . (Art. 34, 35, §1º e § 4º, da Portaria Nr 11/05).

5.2.4 Duração do Contrato

Entende-se por duração ou prazo de vigência o período em que os contratos firmados
produzem direitos e obrigações para as partes contratantes.
A vigência é cláusula obrigatória e deve constar de todo contrato, que só terá validade após
assinado pelas partes contratantes e eficácia após a publicação de seu extrato na imprensa oficial.
A lei 8.666/93 em seu art 57, estabelece que os contratos têm sua vigência limitada aos
respectivos créditos orçamentários, em observância ao princípio da anualidade do orçamento. Sendo
assim, os contratos vigoram até 31 de dezembro do exercício financeiro em que foi formalizado,
independentemente de seu início.
Em alguns casos, os contratos podem ultrapassar a vigência dos respectivos créditos
orçamentários. A lei admite as seguintes exceções:

- projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, que
podem ser prorrogadas, se houver interesse da Administração e previsão no ato convocatório.
Exemplo: construção de um hospital de grande porte;

- serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por até 60
meses. Exemplo: serviços de limpeza e conservação;

- aluguel de equipamentos e utilização de programas de informática, que podem ser prorrogados pelo
prazo de até 48 meses. Exemplo: aluguel de computadores; e

- às hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos contratos poderão ter
vigência por até 120 (cento e vinte) meses, caso haja interesse da administração.

A prorrogação de prazo de vigência de contrato ocorrerá se:

- constar sua previsão no contrato;

- houver interesse da Administração e da empresa contratada;
- for comprovado que o contratado mantém as condições iniciais de habilitação;
- for constatada em pesquisa que os preços contratados permanecem vantajosos para a Administração;
- estiver justificada e motivada por escrito, em processo correspondente;
- estiver previamente autorizada pela autoridade competente.

As prorrogações dos contratos só podem ocorrer se não houver expirado o prazo de vigência,
ainda que isto tenha ocorrido por um dia apenas.
Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega do objeto do contrato
podem ser prorrogados, desde que mantidas as demais cláusulas do contrato e preservação do
equilíbrio econômico-financeiro.

a) São motivos para as prorrogações dos prazos:

- modificações do projeto ou das especificações pela Administração;

- superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere
fundamentalmente as condições de execução do contrato;
205
- interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da
Administração;

- aumento das quantidade inicialmente previstas no contrato, nos limites previstos pela Lei;

- impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido em documento

contemporâneo a sua ocorrência;

- omissão ou atraso de providências a cargo da Administração nos pagamentos previstos no ato

convocatório que resulte em impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das
sanções legais aplicáveis aos responsáveis.

Os Serviços de natureza contínua são serviços auxiliares e necessários à Administração, no

desempenho de suas atribuições, que se interrompidos podem comprometer a continuidade de suas
atividades e cuja contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro, ou seja, são
necessidades permanentes.
A Administração deve definir em processo próprio quais são seus serviços contínuos, pois o
que é contínuo para determinado órgão ou entidade pode não ser para outros. São exemplos de
serviços de natureza contínua: vigilância, limpeza e conservação, manutenção elétrica e manutenção
de elevadores.
O prazo de contrato para prestação de serviços contínuos pode ser estabelecido para um
determinado período e prorrogado, por iguais e sucessivos períodos, a fim de obter preços e condições
mais vantajosos para a Administração, até o limite de sessenta meses.
A vigência dos contratos de natureza contínua não coincide com o ano civil. A duração desses
contratos pode ultrapassar o exercício financeiro em que foi firmado.
Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior da
Administração, o prazo de sessenta meses pode ser estendido por mais doze meses.
A possibilidade da prorrogação deve ser prevista no edital de licitação, sob pena de não
autorização da mesma260.
Não se pode confundir vigência contratual com execução do serviço. A primeira trata-se do
somatório dos prazos existentes, necessários para se executar o contrato.

Veja o exemplo abaixo:

Obra de Engenharia – Prazo de Vigência

- Assinatura do Termo Contratual: 15 de março;

- Ordem de Serviço entregue no mesmo dia: autoriza início SV 10 dias corridos;
- Execução: prazo de 300 dias a contar da Ordem de SV Contrato;
- Recebimento Provisório: 15 dias;
- Recebimento Definitivo: 90 dias.
Logo o prazo de vigência será de 415 dias.
Alerta-se que as possíveis prorrogações deverão ocorrer antes do inicio do prazo para
recebimento provisório.

260
TCU, Acórdão nº 211/2008, Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, DOU de 22.02.2008.

206
5.2.5 Execução Contratual

Tanto a Administração quanto o contratado devem cumprir fielmente as regras contratuais e as

normas da Lei de Licitações e Contratos Administrativos. O não cumprimento dessas disposições,
total ou parcial, pode levar à rescisão do contrato, respondendo o culpado pelas consequências.

5.2.5.1 Inexecução
Inexecução é o descumprimento das cláusulas contratuais, no todo ou em parte. Pode ocorrer
por dolo, culpa ou sem culpa.
5.2.5.1.1 Dolosa é a que resulta de ação ou omissão do contratante com a intenção de descumprir
cláusulas contratuais, a fim de obter vantagens.
5.2.5.1.2 Culposa é a que resulta de ação ou omissão da parte, decorrente da negligência, imprudência
ou imperícia no atendimento das cláusulas.

a. pelo contratado: é a forma mais comum de inexecução. Há desobediência do ajuste, o que gera a
inadimplência do contratado, ensejando, de imediato, a rescisão do contrato. As sanções estão
previstas no art. 78, 80, I a IV e 87, I a IV, da Lei 8.666/93.

b. pela administração: via de regra, é ocasionada pelo atraso de pagamento da Adm. Nesse caso, cabe
à Adm arcar com o ônus dos juros de mora e da correção monetária.

5.2.5.1.3 Sem culpa é a que decorre dos atos ou fatos, futuros e incertos, estranhos à conduta da parte,
retardando ou impedindo totalmente a execução do contrato, ligados aos riscos que envolvem os
mesmos. Tais riscos são chamados de áleas. a) Álea ordinária; b) Álea extraordinária: 1) Econômica
(Teoria da Imprevisão; Caso Fortuito e Força maior e 2) Administrativa ( Fato do príncipe e Fato da
administração) e c) Interferências imprevistas. Esse assunto será abordado no item referente ao
equilíbrio econômico financeiro.

5.2.5.1.4 Consequências da inexecução

São as seguintes as consequências da inexecução:

a. Responsabilidade civil: impõe a obrigação de reparar o dano patrimonial; pode provir de lei, do ato
ilícito e da inexecução do contrato;

b. Responsabilidade administrativa: é a que resulta da infringência de norma da Administração

estabelecida em lei ou no próprio contrato, impondo um ônus ao contratado para com qualquer órgão
público, através de sanções administrativas (multa, advertência, suspensão provisória etc);

c. Responsabilidade Penal: é a proveniente do cometimento de crimes tipificados na Lei de Licitações.

5.2.6 Alteração Contratual

O contrato firmado entre as partes pode ser alterado nos casos previstos no Art. 65, da Lei
8.666/93, desde que haja interesse da Administração e para atender ao interesse público. Para que as
modificações sejam consideradas válidas, devem ser justificadas por escrito e previamente autorizadas
pela autoridade competente para celebrar o contrato.
As alterações contratuais previstas em lei só podem ser formalizadas por meio de termo
aditivo.
A variação do valor contratual decorrente de reajuste previsto no contrato; atualizações,
compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento; emprenho de
dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido estão dispensadas de termo
aditivo, podendo ser registradas por simples apostila.

207
 As alterações podem ser unilaterais, quando feitas só pela Administração, ou por acordo entre
a Administração e o contratado.

5.2.6.1 A alteração unilateral pode ocorrer nas seguintes situações:

a. alteração qualitativa: quando a Administração necessitar modificar o projeto ou as especificações

para melhor adequação técnica aos seus objetivos.

b. alteração quantitativa: quando for necessária a modificação do contrato em razão de acréscimo ou

diminuição nos quantitativos do seu objeto. Essa modificação está restrita aos limites permitidos no
Art. 65, § 1º, da Lei 8.666/93.

A alteração por acordo das partes pode ocorrer nas seguintes situações:

a. quando for conveniente substituir a garantia efetuada para execução do contrato;

b. quando for necessária a modificação:

- do regime de execução da obra ou serviços ou do fornecimento, pela constatação técnica de que os

termos originais do contrato não se aplicam mais;

- da forma de pagamento, por imposição de circunstâncias que surgirem após a assinatura do contrato,
devendo ser mantido seu valor inicial atualizado.

c. para restabelecer a relação inicialmente pactuada, objetivando a manutenção do equilíbrio

econômico-financeiro inicial do contrato.

- O reequilíbrio econômico-financeiro será detalhado em item específico mais adiante.

5.2.6.2 Acréscimo/Supressão

A administração pode alterar o contrato quando necessários acréscimos ou supressões nas

compras, obras ou serviços, desde que respeitados os seguintes limites:

- para compras, obras ou serviços: acréscimos ou supressões de até 25% do valor atualizado do
contrato;

- para reforma de edifício ou de equipamento: acréscimo até o limite de 50% do valor atualizado do
contrato.

De acordo com a Lei de Licitações, o contratado é obrigado a aceitar, nas mesmas condições
de contrato original, os acréscimos ou supressões que se fizerem necessários, respeitados os limites
estabelecidos.
Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos. Acima desses
percentuais, somente são permitidas supressões e desde que resultante de acordo celebrado entre as
partes.
Diante da necessidade de se acrescer ou suprimir quantidade de algum item do contrato, a
Administração deve considerar o valor inicial atualizado do item para calcular o acréscimo ou a
supressão pretendida.
Os acréscimos ou supressões somente podem ocorrer após a assinatura do contrato ou da
emissão do instrumento equivalente: nota de empenho, carta-contrato, autorização de compra e ordem
de execução de serviços.

208
 Tanto as alterações contratuais quantitativas quanto as unilaterais qualitativas estão sujeitas
aos limites preestabelecidos nos §§ 1º e 2º do Art. 65, da Lei Nr 8.666/93, em face do respeito aos
direitos do contratado.
ATENÇÃO: Excepcionalmente, as alterações contratuais qualitativas podem exceder esses
limites, desde que preenchidas as condições estabelecidas na Decisão do Plenário do TCU Nr
215/1999, a seguir.

―Na hipótese de alterações contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas de

obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites aludidos no item
anterior, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade,
além dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos
cumulativamente os seguintes pressupostos:
I – não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma
eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da
elaboração de um novo procedimento licitatório;
II – não possibilitar a inexecução contratual , à vista do nível de capacidade técnica e
econômico-financeira do contratado;
III – decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou
imprevisíveis por ocasião da contratação inicial;
IV – não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de
natureza e propósito diversos;
V – ser necessárias à completa execução do objeto original do contrato, à otimização do
cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes;
VI – demonstrar-se na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual que
extrapole os limites legais mencionados na alínea "a", supra que as consequências da outra
alternativa (a rescisão contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam
sacrifício insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela
obra ou serviço, ou seja gravíssimas a esse interesse; inclusive quanto à sua urgência e
emergência‖. (Decisão 215/1999 Plenário)

5.2.6.3 Quadro-síntese sobre as condições de mutabilidade contratual

As áleas abaixo sintetizadas, influenciam diretamente na mutabilidade do Contrato
Administrativo, por intermédios da hipóteses anteriormente levantadas , podem ensejar um
desequilíbrio financeiro no contrato (este tema será abordado posteriormente) ou, como visto, podem
contribuir para uma inexecução contratual podendo dar origem a uma rescisão contratual.

ÁLEA Risco que todo empresário corre, como resultado da própria

ORDINÁRIA flutuação do mercado; sendo previsível, por ele responde o
EMPRESARIAL particular.
Atendimento ao interesse
ALTERAÇÃO
público. Administração
UNILATERAL
Restabelecida.
ÁLEA Ato de autoridade não
FATO DO PRÍNCIPE
ADMINISTRATIVA relacionado diretamente.
Ato de autoridade que
FATO DA
incide diretamente sobre o
ADMINISTRAÇÃO
contrato.
Circunstâncias externas ao contrato e à vontade das partes,
ÁLEA imprevisíveis, excepcionais, inevitáveis, que causam desequilíbrio
ECONÔMICA muito grande no contrato, dando lugar à aplicação da teoria da
imprevisão.

