Disciplina 03 - Lei de Responsabilidade Fiscal

Lei de Responsabilidade Fiscal |
Introdução
PÓS-GRADUAÇÃO EM
SEGURANÇA PÚBLICA
DISCIPLINA
Lei de Responsabilidade Fiscal
Prof.º Irapuã Beltrão
www.faculdadefocus.com.br | 1
Introdução
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Introdução
Palavra do Diretor
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Introdução
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Introdução
Sumário
Palavra do Diretor ----------------------------------------------------------------------------------------------- 3
Coordenador do Curso------------------------------------------------------------------------------------------ 4
Sumário------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5
1 Introdução --------------------------------------------------------------------------------------------------- 7
2 Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal ------------------------------------------------------- 9
3 Princípios da LRF ------------------------------------------------------------------------------------------ 13
4 Abrangência------------------------------------------------------------------------------------------------ 14
5 A Transparência da Lei de Responsabilidade Fiscal --------------------------------------------- 14
6 Planejamento ---------------------------------------------------------------------------------------------- 16
7 Execução orçamentária e cumprimento de metas ---------------------------------------------- 17
8 Receita Pública -------------------------------------------------------------------------------------------- 18
9 Previsão e Arrecadação da Receita ------------------------------------------------------------------ 19
10 Renúncia de Receita ---------------------------------------------------------------------------------- 20
11 Despesas Pública -------------------------------------------------------------------------------------- 20
12 Despesa com Pessoal: Fiscalização e Controle ------------------------------------------------ 21
13 Limites com Pessoal ----------------------------------------------------------------------------------- 22
14 Serviços de Terceiros e Encargos ------------------------------------------------------------------ 23
15 Despesas com Seguridade Social ------------------------------------------------------------------ 24
16 As Transferências: voluntárias, constitucionais e partilha de receita tributária ----- 24
17 Operações de Crédito: dívida pública ------------------------------------------------------------ 26
18 - Dívida pública fundada ou consolidada: Conceito ------------------------------------------ 27
19 Publicidade da dívida pública: --------------------------------------------------------------------- 28
20 Dívida pública flutuante: Conceito: --------------------------------------------------------------- 29
21 Dívida pública mobiliária ---------------------------------------------------------------------------- 29
22 Limites da dívida pública ---------------------------------------------------------------------------- 30
23 Recondução da dívida aos limites ----------------------------------------------------------------- 31
24 Contratação de operação de crédito ------------------------------------------------------------- 31
25 Antecipações de receitas orçamentárias – ARO ---------------------------------------------- 32
Introdução
26 - Garantia e contragarantia às operações de crédito --------------------------------------- 33

27 Extinção da Dívida Pública: modalidades ------------------------------------------------------- 34
28 A fiscalização e controle orçamento-financeiro: controle externo e interno ---------- 34
29 Do controle interno ----------------------------------------------------------------------------------- 35
30 Do controle externo ----------------------------------------------------------------------------------- 36
31 Responsabilidade dos Gestores -------------------------------------------------------------------- 38
Introdução
1 Introdução
Até o final dos anos 1990, a gestão pública brasileira era administrada desprovida de
maiores rigores, conforme a Lei nº 4320/1964, também conhecida como a Lei de
Finanças Públicas.
Os antecedentes da LRF remontam a 1988, quando a necessidade de fortalecer a

federação e a cooperação intergovernamental no atendimento dos direitos sociais,
foram colocados em pauta a revisão do modelo de federalismo fiscal e o
aperfeiçoamento da gestão orçamentária para aumentar a eficiência do gasto público.
O desequilíbrio fiscal, ou gastos superiores às receitas, predominou na administração
pública brasileira até recentemente. As consequências para a economia são negativas,
e, em alguns casos, têm impacto sobre mais de uma geração. A inflação descontrolada,
a convivência com taxas de juros altas, o endividamento público e a carga tributária
relativamente elevada são algumas dessas consequências, levando as finanças
públicas a uma situação que limitou investimentos e o atendimento de necessidades
fundamentais da população.
O cenário mudou a partir da promulgação da Lei Complementar nº101/2000, que,

definindo novas regras para a gestão pública, estabeleceu o conceito de gestão fiscal
responsável.
A LRF pretendeu realizar ajuste fiscal permanente no Brasil, uma vez que estabeleceu
o princípio da disciplina fiscal para todos os entes da Federação e incorporou
princípios e normas provenientes de outras experiências de rigor fiscal. Os modelos
tomados como referência foram, de ínicio, o do Fundo Monetário Internacional (FMI)
- Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal – Declaração de Princípios (Fiscal
Transparency), elaborado pelo Fundo Monetário Internacional – FMI, no final da
década de 1980.1
Além daquele, houve ainda a incorporação de outros atos em difusão de algumas

normas de gestão pública em diversos países; o Fiscal Responsibility Act, de 1994,
1
FURTADO, J. R. Caldas. Direito financeiro. 3ª edição. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 433-435.
Introdução
desenvolvido na Nova Zelândia; alguns princípios do Tratado de Maastrich, de 7 de

fevereiro de 1992, que define dispositivos constitutivos da União Européia; e
elementos do Budget Enforcement Act, de 1990, que formalizou as normas de
disciplina e controle de gastos do governo central dos EUA, assentados no princípio
de accountability, ou seja, pay-as-you-go ou PAYGO.
Em breve síntese, Caldas Furtado2 destaca que o Budget Enforcement Act (EUA) prevê
a fixação, pelo Congresso, não apenas de metas de superávit, como também
mecanismos de controle de gastos. No Brasil, tais metas e normas relativas ao controle
de custos se encontram na lei de diretrizes orçamentárias – LDO (art. 4º, I, alínea e e
§§ 1º e 2º). Além disso, traz o instituto sequestration, o qual, em nosso ordenamento
pátrio, recebeu o nome de limitação de empenho e movimentação financeira,
conforme previsão no artigo 9º da LRF, 3 cujos critérios e formas também estão
dispostos na lei de diretrizes orçamentárias.
Quanto ao Fiscal Responsibility Act neozelandês, em linhas gerais, preza-se pela forte
transparência nos gastos públicos, bem como pelo gerenciamento e redução da dívida
pública a níveis prudentes.4 Nos termos do art. 22, caput e § único de nossa LRF, o
denominado limite prudencial toma lugar quando a despesa total com pessoal
exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do permitido,5 o que é verificado ao final
2
p. 433-434.
3
LRF, art. 9º. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento
das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público
promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
4
FURTADO, J. R. Caldas. Direito financeiro. 3ª edição. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 434.
5
Quando constatado que foi ultrapassado o limite de 90% (noventa por cento), os Tribunais de Contas emitirão um alerta
aos Poderes ou órgãos (art. 59, § 1º, LRF). Nesse momento, ainda não há vedação alguma ao Poder ou órgão. Contudo,
se ultrapassado o limite de 95% (noventa e cinco por cento), denominado limite prudencial (art. 22, LRF), o Poder ou
órgão estará impedido de conceder vantagem, aumento, ou reajuste de remuneração, a qualquer título, salvo os
derivados de sentença judicial, de lei ou de contrato. Além disso, não poderá criar cargo, emprego ou função (salvo se
configurar reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e
segurança) nem alterar estrutura de carreira que implique aumento de despesa. Por fim, na hipótese de ocorrer o limite
de ultrapassagem (100% do limite), além de o Poder ou órgão receberem a aplicação das sanções do art. 22, deverá
eliminar excedente nos dois quadrimestres seguintes, adotando as seguintes medidas: redução das despesas com cargos
em comissão e funções de confiança em pelo menos 20%, a exoneração dos servidores não estáveis e a exoneração do
servidor estável, o qual fará jus à indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço (art. 23, LRF
c/c art. 169, CRFB). Na Ação de Declaração de Inconstitucionalidade nº 2.238-5, a Suprema Corte, deferindo medida
cautelar, suspendeu a eficácia do § 2º do art. 23 da LRF, o qual faculta, para fins de eliminar o excedente, a redução
Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal
de cada quadrimestre. Em sendo atingido o limite prudencial, haverá vedações ao