209
5.2.7 Forma de Extinção dos Contratos Administrativos 261

Os contratos Administrativos podem ser extintos:

a. conclusão do objeto; O contratado executa ou entrega todo o objeto do contrato;

b. rescisão contratual:

1) Rescisão administrativa: hipóteses previstas no Inc I a XII e XVII do Art 78 da Lei 8.666/93;

2) Rescisão amigável: hipóteses previstas nos inc XIII A XVI do Art 78 da Lei 8.666/93,
ocorrerá um distrato. Deve ser prescindida de autorização escrita e fundamentada da
autoridade competente;

3) Rescisão judicial: ocorrerá quando o contratado deseja a rescisão sem anuência da

administração, hipóteses previstas nos inc XIII A XVI do Art 78 da Lei 8.666/93;

4) Rescisão de pleno direito. Ocorre por circunstâncias estranhas à vontade das partes. Ex:
falecimento do contrat6ado, dissolução da sociedade.

c. Anulação: O contrato deve ser extinto por ilegalidade

5.2.8 Revogação x Nulidade

A revogação e ou nulidade estão ligadas diretamente a forma de extinção.

O contrato será revogado nas hipóteses previstas nas letras ―a‖ e ―b‖ do item acima. Seus
efeitos serão os ex nunc, ou seja, do momento da rescisão para frente.
Os casos de nulidade ocorrerão por ilegalidade. Poderá ser arguida de ofício ou mediante
requerimento de terceiros. Os efeitos serão os ex tunc, ou seja, retroagem a data da ilegalidade.
Em ambos os casos, deve constar do processo a devida MOTIVAÇÃO, com indicação dos
fatos e FUNDAMENTO JURÍDICOS da decisão e concedido aos contratantes o direito das ampla
defesa e contraditório.
A Administração tem o dever de indenizar o contratado pelo que ele tiver executado e por
outros prejuízos devidamente comprovados até o momento em que a nulidade foi declarada. Contudo
não caberá indenização quando for comprovada a responsabilidade do contratado por esses prejuízos.

5.2.9 Revisão Financeira do Contrato Administrativo

Existe a possibilidade de Revisão sem ser financeira. Está ligada a área de execução
contratual. Por exemplo, cita-se o previsto no Art 58 da Lei 8.666/93.

Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à
Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público,
respeitados os direitos do contratado.

Neste item estudar-se-á a revisão oriunda de questões financeiras, doravante denominada

REVISÃO CONTRATUAL. A revisão dos contratos tem por objetivo a manutenção do equilíbrio
econômico e financeiro em razão de fatos futuros e incertos, ligados aos riscos que envolvem a
execução do contrato, mas que também podem causar a sua inexecução.

261
MARINELA, Fernanda, Direito Administrativo, 7ª ed, RJ, impitus, 2013., pg 484

210
 A revisão do contrato pode ocorrer por interesse da própria Administração. Surge quando o
interesse público exige a alteração do projeto ou dos processos técnicos de sua execução, com o
aumento dos encargos ajustados – ou pela superveniência de fatos novos – quando sobrevêm atos do
governo ou fatos materiais imprevistos e imprevisíveis pelas partes, que dificultam ou agravam, de
modo excepcional, o prosseguimento e a conclusão do objeto do contrato.
A revisão tem contorno diverso do reajuste. Enquanto o reajuste já é prefixado pelas partes para
neutralizar um fato certo, a inflação, a revisão deriva da ocorrência de um fato superveniente, apenas
suposto (mas não conhecido) pelos contratantes quando firmam o ajuste.
Este item deve ser estudando conjuntamente com o item referente à Inexecução Contratual
sem culpa.
Entende-se que todas as vezes que se torna necessário alterar o contrato, estar-se-á efetivando
uma revisão contratual. Portanto a REVISÃO seria o gênero das espécies: REEQUILIBRIO
ECONOMICO FINANCEIRO, REAJUSTE E REVISÃO.

5.2.9.1 Reequilíbrio Econômico Financeiro

Nas hipóteses expressamente previstas em lei, é possível à Administração, mediante acordo

com o contratado, restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

O equilíbrio econômico-financeiro, esta previsto no art 65 da Lei 8.666/93 e consiste na

manutenção das condições de pagamento estabelecidas inicialmente no contrato, a fim de que se
mantenha estável a relação entre as obrigações do contratado e a retribuição da Administração, para a
justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento.

Lei nº 8666/93 - Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
§ 8o A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto no próprio
contrato, as atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de
pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias suplementares até o
limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, podendo ser registrados por
simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.

Para que possa ser autorizado e concedido o reequilíbrio econômico e financeiro do contrato,
normalmente pedido pelo contratado, a Administração tem que verificar:

a. os custos dos itens constantes da proposta contratada com a planilha de custos que acompanha o
pedido do reequilíbrio;

- O contratado, ao encaminhar à Administração pedido de reequilíbrio, deve demonstrar quais os itens

da planilha de custos estão economicamente defasados, inclusive com a taxa de administração, e que
estão ocasionando o desequilíbrio do contrato.

b. a ocorrência de fato imprevisível, ou previsível, porém de consequências incalculáveis, que

justifique as modificações do contrato para mais ou para menos.
Feito o reequilíbrio econômico-financeiro.

O reequilíbrio econômico-financeiro de que se trata não está vinculado a qualquer índice.

Ocorre quando for necessário o restabelecimento da relação econômica que as partes pactuaram
inicialmente, concretizando-se através da revisão do contrato.

Neste tópico, a exemplo do que foram abordados no item referente à inexecução contratual
sem culpa, cabe destacar que o possível desequilíbrio estão ligados a riscos inerentes ao mercado. Tais
riscos são chamados de áleas.

211
a. Álea ordinária

Álea ordinária é o risco que envolve qualquer atividade empresarial. Sendo previsível, deve
ser suportada pelo contratado, podendo-se dar como exemplo as leis de mercado, a sazonalidade de
produtos.

Exemplo: fornecimento de quentinhas em presídios. Se o contratado pleiteia a alteração do contrato

em virtude do aumento do preço da laranja, devido a uma geada na região do plantio, tal diferença, a
princípio, deve ser absorvida pelo contratado. A alteração não deve ser feita, pois esta ―flutuação‖ faz
parte das regras de mercado.

b. Álea extraordinária

Existem situações que não podem ser previstas nos contratos porque ocorrem de maneira
extraordinária, imprevista e imprevisível, onerando, retardando ou impedindo a execução do contrato.
Destarte, a parte atingida fica liberada dos encargos originários e o ajuste há que ser revisto ou
rescindido.

Todo contrato deve conter a cláusula rebus sic stantibus, ou seja, o contrato se cumpre se as
coisas (rebus) se conservarem, desta maneira (sic), no estado preexistente (stantibus), quando de sua
estipulação, isto é, desde que não tenham sofrido modificações essenciais, resultante da teoria da
imprevisão que abordaremos a seguir. Veja o exemplo a seguir abordado de outra forma.

Exemplo: fornecimento de quentinhas em presídios. Se o contratado pleiteia a alteração do contrato

em virtude do aumento do preço da laranja, devido a uma geada na região do plantio. Destaca-se que
não é NORMAL gear na região de plantio. Neste caso, tal diferença a princípio, deve ser absorvida
pela ADMINISTRAÇÃO. A alteração PODE ser feita, pois esta ―flutuação‖, apesar de possível,
ocorreu de forma extraordinária.

1) Econômica

- Teoria da Imprevisão262

Surge em todo acontecimento externo ao contrato, estranho à vontade das partes, imprevisível
e inevitável, que causa um desequilíbrio muito grande, tornando a execução do contrato
excessivamente onerosa para o contratado. Ela consiste no reconhecimento de que a ocorrência de
eventos novos, imprevistos e imprevisíveis pelas partes, autoriza a revisão do contrato, para seu
ajustamento às circunstâncias supervenientes.

Esse desequilíbrio retira a comutividade do ajuste e impõe a revisão do contrato, para que se
possibilite sua execução sem a ruína econômica do particular contratado.

Existem duas vertentes:

1ª) Se a parte não puder cumprir, ocorrerá a rescisão sem atribuição de culpa;

262
A Teoria da imprevisão é construção jurisprudencial do Conselho de Estado da França ao julgar os sucessivos pedidos de
revisão de contratos administrativos durante a I Guerra Mundial, que criou uma situação insustentável para os
concessionários de serviço público. Posteriormente, a teoria foi consagrada na lei Failliot, de 21.1.1918, que inspirou a lei
belga de 11.10.1919; antes, porém, na Itália o Decreto Real de 27.5.1915 já admitia a guerra como causa de revisão dos
contratos cuja execução se tornasse ruinosa para uma das partes. No Brasil, a Teoria da Imprevisão foi claramente admitida
para certos contratos privados, tais como os de locação comercial, residencial e os de locação de residência para funcionários
públicos.
A nossa doutrina pátria é uniforme no admitir a Teoria da Imprevisão tanto para os contratos de Direito Privado quanto para
os contratos administrativos.

212
2ª) Se puder ser cumprido, mas com ônus, haverá direito à revisão do preço (restauração do equilíbrio
econômico-financeiro).

Exemplo: contrato de fornecimento de combustível, que sofre a influência da Guerra do Golfo

Pérsico, onerando-o pelo aumento substancial no preço barril de petróleo, encarecendo os
combustíveis excessivamente, causando um desequilíbrio muito grande para as partes.

O desequilíbrio por ocorrer decorrente de um caso fortuito ou de força maior. O que

caracteriza determinado evento como força maior ou caso fortuito é a imprevisibilidade, a
inevitabilidade de sua ocorrência e o impedimento absoluto, vedando a regular execução do contrato.

Caso fortuito e força maior, portanto, também configuram álea econômica, podendo haver
revisão.

-Caso Fortuito: É acontecimento estranho à vontade humana, que interfere na economia contratual.
É acontecimento da natureza que, por sua inevitabilidade e sua imprevisibilidade, impossibilita a
regular execução do contrato. Há possibilidade de indenização.
Exemplo: contrato de obra pública para a construção de uma estrada que, por conta de uma forte
tempestade que devasta todo o trabalho de preparação do solo e compactação, impede o cumprimento
da obrigação, por parte do contratado.

- Força Maior: É um acontecimento decorrente da vontade humana, agravando a execução do

contrato, como uma greve de serviços públicos.
É o evento humano imprevisível e inevitável que impossibilita a regular execução do contrato. Há
possibilidade de indenização.

Exemplo: algo que impede que os empregados da empresa contratada cheguem ao campo de obra,
local da prestação de serviços.

2) Administrativa

a. Fato do príncipe

São atos de governo não diretamente ligados ao contrato, mas que sobre ele exercem
influência reflexa, ou seja, o governo pratica ato imprevisto, ou ainda ato previsível, mas de
conseqüência incalculável, desequilibrando sua equação econômico-financeira.

Possui um traço de igualdade com a cláusula exorbitante, pois ele também quebra o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato. Ocorre que ele é um ato genérico e abstrato do Poder Público.
Dessa forma, ele quebra indiretamente o equilíbrio econômico do contrato. Ele não altera nenhuma
cláusula de serviço do contrato, mas acaba alterando seu equilíbrio econômico.

É, portanto, toda determinação estatal, positiva ou negativa, geral, imprevista e imprevisível,

que onera substancialmente a execução do contrato administrativo, constituindo uma álea
administrativa extraordinária e extracontratual, desde que intolerável e impeditiva da execução do
ajuste.

Efeitos (hipóteses):

-1ª) Revisão do preço (restauração do equilíbrio econômico-financeiro);

-2ª) Se houver impedimento absoluto no cumprimento, a parte contratada faz jus à indenização
integral.

213
Exemplos:

1º. Numa licitação para compra de frota de veículos, o licitante entrega a proposta, querendo
vender veículos importados, já que a alíquota do imposto de importação estava baixa. Depois de
entregar a proposta, a alíquota é alterada, inviabilizando a execução da mesma. É a partir da entrega da
proposta que o licitante passa a ter direito ao equilíbrio econômico. O fato do príncipe não mexe no
contrato diretamente, mas o afeta indiretamente;

2º. Determinada empresa está fornecendo material para a Administração Pública. Ocorre que houve
uma criação de tributo específico para esse tipo de material, onerando o seu valor. Embora esse tributo
não possa estar ligado diretamente ao contrato, vai refletir nos preços ajustados, tornando mais gravosa
a execução do contrato

b. Fato da administração

Última espécie de álea administrativa, que também é espécie de álea extraordinária é o fato
da Administração, que são comportamentos ou omissões culposas da Administração, causando o
agravamento da execução do contrato.
O fato da Administração não afeta o equilíbrio econômico do contrato, mas o agrava ainda
mais, pois afeta a própria subsistência do contrato, uma vez que é sustada sua execução até ser
removido o fato da Administração, ou seja, até pagar, está suspensa a execução do contrato.
Então, o fato da Administração aparece em dois casos: inadimplência da Administração, que
leva à rescisão do contrato, e atraso da Administração, que leva à prorrogação do contrato. Não se fala
em equilíbrio do contrato, mas na sua existência ou não. A inadimplência da Administração vem
tratada no art. 78, XVI, Lei 8.666/93.

Art. 78 - Constituem motivo para rescisão do contrato:

(...)
XVI - a não liberação. por parte da Administração, de área, local ou objeto para execução de obra,
serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais naturais
especificadas no projeto.

Desse modo, a Administração responde por esse agravamento, o que gera o dever de a
Administração rever o contrato em virtude de seu comportamento culposo.

Exemplo: a Administração abre uma licitação para fazer uma obra pública e, ao mesmo tempo,
expede um decreto expropriatório da área em que será feita aquela obra. Se a Administração não
consegue fazer a desapropriação, porque, por exemplo, o juiz manda que seja complementado o valor
do depósito da indenização prévia, e a Administração não aceita o aumento do valor, desistindo da
desapropriação e da própria obra, isso impede a realização da obra, inviabilizando a licitação. Se a
Administração não desiste, mas recorre da exigência de maior indenização, isso representa um atraso
da Administração e, naturalmente, ela deve recompor o equilíbrio que por ela mesma foi rompido.
Do atraso da Administração trata o art. 57, § 1º, VI, da Lei 8.666/93, que também fala de
equilíbrio econômico e financeiro do contrato. O atraso vai levar a uma prorrogação do contrato.

Vejamos a art. 57, § 1º, VI, da Lei 8.666/93:

Art. 57 - A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos
créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
(...)
§ 1º - Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação,
mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-
financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo:
(...)

214
 VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos
pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do
contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.

O único laço de igualdade entre cláusula exorbitante de alteração unilateral, fato do príncipe
e fato da Administração é que todos eles são supervenientes à entrega das propostas. Não é o fato de
eles causarem desequilíbrio econômico do contrato, pois o fato da Administração nem sempre causa
isso.

c. Interferências imprevistas

É a única espécie de álea que precede à formação do contrato, ou seja, interferências

imprevistas são acontecimentos anteriores ao contrato, mas que por serem desconhecidos das partes
também ensejam a aplicação da teoria da imprevisão.
São, portanto, ocorrências materiais não cogitadas pelas partes na celebração do contrato, mas
que surgem na sua execução de modo surpreendente e excepcional, dificultando e onerando,
extraordinariamente, o prosseguimento e a conclusão dos trabalhos.

Exemplo:

1º.Numa obra, descobre-se que o terreno é rochoso, incompatível com a geologia do local ou, então,
na construção de um prédio público, durante as fundações, começa a jorrar petróleo. Notem, porém,
que aquele determinado terreno já existia ali há alguns milhares de anos antes de se pensar em
contrato, ou seja, tal acontecimento percebe-se, escapa ao conhecimento das partes, que dele só tomam
ciência da situação, imprevista e inevitável, quando a obra já foi iniciada.

2º. A Administração Pública para combater os efeitos da seca na Região Nordeste do Brasil, contrata
uma empresa particular para a perfuração de poços. Iniciados os trabalhos e quando a perfuração já se
encontra a 160m de profundidade, antes de atingir o lençol d‘água no subsolo, a sonda se depara com
uma rocha que não era prevista, dificultando ou impedindo o prosseguimento e a conclusão dos
trabalhos.

Por fim, tudo no que tange a essas áleas é resolvido pelo art. 65, II, ―d‖, Lei 8.666/93.

Art. 65 - Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos
seguintes casos:
II - por acordo das partes:
(...)
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado
e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento,
objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de
sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores
ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do
príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.

5.2.9.2 Reajuste
Em contratos com prazo de duração igual ou superior a um ano, é admitida cláusula com
previsão de reajuste de preços. São observados índices liberados pelo governo. Exemplo: telefonia,
água, material de consumo, serviço de TV por assinatura, etc.
O reajuste dos preços contratuais só pode ocorrer quando a vigência do contrato ultrapassar
doze meses, contados a partir da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa
se referir.

215
 A Lei Nr 10.192, de 14 de fevereiro de 2001, admite, para reajustar os contratos, a utilização
de índices de preços gerais, setoriais ou que reflitam a variação dos custos de produção ou dos
insumos utilizados. Esses índices devem estar previamente estabelecidos no contrato.

Lei nº 10.192/01- Art. 3º Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração
Pública direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão
reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposições desta Lei, e, no que com
ela não conflitarem, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.
§ 1º A PERIODICIDADE ANUAL nos contratos de que trata o caput deste artigo será contada a
partir da data limite para APRESENTAÇÃO DA PROPOSTA ou do orçamento a que essa se
referir.

Reitera-se que para os contratos com vigência inferior a 12 meses, a fim de se evitar futuros
problemas, sugere-se a inclusão do seguinte texto nos editais.

― Do Reajuste: O presente contrato não será reajustado. Contudo por culpa única e exclusivamente
da Administração a execução contratual ultrapassar 12 meses da data da apresentação da proposta
de preços poderá ser aplicado o índice‖

De acordo com a citada Lei, são nulos de pleno direito quaisquer expedientes que, na apuração
do índice de reajuste, produzam efeitos financeiros equivalentes aos de reajuste de periodicidade
inferior a anual.

5.2.9.3 Repactuação.
Segundo o Art 53 e seguintes da Instrução Normativa nº 05 – MPOG, de 26 de maio de 2017,
Repactuação é a forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato que deve ser
utilizada para serviços continuados com dedicação exclusiva da mão de obra, por meio da análise da
variação dos custos contratuais, devendo estar prevista no instrumento convocatório com data
vinculada à apresentação das propostas, para os custos decorrentes do mercado, e com data vinculada
ao acordo ou à convenção coletiva ao qual o orçamento esteja vinculado, para os custos decorrentes da
mão de obra.
Somente os contratos que tenham por objeto a prestação de serviços de natureza contínua
podem ser repactuados. É necessária, ainda, a existência de cláusula admitindo a repactuação, que
pode ser para aumentar ou diminuir o valor do contrato.
A repactuação de preços deverá ser utilizada nas contratações de serviços continuados com
dedicação exclusiva de mão de obra, desde que seja observado o interregno mínimo de um ano das
datas dos orçamentos aos quais a proposta se referir, conforme estabelece o art. 5º do Decreto nº
2.271, de 1997.
A repactuação para fazer face à elevação dos custos da contratação, respeitada a anualidade
mencionada anteriormente é direito do contratado, e não poderá alterar o equilíbrio econômico e
financeiro dos contratos, conforme estabelece o art. 37, inciso XXI da Constituição da República
Federativa do Brasil, sendo assegurado ao prestador receber pagamento mantidas as condições efetivas
da proposta.
A repactuação para reajuste do contrato em razão de novo acordo, dissídio ou convenção
coletiva deve repassar integralmente o aumento de custos da mão de obra decorrente desses
instrumentos.
O interregno mínimo de 1 (um) ano para a primeira repactuação será contado a partir:
- da data limite para apresentação das propostas constante do instrumento convocatório, em relação
aos custos com a execução do serviço decorrentes do mercado, tais como o custo dos materiais e
equipamentos necessários à execução do serviço; ou
- da data do acordo, convenção ou dissídio coletivo de trabalho ou equivalente, vigente à época da
apresentação da proposta, quando a variação dos custos for decorrente da mão-de-obra e estiver
vinculada às datas-bases destes instrumentos.
216
Exemplo: Licitação em maio 14. Contrato assinado em jun 14. Dissídio da categoria em jan 14. Logo
o contratado deverá encaminhar pedido de repactuação após homologação do dissídio coletivo. Veja
que ainda não tinha completado um ano da apresentação da proposta.
Nas repactuações subseqüentes à primeira, a anualidade será contada a partir da data do fato
gerador que deu ensejo à última repactuação.
As repactuações serão precedidas de solicitação da contratada, acompanhada de demonstração
analítica da alteração dos custos, por meio de apresentação da planilha de custos e formação de preços
ou do novo acordo convenção ou dissídio coletivo que fundamenta a repactuação, conforme for a
variação de custos objeto da repactuação.
A Administração deverá exarar sua decisão sobre o pedido de repactuação deve ser feita no
prazo máximo de sessenta dias, contados a partir da solicitação e da entrega dos comprovantes de
variação dos custos.
As repactuações, a exemplo dos reajustes serão formalizadas por meio de apostilamento, e não
poderão alterar o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos, exceto quando coincidirem com a
prorrogação contratual, em que deverão ser formalizadas por aditamento.
As repactuações a que o contratado fizer jus e não forem solicitadas durante a vigência do
contrato, serão objeto de preclusão com a assinatura da prorrogação contratual ou com o encerramento
do contrato.
O Art. 53 e seguintes IN 05-MPOG/17 prevê que as repactuações não interferem no direito das
partes de solicitar, a qualquer momento, a manutenção do equilíbrio econômico dos contratos com
base no disposto no art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.

5.2.9.4 Resumindo

TIPO PRESSUPOSTOS
Requerimento do Interessado
Demonstração do desequilíbrio
Exame econômica das planilhas
Reequilíbrio Análise jurídica do Pleito *(a analise seria mais técnica)
econômico- Avaliação do preço reequilibrado e da proposta mais vantajosa
financeiro Verificação de existência orçamentária
Periodicidade: A qualquer momento, desde que por fatos posteriores a
assinatura do termo contratual ou emissão do empenho.
Instrumento de efetivação: Termo Aditivo – Art 65, letra d, caput da Lei
8666/93
Requerimento do interessado
Calculado com base em índices (visa a repor a inflação)
Análise jurídica do Pleito *
Reajuste Verificação de dotação orçamentária
Periodicidade: Anual. A contar da data da apresentação da proposta – Lei
10.191/01
Instrumento de efetivação: Apostilamento – Art 65 § 8º da Lei 8.666/93.
Requerimento do Interessado
Cálculo com base em Dissídio Coletivo
Análise jurídica do Pleito *
Repactuação Verificação de dotação orçamentária
Verificação se a proposta continua vantajosa **
Periodicidade: Anual. A contar da data da apresentação da proposta – Lei
10.191/01 e §1º do Art 54 e 57 da IN 05-MPOG, 26 MAIO 17.
Instrumento de efetivação: Apostilamento – § 4ºArt 57 da IN 05-MPOG,
26 MAIO 17.

217
*Deve ser verificada a orientação da Assessoria Jurídica enquadrante, pois sua efetivação será por
intermédico de Apostilamento, logo não precisaria passar pelo Jurídico.