Poder ou órgão que houver incorrido nesse excesso.
Ademais, o Fiscal Responsibility Act procura proteger o patrimônio líquido público de

fatores imprevistos – similarmente, a LDO deverá conter o Anexo de Riscos Fiscais, de
forma a avaliar os passivos contingentes e outros riscos que possam afetar as contas
públicas, identificando as providências a tomadas caso venham a se realizar (art. 4º, §
3º, LRF).
Enfim, o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal do FMI possui as

características a seguir elencadas:
Dentro do setor público, as funções de política e de gestão devem ser bem definidas e
divulgadas ao setor público, informando-se sobre as atividades fiscais passadas, presentes e
programadas (transparência dos atos);
A documentação orçamentária deve especificar os objetivos da política fiscal, a estrutura

macroeconômica, as políticas orçamentárias e os riscos fiscais (planejamento);
As informações orçamentárias devem facilitar suas análises as contas fiscais devem ser
apresentadas periodicamente ao legislativo e ao público (publicidade, prestação de contas,
relatórios fiscais).6
2 Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal

O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com o caput do art.
1º, consiste em estabelecer “normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal”. Por sua vez, o parágrafo primeiro desse mesmo
artigo procura definir o que se entende como “responsabilidade na gestão fiscal”,
estabelecendo os seguintes postulados:
• - ação planejada e transparente;

• - prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas
públicas;
temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária. Dessa forma, a redução das
despesas de pessoal só poderá se dar com a exoneração do servidor.
6
FURTADO, J. R. Caldas. Direito financeiro. 3ª edição. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 433-435.
• - garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados

entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e
a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito,
concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
Emergindo como “verdadeiro código de conduta para os administradores públicos na

gestão das finanças públicas de todas as esferas de governo”, proporciona, por meio
de limites e condições, transparência e equilíbrio à gestão pública, além de pressupor
a ação preventiva e voltada à correção de desvios que porventura possam afetar o
equilíbrio do patrimônio público. Além disso, o gestor possui o ônus de prestar contas,
o que, por meio das informações sobre o que está sendo feito com o dinheiro público,
propicia ao cidadão o fortalecimento da democracia fiscal.
Entre o conjunto de normas e princípios estabelecidos pela LRF, alguns merecem

destaque:
I. os limites de gasto com pessoal, pois a Lei fixa limites para essa despesa
em relação à receita corrente líquida para os três Poderes e para cada
nível de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios);
II. os limites para o endividamento público, que passaram a ser

estabelecidos pelo Senado Federal por proposta do Presidente da
República;
III. a definição de metas fiscais anuais para os três exercícios seguintes;
IV. mecanismos de compensação para despesas de caráter permanente, pois

o governante não poderá criar uma despesa continuada (por prazo
superior a dois anos) sem indicar uma fonte de receita ou uma redução
de outra despesa; e
V. mecanismo para controle das finanças públicas em anos de eleição, pois

a Lei impede a contratação de operações de crédito por antecipação de
receita orçamentária (ARO) no último ano de mandato e proíbe o
aumento das despesas com pessoal nos 180 dias que antecedem o final
do mandato.
Diversos pontos da LRF enfatizam a ação planejada e transparente na administração

pública. Ação planejada nada mais é do que aquela baseada em planos previamente
traçados e, no caso do serviço público, sujeitos à apreciação e aprovação da instância
legislativa, garantindo-lhes a necessária legitimidade, característica do regime
democrático de governo.
A responsabilização, por sua vez, assume duas feições: institucional e pessoal. As

sanções institucionais (artigos 23 e 31, LRF) são aquelas aplicadas ao ente federativo,
Poder ou órgão que descumprir as leis constantes da LRF e serão vistas em detalhes
mais adiante. Por outro lado, as sanções pessoais trazem a responsabilização nas
esferas penal, cível, política e administrativa. Os crimes contra as finanças públicas
foram incorporados ao Código Penal (Capítulo IV – art. 359-A ao art. 659-H) pela Lei
10.028/2000.
Não se pode deixar de destacar, também, a Lei nº 1.079/1950, regulando o crime de

responsabilidade, cuja pena é imposta pelo Senado Federal às autoridades federais e
estaduais que atentarem contra a lei orçamentária e contra a guarda e o legal
emprego dos dinheiros públicos. De outro lado, os crimes de responsabilidade
cometidos por prefeitos e vereadores são regidos Decreto-Lei nº 201/1967 e serão
processados e julgados pelo Poder Judiciário, independentemente de qual venha a
ser o pronunciamento da Câmara Municipal.
Ressalte-se, ainda, os atos de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992), os quais

podem importar em enriquecimento ilícito (art. 9º), prejuízo ao erário (art. 10),
concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário (art. 10-A) ou,
ainda, que sejam atentatórios aos princípios da administração pública (art. 11).
Afinal, dificilmente tantos comandos seriam cumpridos pelos gestores públicos se

inexistente fosse a responsabilidade perante a sociedade e o sistema jurídico – nesse
sentido, é necessário que cada vez mais sejam fortalecidos os mecanismos de
accountability,7 conceito esse que envolve tanto o controle quanto a transparência,

pilares do nosso sistema fiscal. Como os bens são públicos, o gestor deve prestar
contas, sendo certo que o controle não deve ser apenas institucional (accountability
horizontal, por meio do judiciário, do Ministério Público e dos Tribunais de Contas),
mas também social (accountability vertical), ou seja, com a participação da sociedade,
podendo vir a se refletir na política eleitoral.
Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao impor ao administrador público um

conjunto de regras comportamentais que incorporam à norma jurídica fiscal a ética, a
moralidade e a proteção ao interesse público, pautada no binômio “dever-ser e
sanção”, garante efetividade às prescrições e objetivos do Direito Financeiro brasileiro,
sinalizando ao cidadão que a coisa pública terá o seu devido tratamento a partir de
uma gestão eficiente e responsável, e não mais estará dotada, como outrora já se viu,
apenas de uma aparente proteção. Adaptando a célebre frase do imperador Caio Júlio
César sobre sua esposa Pompeia, diria que “o gestor público não basta parecer
honesto, tem de ser honesto”.8
Frente a todo o exposto, percebe-se que a LRF, com o intuito de combater o “culto ao
governante gastador”,9 se pautou sobre quatro pilares fundamentais para estabelecer
o regime de gestão fiscal responsável: planejamento, transparência, controle e
responsabilização, a fim de atingir o denominado equilíbrio fiscal, em todos os níveis
do governo.10
A preocupação inicial dessa lei é a de manter um Estado com equilíbrio orçamentário,

ou seja, gastar aquilo que se arrecada. E o seu principal objetivo consiste em
7
Contemporaneamente, podemos resumir a accountability no seguinte: os órgãos de controle, o poder legislativo, a
sociedade, enfim, o público, desejam tomar conhecimento sobre a legalidade da administração dos recursos públicos,
conforme as leis e regulamentos oficiais, e aferir se os objetivos e resultados pretendidos pelos programas de governo
estão sendo alcançados. Adicionalmente, procuram saber se essa administração, além de legal e eficaz, é também
eficiente, econômica e efetiva. (SIU, Marx Chi Kong. Accountability no setor público: uma reflexão sobre transparência
governamental no combate à corrupção. Revista do TCU, nº 122, p. 78-87, set./dez., 2011).
8
ABRAHAM, Marcus. Lei de Responsabilidade Fiscal comentada. 3ª edição. Rio de Janeiro, Forense: 2021, p. 74.
9
“O gestor tocador de obras merecia especial distinção e aceitação, ainda que inconsequente ação resultasse em
incomensurável dívida, com total comprometimento das finanças públicas, com efeitos até mesmo em gerações futuras.
Chegou-se a fazer apologia ao rouba, mas faz” (FURTADO, J. R. Caldas. Direito financeiro. 3ª edição. Belo Horizonte:
Fórum, 2012, pp. 436-437).
10
FURTADO, J. R. Caldas. Direito financeiro. 3ª edição. Belo Horizonte: Fórum, 2012, pp. 437-438.
Princípios da LRF
estabelecer "normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão

fiscal".
3 Princípios da LRF
A LRF tem como base alguns princípios, os quais nortearam sua concepção e são
essenciais para sua aplicação até os dias de hoje. Esses pilares, dos quais depende o
alcance de seus objetivos, são o planejamento, a transparência, o controle e a
responsabilização.
O planejamento consiste, basicamente, em determinar os objetivos a alcançar e as

ações a serem realizadas, compatibilizando-as com os meios disponíveis para a sua
execução. A LRF trata de planejamento quando, por exemplo, traz condições para a
geração de despesa e para o endividamento, estabelece metas fiscais e acrescenta
mais regras para os instrumentos de planejamento e orçamento.
A transparência exige que todos os atos de entidades públicas sejam praticados com
publicidade e com ampla prestação de contas em diversos meios. A LRF determina
ampla divulgação, inclusive em meio eletrônico, dos instrumentos de planejamento e
orçamento, da prestação de contas e de diversos relatórios e anexos. Como exemplo
de determinação da LRF, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento
das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na Comissão Mista de
Orçamento do Congresso Nacional ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e
municipais.
O controle permite gerenciar o risco por meio de ações fiscalizadoras e de imposição

de prazos na gestão de políticas e de procedimentos, que podem ser de natureza
legal, técnica ou de gestão. A LRF impõe controle de limites e prazos, bem como de
sanções em caso de descumprimento.
A responsabilização é a obrigação de prestar contas e responder por suas ações.

Como exemplo, a LRF impõe aos entes a suspensão de recebimento de transferências
Abrangência
voluntárias e de realização de operações de crédito em caso de descumprimento de

suas normas.
4 Abrangência
As disposições da LRF obrigam a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.
Nas referências à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, estão
compreendidos o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais
de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; bem como as respectivas
Administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais
dependentes. Ainda, a estados entende-se considerado o Distrito Federal; e a
Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas
do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios.
Vale observar que algumas empresas estão também abrangidas pelo alcance das
disposições da LRF, dependendo, para tanto, da sua realidade dos fastos. A empresa
estatal não dependente (ou independente) não faz parte do campo de aplicação da
LRF. Uma empresa estatal dependente é uma empresa controlada, mas que recebe do
ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou
de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de
aumento de participação acionária.
5 A Transparência da Lei de Responsabilidade Fiscal

A LRF procura reforçar o estímulo à cidadania fiscal, juntamente com o dever de ampla
divulgação, preceituando que a transparência fiscal também será assegurada
mediante o incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas (art.
48, § 1º, inciso I); a liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento, em tempo
real, da sociedade, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e
financeira; e a adoção de sistema integrado de administração financeira e controle,
que atenda ao padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da
União e ao disposto no artigo 48-A. Segundo este dispositivo, os entes deverão
disponibilizar a qualquer pessoa, física ou jurídica, o acesso a informações referentes
à despesa e à receita.
A Transparência da Lei de Responsabilidade Fiscal
De forma semelhante, o extenso artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal apresenta

os instrumentos de transparência fiscal, quais sejam: os planos, orçamentos e leis de
diretrizes orçamentárias, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio, o
Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, além
das versões simplificadas desses documentos, para que as informações sejam mais
acessíveis ao público.
Ao lado da transparência, a cidadania fiscal11, direito esse que necessita daquela para
ser efetivado, se configura como ferramenta essencial do controle social no Estado
Democrático de Direito.12
Marcus Abraham ressalta o aperfeiçoamento da cidadania fiscal em nosso sistema:
Afinal, dentro do atual contexto de globalização, de avanço tecnológico e de amplo acesso às

informações, as sociedades contemporâneas e os seus cidadãos exigem cada vez mais
transparência nas atividades realizadas pelos governantes, obrigando o administrador público
a adotar gestões mais democráticas e participativas, inclusive nas finanças públicas.
Cabe registrar que, desde a edição da LRF, o Brasil vem se tornando referência em matéria de
divulgação espontânea de informações governamentais, e o cidadão bem informado possui
melhores condições para participar ativamente da vida em sociedade, fortalecendo a cidadania
fiscal brasileira. Afinal, nossa Constituição Federal dispõe, em seu art. 5º, XXXIII, “que todos têm
direito a receber dos órgãos públicos informações do seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral (...)”. Esse tipo de divulgação tem sido seguidamente ratificada pela
jurisprudência dos Tribunais Superiores, os quais têm reputado constitucionais os diplomas
11
“A Cidadania Fiscal é compreendida como um importante instrumento de conscientização da sociedade sobre os seus
direitos e deveres fiscais. O conhecimento da tributação possibilita o fomento da cidadania, proporcionando o
aprendizado sobre a função social do tributo, como forma de redistribuição da renda nacional e elemento de justiça
social. Dessa maneira, o cidadão é capaz de participar do processo de arrecadação, aplicação e fiscalização do dinheiro
público.” Receita Federal. Disponível em: http://receita.economia.gov.br/acesso-rapido/direitos-e-deveres/educacao-
fiscal#:~:text=A%20Cidadania%20Fiscal%20%C3%A9%20compreendida,seus%20direitos%20e%20deveres%20fiscais.&t
ext=Dessa%20maneira%2C%20o%20cidad%C3%A3o%20%C3%A9,e%20fiscaliza%C3%A7%C3%A3o%20do%20dinheiro%
20p%C3%BAblico.
12
TEIXEIRA, Felipe de Macedo e BARBOZA, Pedro Idevan Cozza. Cidadania fiscal e o papel da transparência como
ferramenta de controle social no Estado Democrático de Direito. Disponível em:
https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-tributario/cidadania-fiscal-e-o-papel-da-transparencia-como-
ferramenta-de-controle-social-no-estado-democratico-de-direito/..
Planejamento
normativos que viabilizam o princípio da transparência.13
Por fim, cabe ressaltar que todos os cidadãos e as instituições da sociedade, ao longo
de todo o exercício, poderão consultar e apreciar contas apresentadas pelo Chefe do
Poder Executivo, as quais ficarão disponíveis no respectivo Poder Legislativo e no
órgão técnico responsável por sua elaboração (artigo 49).
Por sua vez, a transparência será alcançada através do conhecimento e da participação

da sociedade, assim como na ampla publicidade que deve cercar todos os atos e fatos
ligados à arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo poder público. Para
esse fim, diversos mecanismos estão sendo instituídos pela LRF, assim podemos
resumir:
• - a participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos já

referidos (artigo 48, parágrafo único);
• - a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício,
para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade (artigo
49);
• - a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução
orçamentária, igualmente de acesso público e ampla divulgação (artigo 54).
6 Planejamento
A Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração pública, teve a
clara preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de
planejamento e orçamento, ao tornar compulsória a elaboração dos três instrumentos
básicos para esse fim.
O primeiro deles, o Plano Plurianual - PPA, destinado às ações de médio prazo; a Lei
de Orçamento Anual, para discriminar os gastos de um exercício financeiro; e, a Lei
de Diretrizes Orçamentárias - LDO, para servir de elo entre esses dois instrumentos.
13
ABRAHAM, Marcus. Lei de Responsabilidade Fiscal comentada. 3ª edição. Rio de Janeiro, Forense: 2021.
Execução orçamentária e cumprimento de metas
A LRF procura aperfeiçoar a sistemática traçada pela norma constitucional, atribuindo