**Sempre que se for aplicar um reequilíbrio ou uma repactuação, deve-se verificar junto ao mercado
se a proposta continua vantajosa (por vezes realizar uma licitação pode ser uma boa opção). Não
precisa fazer novos orçamentos, pode ser verificado contratos em vigor). Verificar o previsto na
INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 5, DA SECRETARIA DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA
INFORMAÇÃO DO MPOG, DE 27 DE JUNHO DE 2014.263

5.2.10 Do Instituto da Subcontratação

O contrato administrativo é celebrado em razão de qualidades pessoais do contratado, ou seja,

são observados atributos pessoais que foram determinantes para a sua habitação durante o processo de
licitação 264.
Subcontratação é um instituto jurídico que figura na Lei de Licitações e Contratos
Administrativos e constitui um tema muito importante, apesar de ser normatizada em apenas dois
artigos, quando se constata a rapidez e a sutiliza com que o assunto é abordado.
A subcontratação encontra previsão expressa na Lei de Licitações, em seus arts. 72 e 78 inc.
VI, os quais, conjugados com os princípios que norteiam a atuação da Administração Pública no
âmbito das suas contratações, resultam na necessidade de atendimento, a rigor, dos seguintes
requisitos: a) autorização prévia em edital e/ou contrato 265 ; b) fixação de limites pela Administração
contratante, de modo a vedar o repasse total do objeto para terceiros 266 ; c) não transferência das
parcelas de maior relevância do objeto, que foram utilizadas inclusive como parâmetros para a análise
da qualificação técnica 267 .
Para os efeitos da Lei de Licitações, subcontratação significa a contratação de alguém, pessoa
física ou jurídica, pelo contratado da Administração Pública, para que execute uma parte do contrato
para aquele.
O contratado subcontrata alguém para executar pelo contratado o contrato, essa é a ideia do
instituto jurídico, e tem fundamento prático no pensamento de que, por vezes, essa atitude é vantajosa
tanto para contratado quanto para a Administração contratante, quer porque o subcontratado pode
ocasionalmente executar o contrato melhor que o próprio contratado, quer por motivo econômico, quer
ainda por questão de necessidade eventual do contratado, quer, por fim, por alguma outra razão entre
hipóteses as mais diversas.
O que precisa restar claro é que a subcontratação deve revelar-se, em princípio e antes de sua
materialização, desejavelmente vantajosa para a Administração contratante e o particular contratado,
ou no mínimo indiferente para a Administração com relação à contratação mesma, ou seja, ―não pior‖

263
Disponível em http://www.comprasgovernamentais.gov.br/paginas/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-no-5-de-
27-de-junho-de-2014 Acessado em 21 Ago 14.
264
NIEBUHR. Joel de Menezes. Licitações Públicas e Contratos Administrativos, 2ª ed, Belo Horizonte, Forum, 2011. pg
767
265
Contratação pública – Planejamento – Edital – Cláusulas – Permissão de subcontratação – Principal do objeto –
Impossibilidade – TCU - De acordo com o TCU, não pode ser incluída em edital ―cláusula que permita a subcontratação do
principal do objeto, entendido este como o conjunto de itens para os quais, como requisito de habilitação técnico-operacional,
foi exigida apresentação de atestados que comprovassem execução do serviço com características semelhantes‖. (TCU,
Acórdão nº 3.144/2011, Plenário, Rel. Min. Aroldo Cedraz, DOU de 09.12.2011.)
266
Contratação pública – Planejamento – Edital – Cláusulas – Permissão de subcontratação – Principal do objeto –
Impossibilidade – TCU - De acordo com o TCU, não pode ser incluída em edital ―cláusula que permita a subcontratação do
principal do objeto, entendido este como o conjunto de itens para os quais, como requisito de habilitação técnico-operacional,
foi exigida apresentação de atestados que comprovassem execução do serviço com características semelhantes‖. (TCU,
Acórdão nº 3.144/2011, Plenário, Rel. Min. Aroldo Cedraz, DOU de 09.12.2011.)
267
Contratação pública – Planejamento – Subcontratação – Parcelas ou itens referentes à qualificação técnica – Vedação pelo
regulamento da entidade – Necessidade de permitir consórcios ou parcelamento – TCU - Em representação que abordou a
subcontratação de serviços em obras aeroportuárias realizadas pela Infraero, o TCU entendeu válida a regra do regulamento
de licitações daquele órgão licitante, a qual veda a subcontratação de parcelas ou itens referentes à qualificação técnica
exigida para habilitação da empresa (art. 126, § 1º, inc. I, do Regulamento de Licitações e Contratos da Infraero). (TCU,
Acórdão nº 2.992/2011, Plenário, Rel. Min. Valmir Campelo, DOU de 22.11.2011.)

218
para o Poder Público que aquela contratação originária.
Como dito, a subcontratação constitui a transferência da execução de parcela do objeto para
terceiro sem haver rompimento do vínculo mantido entre a Administração e o contratado. Assim, ainda
que haja o atendimento dos requisitos que autorizam a subcontratação, a adoção dessa medida não
parece possível, como regra, em contratos celebrados a partir de hipóteses de inexigibilidade e
dispensa fundamentada na pessoa do contratado . Isso porque, nesses casos, restaria prejudicado o
fundamento que permitiu o afastamento do dever de licitar, na medida em que o objeto não seria
executado integralmente pelo indivíduo cujas particularidades conduziram à contratação direta.
Tal alegação, como dita, é verdadeiramente intuito personae, obrigando o contratado à
execução direta dos serviços, visto que está subjacente um objetivo maior, que é o de prestigiar a
finalidade da instituição por meio do trabalho desta. Se a subcontratação total é em regra vedada ,
nesse caso, com muito mais razão há de sê-lo 268.
Por essa razão, se o objeto contratual comportar divisão em itens, deve a Administração
proceder à contratação apartada da parcela que não constitui condição para a escolha do futuro
contratado por meio de dispensa ou inexigibilidade. Somente em casos excepcionais, em que a divisão
do objeto importe em prejuízo à consecução da finalidade a ser atendida com a celebração do contrato,
seria admitida a subcontratação nos contratos decorrentes de dispensa ou inexigibilidade pautados na
pessoa do contratado (para o que os demais requisitos exigidos para a subcontratação devem ser
atendidos).
Cabe registrar que a figura da subcontratação se opõe da sub-rogação civil, instituto previsto
nos arts. 346 a 351 do Código Civil 269 e pelo qual, nessa hipótese de contratos, uma parte do contrato
vende, transfere ou cede os seus direitos e deveres no próprio contrato a outra pessoa, e com isso sai
da relação contratual. A sub-rogação é expressamente proibida no caso de contratos da Administração,
por simples ausência de autorização na legislação 270.
Mas nada disso, em absoluto, se dá com a subcontratação, porque parte nenhuma sai do
contrato, mas apenas o contratado admite alguém para por ele executar uma parte do objeto
contratado, e nada mais que isso. O contratado continua tão contratado quanto antes da
subcontratação, e suas responsabilidades continuam exatamente as mesmas com uma, duas ou diversas
subcontratações que a Administração lhe autorizar. O subcontratado não responde à Administração
contratante, mas apenas o contratado.
Uma preocupação que o Administrador deve ter e tal situação pode ser normatizada quando da
confecção do edital, e que a empresa a vir a ser subcontratada esteja em dia com determinadas
documentações exigidas para a participação do certame original. No entendimento do TCU, empresas
contratadas pela Administração devem exigir de empresas eventualmente subcontratadas a
documentação relativa à regularidade fiscal prevista no art. 29 da Lei nº 8.666/93. De acordo com o
Relator, ―a exigência da regularidade fiscal da possível subcontratada é decorrência lógica do requisito

268
FERNANDES. Jorge Ulisses Jacoby. Contratação Direta sem licitação, 7ª ed, Belo Horizonte, Fórum, 2008. pg 431
269
CAPÍTULO III - Do Pagamento com Sub-Rogação-Art. 346. A sub-rogação opera-se, de pleno direito, em favor: I - do
credor que paga a dívida do devedor comum; II - do adquirente do imóvel hipotecado, que paga a credor hipotecário, bem
como do terceiro que efetiva o pagamento para não ser privado de direito sobre imóvel; III - do terceiro interessado, que paga
a dívida pela qual era ou podia ser obrigado, no todo ou em parte. Art. 347. A sub-rogação é convencional: I - quando o
credor recebe o pagamento de terceiro e expressamente lhe transfere todos os seus direitos; II - quando terceira pessoa
empresta ao devedor a quantia precisa para solver a dívida, sob a condição expressa de ficar o mutuante sub-rogado nos
direitos do credor satisfeito. Art. 348. Na hipótese do inciso I do artigo antecedente, vigorará o disposto quanto à cessão do
crédito. Art. 349. A sub-rogação transfere ao novo credor todos os direitos, ações, privilégios e garantias do primitivo, em
relação à dívida, contra o devedor principal e os fiadores. Art. 350. Na sub-rogação legal o sub-rogado não poderá exercer os
direitos e as ações do credor, senão até à soma que tiver desembolsado para desobrigar o devedor. Art. 351. O credor
originário, só em parte reembolsado, terá preferência ao sub-rogado, na cobrança da dívida restante, se os bens do devedor
não chegarem para saldar inteiramente o que a um e outro dever.
270
Contratação pública – Contrato – Sub-rogação – Proibição – TCU - O TCU estabeleceu que a Administração se abstenha
―de incluir, nos respectivos editais e contratos administrativos, quando o objeto a ser licitado for financiado total ou
parcialmente por recursos públicos federais, cláusula que preveja a sub-rogação da figura da contratada, ou a divisão das
responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma solidária, uma vez que a sub-rogação em contratos administrativos é
ilegal e inconstitucional, por contrariar o art. 37, caput e inc. XXI, da Constituição Federal e os arts. 2º, 72 e 78, inc. VI, da
Lei nº 8.666/93". (TCU, Decisão nº 909/2003, Plenário, Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti, DOU de 24.07.2003.)

219
legal da comprovação da regularidade fiscal da empresa contratada. Se terceiros, que não o contratado,
vão executar serviços, ainda que indiretamente, para o Poder Público, tal prestação não pode ser
oriunda de empresa irregular‖ 271 .O Administrador deve se preocupar em normatizar no edital de
licitação e minuta de contrato a forma que irá e se irá permitir a subcontratação. Caso contrário tal
situação estará vedada 272. Contudo na hipótese de fato superveniente a Administração poderá autorizar
uma possível subcontratação 273 . O entendimento do contido no Art 78, abaixo transcrito, é de que o
contratado não poderá efetivar subcontratação sem a prévia autorização da Administração, sob pena
de rescisão contratual.
Art. 78 Constituem motivo para rescisão do contrato: (...)
VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto (...), não admitidas no edital e no
contrato. (Grifamos.)
O TCU, ao apreciar representação que apontava como irregularidade a subcontratação de
parcela do objeto sem que a Administração tivesse autorizado no edital e no contrato, entendeu que ―a
subcontratação parcial de serviços contratados não necessita ter expressa previsão no edital ou no
contrato. Basta apenas que não haja expressa vedação nesses instrumentos. Essa é a exegese que faço
do art. 72 da Lei 8.666/1993 segundo o qual ‗o contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das
responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento, até
o limite admitido, em cada caso, pela Administração‘. E assim é porque, na maior parte dos casos, a
possibilidade de subcontratação deve atender a uma conveniência da administração, diante da
multiplicidade de circunstâncias que podem surgir na execução do contrato 274 .
No tocante a possibilidade de realização de subcontratação total, entendemos que tal situação
não seja possível por descumprir a princípios que norteiam os procedimentos licitatórios. Caso
contrário uma empresa poderia participar de uma licitação, sagrar-se vencedora e depois entregar a
execução para uma terceira que não participou do certame original.
Na hipótese de autorizada subcontratação de parte do contrato, na parcela correspondente a
qualificação técnica da empresa vencedora do certame, comprovação apresentada na fase de
habilitação, coadunamos com a posição de que a empresa subcontratada deverá apresentar atestados de
qualificação idênticos a empresa contratada 275
No que se refere ao percentual da subcontratação a ser permitida a doutrina e jurisprudência
são unânimes no sentido de que caberá ao Administrador estipular tal percentual no edital de licitação,
no limite que não descaracterize a contratação original 276.
Quanto ao pagamento ocorrer diretamente ao representante da empresa a realizar a
subcontratação, cabe destacar que a subcontratação não importa transferência de parte do contrato e si
de parte de sua execução. A subcontratação pressupõe única relação entre a Administração e o
contratado e outra entre o contratado e o subcontratado. A Administração não mantém qualquer
relação direta com o subcontratado. Por isso, os pagamentos devidos são feitos todos em prol do

271
Acórdãos nºs 79/2008, 814/2007, 2.062/2006, 226/2000, todos do Plenário. (TCU, Acórdão nº 1.272/2011, Plenário, Rel.
Min. Augusto Nardes, DOU de 26.05.2011.)
272
Contratação pública – Contrato – Planejamento – Subcontratação – Previsão em edital e em contrato – Obrigatoriedade –
TCU - Acórdão nº 3.378/2012, Plenário, Rel. Min. José Jorge, DOU de 12.12.2012.)
273
Contratação pública – Contrato – Subcontratação – Previsão em edital – Exceção – Situação excepcional decorrente de
fato superveniente – TCU - Analisando processo de auditoria, o TCU estabeleceu que a possibilidade de subcontratação deve
estar prevista no edital e no contrato, admitindo, em hipóteses absolutamente excepcionais resultantes de fato superveniente,
a efetivação de subcontratação ainda que não prevista no instrumento convocatório ou contratual. (TCU, Acórdão nº
3.378/2012, Plenário, Rel. Min. José Jorge, DOU de 12.12.2012.)
274
TCU - Acórdão nº 5.532/2010, 1ª Câmara, Rel. Min. Augusto Nardes, DOU de 06.09.2010
275
Contratação pública – Planejamento – Subcontratação – Parcelas ou itens referentes à qualificação técnica – Vedação pelo
regulamento da entidade – Necessidade de permitir consórcios ou parcelamento – (TCU, Acórdão nº 2.992/2011, Plenário,
Rel. Min. Valmir Campelo, DOU de 22.11.2011.)
276
Acórdão nº 1748/2004- Plenário – Nos termos do art 72 da Lei nº 8.666/93, deve ser fixado, no edital, o percentual
máximo para subcontratação, quando houver cláusula editalicia de permissividade, devendo essa cláusula existir, apenas ,
em hipóteses excepcionais, quando a subcontratação for estritamente necessária, devendo ser técnica e circunstanciadamente
justificados tanto a necessidade da subcontratação quanto o percentual máximo admitidos.