novas e importantes funções ao Orçamento e à LDO, como também, aborda sobre a
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
A prevenção de riscos, da mesma forma que a correção de desvios, deve estar

presente em todo processo de planejamento confiável. Em primeiro lugar, a LRF
preconiza a adoção de mecanismos para neutralizar o impacto de situações
contingentes, tais como ações judiciais e outros eventos não corriqueiros. Tais
eventualidades serão atendidas com os recursos da reserva de contingência, a ser
prevista na LDO e incluída nos orçamentos anuais de cada um dos entes federados.
Já as correções de desvios requerem a adoção de providências com vistas à eliminação

dos fatores que lhes tenham dado causa. Em termos práticos, se a despesa de pessoal
em determinado período exceder os limites previstos na lei, medidas serão tomadas
para que esse item de gasto volte a situar-se nos respectivos parâmetros, através da
extinção de gratificações e cargos comissionados, além da demissão de servidores
públicos, nos termos já previstos na Constituição Federal.
7 Execução orçamentária e cumprimento de metas

Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO,
o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução
mensal de desembolso, como determinado no art. 8º LRF:
Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de
diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder
Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de
desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados

exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso
daquele em que ocorrer o ingresso.
Receita Pública
Ainda no cumprimento desta tarefa, é assim determinado pela LRF quanto aos valores
devidos em decorrência das condenações judiciais no regime dos precatórios:
Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de

sentenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para fins
de observância da ordem cronológica determinada no art. 100 da Constituição.
Para o cumprimento dos princípios da lei, é ainda determinado pela LRF a necessidade
de controle de todas as metas e dos valores arrecadados, sendo até mesmo prevista
as medidas caso não se verifique a efetivação dos montantes:
Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não

comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos
montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação
financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das

dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções
efetivadas.
E, interessante notar uma nova redação dada a um dos parágrafos do citado art. 9º da
L. C. 101
§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e

legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à
inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal
finalidade e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
8 Receita Pública
Como vimos a LRF busca um equilíbrio orçamentária e para conseguir tal feito faz
diversas exigências e restrições, conforme detalhado a seguir:
• - exige um planejamento rigoroso em relação à previsão das receitas públicas;
Previsão e Arrecadação da Receita
• - exige que o Governo se dedique inteiramente na sua capacidade de

arrecadação;
• - restringe ao máximo as possibilidades de renúncias de receitas públicas; e,
• - define como limite de dispêndios públicos a Receita Corrente Líquida,
revelando uma preocupação do legislador com a identificação daquelas receitas
realmente disponíveis (líquidas), desoneradas de quaisquer vinculações.
9 Previsão e Arrecadação da Receita

Um dos requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal ressaltada pela LRF
é a previsão e a arrecadação de todos os tributos. O ente público que se demonstrar
negligente nessa questão terá como consequência a imediata suspensão das
transferências voluntárias.
Para a sua previsão, além de observar as normas técnicas e legais e a respectiva

metodologia de cálculo, as estimativas da receita devem estar acompanhadas de
demonstrativo da sua evolução, nos três anos anteriores e nos dois seguintes àquele
a que se referirem. Permanece também o mandamento constitucional que somente
admite reestimativa de receita, pelo Poder Legislativo, nos casos de erro ou omissão,
de ordem técnica ou legal.
O art. 13 da LRF determina que o Poder Executivo deverá, até trinta dias após a
publicação do orçamento anual, efetuar o desdobramento das receitas em metas
bimestrais de arrecadação, informando quais medidas serão adotadas para o combate
a sonegação, a cobrança da dívida ativa e os créditos executáveis pela via
administrativa. Ressalte-se a importância dessa medida, uma vez que tais metas
bimestrais de receita servirão de parâmetro para a limitação de empenho e
movimentação financeira.
Renúncia de Receita
10 Renúncia de Receita
Os chamados "incentivos fiscais", concedidos de forma indiscriminada, é uma prática
danosa às finanças públicas. E para que não ocorra deve estar sujeita a regras
disciplinadoras.
Conforme detalhado no art. 14 da LRF, "A concessão ou ampliação de incentivo ou

benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar
acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes
orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita

da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais
previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por

meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de
cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição."
No mesmo art. 14, no § 1o é detalhado o que compreende a renúncia que é: anistia

(perdão de multas), remissão (perdão da dívida), subsídio, crédito presumido,
concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de
base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e
outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
11 Despesas Pública
O artigo 15 da LRF determina que a regra básica para todo e qualquer aumento de
despesa pode ser assim traduzida: toda e qualquer despesa que não tenha
acompanhado a estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros
exercícios de sua vigência e que não apresente adequação orçamentária e financeira
com a LOA, o PPA e a LDO e no caso de despesa obrigatória de caráter continuado,
de suas medidas compensatórias, é considerada não autorizada irregular e lesiva ao
patrimônio público.
Despesa com Pessoal: Fiscalização e Controle
Essa norma, de acordo com o inciso 4° do artigo 16 da LRF, é condição prévia, não só
para aquisição de bens, serviços e obras, como também para a desapropriação de
imóveis urbanos, que, de acordo com a constituição, deverá ser paga.
Ainda para que não haja menor chance de alguma brecha ou artifício legal, a lei
equipara a aumento de despesa e prorrogação daquela já criada por prazo
determinado. Não é de estranhar, portanto, que este seja um dos pontos que mais
suscitadas críticas por parte dos governantes nos diversos níveis da Federação, diante
das barreiras que são impostas a aumento de despesa, sem a correspondente fonte
de recursos. No entanto, o princípio que embasa tal conduta não é outro que o de
"gastar apenas o que se arrecada".
A LRF determina diversas regras relacionadas a despesa, desde a Geração da Despesa,

a Despesa com Pessoal e a Despesa com Seguridade Social.
12 Despesa com Pessoal: Fiscalização e Controle

Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de
despesas de todo o setor público brasileiro. Entre os anos de 1960 e de 2000, o
conjunto de Estados brasileiros gastou em média, 67% de suas receitas líquidas
(receitas disponíveis) com pagamento de pessoal. O que acontece quando um ente
público despende 70% de suas receitas líquidas com a folha de pagamento?
Significa que restam 30% para a realização dos serviços públicos básicos, como
educação, saneamento, saúde e segurança, sem considerar a manutenção de estradas
e vias urbanas, a preservação do patrimônio público etc. Além disso, o crescimento
populacional demanda de um programa de investimentos crescente por parte dos
governos. E também das despesas, o próprio crescimento inercial da população,
demanda novos investimentos, o que também fica prejudicado."Uma critica constante
à Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à imposição de limites para os gastos com
pessoal. A definição desses limites busca simplesmente permitir que o administrador
público cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar à
população, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma de impostos".
Limites com Pessoal
Por conseguinte, a limitação dos gastos com pessoal em percentual da Receita

Corrente Líquida (RCL) deve-se, antes de mais nada, à necessidade de manter o setor
público com os recursos necessários à sua manutenção e ao atendimento das
demandas sociais.
13 Limites com Pessoal

A Lei de Responsabilidade Fiscal determina dois limites distintos para os gastos com
pessoal no setor público:
• 50% da RCL para a União;
• 60% da RCL para Estados e Municípios.
Cumpre ressaltar que após a publicação da LRF, fica revogado qualquer outra
legislação que verse sobre estes limites. É o caso da Lei Complementar nº 96 de 1999,
conhecida como Lei camata II.
De acordo com a LRF, tais limites serão agora repartidos entre todos os Poderes
públicos, com percentuais específicos para cada poder. Na esfera estadual o limite de
60% será repartido da seguinte forma:
• 2% para o Ministério Público;
• 3% para o legislativo, incluindo o tribunal de contas do Estado;
• 6% para o judiciário;
• 49% para o executivo.
Na esfera Municipal o limite de 60% será repartido assim:
• 6% para o legislativo, incluído o Tribunal de contas do Município, quando

houver;
• 54% para o Executivo.
Serviços de Terceiros e Encargos
Na esfera Federal o limite será de 50% da RCL, assim dividido:
• 40,9% para o Executivo;
• 6% para o Judiciário;
• 2,5% para o Legislativo;
• 0,6% para o Ministério Público;
Finalmente, o artigo 21 da LRF, determina a nulidade de qualquer ato que acarrete

aumento da despesa com pessoal expedido nos seis meses que antecedem ao final
do mandato do titular do respectivo poder ou órgão. Vale lembrar que esta norma
alcança também os Presidentes dos Legislativos Municipais, cujos mandatos, neste
cargo, tem duração de dois anos, estando, consequentemente, impedidos de
aumentar a despesa com pessoal no último semestre em que estiveram presidindo as
Câmaras Municipais.
14 Serviços de Terceiros e Encargos

Dispositivo polêmico, o parágrafo primeiro do artigo 18 introduz a conta "contratos
de serviços de terceiros em substituição a servidores públicos", novidade dentro do
estudo da contabilidade pública. Até este momento, tal rubrica contábil era
desconhecida dos contadores e dos demais estudiosos das finanças públicas.
A intenção do legislador, neste caso, foi a de evitar que o setor público (no caso o
irresponsável), utilizasse de artimanha contábil para "burlar" os ditames da LRF.
O Art. 72 da LRF diz: " A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos
no art. 20 não poderão exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício
anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício
seguinte”.
Despesas com Seguridade Social
15 Despesas com Seguridade Social

Embora este assunto tenha merecido apenas um breve artigo, nem por isso a LRF é
menos severa em relação aos aumentos de gastos com a seguridade social.
De modo idêntico aos demais aumentos de despesa, a criação, majoração ou extensão

de qualquer benefício que integre a seguridade social requer, além da indicação de
sua fonte de custeio total, o cumprimento do art. 17, que versa sobre a despesa
obrigatória de caráter continuado.
"Apenas para relembrar, que aquele dispositivo obriga a demonstração da origem dos recursos
que custearão qualquer aumento na despesa, assim como a comprovação de que não serão
afetadas as metas de resultados fiscais previstas na LDO, a partir de mecanismos de
compensação".
16 As Transferências: voluntárias, constitucionais e partilha de

receita tributária
Os recursos disponíveis para cada ente político realizar as suas funções em uma
federação como a brasileira não correspondem apenas às receitas auferidas
individualmente, patrimoniais e extrapatrimoniais, isto é, as fontes de financiamento
orçamentárias dos gastos em sentido lato, de cada ente federado, correspondem ao
conjunto:
a) das receitas próprias de cada unidade política, obtidas, principalmente,

por meio do exercício de suas competências tributárias, de suas receitas
patrimoniais, da atividade econômica exercida por suas empresas, bem
como das operações de crédito; e
b) da parcela decorrente do sistema de repartição de receitas tributárias e

de transferências intergovernamentais, que podem ser voluntárias ou
obrigatórias, correntes ou de capital;
Preliminarmente, entretanto, cumpre destacar a distinção entre transferências

intergovernamentais e intragovernamentais.
As Transferências: voluntárias, constitucionais e partilha de receita tributária
As despesas realizadas para transferir recursos financeiros a entidades pertencentes à

Administração Pública, dentro da mesma esfera de governo, denomina-se
transferências intragovernamentais. Em sentido diverso, as transferências entre os
diversos entes federados, qualificam-se como transferências intergovernamentais, as
quais podem ter por fundamento:
1) determinação constitucional ou legal, o que a caracteriza como

participação obrigatória e
2) o processo de descentralização orçamentário voluntário, que se efetiva

pelas transferências discricionárias.
Acerca das transferências voluntárias, estabelece o artigo 25 da Lei Complementar nº

101/2000 (LRF) que:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega
de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio
ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os
destinados ao Sistema Único de Saúde.
Saliente-se, ainda, que, consoante o disposto no artigo 167, X, da CRFB — inciso

incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98 — é vedada “a transferência
voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de
receita, pelos Governos Federal e Estadual e suas instituições financeiras, para
pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios”.
Os instrumentos de repasse das transferências discricionárias são múltiplos,

destacando-se entre eles os convênios, os contratos de repasse, ajustes, a
transferência automática e a transferência fundo a fundo. Os fundamentos para as
transferências voluntárias também são vários, podendo ser, por exemplo, a título de
cooperação, auxílio ou assistência financeira, conforme estatui o citado artigo 25 da
LRF, visando, especialmente, à realização de obras e/ou serviços de interesse comum
e coincidente às três esferas de Governo.
Operações de Crédito: dívida pública
As transferências voluntárias, por se tratarem de despesa para o ente governamental

transferidor, devem ter previsão na lei do orçamento anual, nos termos do artigo 167,
II da CF-88, bem como obedecer às condições fixadas no já citado inciso X do mesmo
dispositivo constitucional, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, do ente federado
concedente, e na Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual estabelece diversas condições
e requisitos para que a União realize transferências a título voluntário, destacando-se
entre eles os fixados nos artigos 11, 23, 25, 51, 52, 54 e 55. Se o Município, por
exemplo, não encaminhar o balanço do exercício anterior à Secretaria do Tesouro
Nacional no prazo determinado, fica impedido de receber transferências voluntárias.
17 Operações de Crédito: dívida pública

As inevitáveis desconexões em determinado momento histórico entre o volume de
recursos para satisfazer as necessidades públicas, de um lado, e aqueles disponíveis
para a realização da atividade financeira do Estado, do outro, ensejam escolhas
dramáticas. De fato, se as receitas tributárias e patrimoniais próprias, adicionadas
daquelas recebidas de terceiros em transferência, não são suficientes para fazer face
às despesas fixadas em certo período, consubstancia-se o denominado public sector
borrowing requirements, correspondente em português às necessidades de
financiamento do setor público, aqui sendo utilizada a expressão em seu sentido
estrito, isto é, circunscrevendo-se aos ingressos decorrentes das operações de crédito.
Na realidade, três soluções plausíveis se apresentariam para fazer face à divergência

entre as demandas sociais e as disponibilidades:
• (1) diminuir os gastos para alcançar o desejável equilíbrio, reduzindo,

inevitavelmente, o escopo das necessidades coletivas qualificadas como
públicas;
• (2) aumentar tributos, efetivar esforços no sentido de elevar as receitas

patrimoniais ou incrementar as transferências recebidas de terceiros; ou,
ainda,
• (3) realizar as chamadas operações de crédito e obter financiamento junto

ao mercado interno ou internacional por meio da emissão de títulos da
dívida pública, de empréstimos de longo prazo etc.
- Dívida pública fundada ou consolidada: Conceito
Assim, o crédito público é uma das formas pelas quais o Estado obtém recursos e,
como consequência, surge a dívida pública haja vista a criação de obrigações para o
Estado, conforme será explicitado no decorrer desta aula. O termo operações de
crédito possui conceito abrangente e está regulamentado na LRF da seguinte forma:
Compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite

de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas,
inclusive com o uso de derivativos financeiros.
As operações de crédito são empréstimos realizados pelo governo para resgate ou

amortização geralmente em longo prazo. A dívida de longo prazo é aquela contraída
com prazo de resgate superior a doze meses, e a de curto prazo, os empréstimos a
serem amortizados em até 365 dias, ou seja, em até um ano. Equipara-se à operação
de crédito: a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da
Federação.
18 - Dívida pública fundada ou consolidada: Conceito