220
contratado. Ele, depois de receber o total, é que deve repassar o montante devido ao subcontratado 277 .
Em resumo: O subcontratado deve executar uma parte do contrato, mas, de todo modo, o
responsável por ela perante a Administração continua sendo o contratado. Se ocorrer problemas na
parte subcontratada, a Administração deve tomar providências diretamente em relação ao contratado.
Se for o caso, o contratado é que deve agir em relação ao subcontratado.
A Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, Institui o Estatuto Nacional da
Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Em seu artigo 48, inc II permite a possibilidade de se
efetivar uma subcontratação com ingerência, por parte da Administração sob a subcontratada. Nesta
hipótese os pagamentos poderão ser realizados diretamente a subcontratada, sem interveniência da
contratada.
Art. 48. Para o cumprimento do disposto no art. 47 desta Lei Complementar, a
administração pública poderá realizar processo licitatório:
II - em que seja exigida dos licitantes a subcontratação de microempresa ou de empresa de
pequeno porte, desde que o percentual máximo do objeto a ser subcontratado não exceda a
30% (trinta por cento) do total licitado.
Nos atuais dias, a proibição pura e simples poderá causar prejuízos na execução contratual,
vez que no mercado, não raro, uma empresa não consegue desenvolver todas as atividades. Sugere-se
que seja incluída no termo contratual uma cláusula com os seguintes dizeres:
Não será aceita subcontratação, sem a prévia autorização da Administração. Na
hipótese de autorização a empresa subcontratada deverá cumprir todas as
exigências editalícias, no que couber, principalmente no que se refere a habilitação
jurídica/técnica e estar em dia com os documentos mencionados no item ____,
deste edital.
Pela sugestão acima, não se proíbe de pronto as possíveis subcontratações necessárias a
execução do objeto e a Administração não perderá o controle sob as mesmas.

5.2.11.Término e Prorrogação do Contrato Administrativo

Os contratos Administrativos são extinto quando da execução do objeto ou quando de sua
rescisão ou anulação, além de poder, na forma vista nesta apostila, ter seu prazo de execução
prorrogado, em suma:
EXTINÇÃO: O contrato será extinto naturalmente quando ocorrer sua total execução, nos termos em
que foi celebrado;278
INEXECUÇÃO: É o descumprimento parcial ou total do objeto do contrato, com ou sem culpa da
parte inadimplente. 279
PRORROGAÇÃO: É o ato administrativo que amplia o prazo inicialmente estabelecido, mantido o
mesmo contrato e respeitadas as condições anteriormente ajustadas. Deve ser celebrado por meio de
Termo Aditivo. Alerta-se para a necessidade de que termos Aditivos sejam publicados e lançados no
Sistema, antes do término do contrato.
O contrato administrativo, ainda poderá, na forma do Art 78 da Lei 8.666/93, ser suspenso no
que se refere a sua execução.

Art 78, XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por prazo
superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação
da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspensões que totalizem o mesmo
prazo, independentemente do pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e

277
NIEBUHR. Joel de Menezes. Licitações Públicas e Contratos Administrativos, 2ª ed, Belo Horizonte, Forum, 2011. pg
767.
278
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido:....
279
Art. 77. A inexecução total ou parcial do contrato enseja a sua rescisão, com as conseqüências contratuais e as previstas
em lei ou regulamento.

221
 contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras previstas, assegurado
ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do cumprimento das
obrigações assumidas até que seja normalizada a situação;

5.3 GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DOS CONTRATOS

5.3.1 Da Fiscalização Contratual

O Estatuto Federal de Licitações prevê que os contratos administrativos devem ser fiscalizados
e geridos. Esse assunto não é novo, a Lei nº 4.320/64 e o Decreto-Lei nº 200/67, ainda em vigor, já
abordavam essa questão, fundamental para a eficiência da Administração Pública.
Um dos grandes equívocos cometidos pelos que designam os FISCAIS de contratos e, até
mesmo, dos próprios designados é pensar que o desempenho da função é simples. Ao contrário, o
servidor designado deve ser detentor de conhecimento profundo da legislação que norteia as licitações,
bem como das matérias específicas inerentes ao objeto contratado.
Ao estudarmos o dispositivo legal, encontraremos o art. 67 tratando do tema. Contudo,
engana-se aquele que pensa que somente este artigo regulamenta o assunto. Caberá ao servidor
designado aprofundar-se na matéria, a fim de conseguir desenvolver sua função a contento, lembrando
que o FISCAL de contratos responderá perante o TCU, por erro grosseiro ou inescusável ou, ainda,
por omissão 280.
Muitos entendem que a função de FISCAL de contratos equivale a de GESTOR. Total
equívoco! Na gestão contratual, cuida-se, por exemplo, do reequilíbrio econômico-financeiro, de
incidentes relativos a pagamentos, de questões ligadas à regularidade documental, ao controle dos
diversos prazos, etc. Trata-se de função essencialmente administrativa, que pode ser exercida por um
servidor ou por seção, para tal designado.
Já a fiscalização é exercida necessariamente por servidor especialmente designado como
representante da Administração, como preceitua a lei, e cuidará pontualmente das particularidades de
cada contrato e do atendimento da especificidade do objeto contratado. O assunto é abordado pelas
seguintes legislações:
Lei 8.666/93. Art. 67 - A execução do contrato deverá ser ACOMPANHADA e
FISCALIZADA por um representante da Administração especialmente designado, permitida
a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa
atribuição.
Dec. 2.271/97.Art. 6º - A administração indicará um gestor do contrato, que será responsável
pelo ACOMPANHAMENTO e FISCALIZAÇÃO da sua execução, procedendo ao registro
das ocorrências e adotando as providências necessárias ao seu fiel cumprimento, tendo por
parâmetro os resultados previstos no contrato.
IN 05-MPOG, 26 MAIO 17 - Art. 47. A execução dos contratos deverá ser acompanhada
efiscalizada por meio de instrumentos de controle que compreendam amensuração dos
seguintes aspectos, quando for o caso:.

Todavia, a relevância acerca do desempenho da função de FISCAL de contratos teve sua

função realçada no argumento apresentado pelo entendimento do voto vencedor no julgamento da
Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) nº 16, 24 de novembro de 2010, pelo Supremo
Tribunal Federal (STF) 281, pois a Administração somente responderá solidariamente se ficar
comprovada FALHA NA FISCALIZAÇÃO.

280
9.2.3. Organize a gestão dos contratos de modo que sejam designados, formalmente, servidores públicos qualificados que
serão responsáveis pela execução de atividades e/ou pela vigilância e garantia da regularidade e adequação dos serviços
(....). Acórdão nº 2.632/2007 – Plenário.
281
http://www.stf.jus.br/portal/cms/vernoticiadetalhe.asp?idconteudo=166785

222
 Após o julgamento da ADC nº 16, no qual o plenário do STF entendeu pela
constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93, o Pleno do Tribunal Superior do Trabalho
(TST) consolidou o posicionamento anterior do próprio tribunal em relação ao enunciado da Súmula
331, votando alterações que se fizeram adequada ao entendimento da ação constitucional. Vejamos:
Alterações da Súmula 331. Nova redação do item IV. Acrescenta os itens V e VI.
CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEGALIDADE
I – A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se o vínculo
diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho temporário (Lei no
6.019, de 03.01.1974).
II – A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera vínculo de
emprego com os órgãos da administração pública direta, indireta ou fundacional (art. 37, II,
da CF/1988).
III – Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância
(Lei no 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como a de serviços
especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a
subordinação direta.
IV – O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a
responsabilidade subsidiária do tomador de serviços quanto àquelas obrigações, desde que
haja participado da relação processual e conste também do título executivo judicial.
V – Os entes integrantes da administração pública direta e indireta respondem
subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa
no cumprimento das obrigações da Lei n. 8.666/93, especialmente na fiscalização do
cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como
empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das
obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.
VI – A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas
decorrentes da condenação.

Existem diversas diferenças entre a função de GESTOR e de FISCAL. GESTOR, em sentido

amplo, é a própria Administração, já em sentido estrito seria o servidor formalmente designado. O
servidor, detentor da função de GESTOR, é, em regra, o ORDENADOR de DESPESAS, vez que é
essa autoridade que detém a competência para exarar despesas e gerar direitos282.
Considerando-se o principio da segregação de funções, o ORDENADOR de DESPESAS da
organização administrativa, poderá designar formalmente determinado servidor para ocupar a função
de GESTOR, que no caso ora estudado, seria denominado GESTOR DE CONTRATO e não FISCAL
DE CONTRATOS, considerando-se que:
- GESTOR - aquele que gere, gerente, administrador;
-GERENTE - aquele que gere ou administra negócios, bens ou serviços;
-FISCAL - pessoa encarregada da atividade de fiscalizar;
-FISCALIZAR - velar por, vigiar, examinar.
Os servidores designados deverão ser detentores de PERFIL pessoal e profissiográfico
adequado à função a ser desempenhada. Contudo, tanto o GESTOR, quanto o FISCAL de contratos
deverá conhecer plenamente a legislação e as peculiaridades do objeto contratado, conforme já
explicitado.
Tais funções, no entanto, exigem perfis diferenciados de seus executores. O GESTOR de
contratos deve ter o perfil de liderança, iniciativa, segurança profissional e aptidão para negociação. Já
o FISCAL deve ser meticuloso e conhecedor profundo das especificidades inerentes à execução do
objeto. O FISCAL, além de outras atribuições que citaremos neste trabalho, deve atentar para as

282
Decreto Lei 200/67- Art. 80. Os órgãos de contabilidade inscreverão como responsável todo o ordenador da despesa, o
qual só poderá ser exonerado de sua responsabilidade após julgadas regulares suas contas pelo Tribunal de Contas. § 1°
Ordenador de despesas é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de
pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda. § 2º O ordenador de despesa, salvo
conivência, não é responsável por prejuízos causados à Fazenda Nacional decorrentes de atos praticados por agente
subordinado que exorbitar das ordens recebidas.

223
seguintes atribuições:
- DE ORDEM TÉCNICA: controle da execução do contrato;
- DE ORDEM ECONÔMICA: controle acerca de manutenção dos requisitos de habilitação,
recolhimento de tributos e encargos sociais;
- DE ORDEM JURÍDICA: aferição acerca do cumprimento dos prazos legais e contratuais
(execução e vigência).
Em síntese, podemos afirmar, de maneira simplória, que o GESTOR do contrato é o servidor
que coloca a ―máquina administrativa‖ para andar, enquanto o FISCAL verifica se a máquina está
funcionando bem.
O contrato a ser celebrado deverá prever a figura do PREPOSTO283. Este funcionário da
empresa contratada será o elo de ligação entre o FISCAL/GESTOR do contrato e os funcionários que
executarão o objeto contratado. Particularmente, no caso de contratação de serviços continuados, o
preposto responderá pelos atos da empresa contratada.
Caso o GESTOR e, mais particularmente, o FISCAL identificar algum problema na execução
contratual e se a correção fugir a sua esfera de competência deverá de imediato ou tão logo tenha
ciência do fato (para não sacrificar o preceito da oportunidade) participar o fato a autoridade
competente, para que esta possa, em tempo hábil, sanar a questão (art. 67, §2º Lei nº 8666/93)284.
É notório que a seara dos contratos administrativos exige especial cautela, visto que podemos
indicar sua vulnerabilidade, sob os seguintes aspectos:
a. Comprometimento dos Resultados da Administração Pública;
b. Presença de Órgãos de Controle Externo e Interno;
c. Situações de Constrangimento, em razão de possíveis notícias veiculadas na imprensa.
Na verdade, contratos mal gerenciados podem causar prejuízo ao erário de forma direta ou
indireta. Imaginemos a contratação de serviços continuados com cessão de mão-de-obra, os chamados
serviços terceirizados, quando empregados que trabalham dentro dos órgãos públicos envolvem-se em
incidentes com administrados. Isso repercute na rotina administrativa, pode ensejar medidas da área de
controle, questionando a ação do FISCAL de contrato. Por isso mesmo, o servidor designado para tal
tarefa deve, então, desenvolver mecanismos adequados ao correto e oportuno acompanhamento e/ou
fiscalização dos contratos, levando-se em justa medida suas nuances, pois, em assim procedendo,
estará resguardando o interesse público, bem como seu próprio, visto que responde perante aos órgãos
de controle.
Portanto, é dever da autoridade superior do órgão determinar que os agentes diretamente
envolvidos com a gestão dos atos geradores de despesas estabeleçam linhas de ação, acautelando-se
quanto às seguintes atividades:
a. Gestão Do Contrato;
b. Fiscalização Do Contrato;
c. Controle Efetivo Do Recebimento Do Objeto.