É o montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da
Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da
realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses.
A Lei nº 4.320/64 estabelece que a dívida fundada compreende os compromissos de

exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio
orçamentário ou a financiamento de obras e serviços públicos (art. 98, da Lei nº
4.320/64).
A LRF estabelece que integrarão a dívida pública consolidada as operações de crédito

de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento (§ 3º do
art. 29). Portanto, as operações de crédito previstas na lei orçamentária anual, mesmo
que haja previsão de resgate em prazo inferior ou até um ano, deverão integrar a
dívida fundada ou consolidada.
Publicidade da dívida pública:
Podemos afirmar que a dívida consolidada é gênero, cujas espécies são:
• Dívida mobiliária - Contraída mediante emissão de títulos da dívida

pública dos entes da Federação.
• Dívida contratual - empréstimos externos ou internos contraídos

mediante contratos com organismos internacionais ou instituições
financeiras, a exemplo do Fundo Monetário Internacional – FMI.
• Operações de crédito - Compromisso financeiro assumido em razão de

mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
19 Publicidade da dívida pública:

A LRF determina que o Poder público elabore o demonstrativo da dívida consolidada.
Esse demonstrativo é parte integrante do Relatório de Gestão Fiscal – RGF. O RGF
deverá ser elaborado pelo Poder Executivo dos entes da Federação e abrange todos
os Poderes.
O RGF deverá ser elaborado quadrimestralmente ou semestralmente para municípios

com menos de 50 mil habitantes e disponibilizado ao acesso público, inclusive em
meios eletrônicos, até 30 dias após o encerramento do quadrimestre ou do semestre.
Assim sendo, como o demonstrativo da dívida consolidada é parte integrante do RGF,
as informações acerca da dívida consolidada estarão disponíveis no mesmo período.
A finalidade de se elaborar o demonstrativo da dívida consolidada é para assegurar a
transparência das obrigações contraídas pelos entes da Federação e verificar os limites
de endividamento previstos na LRF.
Os limites de endividamento são estabelecidos por Resolução do Senado Federal. Os

entes que ultrapassarem os limites de endividamento previstos na LRF, ou seja, ao
final de um quadrimestre, deverão restabelecê-los até o término dos 3 quadrimestres
seguintes, eliminando o excedente em pelo menos 25% no primeiro período.
Dívida pública flutuante: Conceito:
20 Dívida pública flutuante: Conceito:

São os compromissos cuja exigibilidade deve ser cumprida dentro do exercício
financeiro, ou seja, em até um ano. São as obrigações de curto prazo do poder público.
A dívida flutuante é o gênero, cujas espécies são: (art. 92 da Lei nº 4320/64)
Art. 92. A dívida flutuante compreende:
I - os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;
II - os serviços da dívida a pagar;
III - os depósitos;
IV - os débitos de tesouraria.
Parágrafo único. O registro dos restos a pagar far-se-á por exercício e por credor distinguindo-
se as despesas processadas das não processadas.
21 Dívida pública mobiliária

A dívida pública federal (interna e externa) é composta, em sua maior parte, por títulos
mobiliários que diferem entre si conforme o contexto e a finalidade da emissão. A
emissão de títulos públicos é uma das formas de captação de recursos de terceiros
pelos governos para a realização dos gastos públicos. Basicamente esses títulos são
resgatáveis em longo prazo.
Os títulos públicos são emitidos no mercado interno sob as formas de: ofertas públicas
para instituições financeiras (leilões), ofertas públicas para pessoas físicas (tesouro
direto) e emissões diretas para finalidades específicas definidas em leis.
Da prática e diante das determinações constitucionais podemos compreender que o

Tesouro Nacional emite títulos para atender a política fiscal. Já o Banco Central utiliza
Limites da dívida pública
os títulos do Tesouro Nacional para realizar política monetária (oferta de moeda e

juros – art. 164 CRFB), por meio de operações de compra e venda no mercado
secundário.
Sobre o tema registramos que compete ao Senado Federal, através de Resolução,

estabelecer os limites globais para o montante da dívida consolidada líquida da União,
Estados e Municípios. A proposta dos limites é da competência do Presidente da
República.
22 Limites da dívida pública

Os limites para a dívida consolidada dos Estados e dos Municípios são definidos por
Resolução do Senado Federal, a quem compete, nos termos da Constituição Federal,
definir limites de endividamento e condições para contratação de operações de
crédito.
Conforme previsto na LRF, o Presidente da República teria um prazo de noventa dias

para submeter ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante da
dívida consolidada, tanto da União quanto dos Estados e Municípios, em cumprimento
ao que dispõe o art. 52 da CF.
O parágrafo 2º do art. 30 da LRF permite que a proposta de limites globais seja

apresentada em termos de dívida líquida, o que equivale abater, do total da dívida de
cada ente, os respectivos créditos financeiros (depósitos, aplicações etc.).
Os limites globais para a dívida consolidada dos três níveis de governo serão
estabelecidos a partir de percentual da Receita Corrente Líquida - RCL, representando
o nível máximo admitido para cada um deles, sendo a verificação do seu atendimento
realizada ao final de cada quadrimestre (art. 30, § 3º e 4º), ou semestre, no caso dos
Municípios com menos de 50 mil habitantes.
O parágrafo 6º do artigo 30 da LRF prevê a alteração dos limites, em caso de
Recondução da dívida aos limites
instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, de forma a

mantê-los adequados às novas condições.
23 Recondução da dívida aos limites

A LRF estabelece prazos e condições rígidos para os entes que ultrapassarem os
respectivos limites de endividamento. Se verificada a ultrapassagem dos seus limites
ao final de um quadrimestre, a eles deverão retornar nos três quadrimestres seguintes,
eliminando pelo menos 25% já no primeiro quadrimestre.
Durante o tempo em que estiverem acima dos limites, os entes estarão sujeitos às
seguintes sanções institucionais ou fiscais:
• Proibição de realizar operação de crédito, inclusive ARO, excetuado o

refinanciamento do principal da dívida mobiliária;
• Obrigatoriedade de obtenção de superávit primário para redução do excesso,
inclusive através de limitação de empenho;
• Proibição de recebimento de transferências voluntárias, caso não eliminado o
excesso no prazo previsto e enquanto durar o mesmo;
24 Contratação de operação de crédito

Toda e qualquer operação de crédito pleiteada, por ente da Federação, inclusive
empresas controladas, estará sujeita à verificação do cumprimento dos respectivos
limites de endividamento pelo Ministério da Fazenda (art. 32 da LRF). Além disso, as
operações de crédito realizadas por ente da Federação serão registradas pelo
Ministério da Fazenda, que garantirá acesso público a essas informações.
O ente interessado em contratar operações de crédito formalizará seu pleito

fundamentando-o com parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a
relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento
das seguintes condições:
• Existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei
Antecipações de receitas orçamentárias – ARO
orçamentária, em créditos adicionais ou em lei específica;

• Inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da
operação, exceto no caso de ARO;
• Observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;
• Autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de
crédito externo;
• Atendimento do disposto no inciso I do art. 167 da Constituição – “regra de
ouro” – as receitas de operações de crédito não podem ser superiores às
despesas de capital;
• Observância das demais restrições estabelecidas na LRF.
O art. 35 da LRF proíbe a realização de empréstimos (operações de crédito) entre os

entes da Federação, sob qualquer forma, incluindo o refinanciamento ou a
postergação de dívida anteriormente contraída. Já o §1º do art. 35 permite (como
única exceção) que haja operações de crédito entre instituição financeira estatal e
outro ente da Federação, inclusive a administração indireta, desde que não sejam
destinadas a financiar despesas correntes, nem ao refinanciamento de dívidas que não
as contraídas com a própria instituição concedente.
O art. 37 da LRF ainda veda uma série de outros procedimentos, equiparando-os a

operações de crédito. As vedações são:
• Antecipações de receitas de tributos antes da ocorrência do seu fato gerador;

• Antecipações de valores por empresas estatais, com exceção de lucros e
dividendos;
• Assunção de qualquer modalidade de compromisso com fornecedores,
inclusive para pagamento posterior, sem autorização orçamentária, exceção
feita às empresas estatais.
25 Antecipações de receitas orçamentárias – ARO

Essa prática, bastante utilizada antes da edição da LRF, atualmente está mais restrita.
As AROs devem restringir-se unicamente ao atendimento de insuficiência
momentânea de caixa durante o exercício financeiro. As antecipações de receitas
orçamentárias devem atender a todas as normas relativas às operações de crédito
- Garantia e contragarantia às operações de crédito
constantes do art. 32 da LRF.
• Realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício financeiro;

• Deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de
dezembro de cada ano;
• Não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros
da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira,
ou à que vier a esta substituir;
Por outro lado, está proibida:
• Enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente

resgatada;
• No último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.
As operações de crédito por antecipação da receita, realizadas por Estados ou

Municípios, serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à instituição financeira
vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do
Brasil, conforme o art. 38 §2º LRF. O Banco Central do Brasil deverá manter sistema de
acompanhamento e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância
dos limites, aplicará as sanções cabíveis à instituição credora.
26 - Garantia e contragarantia às operações de crédito

A concessão de quaisquer garantias em operações de crédito está sujeita às normas
referentes aos limites e condições das operações de crédito previstas no art. 32 da
LRF. Como condição, qualquer garantia exige que o seu beneficiário ofereça
contragarantia, em valor igual ou superior à garantia a ser recebida, e, adicionalmente,
a plena adimplência para com o ente garantidor.
A contragarantia exigida pela União a Estados ou Municípios, ou pelos estados aos

municípios, poderá consistir na vinculação de suas receitas tributárias próprias, ou das
transferências constitucionais. As entidades da administração indireta não poderão
conceder garantia (com exceção da que envolva empresa controlada à própria
Extinção da Dívida Pública: modalidades
subsidiária, ou por instituição financeira a empresa nacional).
Por último, o ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União ou por
Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, terá suspenso
o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total liquidação da dívida.
27 Extinção da Dívida Pública: modalidades

• – Amortização: redução do principal da dívida (principal é aquilo que você
contratou menos os juros).
• – Conversão: ocorre quando o Estado altera o perfil da dívida, alterando
cláusulas contratuais, aumento do prazo de pagamento, etc.
• – Repúdio: se baseava na noção do crédito público como ato de soberania. Em
alguns casos, o direito internacional aceita que o Estado diga que não vai pagar
a dívida, desde que estejam presentes os seguintes elementos: a dívida foi
odiosa (sem acordo ou participação do cidadão); o dinheiro não reverteu em
benefícios públicos; e quem empresta sabia que a dívida era odiosa e não
reverteria em benefício a população.
28 A fiscalização e controle orçamento-financeiro: controle

externo e interno
A fiscalização financeira e orçamentária do Estado possui um importante caráter
político, em especial impedindo que o Poder Executivo exceda os créditos que lhe
foram concedidos ou não perceba verbas autorizadas, também evitando desperdícios
e dilapidações do patrimônio público, mas de modo a não atrasar ou paralisar as
operações da execução orçamentária para não prejudicar as finanças públicas e a vida
do próprio Estado.
Essa fiscalização das contas públicas é exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo controle interno de cada poder, encontrando-se sua
fundamentação maior no artigo 70 da Constituição Federal, tendo por objeto três
elementos distintos: legalidade, legitimidade e economicidade relativos à despesa
Do controle interno
pública. Abrange o âmbito contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial da Fazenda

Pública como um todo no Estado nas esferas federal, estadual e municipal.
Em relação a fiscalização pelo prisma da legalidade, a despesa deve estar de acordo

com as normas previstas na Constituição e na Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim,
o agente público deverá ser fiel seguidor da lei, devendo verificar todos os requisitos
legais para a realização da despesa, ou seja, ao gastar o dinheiro público o agente
deverá observar limites e autorizações impostas pelo legislador na Lei Orçamentária
em execução, sob pena, por exemplo, de incorrer em crime de responsabilidade.
Os instrumentos de controle instituídos pela LRF propiciaram maior amplitude de ação

tanto do controle interno, quanto do controle externo
29 Do controle interno
O controle interno, previsto no artigo 74, § 1º da Carta Magna, consiste no sistema
integrado de fiscalização dos três Poderes com o objetivo de apoiar o controle externo
nas missões institucionais. Em detrimento disso, ao tomar conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidades na gestão orçamentárias, os responsáveis do controle
interno deverão comunicar imediatamente o Tribunal de Contas da União, sob pena
de responsabilidade solidária do chefe do Poder que se omitiu a esse respeito.
Em nível infraconstitucional, esse controle da execução orçamentária é realizado pela

lei 4320/64, que em seu artigo 70 estabelece três tipos de controle orçamentário: o
de legalidade dos atos (prévio, concomitante ou subsequente – ou seja, contínuo), da
fidelidade funcional dos agentes públicos e o cumprimento do programa
orçamentário (incumbido ao órgão de elaboração da proposta orçamentária). Todos
levando em conta o princípio da hierarquia, em que as autoridades deverão fiscalizar
seus subalternos, motivo pelo qual, a não denúncia de irregularidades poderá
acarretar responsabilidade solidária dos agentes.
Do controle externo
30 Do controle externo
O Poder Legislativo é o responsável pela realização do controle externo com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, cujas funções estão delineadas no artigo 71 e 49, X
da Constituição Federal. O Poder legislativo, independentemente do Tribunal de
Contas, irá exercer, por si, a fiscalização das contas públicas.
Doutrinariamente, esse controle é colocado em três tipos: o prévio, o concomitante e

o posterior, também dada a necessidade de permanente controle em prol do interesse
público, levando-se em consideração a discricionariedade do agente público.
Para atingir esses objetivos as auditorias realizadas pelos tribunais de contas

assumiram uma amplitude maior e passaram a ser denominadas Auditorias de
Natureza Operacional. Esse novo tipo de auditoria se divide, basicamente, em duas
modalidades:
• auditorias de desempenho operacional, cujo objetivo é verificar se os gestores

estão cumprindo os dispositivos legais e as metas previstas no projeto original
da política pública em desenvolvimento; e
• auditorias de avaliação de programas, com o intuito de verificar se estes
ganharam efetividade, eficácia e equidade.
Trata-se da mudança sobre o quê controlar: o controle não será mais exclusivamente
sobre processos, mas fundamentalmente sobre resultados.
Do ponto de vista institucional, outra alteração trazida pela LRF foi o empoderamento
dos tribunais de contas que passaram, a partir de 2001, a ter novo posicionamento no
controle das contas públicas. A LRF passou a estipular que esses tribunais devem
acompanhar os limites e as regras estabelecidas na lei, inclusive alertando aos poderes
Executivo e Legislativo sobre o avanço de gastos em direção ao limite prudencial da
dívida e da despesa pessoal.
Com sua nova função de guardiões da responsabilidade fiscal, esses órgãos tiveram a
Do controle externo
possibilidade de construir uma nova institucionalidade na direção de maior

accountability pública e, com isso, diluir as críticas relacionadas a sua costumeira
submissão ao Poder Executivo. Destaca-se que o projeto que depois se transformou
em LRF não continha referência aos tribunais de contas. A ideia de lhes atribuir a
função de fiscalizar a lei só começou a surgir durante as audiências públicas no
Congresso. Os Tribunais de Contas, a par das amplas atribuições constitucionais e
legais anteriores à LRF, foram contemplados com uma nova gama de
responsabilidades nesta lei.
O § 1º do art. 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal determina função especial para os