5.3.2 Da Fiscalização da Execução do Contrato

Neste ponto, não há que se confundir gestão contratual com a fiscalização do que foi pactuado.
Esta última atividade reside exatamente na aferição do que está sendo recebido pela Administração
contratante.
Não é difícil verificar que esse ponto não está sendo devidamente considerado em diversas

283
Pessoa designada pelo contratado, a fim de responder pela empresa junto ao contratante.
284
Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração
especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a
essa atribuição. § 2o As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão ser solicitadas a
seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes.

224
contratações públicas. Basta constatar o número de notícias, em grau de denúncias, informando a
existência de, por exemplo, merenda escolar com produtos deteriorados; medicamentos fornecidos
com validade vencida, etc. Em realidade, a Administração não comprou produtos estragados nem
remédios com prazo de validade exaurido. O problema se deu na gestão do contrato, mais
particularmente, no recebimento do OBJETO e em sua gestão.
E onde entra, neste assunto, a figura do FISCAL de contrato? Esse servidor, que entre diversas
outras atribuições, deve atestar a nota fiscal de fornecimento e ou de prestação do serviço.
EMENTA: o TCU determinou à FUNASA que fiscalizasse a execução de um contrato,
principalmente com relação às "obrigações da contratada", ao "pagamento", às
"penalidades" e à "rescisão", lembrando que o fiscal do contrato (art. 67 da Lei nº
8.666/1993) tem responsabilidade solidária com a empresa por possíveis danos causados
pela execução irregular do contrato, conforme art. 16, § 2º, da Lei nº 8.443/1992 (item 1.1,
TC-021.481/2007-0, Acórdão nº 380/2008-TCU-1ª Câmara).
Aqui requer uma atenção TOTAL por parte da Administração. Equívocos/falhas na fase
interna da licitação, por vezes, dificultam o trabalho do FISCAL DE CONTRATOS. No exemplo
acima, se o edital não estipulou prazo mínimo de validade o fiscal ficara restrito (vinculo ao
instrumento convocatório) a verificar SOMENTE a data de validade no ato da entrega.
Portanto caberá como dito anteriormente, a Administração NA FASE INTERNA prever toda a
logística que envolva o fornecimento e ou a prestação de serviços.

5.3.2.1 Desdobramento dos Termos da Lei

Parte-se do pressuposto de que a lei não tem palavras inúteis. Assim, a literalidade do art. 67
da Lei nº 8.666/93 deve merecer especial atenção. Vamos, então, promover o desdobramento do texto,
para fixar cada mensagem em particular. Senão, vejamos:

“A EXECUÇÃO DO CONTRATO DEVERÁ SER...”

Perceba-se que o legislador usou tom imperativo: ―deverá ser‖. Logo, não se discute. Trata-se
de dever, de obrigação.
O legislador generalizou, estendendo a obrigação a todos os contratos. Assim, não são
fiscalizados apenas contratos de obras ou serviços continuados, aqueles que não se esgotam em um
único ato, bem assim como aqueles de entrega imediata.
Quando o produto for executado a partir do contrato, a Administração deve acompanhar a fase
de produção para conferir o atendimento das especificações contratuais e o padrão de qualidade
especificado, examinando-se o objeto no mínimo, por amostragem.

“... ACOMPANHADA E FISCALIZADA...”

Aqui, o legislador estabeleceu duas atribuições ao representante da Administração:

ACOMPANHAR e FISCALIZAR. O primeiro verbete, ACOMPANHAR, significa estar ao lado, ou
seja, PRESENCIAR o andamento dos trabalhos na fase de execução. Assim, o FISCAL estabelecerá
um cronograma, método ou sistema de acompanhamento, de sorte a marcar presença, em momentos
certos, junto à obra, serviço ou linha de produção.
Já o verbete FISCALIZAR tem o sentido de fazer diligências junto ao preposto do contratado,
recomendar medidas saneadoras, proceder aos devidos registros e comunicar ao GESTOR os casos de
infração, suscetíveis de aplicação de pena pecuniária ou de rescisão contratual.

“... POR UM REPRESENTANTE DA ADMINISTRAÇÃO ...”

Existem órgãos da Administração que não nomeiam fiscal; outras, em zelo ao extremo,
constituem-se comissões para fiscalizar. Não foi isso o que previu o legislador ao estabelecer que a

225
atividade de fiscalização seja realizada por determinado servidor, figurando como representante da
Administração. A designação, portanto, deve recair sobre um profissional que tenha vínculo com o
Estado (servidor, estável ou comissionado; ou empregado público).
No caso da formação de comissões para fiscalizar contratos cujos objetos sejam de maior
complexidade técnica e/ou tragam maior encargo administrativo, há que se ressaltar que cada membro
da comissão realiza uma fiscalização específica, ou seja, tal comissão funciona como uma reunião ou
colegiado de fiscais, sem que haja repartição da competência fiscalizatória de cada um dos servidores.
No exemplo da fiscalização de determinada obra, pode-se ter um fiscal técnico encarregado pelas
medições e cálculos estruturais, outro servidor encarregado de fiscalizar os recolhimentos de tributos e
encargos sociais da empreiteira, outro servidor, ainda, encarregado de fiscalizar o atendimento às
normas de segurança do trabalho, e assim sucessivamente.
O caso acima mencionado, no tocante a realização de obras, num primeiro momento pode
parecer contra-senso, contudo ao dividirmos a fiscalização, continuaremos a ter um fiscal único de
cada particularidade do contrato. O exemplo apresentado trata-se de sugestão para que a fiscalização
das etapas realizadas possa ser executada pelo engenheiro (encarregado da fiscalização técnica),
enquanto que a parte administrativa do contrato, seja fiscalizada por servidor detentor de formação
administrativa (contador, advogado, economista, administrador, etc).

“... ESPECIALMENTE DESIGNADO ...”

Ao dizer que o representante da Administração será especialmente designado, o legislador

ordenou que cada contrato tivesse um fiscal específico, designado formalmente por documento oficial.
Contudo, dentro de limites razoáveis, é possível a acumulação, por um mesmo servidor, da atividade
de fiscalização de mais de um contrato.

5.3.2.2 Da Nomeação do Fiscal

O FISCAL do contrato é o representante da Administração, especialmente designado para
exercer o ACOMPANHAMENTO e a FISCALIZAÇÃO da execução contratual. Para o ato de sua
nomeação, deverá ser considerado que:
1) A designação do fiscal será feita por portaria do titular da gestão, que escolherá servidor que atenda
ao perfil direcionado ao objeto, pelo período correspondente ao da contratação, indicando o(s)
respectivo(s) suplente(s).285
2) Para cada contrato é feita nomeação específica de um representante da administração, podendo,
sobre um mesmo servidor, recair a nomeação para fiscalizar vários contratos, atendidos critérios de
razoabilidade e observada a especificidade do objeto.
3) Dependendo das características do contrato, especialmente quando o acompanhamento requerer
atividades e diligências diárias, o ato de designação poderá estabelecer que o fiscal tenha dedicação
exclusiva à atividade.
4) O gestor, antes do ato de nomeação, deverá se reportar ao superior hierárquico do servidor
escolhido, dando conhecimento da tarefa especial que lhe será conferida. cabe a essa chefia de pronto
adotar as medidas para liberação do servidor, salvo fundamentação escrita, na qual comprove que o
afastamento do servidor causará real prejuízo à continuidade do serviço, sendo impossível outra forma
de resolução.
No ato de nomeação deverá ser observado, ainda, que:
1) Não poderá atuar na fiscalização do contrato o servidor que, integrando a estrutura do serviço de
gestão, jurídico ou de controle interno, for suscetível de se manifestar sobre os atos praticados na fase
da execução contratual.286

285
Observa-se que a lei na faz menção a figura do suplente. Coube a doutrina e a jurisprudência incluir essa figura como
UMA BOA prática administrativa.
286
Principio da Segregação de Função

226
2) A designação, sempre que possível, recairá sobre o servidor da unidade que tenha conhecimento
técnico do objeto do contrato.
3) O servidor nomeado deve ser esclarecido da metodologia de fiscalização e do atendimento das
formalidades essenciais que deve cumprir para a segurança jurídica dos procedimentos.
4) O ato de nomeação será publicado em diário oficial, boletim interno ou documento equivalente,
além de ser anexado aos autos do procedimento (de acordo com o procedimento de cada
administração.
5) O fiscal poderá ser destituído do serviço a qualquer tempo, por conveniência do serviço, sob
fundamentação do gestor.
6) Sugere-se que o nome do servidor que irá designar a função de fiscal de contrato, não conste do
contrato, pois se assim for, em caso de substituição, a mesma deverá ser efetivada por meio de termo
aditivo, publicado no D.O.U.
Em resumo:
A função de fiscal deve recair, preferencialmente, sobre servidores que tenham conhecimento
técnico ou prático a respeito dos bens e serviços que estão sendo adquiridos/prestados.
Quando houver necessidade de mudança do fiscal ou do seu substituto, a Área Demandante
deverá solicitar POR ESCRITO a SALC (ou seção responsável) a alteração, visando a expedição de
nova portaria.
O servidor deverá ser previamente comunicado pela chefia imediata da indicação para exercer
o encargo de fiscal de contrato.

5.3.2.3 Do Perfil do Fiscal

Reiteramos os atributos necessários para que o servidor possa se designado para atuar como
fiscal:
1) Gozar de boa reputação ético-profissional;
2) Possuir conhecimentos específicos do objeto a ser fiscalizado;
3) Ter conhecimento da metodologia de fiscalização, das responsabilidades pessoais e das
formalidades que devem ser adotadas nos procedimentos de ofício;
4) Não estar respondendo a expediente de natureza disciplinar;
6) Não possuir em seus registros funcionais punições em decorrência da prática de atos lesivos ao
patrimônio público, em qualquer esfera da administração pública;
7) Não haver sido responsabilizado por irregularidades junto ao tribunal de contas da união ou junto a
tribunais de contas de estado, do distrito federal ou de município;
8) Não haver sido condenado em processo criminal por crimes contra a administração pública ou por
ato de improbidade administrativa.

5.3.2.4 Dos Impedimentos

Não poderá atuar como fiscal, o funcionário que:
1) Tenha interesse pessoal direto ou indireto no resultado do contrato;
2) Esteja litigando judicial ou administrativamente com o preposto, gerentes, diretores, proprietários
ou sócios da empresa contratada ou respectivos cônjuges ou companheiro;
3) Tenha amizade íntima ou inimizade notória com alguma das pessoas indicadas no item anterior;
4) Tenha relação de crédito ou débito com a empresa contratada ou com as pessoas indicadas no item
ii;
5) Tenha, por qualquer condição, aconselhado a parte contratada ou tenha, a qualquer momento, por
qualquer título, recebido honorário, créditos, presentes ou favores desta.

227
 O servidor designado que incorrer em impedimento deverá, imediatamente, comunicar o fato
ao GESTOR ou à AUTORIDADE COMPETENTE. A omissão do dever de comunicar o impedimento
constitui falta grave, para efeitos disciplinares.