Tribunais de Contas, o de alertar o ente estatal como um todo, e, em particular, os
Poderes que o compõem, isto claro, quando houver infringência, ou risco de
infringência, a preceitos básicos de gestão do dinheiro público. Eis a objetivação legal
do estratégico controle simultâneo, que pode evitar, em tempo hábil, correção na
marcha orçamentária por parte do gestor notificado. Em suma, objetiva o alerta fazer
com que as autoridades adotem rápidas providências para o adequado ajuste da
despesa, conforme a lei orçamentária anual.
O instituto do alerta vem sendo, cada vez mais, reconhecido pelas Cortes do Judiciário;
assim decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
“Na espécie, o Prefeito, não obstante os sucessivos alertas emitidos pelo Tribunal de Contas
do Estado, ampliou, em 75%, a indisponibilidade financeira apurada em 31 de abril de 2004,
período em que estava impedido de comprometer receitas em montante superior às que
pudessem ser liquidadas no curso do exercício...... É de se entender, portanto, configurado o
dolo (ainda que eventual), manifesto na vontade livre e consciente de contrair despesa em
nome do município nos dois últimos quadrimestres de seu mandato que não podiam ser
cumpridas integralmente dentro dele.... (STJ, 2ª. Turma, AgRg no Agravo de Instrumento nº
1.282.854-SP, rel. Min. Mauro Campbell Marques, 15/03/2011).
A Lei de Responsabilidade Fiscal previu que os alertas devem ser expedidos sempre
que for constatada alguma das seguintes hipóteses:
• risco de frustração de metas e dever de contingenciamento de despesas e de

movimentação financeira;
• gasto de pessoal ultrapassou a casa de 90% do seu limite legal;
Responsabilidade dos Gestores
• algum(ns) dos diversos indicadores de endividamento se encontra(m) acima de

90% do(s) seu(s) respectivo(s) limite(s);
• gasto com inativo e pensionista ultrapassou limite (ainda precisa ser definido
em lei) e,
• a ocorrência de fatos que comprometam os custos ou os resultados dos
programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.
Fato é que o art. 59 da LRF, em seu § 1º, expressamente atribui aos Tribunais de Contas
o papel de guardião do seu cumprimento, o que reclama – obviamente – um forte
viés preventivo e concomitante no acompanhamento e controle das contas públicas.
Por outro lado, é importante observar que a LRF não disciplinou as formalidades para
se emitir o ato de alerta.
31 Responsabilidade dos Gestores

Encerradas as considerações sobre as ações preventivas e orientadoras, cumpre agora
adentrar nos aspectos punitivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Buscando atingir
efetivamente os seus objetivos, a LRF consignou no seu art. 73 que o descumprimento
a seus dispositivos será punidos por qualquer legislação pertinente, em especial as
seguintes, que já constavam do ordenamento jurídico pátrio:
• Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal

• a Lei n. 1.079, de 10 de abril de 1950 – Crimes de Responsabilidade de Membros
dos Poderes da União e dos Estados
• Decreto-Lei n. 201, de 27 de fevereiro de 1967 – Crimes de Responsabilidade
dos Prefeitos e Vereadores
• a Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 – Lei de Improbidade Administrativa
Ressalta-se que a aprovação da Lei de Crimes de Fiscais – Lei n. 10.028, de 19 de

outubro de 2000 veio suprir a lacuna existente, no que tange à criminalização das
condutas fiscais indevidas dos gestores. A Lei n. 10.028, de 2000, conhecida como Lei
de Crimes Fiscais – LCF, cuidou de responsabilizar pessoalmente o administrador
público pelos desvios na gestão das contas públicas.
A LCF alterou e incluiu dispositivos no Código Penal, na Lei n. 1.079/50 e no DL n.

201/67. Além disso, o seu art. 5º inovou em discriminar as infrações administrativas
contra a LRF e atribuiu aos Tribunais de Contas a competência para processar e julgar
a pessoa jurídica de direito público envolvida, no âmbito da respectiva jurisdição.
Para tanto, vale observar os termos do referido artigo:
Art. 5º Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas:
I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de

gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei;
II – propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da
lei;
III – deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira,

nos casos e condições estabelecidos em lei;
IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida

para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição
por Poder do limite máximo.
§ 1º A infração prevista neste artigo é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos
anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade
pessoal.
§ 2º A infração a que se refere este artigo será processada e julgada pelo Tribunal de Contas a
que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direito
público envolvida.

Disciplina 03 - Lei de Responsabilidade Fiscal

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26 - Garantia e contragarantia às operações de crédito --------------------------------------- 33

Os antecedentes da LRF remontam a 1988, quando a necessidade de fortalecer a

O cenário mudou a partir da promulgação da Lei Complementar nº101/2000, que,

Além daquele, houve ainda a incorporação de outros atos em difusão de algumas

desenvolvido na Nova Zelândia; alguns princípios do Tratado de Maastrich, de 7 de

Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal

de cada quadrimestre. Em sendo atingido o limite prudencial, haverá vedações ao

Ademais, o Fiscal Responsibility Act procura proteger o patrimônio líquido público de

Enfim, o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal do FMI possui as

A documentação orçamentária deve especificar os objetivos da política fiscal, a estrutura

2 Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal

• - ação planejada e transparente;

Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal

• - garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados

Emergindo como “verdadeiro código de conduta para os administradores públicos na

Entre o conjunto de normas e princípios estabelecidos pela LRF, alguns merecem

II. os limites para o endividamento público, que passaram a ser

III. a definição de metas fiscais anuais para os três exercícios seguintes;

IV. mecanismos de compensação para despesas de caráter permanente, pois

V. mecanismo para controle das finanças públicas em anos de eleição, pois

Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal

Diversos pontos da LRF enfatizam a ação planejada e transparente na administração

A responsabilização, por sua vez, assume duas feições: institucional e pessoal. As

Não se pode deixar de destacar, também, a Lei nº 1.079/1950, regulando o crime de

Ressalte-se, ainda, os atos de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992), os quais

Afinal, dificilmente tantos comandos seriam cumpridos pelos gestores públicos se

Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal

accountability,7 conceito esse que envolve tanto o controle quanto a transparência,

Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao impor ao administrador público um

A preocupação inicial dessa lei é a de manter um Estado com equilíbrio orçamentário,

estabelecer "normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão

O planejamento consiste, basicamente, em determinar os objetivos a alcançar e as

O controle permite gerenciar o risco por meio de ações fiscalizadoras e de imposição

A responsabilização é a obrigação de prestar contas e responder por suas ações.

voluntárias e de realização de operações de crédito em caso de descumprimento de

5 A Transparência da Lei de Responsabilidade Fiscal

A Transparência da Lei de Responsabilidade Fiscal

De forma semelhante, o extenso artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal apresenta

Marcus Abraham ressalta o aperfeiçoamento da cidadania fiscal em nosso sistema:

Afinal, dentro do atual contexto de globalização, de avanço tecnológico e de amplo acesso às

normativos que viabilizam o princípio da transparência.13

Por sua vez, a transparência será alcançada através do conhecimento e da participação

• - a participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos já

Execução orçamentária e cumprimento de metas

A LRF procura aperfeiçoar a sistemática traçada pela norma constitucional, atribuindo

A prevenção de riscos, da mesma forma que a correção de desvios, deve estar

Já as correções de desvios requerem a adoção de providências com vistas à eliminação

7 Execução orçamentária e cumprimento de metas

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados

Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de

Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não