5.3.2.5 Dos Suplentes

Embora a lei não tenha referência quanto à figura do suplente, a sua nomeação atende aos
princípios da razoabilidade e da eficiência, devendo ser considerada pelo gestor.
Assunto: CONTRATOS. DOU de 14.05.2008, S. 1, p. 81. Ementa: o TCU determinou à
PETROBRAS que adotasse as providências necessárias com vistas a garantir a presença
permanente da fiscalização dos contratos porventura firmados com a PETROBRAS,
designando, inclusive, o substituto eventual ao servidor responsável pela fiscalização (item
9.2.2, TC-007.223/2007-5, Acórdão nº 843/2008-TCU-Plenário). (sem grifo no original)
Os suplentes estão sujeitos às mesmas condições estabelecidas para os titulares, especialmente
no que se refere ao perfil, impedimentos e responsabilidades, assumindo automaticamente a função
dos fiscais titulares, quando estes incorrerem nas seguintes situações:

1) Impossibilidade física;
2) Nomeação para outra tarefa de responsabilidade específica, exceto fiscalização de outro contrato;
3) Férias;
4) Exoneração;
5) Aposentadoria;
6) Instauração de processo disciplinar ou citação em ação penal, ação civil pública ou tomada de
contas especial;
7) Condenação em qualquer das hipóteses da alínea anterior;
8) Destituição da tarefa de fiscalização por conveniência do serviço.
Nas hipóteses dos nr ―1‖ a ―4‖, a substituição é provisória, podendo o titular retornar ao
ofício, tão logo cesse a situação que deu causa ao afastamento.
Durante o período de substituição, o suplente manterá o acompanhamento e a fiscalização do
contrato, com as anotações no registro próprio, iniciado pelo titular, indicando a condição de suplente
em exercício.

5.3.2.6 Quando a Recusa é Possível

Quanto à recusa do servidor em assumir as responsabilidades impostas pela designação da
função de FISCAL, entendemos que esta somente poderá ocorrer nas hipóteses referentes aos
impedimentos ou às suspeições.
É óbvio que ao prestar o concurso público, o servidor não o fez para a função de fiscal de
contrato287. Essas obrigações, no entanto, ainda que não estivessem expressas, estão implícitas nos
deveres gerais do servidor. Note-se, por exemplo, que os estatutos de servidores públicos indicam seus
deveres, dentre eles, o de cumprir ordens superiores.
A questão, ademais, já foi enfrentada há décadas por manifestação expressa do extinto
Departamento de Administrativo do Serviço Público Federal (DASP):

287
1) Fiscal de Contratos é função Administrativa: A função administrativa é atividade infra-legal, ativa, hierarquizada, de
realização do interesse público: É o dever de um Estado atender ao interesse público, satisfazendo o comando decorrente
dos atos normativos. O cumprimento do comando legal, deverá decorrer da função exercida por pessoa jurídica de direito
público. A função administrativa é o modo ordinário de realização do fins públicos do Estado, em termos concretos, mais
próximo ao cidadão.http://pt.wikipedia.org/wiki/Fun%C3%A7%C3%A3o_administrativa . 2) Cargo público - é o conjunto
de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor". Ele existe
tanto na Administração direta quanto na administração indireta dos 3 (três) Poderes existentes no Brasil. O cargo público
terá de ser criado, extinto ou modificado por lei ou por solução. Difere do emprego público, pois aquele regulamentado pela
CLT, possuindo vínculo contratual, enquanto esse é regulado pelo Estatuto dos Funcionários Públicos (lei já citada
anteriormente). Artigo 3º da Lei 8.112 de 1990.

228
 A designação para fazer parte de Comissão de Inquérito constitui encargo obrigatório. As
escusas que assumem cunho pessoal e consideram a situação dos funcionários, passivamente
envolvidos no processo, revelam falta de noção de cumprimento do dever a ausência de
espírito público, que impede o servidor o não se isentar de missões espinhosas, exigidas pelo
imperativo de moralidade administrativa.
Há quem argumente por recusar o acúmulo dessa função, alegando os encargos já enfrentados
atividade principal do servidor. Sobre isso, o DASP também se pronunciou:
Quanto a outros interesses do serviço, cumpre à autoridade competente apreciá-los
previamente, não cabendo ao funcionário designado fazer invocação dos mesmos, para
exonerar-se do encargo.
O Tribunal de Contas da União, quanto ao tema, assim decidiu:
Ementa: CONTRATAÇÃO PÚBLICA – CONTRATO – FISCALIZAÇÃO –
REPRESENTANTE DA ADMINISTRAÇÃO – CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES –
DEFICIÊNCIAS – COMUNICAÇÃO AO SUPERIOR HIERÁRQUICO – TCU. Em
decisão referente à fiscalização do contrato, constou do Relatório que: ―5.7.7. O servidor
designado para exercer o encargo de fiscal não pode oferecer recusa, porquanto não se trata
de ordem ilegal. Entretanto, tem a opção de expor ao superior hierárquico as deficiências e
limitações que possam impedi-lo de cumprir diligentemente suas obrigações. A opção que
não se aceita é uma atuação a esmo (com imprudência, negligência, omissão, ausência de
cautela e de zelo profissional), sob pena de configurar grave infração à norma legal (itens
31/3 do voto do Acórdão nº 468/2007-P)‖. Decidindo sobre a questão, manifestou-se o
Ministro Relator no sentido de: ―9.7. alertar, com fundamento no Art. 71 da CF/88, c/c o
item 2 do anexo à Portaria-SEGECEX nº 9/2010, a [omissis] quanto às seguintes
impropriedades constatadas: [...] 9.7.2. não designação oficial dos fiscais necessários para
acompanhar e fiscalizar a execução dos contratos, que deveria ter sido feita observando a
devida qualificação em gestão administrativa/formal e técnica/operacional, conforme o caso,
dos servidores designados, decorrente do descumprimento do Art. 67 da Lei nº 8.666/93 e do
item 9.2.3 do Acórdão nº 2.632/2007-P‖. (TCU, Acórdão nº 2.917/2010, Plenário, Rel. Min.
Valmir Campelo, DOU de 09.11.2010.)

5.3.2.7 Do Poder e do Dever do Fiscal

A Própria Lei de Licitações explicita:

1) O FISCAL pode solicitar o assessoramento técnico necessário. (Art. 67, § 2º). Veja-se, pelos
termos da lei, que a Administração pode, inclusive, contratar terceiros para subsidiar o FISCAL em
informações técnicas. Entenda-se, então, que, prioritariamente, o FISCAL buscará, nos quadros da
própria Administração, o conhecimento especializado para assisti-lo. Não existindo ou não estando
disponível esse profissional, e sendo relevante o assessoramento, o FISCAL solicitará a contratação.
2) O FISCAL deve anotar em expediente próprio as irregularidades encontradas, as providências que
indicou ou determinou, os incidentes verificados e o resultado dessas medidas. O descuido com os
registros pode ter graves consequências. O art. 78 da Lei 8.666/93 288, em seu inc. VIII, faculta à
Administração promover, em processo próprio, a rescisão do contrato por cometimento reiterado de
faltas. Mas não é só. O mesmo inciso condiciona que essas faltas estejam anotadas pelo fiscal, na
forma que prevê o art. 67, § 1º.
A falta dessas anotações – ou anotações sem as formalidades do citado dispositivo – impede a
rescisão, ainda que se trate de contratado faltoso. Isso correndo, o FISCAL omisso que não realizou as
anotações na forma devida, atrai responsabilidade para si, por descumprir normas legais e
regulamentares, ficando passível, ainda, de sofrer infração disciplinar.
Aquilo que ultrapassar às suas possibilidades de atuação, o FISCAL levará ao conhecimento
da área de gestão. A propósito, é por isso que se emprega tanta ênfase na clara separação entre as
atividades de fiscalização e de gestão.

288
Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato: VIII - o cometimento reiterado de faltas na sua execução, anotadas
na forma do § 1o do Art. 67 desta Lei;

229
5.3.2.8 Da Designação do Preposto

Como dito anteriormente, o legislador estabeleceu a obrigação de as duas partes terem um

representante. Assim, o contratado elege um funcionário a servir-lhe de PREPOSTO, que deverá ser a
pessoa de contato, a quem a Administração irá se reportar sempre que se fizer necessário. É o que
prevê o art. 68 do Estatuto Federal de Licitações:

Art. 68. O contratado deverá manter preposto, aceito pela Administração, no local da obra
ou serviço, para representá-lo na execução do contrato.

O preposto é a pessoa de ligação entre a empresa contratada e a Administração, devendo ter,

basicamente, o seguinte perfil:
1) Ter iniciativa;
2) Grau de escolaridade compatível (no mínimo ensino médio);
3) Flexibilidade;
4) Ter relacionamento cordial com seus superiores e subordinados, e também com os servidores da
instituição contratante;
5) Saber lidar com críticas;
6) Ser pró-ativo;
7) Ser prestativo.

5.3.3 Responsabilidades do Fiscal

O tema RESPONSABILIDADE é de fundamental importância jurídica ao se discutir os
aspectos que cercam o papel da atividade de gestão e fiscalização contratual. A título de elucidação,
existem três esferas de responsabilidades: ADMINISTRATIVA, apurada mediante processo
administrativo disciplinar; PENAL, apurada mediante inquérito e imposta mediante ação penal
cabível; e CIVIL, que neste particular, importa-nos em maior relevância, visto que se trata daquela que
tem o condão de recompor o dano sofrido pelo erário, durante a execução de determinado contrato
administrativo.
Na apuração das esferas de responsabilidades, as sanções civis, penais e administrativas são
cumulativas e independentes entre si. Entretanto, no caso de absolvição criminal, a responsabilidade
administrativa poderá ser afastada.

5.3.3.1 Da Responsabilidade Administrativa

O FISCAL do contrato, assim como todo servidor, deve ser leal à Administração, cumprindo
suas funções com urbanidade, probidade e eficiência. Condutas incompatíveis com a função pública,
proibidas pela Lei nº 8.112, de 1990 (artigos 117 e 132) 289 e pela Lei nº 8.666, de 1993 (Art. 67),

289
Art. 117. Ao servidor é proibido: (Vide Medida Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001) I - ausentar-se do serviço durante o
expediente, sem prévia autorização do chefe imediato; II - retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer
documento ou objeto da repartição; III - recusar fé a documentos públicos; IV - opor resistência injustificada ao andamento
de documento e processo ou execução de serviço; V - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da
repartição; VI - cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja
de sua responsabilidade ou de seu subordinado; VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação
profissional ou sindical, ou a partido político; VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança,
cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil; IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem,
em detrimento da dignidade da função pública; X - participar de gerência ou administração de sociedade privada,
personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário; (Redação
dada pela Lei nº 11.784, de 2008; XI - atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se
tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro; XII -
receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições; XIII - aceitar comissão,
emprego ou pensão de estado estrangeiro; XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas; XV - proceder de forma
desidiosa; XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares; XVII - cometer a
outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situações de emergência e transitórias; XVIII - exercer
quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho; XIX -

230
podem ensejar aplicação de sanções administrativas, logicamente, após a instauração do devido
processo legal, em que seja garantida a ampla defesa e o contraditório.
Caracteriza-se gestão irregular do contrato, quando, mediante processo disciplinar, for
verificado que o GESTOR ou FISCAL agiu em desconformidade com seus deveres funcionais,
descumprindo regras e ordens legais.

5.3.3.2 Responsabilidade Penal

Quando a falta cometida pelo servidor for capitulada como crime, dentre os quais se incluem
aqueles previstos na Seção III do Capítulo IV da Lei nº. 8.666/93 (art. 89 à 99); aponta-se pela
ocorrência de ilícito penal, passível, inclusive, de pena restritiva de liberdade.
Cabe ressaltar que as esferas de responsabilidade penal e civil podem coincidir, haja vista que
a ação penal tende à punição, enquanto que a ação civil tende à reparação pecuniária do dano sofrido
pelo erário.
IMPORTANTE: Os crimes sempre estarão tipificados em lei, particularmente no Código Penal. Na
hipótese de cometimento de ilícito penal, o Ministério Público apurará a conduta do agente,
independentemente da abertura de processo disciplinar.

5.3.3.3 Responsabilidade Civil:

Como já apresentado, na esfera da responsabilidade civil o objetivo é a recomposição do dano
economicamente quantificado ao erário. Responsabilidade civil, em seu sentido mais amplo, toma por
base a ideia de que responsável é aquele que, em definitivo, deve suportar o dano.
Assim, quando, em razão da execução irregular do contrato, ficar comprovado dano ao Erário,
o FISCAL será chamado para ressarcir aos cofres públicos. Para esse fim, deverá ser demonstrado o
dolo ou a culpa do agente (negligência, imperícia ou imprudência). Se o dano for causado a terceiros
de boa-fé, responderá o servidor à Fazenda Pública, em ação regressiva.
- IMPORTANTE: Se houver dano ao erário, a Administração, através de processo administrativo,
comunicará o FISCAL para efetuar o recolhimento da importância necessária ao ressarcimento do
prejuízo imputado ao erário.
A responsabilidade civil tem como causa geradora o interesse em restabelecer as perdas
ocorridas ocasionada pelo dano. Com isso apuram-se, em especial, quem deve suportar o dano. A
análise da culpa e do risco são critérios que a doutrina utiliza-se para solucionar tais questões.
Portanto, necessário se faz apresentar provas da existência da culpa, para que, de acordo com
ordenamento jurídico brasileiro, tenha-se caracterizado a responsabilidade. Por isso cresce de
importância que ocorra o acompanhamento do contrato, sem alterações de suas cláusulas e
disposições, inclusive utilizando-se de registros a respeito de possíveis ocorrências na gestão de
contratos administrativos290.

recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.(Incluído pela Lei nº 9.527, de 10.12.97). Parágrafo único. A
vedação de que trata o inciso X do caputdeste artigo não se aplica nos seguintes casos: (Incluído pela Lei nº 11.784, de 2008.
I - participação nos conselhos de administração e fiscal de empresas ou entidades em que a União detenha, direta ou
indiretamente, participação no capital social ou em sociedade cooperativa constituída para prestar serviços a seus membros;
e (Incluído pela Lei nº 11.784, de 2008. II - gozo de licença para o trato de interesses particulares, na forma do Art. 91 desta
Lei, observada a legislação sobre conflito de interesses. (Incluído pela Lei nº 11.784, de 2008. Art. 132. A demissão será
aplicada nos seguintes casos: I - crime contra a administração pública; II - abandono de cargo; III - inassiduidade habitual;
IV - improbidade administrativa; V - incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição; VI - insubordinação grave
em serviço; VII - ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem; VIII -
aplicação irregular de dinheiros públicos; IX - revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo; X - lesão aos
cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional; XI - corrupção; XII - acumulação ilegal de cargos, empregos ou
funções públicas; XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do Art. 117.
290
Observe o disposto na Lei no 8.666/1993, especialmente no que diz respeito ao art. 67, § 1o, procedendo às anotações em
registro próprio de todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato e determinando o que for necessário para a
regularização das faltas ou defeitos observados. Acórdão 558/2006 Primeira Câmara; Promova o acompanhamento e a
fiscalização efetivos da execução dos contratos, procedendo ao registro de ocorrências e adotando as providencias necessárias
ao seu fiel cumprimento, tendo como parâmetros os resultados previstos no contrato, conforme preceituado no art. 67 da Lei

231
 Com isso um aspecto relevante na contratação, a fim de permitir ao gestor e ao fiscal de
contratos uma boa condução das atividades executadas pela contratada, é à definição precisa do objeto
(em razão, inclusive, do tipo de responsabilidade que se poderá argüir no caso de inadimplemento), do
preço e do prazo e acompanhamento eficaz do cumprimento das obrigações contratuais.

5.3.4 Roteiro Mínimo para Atuação do Fiscal

O processo deve conter, dentre outros documentos, a fim de verificação de sua regular
execução, no mínimo, os seguintes:
a. Expediente da contratada solicitando o pagamento, informando o mês, acompanhado de:
-Nota fiscal/fatura emitida em nome da instituição, sem emendas ou rasuras, constando o valor mensal
e os valores a serem retidos referentes ao imposto de renda e encargos previdenciários;
-Prova de regularidade fiscal, na forma do art. 29 da Lei nº 8.666/93;
-Folha de pagamento referente aos empregados, observando se foram efetuados e recolhidos os
encargos sociais e FGTS (empresa e individual), com os devidos comprovantes de pagamentos
efetuados aos bancos.
b. Cópia do Contrato;
c. Cópia do Empenho;
d. Após conferência e análise, atestar a nota fiscal/fatura e lançar no SIASG (Sistema Integrado de
Administração de Serviços Gerais) / SICON (Sistema de Gestão de Contratos) / CRONOGRAMA
(Órgão integrante do SIASG);
e. Emissão de parecer encaminhando o processo para o Ordenador de Despesas, a fim de autorizar o
pagamento, ou para a devolução à contratada quando ocorrer alguma situação que fuja à regular
execução do contrato. Nesse caso, o prazo de pagamento passa a ser contado a partir da data de
resposta apresentada pela empresa, atendidas as formalidades solicitadas;
f. Autorização de pagamento pelo Ordenador de Despesas, na forma dos art. 62 a 64, da Lei nº
4.320/64;
g. Cópia da ordem bancária;
h. Demais documentos emitidos pelo setor financeiro (GRPS, DARF, etc.);
i. Encaminhamento do processo para o arquivo.
É importante que haja o acompanhamento sistematizado de todos os contratos administrativos,
sejam serviços continuados ou não. Esse acompanhamento requer conhecimento sobre:
- o planejamento do processo e orçamento disponível;
- a execução orçamentária e financeira, propriamente dita;
- a atuação dos Órgãos de Controle Interno e Externo, no acompanhamento e na fiscalização desses
contratos.

5.3.5 Obrigações Correlatas dos Fiscais

a. ORIENTAÇÃO =>Estabelecer diretrizes, dar e receber informações sobre a execução do contrato.
Essas informações podem ser solicitadas pelo gestor, pelo contratado, pelo Serviço jurídico ou pela
área de controle.
b. INTERDITAR=>Determinar a paralisação da execução do contrato quando, objetivamente, constatar
uma irregularidade que precisa ser sanada. Se perceber que, sem o saneamento do problema, haverá
comprometimento da qualidade futura, o funcionário precisa agir com firmeza e prontamente.

no 8.666/1993 e no art. 6o do Decreto no 2.271/1997. Acórdão 593/2005 Primeira Câmara; Implemente controles, como
listas de verificação, que viabilizem a efetiva fiscalização dos contratos do órgão e assegurem o cumprimento das condições
contratuais tanto pelas empresas contratadas como pelos fiscais dos contratos, em cumprimento ao art. 6o, inciso IX, alínea
“e”, e ao art. 54, § 1o, da Lei no 8.666/1993. Acórdão 137/2010 Primeira Câmara (Relação)

232
c. CERTIFICAR =>Emitir atestados ou Certidões de avaliação dos serviços prestados, das obras
executadas ou daquilo que for produzido pelo contratado. Isso pode ser solicitado tanto para medidas
administrativas ou judiciais a serem tomadas pela Administração, ou pelo contratado, na postulação
dos seus direitos ou na defesa dos seus interesses.
d. REPRESENTAR =>Levar a conhecimento das autoridades crimes de que tenha conhecimento em
razão do ofício. Por exemplo, uso de documento falso, crime contra a Administração Pública, crime
contra as relações de trabalho, crime contra o meio ambiente. Da mesma forma, comunicar, via
superior hierárquico, as situações irregulares que devam ser objeto de atenção de órgãos fiscalizadores,
como inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros, Defesa Civil e etc.
e. GLOSAR =>Indicar ao gestor que efetue glosas de mediação por serviços, obras ou produtos mal
executados ou não executados; e sugerir a aplicação de penalidades ao contratado em face do
inadimplemento das obrigações. (comentar, anotar, explicar, censurar, criticar).
f. APROVAR => Confirmar a medição dos serviços efetivamente realizados, dos cronogramas de obras,
dos fornecimentos atendidos e da linha de produção;
g. SINALIZAR PARA PAGAMENTO => Liberar a Fatura;
h. ATESTAR => Emitir atestado de execução parcial ou total.

5.3.6 Resumindo
O acompanhamento e fiscalização do contrato é instrumento poderoso que o gestor dispõe
para defesa do interesse público. É dever da Administração acompanhar e fiscalizar o contrato para
verificar o cumprimento das disposições contratuais, técnicas e administrativas, em todos os seus
aspectos.
A execução do contrato deve ser fiscalizada e acompanhada por representante da
Administração, de preferência do setor que solicitou o bem ou serviço. A Administração deve manter,
desde o início até o final do contrato, profissional ou equipe de fiscalização habilitada, com
experiência técnica necessária ao acompanhamento e controle do serviço que está sendo executado. Os
fiscais podem ser servidores da própria Administração ou contratados especialmente para esse fim.
Exemplo: os serviços realizados nas dependências da seção de nutrição de um Hospital, foram
acompanhados e fiscalizados por militares integra.
A Lei Nr 8.666/93 exige que o representante da Administração registre em livro apropriado as
ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à
regularização das falhas ou defeitos observados, devidamente assinadas pelas partes contratantes.
As decisões e providências que não forem da competência do representante deverão ser
solicitadas a seu superior ,em tempo hábil, para a adoção das medidas que entender convenientes.
O contratado deve manter, no local da obra ou serviço, preposto aprovado pela Administração,
durante a execução do objeto, para representá-lo sempre que for necessário.
São de responsabilidade do contratado os danos causados diretamente à Administração ou a
terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato. O acompanhamento e a
fiscalização do contrato pela Administração não excluem ou reduzem essa responsabilidade.
O contratado deve facilitar a fiscalização, permitir amplo acesso ao objeto em execução e
atender prontamente às solicitações da Administração.
Deve-se prever, quando da realização de contratos administrativos, a inclusão de cláusula, no
sentido de que a fiscalização de obras e serviços seja exercida durante toda a sua execução.

233
5.4 TEMAS DIVERSOS

5.4.1 Convênios

Acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a TRANSFERÊNCIA DE

RECURSOS FINANCEIROS de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social
DA UNIÃO e tenha como partícipe, de um lado, ÓRGÃO OU ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL, DIRETA OU INDIRETA, e, de outro lado, ÓRGÃO OU ENTIDADE DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL, DISTRITAL OU MUNICIPAL, DIRETA OU
INDIRETA, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de
governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de
interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.

Exemplo: Convênio entre uma OM Eng e a ANTT.

Normatização: Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, regulamentado pela Portaria nº 507, de 24

de novembro de 2011. No âmbito do EB: Portaria nº 796, de 28 de dezembro de 2011-IG 10-48).

PONTOS DE DIFERENÇA CONTRATOS CONVÊNIOS

ADMINISTRATIVOS

Participantes Contratantes Concedente e Convenente

Interesses Diversos e opostos: de um Recíproco no acordo

lado, o objeto do contrato e, de ajustado, sem pagamento.
outro, o preço a ser pago. Atingido o objetivo comum,
será usufruído pelas partes.
Licitação Necessita de licitação prévia, Não necessita de processo
ressalvados os casos previstos licitatório para a sua
em lei. celebração.

5.4.2 Consórcios Administrativos

É o acordo de vontades celebrado entre duas ou mais PESSOAS JURÍDICAS DE

DIREITO PÚBLICO da mesma natureza, ou entre entidades da administração indireta, para a
consecução de objetivos comuns. Ele constitui nova espécie da administração indireta de todos os
entes federados que dele participarem. Ele reger-se-á pelo direito civil no que não for expressamente
derrogado por normas de direito público, de forma que estarão sujeitos às regras sobre licitação,
celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal.

Exemplo: CODIVAP – Consórcio de Municípios do Vale do Paraíba

Fundamentação: Art. 241 da CF e Lei nº 11.107/2005

234
CONCLUSÃO

Foram demonstradas as principais estruturas e características dos contratos administrativos.

Caberá a cada aluno, dentro de suas reais necessidades, aprofundar na matéria.

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Técnicas e dá outras providências.
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a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição
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Administração Pública Federal.
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Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras
providências.
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Real.
235
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BRASIL: Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, que institui o Estatuto Nacional da
Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte.
BRASIL:Lei nº 12.232, de 29 de abril de 2010. Licitação e contratação pela administração pública de
serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda..
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BRASIL: Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano Plurianual da União para o período
de 2012 a 2015.
BRASIL: Lei nº 12.846, de 1 de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização administrativa e
civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e
dá outras providências.
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execução da Lei Orçamentária de 2014
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exercício financeiro de 2014.
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2014.
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caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências.
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diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte nas contratações
públicas de bens, serviços e obras, no âmbito da administração pública federal.
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convênios e contratos de repasse.
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informática e automação pela administração pública federal, direta ou indireta, pelas fundações
instituídas ou mantidas pelo Poder Público e pelas demais organizações sob o controle direto ou
indireto da União.
BRASIL: Portaria Ministerial nº 305, de 24 de maio de 1995 (Publicado D.O.U. 25 Mai 95. Aprova as
Instruções Gerais para |Realização de Licitações e Contratos no Minstério do Exército (IG 12-02).
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Utilização do Patrimônio Imobiliário da União Jurisdicionado ao Comando do Exército IR 50-13 .
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